Yliopistojen valtionrahoituksen kehitys 2000-luvulla

Transkriptio

1 HW/ Yliopistojen valtionrahoituksen kehitys 2000-luvulla Tiivistelmä: Tässä muistossa esitetään yliopistojen valtionrahoituksen kehitys 2000-luvulla ja pyritään laskemaan mahdollisimman vertailukelpoinen indeksikorjattu aikasarja kunkin vuoden valtionrahoituksesta. Yliopistojen valtionrahoitus on indeksikorjattuna vähentynyt 2010-luvulla. Sipilän hallituksen toteuttamat leikkaukset tiputtavat yliopistojen indeksikorjatun valtionrahoituksen lähelle vuoden 2003 tasoa. Valtionrahoitus ennen vuotta 2010 Tässä muistiossa tarkastellaan yliopistojen valtionrahoituksen kehitystä. Tavoitteena on esittää mahdollisimman yhdenmukainen vertailu valtionrahoituksen arvosta menneiden 15 vuoden aikana. Tarkastelun kohteena oleva ajanjakso on niin pitkä, että siihen mahtuu monta yliopistoja koskevaa uudistusta niin toiminnallisesti kuin budjetinkin osalta. Tarkastelu on tehty lähinnä valtion talousarvioiden pohjalta. Vuodet Yliopistojen varsinainen valtionrahoitus tuli budjettimomentilta (Yliopistojen toimintamenot). Vuosittain huomioitiin valtion virka- ja työehtosopimusten mukaiset palkankorotukset. Muut menonlisäykset huomioitiin harkinnan mukaan. Käytännössä joka vuosi määrärahoihin on tullut jonkin verran harkinnanvaraista lisäystä, sillä yliopistojen tilavuokrat nousivat, eikä niitä kompensoitu automaattisesti. Harkinnanvarainen lisäys ei välttämättä riittänyt kattamaan kustannustason nousua. Määrärahat olivat kahden vuoden siirtomäärärahoja eli käyttämättä jääneen osan sai käyttää seuraavan talousarviovuoden aikana. Täten myönnetyt määrärahat tulivat täysimääräisesti käytettyä. Tässä muistiossa ei pääosin huomioida budjettimomenttia (Yliopistojen yhteiset menot), sillä sieltä on rahoitettu lähinnä yliopistoihin liittyvää kehitystoimintaa sekä yliopistojen valtakunnallisia tietojärjestelmähankkeita ja supertietokoneiden hankintaa. Esimerkiksi rakenteelliseen kehittämiseen liittyvät kertapanostukset ovat olleet tällä momentilla. Huomoimatta jätetään myös momentti , jolla ovat kansainvälisen henkilövaihdon keskuksen CIMOn toimintamenot. CIMO ei kuulu mihinkään yliopistoon ja vaikka yliopistot tekevät yhteistyötä sen kanssa, sen sisällyttäminen osaksi yliopistojen valtionrahoitusta ei ole perusteltua. Vuodesta 2004 eteenpäin momentilta on maksettu yliopistokeskusten menoja 3 miljoonaa euroa vuodessa, mikä siirrettiin yliopistojen valtionrahoitukseen vuoden 2010 alusta lukien. Tämä osuus lasketaan mukaan valtionrahoitukseen, jotta summat olisivat vertailukelpoisia keskenään. Harjoittelukoulujen toimintamenot ovat olleet momentilla Myöhemmin selviävistä syistä ne tulee laskea mukaan yliopistojen valtionrahoitukseen, jotta summat olisivat nykytilanteeseen nähden vertailukelpoisia. Myös nämä olivat kaksivuotisia siirtomäärärahoja. Taulukossa 1 esitetään

2 yliopistojen valtionrahoitus vuosilta sellaisena kuin se on valtion talousarvioissa myönnetty. Vuosi Yliopistojen toimintamenot Harjoittelukoulujen toimintamenot Lisäbudjetit Yliopistokeskukset Yhteensä Taulukko 1. Yliopistojen valtionrahoitus vuosina (1000 ). Kahdessa ensimmäisessä sarakkeessa on varsinaisen talousarvion määrärahat ja kolmannessa lisäbudjeteissa lisätyt määrärahat. Vuodet Vuoden 2007 talousarviossa opetusministeriön pääluokan rakennetta uudistettiin. Yliopistojen toimintamenot siirrettiin momentiksi Kansalliskirjaston toimintamenot siirrettiin momentilta omaksi momentikseen Sinne siirrettiin rahoitusta myös momentilta (Ammattikorkeakoululaitoksen yhteiset menot) yhteensä 1,076 miljoonaa euroa. Siirto tarkoitti sitä, että Kansalliskirjasto sai uusia ammattikorkeakoulujen kirjastotoimen koordinointitehtäviä. Tämä vähennetään pois momentilta vertailukelpoisuuden säilyttämiseksi. Kansalliskirjaston muut toimintamenot pysyvät yliopistojen valtionrahoitusvertailussa mukana. Harjoittelukouluilla säilyi oma momentti Vuoden 2008 talousarviossa yliopistojen menoryhmittelyä muutettiin jälleen. Pääosin kyseessä oli vain numeroinnin muutos: Yliopistojen toimintamenojen uusi momentti oli , Kansalliskirjaston , harjoittelukoulujen ja yliopistolaitoksen yhteisten menojen Uutena momenttina tuli yliopistojen palvelukeskuksen menot momentiksi Sen tehtävänä oli valmistella tiettyjä yliopistouudistuksen henkilöstö- ja taloushallinnon asioita. Yliopistouudistuksen tapahduttua se ryhtyi tarjoamaan vuosina kehittämiään palveluita yliopistoille maksua vastaan. Sitä ei ole sisällytetty yliopistojen valtionrahoituksen kokonaissummaan. Vuoden 2009 talousarvio on rakenteeltaan muuten samanlainen kuin 2008, mutta yliopistouudistukseen liittyen lisättiin momentti , jolta maksettiin 50 miljoonaa euroa maksuvalmiuspääomitusta. Yliopistoilla ei ollut tilivirastoina käytännössä lainkaan kassavarallisuutta. Yliopistojen toimintamenoista ylijääneet ns. siirtyvät määrärahat siirrettiin yliopistojen pääomaksi vuoden 2010 aluksi. Koska yliopistoilla oli eri määriä siirtyviä määrärahoja, jäi joidenkin yliopistojen maksuvalmius tämänkin toimenpiteen jälkeen heikoksi. Tämän johdosta yliopistoja pääomitettiin. Tämä kertaluonteinen panostus oli tarkoitettu jäämään yliopiston taseeseen, joten sitä ei ole perusteltua pitää valtionrahoituksen osana. Vuodelta 2009 oikaistaan vertailukelpoisuuden vuoksi erikseen korvattu kertaluontoinen TKK:n väistötilojen vuokrakustannus, joka oli suuruudeltaan 1,5 miljoonaa euroa. Myöskään säätiöyliopistojen säätiöpääomaan lahjoitettuja varoja ei ole huomioitu, sillä säätiön peruspääomaa ei saa käyttää.

3 Vuosi Yliopistot Kans.kirj. Harj.koulut Lisäbudj. Yo-kesk. Muut muut. Yhteensä Taulukko 2. Yliopistojen valtionrahoitus ja siihen vaikuttavat tekijät vuosina Yhteenlaskettu summa on euromääräisesti mahdollisimman vertailukelpoinen taulukon 1 summiin. Viimeistä edellisessä sarakkeessa on vähennetty lisärahoitus Kansalliskirjaston lisääntyneisiin tehtäviin sekä TKK:n väistötilojen kertamenona korvattu kustannus. Valtionrahoitus vuoden 2010 jälkeen Vuoden 2010 talousarviossa siirryttiin nykymuotoiseen talousarvioryhmittelyyn yliopistojen osalta. Yliopistojen valtionrahoitus on momentilla , jonne yhdistettiin entiset momentit (Yliopistojen toimintamenot), (Kansalliskirjaston toimintamenot), (Harjoittelukoulujen toimintamenot), (Julkisoikeudellisten yliopistojen maksuvalmiuden turvaaminen) sekä yliopistokeskusten rahoitus momentilta (Yliopistolaitoksen yhteiset menot). Yliopistojen maksuvalmiutta vahvistettiin vielä vuonna 2011 toisella 50 miljoonan euron erällä. Vastaavasti kuin vuonna 2009 se on jätetty pois valtionrahoituslaskelmasta. Vuodelle 2010 on puolestaan lisätty Kela-maksun kertaluonteista alennusta vastaava summa 5,084 miljoonaa euroa. Vuosien Kansalliskirjastolta periytyvä 1,076 miljoonan euron vähennys on mukana joka vuonna. Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos siirrettiin osaksi Helsingin yliopistoa vuonna Sen toimintamenoja vastaava vähennys on poistettu vuosien valtionrahoituksesta, mutta oikeuspoliittisen tutkimuksen vahvistamiseen tähdänneet menonlisäykset ovat mukana. Vuodesta 2010 harjoittelukoulujen esi- ja perusopetus on rahoitettu valtionosuuksin, minkä johdosta valtionrahoitukseen on tehtävä 34,9 miljoonan euron oikaisu. Yliopistouudistus muutti yliopistojen oikeushenkilöasemaa. Ne eivät enää kuuluneet valtion talousarviokirjanpidon piiriin, eivätkä olleet osa valtiotyönantajaa. Tästä johtuen yliopistojen kulurakenteeseen tuli kaksi oleellista muutosta arvonlisäveroihin ja työnantajamaksuihin liittyen. Arvonlisäverotus Valtion tilivirastona yliopistojen ostoihin sisältyneet arvonlisäveromenot maksettiin ministeriön hallinnonalan yhteiseltä arvonlisävermomentilta Koska koulutuspalveluista ei arvonlisäverolain (1501/1993) 39 ja 40 :n nojalla makseta arvonlisäveroa, ei yliopistoille syntynyt vähennettävää arvonlisäveroa. Yliopistot olivat hallinnonalan virastoista eniten nettomenoja momentille tuottanut ryhmä. Julkisoikeudellisten laitosten ja säätiöiden arvonlisäveromenoja ei momentille voinut sijoittaa, joten yliopistolaissa säädettiin, että yliopistoille korvataan niiden arvonlisäveromenoja vastaava summa. Käytännössä arvonlisäverokompensaatio on sijoitettu budjettiin siten, että budjetissa on arvio talousarviovuoden arvonlisäveromenoista. Siihen lisätään kahden vuoden takaisen (josta tilinpäätös on talousarviota laadittaessa valmistunut) arvonlisäveron toteuman ja budjetoidun arvion erotus. Arvonlisäverokompensaation vuotuinen summa on mainittu erikseen talousarviossa. Jotta valtionrahoitusluvut säilyvät vertailukelpoisina, täytyy vuodesta 2010 eteenpäin vähentää valtionrahoituksesta arvonlisäverokompensaation osuus.

4 Yliopistojen työnantajamaksut Laissa työttömyysetuuksien rahoituksesta (555/1998) säädetään työnantajien ja palkansaajien työttömyysvakuutusmaksusta. Lain 12 :n nojalla valtio ei maksa työnantajana työttömyysvakuutusmaksua. Kun yliopistoista tuli julkisoikeudellisia laitoksia tai säätiöitä, ne tulivat maksuvelvollisuuden piiriin. Tätä muutosta ei huomioitu yliopistolakia säädettäessä. Asia jouduttiin korjaamaan kahdessa vaiheessa. Ensin säädettiin takautuvasti väliaikainen laki (116/2010), jolla yliopistot velvoitettiin maksamaan alemman maksuluokan työttömyysvakuutusmaksua koko palkkasummastaan vuosien ajan. Hallituksen esityksen (HE 258/2009 vp) mukaan tämän kustannus yliopistoille oli 10,5 miljoonaa euroa vuodessa. Pysyvämpi ratkaisu saatiin vuonna 2011, kun (HE 87/2011 vp ja HE 132/2011 vp) yliopistoille perustettiin oma, yleistä työttömyysvakuutusmaksua alempi vakuutusluokka. Alempaa maksua perusteltiin sillä, että yliopistolain voimaanpanolain (559/2009) mukaan valtio vastaa ennen vuotta 1980 syntyneiden yliopistojen työntekijöiden eläketurvasta. Näin ollen suuri osa yliopistojen työntekijöistä ei saa etuuksiaan ko. rahoitusjärjestelmän kautta, vaan yliopistot itse asiassa maksavat suhteessa saatuun turvaan ylisuurta maksua vielä pitkään. Tätä vastaava kompensaatio sisällytettiin vuoden 2012 valtionrahoitukseen. Tämä osuus tulee siis vähentää valtionrahoituksesta, jotta laskelma on vertailukelpoinen aiempiin vuosiin. Laskelmassa on oletettu, että vakuutusmaksu on sama vuosina Lakia työttömyysetuuksien rahoituksesta muutettiin vuodeksi 2016 lailla 1413/2015. Yliopistojen työttömyysvakuutusmaksua kasvatettiin noin 25 %. Koska yliopistojen valtionrahoitusta vähennettiin noin 5 %, laskelmassa oletetaan, että työttömyysvakuutusmaksukertymä kasvaa 20 % vuonna Vuosi Valtionrahoitus Alv-komp. Tyött.vak.maksu Muut muut. Lisäbudj. Yhteensä Taulukko 3. Yliopistojen vertailukelpoinen valtionrahoitus vuosina Valtionrahoituksesta on vähennetty arvonlisäverokompensaatio, arvio työttömyysvakuutusmaksusta sekä tekstissä selostetut muut erät. Yliopistoindeksin huomioiminen Yliopistouudistuksen yhteydessä kumottiin korkeakoulujen kehittämislaki (1052/1986). Sen sijaan yliopistolakiin otettiin ns. yliopistoindeksi, jonka mukaisesti yliopistojen valtionrahoitusta oli tarkoitus muuttaa vuosittain. Tosiasiallisesti yliopistoindeksin mukainen valtionrahoituksen korotus ei ole toteutunut kuin muutaman kerran, vaan sitä on eri vuosina sekä puolitettu (2012) että leikattu kokonaan pois (2013,2016). Valtiontalouden kehyksissä yliopistoindeksin mukaista kustannusnousua ei huomioida koko kaudella

5 Yliopistoindeksi koostuu yliopistoasetuksen mukaan ansiotasoindeksistä (64 % paino), elinkustannusindeksistä (21 % paino) ja tukkuhintaindeksistä (15 % paino). Nämä painoarvot kuvaavat karkeasti yliopistojen menojen jakautumista palkkoihin, tilakustannuksiin ja muihin kuluihin. Mainittujen indeksien on ajateltu Tilastokeskuksen valmiiksi tuottamista indekseistä parhaiten soveltuvan em. kuluerien nousun kuvaamiseen. Jotta eri vuosien valtionrahoituksista saataisiin vertailukelpoisia keskenään, on kustannustason nousu huomioitava. Tähän on luonnollista käyttää yliopistoindeksiä. Oheiseen taulukkoon on laskettu yliopistoindeksin kehitys asettaen perusvuodeksi vuosi Eri osaindeksien tiedot on otettu Tilastokeskuksen verkkosivuilta käyttäen kunkin vuoden osalta kesäkuun pistelukua. Vuoden 2016 osalta on oletettu, että pisteluku ei muutu vuodesta Vuosi Ansiotasoindeksi Kuluttajahintaindeksi Tukkuhintaindeksi Yliopistoindeksi ,5 103,2 98,5 100, ,0 104,3 96,0 102, ,2 105,2 95,1 104, ,9 105,1 96,0 107, ,3 106,3 100,2 111, ,6 108,3 105,4 114, ,1 110,9 110,3 117, ,8 115,7 118,3 124, ,8 115,6 106,8 126, ,2 116,7 112,9 129, ,1 120,8 122,9 134, ,9 124,3 125,0 138, ,7 126,0 127,7 141, ,0 127,2 127,1 142, ,5 127,0 123,9 143, ,5 127,0 123,9 143,4 Taulukko 4. Yliopistoindeksiin vaikuttavien osaindeksien pisteluvut sekä niiden perusteella lasketut vuosikohtaiset yliopistoindeksin arvot. Yliopistoindeksin arvot on esitetty taulukossa 4 ja sen perusteella oikaistut valtionrahoituksen arvot taulukossa 5. Vuosi Indeksikorjattu valtionrah. Vuosi Indeksikorjattu valtionrah Taulukko 5. Yliopiston valtionrahoituksen vertailukelpoiset arvot taulukoista 1-3 korjattuna taulukon 4 mukaisilla yliopistoindeksin arvoilla. Arvot on esitetty miljoonan euron tarkkuudella. Taulukossa 5 vuoden 2016 lukua on pidettävä alustavana, sillä yliopistoindeksin mukaista kustannuskehitystä ei ole yritetty ennustaa. Vuosien aikana yliopistoindeksin jäädytys tulee

6 pitämään valtionrahoituksen suunnilleen vuoden 2003 tasossa. Aalto-yliopiston erillisrahoituksen vaikutus Taulukon 5 perusteella voi todeta, että reaalinen valtionrahoitus on ollut suurimmillaan yliopistouudistuksen aikaan. Talouspoliittinen ministerivaliokunta päätti vuonna 2008 kasvattaa Aalto-yliopiston rahoitusta portaittain lopulta 100 miljoonalla eurolla. Siirtymäkauden jälkeen tämä lisäys olisi avattu asteittain kaikkien yliopistojen kilpailtavaksi. Yliopistojen eriarvoisesta kohtelusta syntynyt paine toi lisärahoitusta myös muille yliopistoille. Valtiontalouden heikon tilan pitkityttyä tätä lisärahoitusta on leikattu sekä Aallolta että muilta vuodesta 2012 eteenpäin, eivätkä suunnitelmat lisärahoituksesta toteutuneet koskaan täysimääräisesti sen paremmin Aallon kuin muidenkaan yliopistojen osalta. Aalto-yliopisto sai lisärahoitusta ensimmäisen kerran vuonna Taulukossa 6 on esitetty, miltä yliopistojen rahoitus olisi näyttänyt ilman Aallon lisärahoitusta sekä poistaen sekä Aallon osuuden että kaiken yliopistojen lisärahoituksen siten kuin se on valtion talousarviossa kunkin vuoden kohdalla ilmoitettu. Taulukossa on sekä vertailukelpoiset luvut taulukkoihin 2 ja 3 että indeksikorjatut luvut, jotka ovat vertailukelpoiset taulukon 5 arvoihin. Vuosi Valtionrahoitus Aalto-rahoitus pois Indeksikorj. Lisärah. pois Indeksikorj Taulukko 6. Valtionrahoituksen arvot sekä euromääräisinä että indeksikorjattuina, kun Aaltoyliopiston lisärahoitus sekä kaikkien yliopistojen käyttöön annettu lisärahoitus on poistettu. Summat on esitetty miljoonan euron tarkkuudella. Yhteenveto Yliopistojen valtionrahoituksessa on tapahtunut useita muutoksia viimeisten 15 vuoden aikana, jotka vaikeuttavat eri vuosien vertailua. Tässä muistiossa on pyritty kuvaamaan muutoksista ainakin tärkeimmät ja oikaisemaan eri vuosien määrärahat vertailukelpoisiksi keskenään. Yliopistoindeksillä korjattujen arvojen perusteella voi sanoa, että 2010-luvulla valtionrahoituksella on ollut laskeva trendi. Tämä johtuu siitä, että yliopistoindeksin perusteella laskettua määrärahojen korotusta ei ole toteutettu täysimääräisesti kovinkaan monta kertaa. Yliopistojen valtionrahoitukseen vuodelle 2016 tehtyä leikkausta voi pitää aiempaan historiaan nähden merkittävänä. Leikkaus tiputtaa valtionrahoituksen reaaliarvon lähes vuoden 2003 tasolle ja yliopistoindeksin jäädytys tulee pitämään sen siellä koko vaalikauden. Aalto-yliopistolle on myönnetty lisärahoitusta yliopistouudistuksen jälkeen. Jos Aalto-yliopisto jätetään pois laskuista, muiden yliopistojen valtionrahoituksen taso on vuonna 2016 alimmalla tasollaan sitten vuoden 2001.