Ympäristöpolitiikka: miten ympäristön muuttumista voi hallita?

Transkriptio

1 Ympäristöpolitiikka: miten ympäristön muuttumista voi hallita? Yrjö Haila & Tanja Helle & Ari Jokinen & Helena Leino & Nina Tynkkynen & Maria Åkerman Johdanto: ympäristön politisoituminen Tarve suojella ympäristöä inhimillisen toiminnan aiheuttamilta vaurioilta nousi poliittisen keskustelun ja kamppailun kysymykseksi äkillisesti lukujen taitteessa. Ympäristöongelmat kärjistyivät tuolloin, mutta ne eivät suinkaan olleet täysin uusia ja ennen aavistamattomia. Päinvastoin, teollisuuden aiheuttamia ilman ja vesistöjen saastumisongelmia oli havaittu jo vuosikymmeniä, joissain tapauksissa jopa vuosisatoja aiemmin. Kaunokirjallisuuteen sisältyy vahvoja kuvauksia esimerkiksi Englannin ja USA:n teollistumisen aikaisista ympäristöongelmista (Charles Dickens, Upton Sinclair). Myös ympäristön pilaantumista vastustavia protestiliikkeitä oli 1900-luvun alkuvuosikymmeninä jotakuinkin kaikissa teollistuneissa maissa. Suomessa julkisia protesteja ja väittelyitä aiheuttivat erityisesti sulfaattimenetelmää käyttäneiden selluloosatehtaiden hajuhaitat esimerkiksi Kemissä ja Karhulan seudulla Kotkassa. Vesien pilaantuminen asutuskeskusten läheisyydessä aiheutti huolta muun muassa terveyshaittojen vuoksi sekä rannikon että sisämaan kaupungeissa. Ympäristöongelmien kärjistyminen toisin sanoen ei voi olla ainoa selitys 1970-luvun taitteessa käynnistyneelle uudelle kehitykselle. Olennainen uutuus oli siinä, että käsite ympäristö muodostui mitä erilaisimpia yksittäisiä ongelmia yhteen nivovaksi tekijäksi. Esimerkiksi teollisuuden savukaasujen aiheuttamilla hajuhaitoilla ja metsien hakkuista johtuvalla lajiston harvinaistumisella ei ole fysikaalis-biologisten kriteerien mukaan arvioiden mitään yhteistä, mutta ne ovat molemmat ympäristöongelmia. Ne tulkitaan yleisessä tietoisuudessa molemmat ilmauksiksi siitä, että yhteiskunnan ja ympäristön keskinäiseen suhteeseen sisältyy ongelmia, joita on poliittisin keinoin pyrittävä ratkaisemaan. Murrosta voi luonnehtia ilmaisulla ympäristön politisoituminen. Ympäristöongelmien saama laaja julkisuus voimisti ympäristön politisoitumista. Tieto eri puolilla maailmaa ilmenneistä, itsessään paikallisista ongelmista, kuten vakavista elohopea- ja kadmiummyrkytyksistä Japanissa, savusumun aiheuttamista kuolemantapauksista Lontoossa ja öljynporauslauttojen vaurioitumisen tuottamasta rannikon saastumisesta Kaliforniassa, levisi tiedotusvälineiden välityksellä ympäri maailmaa. Uutiset katastrofeista korostivat vaatimuksia, että ympäristöhaittoja aiheuttavia toimintoja on ryhdyttävä valvomaan hallinnollisin keinoin. Lisäksi suoranaisen ympäristön pilaantumisen ohella julkisuuteen nousi myös muita yhteiskunnan ja ympäristön keskinäisen suhteen kysymyk-

2 134 siä, erityisesti huoli luonnonvarojen ehtymisestä maapallolla. Ympäristöongelmat tulivat näin yhdistetyiksi yleisluonteiseen huoleen siitä, onko jatkuva taloudellinen kasvu mahdollista rajallisella maapallolla. Ympäristö politisoitui tällaisten kysymysten välityksellä näkökulmaksi, jonka perustalta ryhdyttiin arvioimaan yhteiskunnallisen kehityksen näkymiä ylimalkaan: muodostui ympäristökysymys, eli ympäristöön liittyvät ongelmat alettiin kokea keskeisiksi arvioitaessa teollistuneiden yhteiskuntien tulevaisuudennäkymiä. Tämän perustalta muodostui uudenlainen ideologinen asenne, ympäristöhuoli (käytämme tätä suomennoksena englanninkieliselle termille environmentalism). Kyse on ideologisesta asenteesta siinä mielessä, että ympäristökysymys koettiin keskeiseksi kriteeriksi kaikkien yhteiskunnallista kehitystä koskevien kysymysten arvioinnille. Ongelman politisoituminen nosti esiin ja aktivoi uudenlaisia poliittisia toimijoita, sekä yksilöitä että yhteistoimintaa organisoivia ryhmiä. Aluksi ympäristöongelmat toimivat kimmokkeena uudenlaiselle kansalaistoiminnalle ja aktivismille, joka ajan myötä sai myös asemaa virallisessa ympäristöpolitiikassa. Aktiiviset kansalaiset ja ryhmät ryhtyivät toteuttamaan julkisuuteen suunnattuja kampanjoita, joilla he pyrkivät saamaan kansalaiset kiinnostumaan ympäristöongelmista ja poliittiset tahot ryhtymään toimiin ongelmien ratkaisemiseksi. Ympäristöongelmia käsittelevät uutiset ja kirjoitukset lisääntyivät nopeasti tiedotusvälineissä 1970-luvun taitteessa. Kansalaistoiminnan sekä ongelmien lisääntyvän julkisuuden vaikutuksesta syntyi uudenlainen toimintakenttä, joka tarjosi uusia mahdollisuuksia nostaa ympäristöongelmia julkiseen keskusteluun ja esittää niille ratkaisuja. Ympäristöongelmista huolestuneet kansalaiset ja toimintaryhmät saivat aiempaa helpommin näkemyksensä julkisuuteen sekä kykenivät tiivistämään keskinäisiä yhteyksiään ja oppimaan toistensa toiminnan kokemuksista. Uuden toimintakentän synty ilmeni siitä, että yhteiskunnalliseen keskusteluun vakiintui yhteisesti ymmärrettyjä tapoja puhua ympäristöongelmista yhteiskunnallisina ilmiöinä. Ympäristön asiaa ajavien toimijoiden asema vakiintui yhteiskunnallisessa keskustelussa. Huoli ympäristöongelmista levisi myös poliittisiin puolueisiin, jotka kaikki liittivät ympäristönsuojelun ohjelmiinsa 1970-luvun alkuvuosina. Vakiintunut toimintakenttä tarjosi aiempaa paremmat puitteet nostaa uusia ympäristöongelmia julkiseen keskusteluun ja huomion kohteeksi. Ympäristön politisoituminen on ollut poliittinen prosessi, kehityskulku, joka on muuttanut luonnettaan olosuhteiden muuttuessa. Julkisuus on ollut politisoitumisen prosessin olennainen osa: se, mikä politisoituu, nousee julkisen keskustelun kohteeksi. Tiedotusvälineet lehdistö, radio ja televisio, 1990-luvun lopulta lähtien yhä merkittävämmin myös internet tuovat esiin ympäristöongelmia ja selostavat ongelmista käytyä keskustelua. Politiikan olennainen ulottuvuus on se, että päätöksiä tehtäessä tehdään valintoja erilaisten vaihtoehtojen välillä. Aktiiviset toimijat ovat pyrkineet osoittamaan vaihtoehtoja ympäristöä koskeville, haitallisiksi tulkituille päätöksille. Siten he ovat politisoineet ympäristökysymyksiä. Keskustelu ja väittely siitä, millaisten vaihtoehtojen välillä päätöksiä tehdään esimerkiksi ilmasto- ja energiapolitiikassa, on edelleen ympäristöongelmien poliittisuuden ydin. Ympäristön puolesta toimivat tahot pyrkivät osoittamaan, että vaihtoehtoja on olemassa eli, politiikan tutkija Kari Palosen termein, osoittamaan, että vaihtoehtojen valintaan liittyy pelivaraa (Palonen 1997). Ympäristöongelmat saavat usein korostuneen poliittisen merkityksen siksi, että ongelmien ratkaisut edellyttävät toimia, jotka jotkut yhteiskunnan toimijat ja ryhmät kokevat etujensa vastaisiksi. Vaihtoehtojen selkiytyessä myös ympäristöä koskeviin päätöksiin liittyvät eturistiriidat ovat tulleet ilmi, kun eri osapuolet ovat esitelleet ja puolustaneet omia näkemyksiään julkisuudessa. Politiikka on itsessään kiistanalainen käsite. Politiikan alan määrittelystä syntyy yhteiskunnallisia erimielisyyksiä, sillä jokainen väestöryhmä, joka hyötyy vallitsevista olosuhteista, pyrkii esittämään ne itsestään selvinä ja siis epäpoliittisina. Vastaavasti väestöryhmät, jotka kokevat vallitsevat olosuhteet ongelmallisiksi, pyrkivät osoittamaan vaihtoehtoja. Ongelmien aktiivinen politisoiminen, joka on ollut

3 135 ominaista ympäristöpolitiikan muotoutumiselle, on yhteiskunnallista kehitystä luonnehtiva yleinen piirre: politiikkaa tehdään, asioita politisoidaan, politiikassa nostetaan asioita julkisuuteen ja osoitetaan vaihtoehtoja, avataan pelivaraa. Juuri tässä mielessä ympäristöpolitiikka on muodostunut viimeisten noin 40 vuoden kuluessa olennaiseksi poliittisen keskustelun ja kamppailun alueeksi, jonka käsittämien kysymysten kirjo on koko ajan muuttunut. Artikkelit teoksessa Haila & Jokinen (2001) käsittelevät ympäristön politisoitumista eri näkökulmista. Uudenlaisia poliittisia prosesseja Ympäristön politisoituminen synnytti uudenlaista poliittista toimintaa. Välitön oire tästä oli kansalaisten aktivoituminen uusilla tavoilla pitämään huolta ympäristöstään. Ensimmäisiä ilmentymiä uudesta kehityksestä olivat 1960-luvulta lähtien eri maissa syntyneet protestiliikkeet, jotka nopeasti laajenivat kansainvälisiksi kampanjoiksi. Ympäristöjärjestöt tulivat merkittäväksi tekijäksi ja osalliseksi poliittisiin prosesseihin. Luonnonsuojelun edistämiseksi perustetut, jo aiemmin vakiintuneet järjestöt alkoivat kiinnittää huomiota myös ympäristön pilaantumisen ongelmiin. Suomessa vanha luonnonsuojelujärjestö Suomen luonnonsuojeluyhdistys muutti 1960-luvun lopussa organisaationsa ja nimensä: siitä tuli Suomen luonnonsuojeluliitto, jolle perustettiin koko maan kattava alueellisten jäsenyhdistysten verkko. Vanhojen järjestöjen rinnalle syntyi uusia, aktiivisia kampanjajärjestöjä, kuten WWF (Worldwide Fund for Nature, alkuperäiseltä nimeltään World Wildlife Fund), Greenpeace sekä Friends of the Earth. Järjestöjen kansainvälinen yhteistyö vahvistui 1970-luvulta lähtien, ja niistä tuli 1980-luvun kuluessa merkittävä osapuoli myös kansainvälisissä ympäristöneuvotteluissa. Ympäristöliikkeiden perustalta syntyi myös vihreitä puolueita, jotka alkoivat osallistua vaaleihin sekä valtakunnallisesti että paikallisesti. Ympäristönsuojelun perustalta organisoituneita puolueita alettiin perustaa eri maissa 1970-luvulta lähtien, ja ensimmäiset edustajansa puolueet saivat kansallisiin parlamentteihin 1980-luvun alussa. Suomen vihreät vakiinnuttivat asemansa sekä eduskunnassa että lukuisten kuntien valtuustoissa luvun puolivälin tienoilla. Ympäristöliikkeet saivat toimintamuotojensa kehittämiseksi tukea ja innoitusta muilta uudentyyppisiltä kansalaisliikkeiltä, joiden toiminta aktivoitui teollistuneissa maissa erityisesti toisen maailmansodan jälkeen. Näistä on usein käytetty nimitystä uudet yhteiskunnalliset liikkeet (Ilmonen & Siisiäinen 1998). Yhteistä uusille liikkeille oli, että ne olivat usein hyvin väljästi organisoituneita pikemminkin kampanjaryhmiä kuin vakinaisia järjestöjä ja kohdistivat huomionsa tiettyihin nimettyihin ongelmiin pyrkien erityisesti herättämään julkista huomiota ja aktiivisuutta. Liikkeet eivät olleet sitoutuneita vakiintuneisiin puolueisiin. Mielenosoitukset ja julkisuuskampanjat olivat keskeisiä toimintamuotoja. Ydinaseita vastustaneet kansanliikkeet, jotka olivat olleet aktiivisia monissa Euroopan maissa 1950-luvulla, tarjosivat liikkeille toimintamalleja. Ympäristöprotestien kohteeksi on vuosikymmenten mittaan noussut suuri määrä kysymyksiä. Yksittäisillä ongelmilla on usein ollut eräänlainen elinkaari : Ongelma nousee julkisuuteen kansalaisaktivistien ansiosta, se saa julkisuutta tiedotusvälineissä ja herättää myös poliitikkojen kiinnostuksen, ja vähitellen myös julkinen hallinto ryhtyy toimenpiteisiin lieventääkseen ongelmaa. Lopulta hallinnon toimenpiteet muuttavat olosuhteita siten, että julkinen kiinnostus laantuu. Suomessa hyvän esimerkin tällaisesta kehityskulusta tarjoaa 1980-luvulla julkisuuteen noussut pelko, että Kuolan niemimaalla Venäjän (silloisen Neuvostoliiton) alueella toimivat metalliteollisuuslaitokset olivat aiheuttaneet vakavia tuhoja Itä-Lapin metsille. Esa Väliverronen (1996) analysoi kehitystä käyttäen apuvälineenään käsitettä tulkintakehys (esittelemme käsitettä lähemmin jäljempänä, s. 152

4 ). Julkisuuteen noussutta huolta hallitsi pelko Lapin metsien vakavasta sairastumisesta tästä Väliverronen käytti nimitystä sairauden kehys. Huoli johti siihen, että hallinto käynnisti laajan tutkimusprojektin. Sen tuloksena todettiin, että Kuolan saasteet levisivät vain vähäisessä määrin Suomen puolelle. Vaikka teollisuuslaitosten lähiympäristöt Kuolassa olivat vaurioituneet ekologisesti pahoin, metsät Suomen puolella olivat elinvoimaisia. Tästä pääteltiin, että Lapin metsien tilanne oli Kuolan saasteista huolimatta hallinnassa ; Väliverronen käytti nimitystä hallinnan kehys. Itä-Lapin metsien tilasta käydyn kiistan aaltoluonne ilmentää kehityskulkua, joka on toistunut monilta osin samankaltaisena muidenkin kysymysten yhteydessä. Olennaista on, että julkisen vallan toimenpiteet muuttavat ympäristöpolitiikan toimintakenttää niiden kysymysten osalta, joihin julkinen valta puuttuu. Kun julkisuuteen leviää käsitys, että tietty ongelma on hallinnassa, tiedotusvälineet eivät enää julkaise siitä uutisia yhtä hanakasti kuin aiemmin ja kansalaisten aktiivinen huoli ja kiinnostus hiipuvat. Ympäristöhuolen suoranaisesti virittämä aktivismi ilmensi uudenlaista poliittista toimintaa, mutta sitä syntyi muissakin muodoissa. Perinteiset kansalaisjärjestöt, joilla ei aiemmin ollut suoranaisesti ympäristökysymysten kanssa tekemistä, ovat aktivoituneet toimimaan ympäristön puolesta. Kotiseutu-, kylä- ja kaupunginosayhdistykset ovat olleet ihmisten välittömän elinympäristön laatua ja viihtyisyyttä parantavien hankkeiden luontevia osanottajia. Lisäksi omia ympäristökampanjoitaan ovat järjestäneet esimerkiksi ammattiliitot, urheiluseurat, nuorisojärjestöt, kalastus- ja metsästysseurat, erilaiset harrastajien yhdistykset, martat ja niin edelleen. Myös ihmisten omassa arkielämässään tekemiin valintoihin liittyy usein ympäristövaikutuksiin perustuvaa harkintaa erilaisten vaihtoehtojen välillä; esitämme tästä jäljempänä esimerkin (Tietolaatikko 5). Käsite ympäristökansalaisuus on otettu käyttöön kuvaamaan sitä, että ihmiset ottavat omassa arkielämässään yhä määrätietoisemmin ympäristönäkökohdat huomioon. Harkitut kulutuspäätökset ovat yksi ympäristökansalaisuuden ilmentymä. Mitä ympäristöongelma on? Ympäristön politisoimiseen tähtäävän toiminnan olennaisen ulottuvuuden muodostavat määrittelykamppailut eli keskustelu ja kiistely siitä, millaisia ympäristöongelmat ovat luonteeltaan ja mitä ongelmien ratkaiseminen edellyttää. Koska ongelman määrittely sisältää aina myös näkemyksen siitä, miten sitä voidaan ryhtyä ratkaisemaan, ongelman määritteleminen on olennainen keskustelun ja kamppailun aihe (Haila & Levins 1992). Ongelmien määrittely on inhimillisen toiminnan tulosta. Tässä mielessä kaikki yhteiskunnalliset ongelmat, myös ympäristöongelmat, ovat sosiaalisesti rakentuneita (eli konstruoituja ). Ympäristöongelmien perustana on kuitenkin ympäristössä tapahtuvia todellisia materiaalisia muutoksia. Ongelmien määrittelyn kiistat voivat joskus koskea sitä, onko jokin tietty ongelma todellinen vai ei. Useimmiten kiistelyn kohteeksi kuitenkin nousee ympäristössä tapahtuvien muutosten merkitys. Ympäristöherätyksen alkuvaiheessa keskeiseksi kiistakysymykseksi muodostui myös se, kuinka suuri merkitys ympäristöongelmilla on yhteiskunnallisen kehityksen näkymille ja taloudelliselle kasvulle. Kiistat toisin sanoen koskevat sitä, millaisen tulkintakehyksen avulla kiistelyn kohteena olevan ongelman merkitys tulisi määritellä. Ympäristöä koskeva tieto on ollut välttämätön edellytys ongelmien luonteen selkiytymiselle ja siten myös politisoitumiselle. Lukuisat luonnontutkijat ovat osallistuneet aktiivisesti julkiseen keskusteluun ympäristöön kohdistuvista uhkista erityisen asiantuntemuksensa turvin. Jotkin ympäristön pilaantumisen ilmiöt, kuten vesistöjen pilaantuminen puhdistamattomien jätevesien laskualueilla tai puuston kuoleminen pystyyn teollisuusalu-

5 137 eilla, ovat kylläkin helposti kaikkien kansalaisten havaittavissa. Sen sijaan esimerkiksi ympäristömyrkkyjen uhka eläimistölle, happamoitumisen vaikutus metsän kasvuun tai kasvihuonekaasujen lisääntymisestä aiheutuva ilmaston lämpeneminen voidaan todentaa ainoastaan tieteellisten tutkimusten avulla. Ympäristöongelmien luonteesta ja merkityksestä ei kuitenkaan päästä perille yksinomaan luonnossa ilmeneviä kriittisiä prosesseja koskevan tiedon avulla. Jotta ympäristölle aiheutuvat vauriot kyettäisiin torjumaan, on myös selvitettävä ongelmien syitä sekä mahdollisia ratkaisukeinoja. Ongelmien yhteiskunnallisen luonteen selkiyttämiseksi on kyettävä vastaamaan seuraavanlaisiin kysymyksiin: Ensiksi, mikä on uhattuna, ja kuinka vakava uhka on? Toiseksi, mistä uhka on peräisin, mikä sen aiheuttaa? Kolmanneksi, mitä ongelmalle voidaan tehdä? Määrittelyjen monimutkaisuutta kuvastaa se, että tietyn ongelman alkuperä voidaan usein selittää usealla erilaisella tavalla, jotka kaikki ovat oikeita. Esitämme seuraavassa esimerkin käyttäen apuna vastakohta-avaruuden ideaa (ks. myös Haila & Jokinen 2001, ). Idean mukaan jokaisen tieteellisen selityksen taustana on toisilleen vastakkaisten vaihtoehtojen määrittelemä tila tai avaruus, joka määrää sen, millainen selitys kelpaa vastaukseksi tiettyyn kysymykseen. Muodollisesti samaan kysymykseen voi vastata hyvin erilaisin tavoin sen mukaan, millaisiksi vastauksen keskeiset vaihtoehdot tulkitaan. Esimerkiksi kysymykseen Miksi menet autolla töihin? voi antaa seuraavat vaihtoehtoiset vastaukset: Koska muuten saisin potkut. Koska työpaikalleni ei ole bussiyhteyttä. Edellisen vastauksen taustana on vastakohta-avaruus joko menen töihin tai en mene töihin, kun taas jälkimmäisen taustana on vastakohta-avaruus menen töihin joko autolla tai bussilla. Vastakohta-avaruuden ideaa kehitellyt yhdysvaltalainen Alan Garfinkel on todennut, että monet lasten suosimat vitsit nojautuvat vastakohta-avaruuden yllättävään vaihtoon kesken kaiken, niin kuin seuraavissa esimerkeissä: Miksi palomiehet käyttävät punaisia olkaimia? Jotta housut pysyisivät ylhäällä. Miksi sorsat lentävät talveksi etelään? Koska sinne on liian pitkä matka kävellä. Vastaavasti esimerkiksi kysyttäessä tietyn saastumisilmiön syytä on täsmennettävä, millaisen vastakohta-asetelman perustalta vastaus halutaan saada. Tarkastelkaamme kysymystä Miksi Kirkkojärvessä oli viime kesänä paha leväkukinta?. Siihen voi antaa seuraavanlaisia toisistaan poikkeavia vastauksia: 1. Kirkkojärvessä oli leväkukinta, koska sen veteen liuenneet ravinteet antoivat edellytykset syanobakteerien (eli sinilevien ) massaesiintymiselle. Järveen valuneet ravinteet ovat vuosien mittaan varastoituneet järven pohjasedimentteihin, joista niitä liukeni viime kesänä poikkeuksellisen paljon päällysveteen, ja veden ravinnepitoisuus kasvoi. Ravinnelisän ansiosta levien kasvu tehostui entisestään. Keskikesän pitkä hellejakso pahensi myös tilannetta, koska syanobakteerien kasvustot eivät hajonneet, vaan niiden muodostama lauttamainen, haiseva mössö jäi viikkokausiksi vellomaan paikalleen rantapoukamiin. 2. Kirkkojärvessä oli leväkukinta, koska kirkonkylän jätevedet laskettiin siihen puhdistamattomina viemäriverkoston rakentamisesta 1950-luvulta lähtien aina 1970-luvun lopulle saakka. Myös ranta-asukkailla oli ennen tapana laskea likavetensä suoraan järveen. Lisäksi noin puolet järven ranta-alueista on viljeltyjä, ja pelloilta valuu joka vuosi suuri määrä ravinteita järveen. 3. Kirkkojärvessä oli leväkukinta, koska sen rehevöitymisen on aiheuttanut niin sanottu hajakuormitus, jota on tavattoman vaikea torjua. Hajakuormitus tarkoittaa sitä, että veteen tulee ravinteita lukemattomista lähteistä. Kuormituksen aiheuttajaa ei siis voi yk-

6 138 sikäsitteisesti nimetä. Kirkonkylän viemäri ohjattiin tehokkaaseen puhdistamoon jo yli kaksikymmentä vuotta sitten, ja sikaloita ja kanaloitakin valvotaan nykyään hyvin, mutta minkäs teet ravinteille, joita syyssateiden ja kevään sulavesien mukana valuu jokaista pikku puroa ja ojaa myöten järveen. Ravinteiden valumaa ei mitenkään voida estää, eihän Kirkkojärveä voi eristää ympäristöstään muovikuorella! 4. Kirkkojärvessä oli leväkukinta, koska sen ranta-asukkaat ja muut käyttäjät ovat olleet järkyttävän passiivisia kotijärvensä pilaantumisen suhteen. Ravinteita on valunut järveen paljon enemmän ja kauemmin kuin olisi tapahtunut, mikäli sitä olisi ryhdytty aikanaan ripeästi torjumaan. Läheisen Pyhäjärven ranta-asukkaat perustivat Pyhäjärven suojeluseuran heti huomattuaan rehevöitymisen ensimmäiset merkit 1960-luvun lopussa. Pyhäjärveä saastuttavat sikalat saatiin kuriin heti, kun yhdistys otti niiden omistajiin yhteyttä ja uhkasi nostaa syytteen vesilain rikkomisesta. On todella vaikea käsittää, ettei Kirkkojärvellä ole saatu aikaan mitään toimintaa järven puolesta. 5. Kirkkojärvessä oli leväkukinta, koska sen läheisyydessä asuvat ihmiset ovat pyrkineet parantamaan elintasoaan samalla tavoin kuin muutkin suomalaiset. Tähän heillä on täysi oikeus. Suomen suuret nälkävuodet, joiden aikana yli kymmenes maan väestöstä sortui nälkään ja tauteihin, sattuivat 1860-luvulla eli historiallisesti katsoen aivan äsken. Kansalaissotaa seurannut nälänhätä ja muut vaikeudet ovat vielä tuoreempina ihmisten muistissa. Ei siis ole todellakaan ihme, että maatalouden tuotantoa koetettiin kaikin keinoin tehostaa viime sotien aikana vallinneen niukkuuden jälkeen. Siksi esimerkiksi peltojen salaojitusta ja tehokasta lannoitusta pidettiin tärkeänä, vaikka tämän seurauksena Kirkkojärveen valuikin hiukan ravinteita. Sitä paitsi kaikki olivat asiasta yksimielisiä. Kirkkojärven rehevöityminen on edistyksen hinta! Kaikki edellä esitetyt vastaukset ovat periaatteessa oikeita, mutta ne vastaavat eri kysymyksiin. Kysymys Miksi Kirkkojärvessä oli viime kesänä paha leväkukinta? voidaan toisin sanoen esittää usean erilaisen vastakohta-avaruuden määrittelemässä kehyksessä. Täsmennämme vielä jokaisen vastauksen perustana olevaa vaihtoehtoasetelmaa selventämällä taustalla olevan kysymyksen luonnetta: 1. Kysymys leväkukinnan mekanismista: Miksi levät runsastuivat viime kesänä kukinnaksi asti sen sijaan, että Kirkkojärven vesi olisi säilynyt läpi kesän kirkkaana ja uimakelpoisena, kuten aiempinakin vuosina? 2. Kysymys ravinteiden alkuperästä: Miksi Kirkkojärveen on joutunut ylimääräisiä ravinteita sen sijaan, että se olisi säilynyt vähäravinteisena (eli oligotrofisena ), jollainen se alkujaan oli? 3. Kysymys vesiensuojelun vaikutuskeinoista: Miksi ravinteiden on annettu valua Kirkkojärveen sen sijaan, että se olisi tehokkaan ympäristöpolitiikan keinoin estetty? 4. Kysymys kansalaisten aktiivisuudesta: Miksi ranta-asukkaat sallivat viranomaisten leväperäisyyden ja passiivisuuden sekä järven saastuttajien toiminnan sen sijaan, että he olisivat ajoissa vaatineet tehokkaita suojelutoimia sekä ryhtyneet yhteisvoimin puolustamaan järveään? 5. Kysymys ympäristöhuolen poliittisesta painoarvosta: Miksi ihmiset ovat ainoastaan tavoitelleet parempaa elintasoa sen sijaan, että he olisivat kantaneet huolta ympäristön terveydentilasta? Luonnontieteellinen ja yhteiskuntatieteellinen tietämys ovat ympäristöongelmien määrittelyssä keskenään rinnakkaisia ja edellyttävät toisiaan. Myös luonnontieteen näkökulmasta ympäristöongelmat ilmenevät luonteeltaan yhteiskunnallisina. Useat yhteiskunnallisesti kaikkein tuhoisimmista ympäristöongelmista ovat luonnon toimintakyvyn ekologisin kriteerein arvioituina jokseenkin merkityksettömiä. Tšernobylin ydinvoimaonnettomuus on tästä hyvä esimerkki: sen seuraukset ovat ilmenneet ensisijaisesti säteilylle altistuneiden

7 139 ihmiskehojen ja -yhteisöjen sisäpuolella, syöpäsairauksien runsastumisena sekä sosiaalisena ja taloudellisena epävarmuutena, eivät ulkona luonnossa (Haila 2000). Yksittäisten ympäristöongelmien merkitystä ei toisin sanoen voida arvioida yksin luonnontieteen nojalla, vaan arviointi nojautuu aina kulttuurisiin ja poliittisiin näkökohtiin. Ongelmien määrittelyn poliittisuuden toivat esiin jo ympäristöherätyksen käynnistäneet katastrofit, kuten Minamatalahden kalastajien kokemat elohopeamyrkytykset 1960-luvulla Japanissa. Kesti vuosia, ennen kuin myrkytykset otettiin vakavasti, koska niiden kohteena oli vain sosiaalisesti vähäpätöinen ja vähäosainen paikallinen kalastajakunta. Asetelma on täyttä totta edelleen esimerkiksi kehitysmaissa, joissa kahvin, banaanin ja muiden vientiin tarkoitettujen tuotteiden viljelijät ovat edelleen alttiina torjunta-aineille, joiden käyttö teollistuneissa maissa on kielletty kauan sitten. Puhtaasti luonnon toimintakyvyn näkökulmasta haitallisten toimintojen tunnistamista vaikeuttaa kaksi ekologista paradoksia (ks. Haila & Jokinen 2001, 42 43) Ensiksi merkityksettömien muutosten paradoksi: näennäisen merkityksetön ja paikallisesti jokseenkin huomaamaton muutos voi tuottaa peruuttamattomia ekologisia seurauksia, mikäli se kattaa yhdenmukaisesti laajoja alueita pitkinä ajanjaksoina. Esimerkiksi lahopuun korjaaminen metsistä on paikallisesti jokseenkin huomaamaton muutos, mutta se on ajanut monia lahopuuta vaativia hyönteislajeja sukupuuton partaalle. Edelliseen liittyy paikan paradoksi: paikka on ympäristön muutoksen perusta, koska kaikki ekologiset prosessit ja tapahtumat tapahtuvat jossakin paikassa, mutta yksittäisen paikan merkityksen määrää sen suhde ympäröiviin paikkoihin. Näin ollen yksittäisen paikan luonteen muuttaminen on merkityksetöntä, mikäli kaikki muu ympäristössä pysyy muuttumattomana. Yksi avohakkuu laajan metsäalueen keskellä ei vielä muuta alueen metsäluonnon ekologisia olosuhteita. Yksittäiset ympäristöongelmat voivat liittyä mihin tahansa yhteiskunnan ja luonnon keskinäisen vuorovaikutuksen moninaisista ilmenemismuodoista. Ongelmat eivät voi siis mitenkään muodostaa yhtenäiseksi jäsentyvää kokonaisuutta. Päinvastoin, ongelmat ovat historiallisesti tilannesidonnaisia ja vaihtelevia. On kuitenkin mahdollista ryhmitellä ongelmia sen mukaan, millaisiin yhteiskunnan ja luonnon vuorovaikutuksen ja keskinäisen riippuvuuden ulottuvuuksiin ne liittyvät. Tätä on jouduttu pohtimaan runsaasti kautta maailman. Kun ympäristön tila tuli julkisen vallan vastuulle, oli julkisen vallan määriteltävä, millaisia asioita ympäristön tila käsittää. Käyttökelpoisen jäsennyksen tarjoaa esimerkiksi Suomen ympäristövaikutusten arviointia koskevaan lakiin kirjoitettu jaottelu (2 ). Sen mukaan ympäristövaikutuksella tarkoitetaan tietyn hankkeen vaikutuksia a. ihmisten terveyteen, elinoloihin ja viihtyvyyteen b. maaperään, vesiin, ilmaan, ilmastoon, kasvillisuuteen, eliöihin sekä näiden keskinäisiin vuorovaikutussuhteisiin ja luonnon monimuotoisuuteen c. yhdyskuntarakenteeseen, rakennuksiin, maisemaan, kaupunkikuvaan ja kulttuuriperintöön d. luonnonvarojen hyödyntämiseen. Ympäristöongelmat ovat kietoutuneet erottamattomasti yhteen yhteiskunnan poliittisten prosessien kanssa. Tällä on olennaisia seurauksia. Monet ympäristöä koskevaan keskusteluun osallistuvat poliittiset toimijat ovat varsinaisesti aktiivisia muilla aloilla ja tuovat keskusteluun omien alojensa erityisiä näkemyksiä ja tavoitteita. Se, miten hyvin ympäristömuutosten haitallisia seurauksia kyetään hallitsemaan, riippuu siis sekä tiedollisesta perustasta että poliittisista prosesseista. Ongelmien jäsentämiseksi keskeistä on, että kaikki merkitykselliset tekijät osataan ottaa huomioon. Sulkeuma on hyödyllinen käsite tämän tavoitteen arvioimiseksi. Esittelemme ajatusta tarkemmin jäljempänä (ks. s. 153).

8 140 Julkinen ympäristöpolitiikka vakiintuu Lisääntynyt tietämys ja voimistunut yleinen huoli ympäristöongelmien vakavuudesta johti siihen, että ympäristön suojelemiseksi perustettiin julkisen vallan elimiä, aluksi valtioiden keskushallinnon tasolla, myöhemmin myös alueellisesti ja paikallisesti. Edelläkävijän asemassa tässä suhteessa länsimaissa oli USA, jossa perustettiin tiukan lainsäädännön tukema ympäristönsuojeluvirasto 1960-luvun alussa. Kaikissa teollistuneissa maissa perustettiin jokseenkin samanaikaisesti 1970-luvun taitteessa ympäristönsuojelusta vastaavat hallintoelimet ja ryhdyttiin uudistamaan ympäristön käsittelyä koskevaa lainsäädäntöä sekä säätämään uusia lakeja. Missään ei ollut valmiina ajatusta siitä, millainen ympäristöhallinto on kaikkein tarkoituksenmukaisin. Alkuvaiheessa eri maat oppivat toisiltaan: jokseenkin jokaisen teollistuneen maan keskushallintoon perustettiin ympäristönsuojelusta vastaava vahva instituutio, useimmiten ministeriö, ja ympäristöongelmiin kohdistuvaa tieteellistä tutkimusta tehostettiin esimerkiksi perustamalla uusia tutkimuslaitoksia. Yhdysvaltalaiseen keskusteluun osallistunut politiikan tutkija Lynton Caldwell on luonnehtinut murrosta toteamalla, että julkiseen politiikkaan ilmaantui uusi ulottuvuus: julkinen valta oli vastuussa ympäristön tilasta. Näin ollen, Caldwellin sanoin, ympäristöpolitiikan luomisen tärkein tehtävä 1960-luvulla oli tehdä tiettäväksi julkisen vallan vastuun yleinen luonne ja laajuus. (Haila & Jokinen 2001.) Lainsäädännön kehitykselle murros merkitsi sitä, että ympäristön laatuun liittyvät kysymykset siirtyivät henkilöiden keskinäisiä suhteita säätelevästä siviilioikeudesta yhteiskunnallisia suhteita säätelevän julkisoikeuden piiriin. Ympäristöoikeuden professori Erkki Hollo (2004) ilmaisee suhteen seuraavasti: siviilioikeus säätelee kahden (tai useamman) yksityisen tahon välisiä suhteita, julkisoikeus taas toteuttaa hallintoalamaisen ja julkisen vallan välistä suhdetta. Professori Tapio Määttä (1999) on tiivistänyt muutoksen toteamalla, että ympäristöoikeudessa lainsäädännön kohteeksi avautuu uudenlaisia oikeudellisia suhdekenttiä, jotka eivät palaudu henkilöiden välisiin suhteisiin. Konkreettisesti tämä merkitsi alun alkaen sitä, että ryhdyttiin säätämään ympäristön tilaa koskevia lakeja, joiden toimeenpanoa julkinen valta valvoi. Esitämme yhteenvedon suomalaisen ympäristölainsäädännön ja hallinnon kehitysvaiheista oheisessa tietolaatikossa (Tietolaatikko 1). TIETOLAATIKKO 1 Esimerkkejä Suomen ympäristölainsäädännön ja hallinnon kehitysvaiheista Lainsäädännön tausta: terveydenhuoltoa ja elinkeinojen harjoittamista koskevat lait, jotka säädettiin 1800-luvulla, osittain jo aiemminkin Ensimmäinen ympäristölaki (siviilioikeudellinen): laki eräistä naapuruussuhteista (1922) Luonnonsuojelu käynnistyy: luonnonsuojelulaki (1923); ensimmäiset kansallispuistot (1938) Ensimmäinen julkisoikeudellinen ympäristölaki: uudistettu vesilaki (1961) Ympäristönsuojelun keskushallinto perustetaan vaiheittain: ympäristönsuojelutoimikunta (1970), ympäristönsuojelun neuvottelukunta (1971), sisäasiainministeriön ympäristönsuojeluosasto (1973), ympäristöministeriö (1983) Sektorilainsäädäntöä luodaan: jätehuoltolaki (1978), maa-aineslaki (1981), ilmansuojelulaki (1982), meluntorjuntalaki (1987), ydinenergialaki (1987), kemikaalilaki (1989) Paikallinen ympäristöhallinto perustetaan: laki kuntien ympäristönsuojelun hallinnosta (1986) Suomi Euroopan unionin jäseneksi (1995); Suomen ympäristönsuojelun lainsäädäntö eurooppalaistuu ja monilta osin tiukentuu Kansalaisten vaikutusmahdollisuuksia parannetaan: laki ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (1994), oikeus hyvään ympäristöön lisätään perustuslakiin (1995), maankäyttö- ja rakennuslain uudistus (2000) Ympäristölainsäädäntö yhdennetään: ympäristönsuojelulaki (2000)

9 141 Eri maissa korostuivat ympäristöpolitiikan alkuvaiheissa hiukan erilaiset ongelmat, historiasta ja luonnon oloista riippuen. Kaupunkien ilman laatu korostui monissa Keski- Euroopan teollistuneissa maissa (Englanti, Saksa), kun taas Suomessa (samoin kuin esimerkiksi Hollannissa) ensisijaiseksi huolen kohteeksi nousi vesistöjen saastuminen. Suomessa julkisoikeudellisia ympäristön sääntelyn periaatteita omaksuttiinkin ensimmäiseksi uudistettuun vesilakiin, joka tuli voimaan vuonna Tämän jälkeen säädettiin ympäristön eri osa-alueita säänteleviä erityislakeja, kunnes hajanaiseksi muodostunut lainsäädäntö koottiin suurimmaksi osaksi yhteen ympäristönsuojelulakiin (2000). Ympäristöä koskeneilla kamppailuilla ja kiistoilla on jatkuvasti ollut olennainen vaikutus ympäristöpolitiikan kehitykseen, erityisesti paikallisissa yhteyksissä. Kiistojen kohteiksi nousivat sellaiset ympäristön osat ja prosessit, jotka jotkut toimijat onnistuivat määrittelemään ympäristöongelmiksi. Näin ollen ympäristön politisoitumisen piirteet vaihtelivat eri paikkakunnilla huomattavasti; Laine & Peltonen (2003) esittävät seikkaperäisen analyysin ympäristön politisoitumisesta Tampereella. Ympäristöhuoli voi kohdistua mitä moninaisimpiin ilmiöihin, joten julkisen vallan vastuu ympäristöstä on muotoutunut kattamaan laajan kirjon erilaisia ongelmia. Tämä moninaisuus on heijastunut myös hallinnon kehitykseen. Ympäristöpolitiikka vakiintui erityiseksi julkisen politiikan alaksi eli toimintapolitiikaksi, joka on rinnasteinen esimerkiksi sosiaalipolitiikkaan. Jopa nimitys on johdettu samalla logiikalla: kun sosiaaliset kysymykset omaksuttiin julkisen vallan toimintapolitiikan kohteeksi 1900-luvun alkupuoliskolla, syntyi sosiaalipolitiikka ; vastaavasti kun ympäristön laatu omaksuttiin julkisen vallan toimintapolitiikan kohteeksi, syntyi ympäristöpolitiikka. Aluksi julkisen vallan ympäristöpolitiikan olennaiseksi tavoitteeksi muodostui keskeyttää ympäristön pilaantuminen. Suomalaisen ympäristöpolitiikan kehitystä tutkinut Rauno Sairinen (2000) käyttää tästä vaiheesta nimitystä ympäristöpolitiikan institutionalisoituminen ja arvioi sen ulottuneen 1970-luvun alusta 1980-luvun puoliväliin, jolloin kunnallista ympäristöhallintoa koskeva laki tuli voimaan (vuonna 1986). Sen jälkeen, kun ympäristönsuojelun hallinnon ja lainsäädännön peruspiirteet oli saatu vakiinnutetuiksi, ympäristöpolitiikan luonne alkoi muuttua. Sen keskeiseksi tavoitteeksi muodostui ongelmien ehkäiseminen ennalta. Ympäristöpolitiikka ulotti myös vaikutuksensa monien muiden, jo paljon aiemmin vakiintuneiden julkisen politiikan sektoreiden alueelle luonnonvarojen hoidon ja käytön kysymyksiin, kaavoitukseen ja rakentamiseen, terveydenhoitoon, liikennepolitiikkaan, energiapolitiikkaan, teollisuuden rakenteen kehitykseen ja niin edelleen. Suomessa metsä- ja maatalouspolitiikka ovat olleet keskeisiä ympäristöpolitiikkaa sivuavia julkisen vallan toimintapolitiikan aloja. Metsä- ja maatalousalan vahva yhteiskunnallinen asema on merkinnyt sitä, että ympäristöpolitiikan ja metsä- ja maatalouspolitiikan välillä on jatkuvasti ollut jännitteitä. Kansalaisten aktiivinen toiminta ja osallistuminen ovat myös tulleet eri muodoissa osaksi poliittisia päätöksenteon prosesseja. Ympäristövaikutusten arvioinnin (YVA) järjestelmä, joka määrittelee asianosaisille oikeuden tulla etukäteen kuulluiksi ympäristöä merkittävästi muuttavien hankkeiden yhteydessä, oli tärkeä innovaatio, joka kehitettiin luvulla Yhdysvalloissa. Järjestelmä omaksuttiin yleisesti käyttöön ja 80-luvuilla; Suomessa YVA-laki astui voimaan vuonna Yksi ympäristöpolitiikan alaa koskevan ajattelun lähtökohdista on alusta lähtien ollut se, että kansalaisilla on perusoikeus hyvään ja terveelliseen elinympäristöön. Jotta oikeus hyvään ympäristöön voisi toteutua, kansalaisilla on oltava sananvaltaa siihen, millaiseksi ympäristö muotoutuu. Tätä koskevat säädökset sisällytettiin Suomen perustuslakiin luvulla. Kuten ympäristöoikeuden professori Anne Kumpula (2004) toteaa, ympäristöllisten oikeuksien olennainen ulottuvuus on se, millaisia toimintatapoja ympäristökysymysten hallinnassa käytetään. Kansalaisten perusoikeuksiin liitetyt ympäristöä koskevat määräykset korostavat lainsäädännön sisällöllisten määräysten ohella toimintatapojen menet-

10 142 telyllistä eli proseduraalista luonnetta: kansalaisilla on perustavanlaatuinen oikeus osallistua omaa ympäristöään koskevien päätösten tekoon. Osallistumisoikeutta koskevia säädöksiä on sisällytetty maankäyttö- ja rakennuslakiin (2000) sekä ympäristönsuojelulakiin (2000). Toisaalta kansalaisten ympäristöä koskeviin oikeuksiin kytkeytyy myös velvollisuus pitää aloitteellisesti huolta ympäristön laadusta. Ympäristöpolitiikan toimintakenttä muuntuu jatkuvasti sen mukaan, minkälaisia ilmiöitä nousee ympäristöhuolen kohteeksi. Ympäristöpolitiikan toiminta-ala jakautuu erilaisiin toiminnallisiin sektoreihin, jotka kattavat laajan kirjon tehtäviä teknispainotteisista toimialoista, kuten jätehuollosta tai jätevesien puhdistuksesta, aina uhanalaisten lajien suojeluun ja ympäristövaikutusten arviointiin. Eri toiminta-aloja hallinnoivien viranomaisten on omattava erityisiä tietoja ja toiminnallisia taitoja. Jokaisella sektorilla viranomaisten on kyettävä luomaan yhteistyösuhteita erilaisten yhteiskunnallisten toimijoiden kanssa. Toimijoiden välistä vuorovaikutusta ja valtasuhteita määrittävät erilaiset tietoperustat, toimintamallit, normit ja teknologiat. Ympäristöpoliittisen toiminnan liikkumavara ja keinot luoda tilaa ympäristöpoliittiselle toiminnalle vaihtelevat näin ollen eri toimintaaloilla ja myös eri aikoina. Olennaista on, että uusien ympäristöongelmien nostaminen julkiseen keskusteluun ja uusien ratkaisukeinojen etsiminen tunnistettuihin ongelmiin edellyttää aina aktiivista ongelmien uudelleenmääritystä ja vakiintuneiden toimintatapojen kyseenalaistamista on synnytettävä tilaa uudenlaisille toimintamalleille. Ympäristön politisoitumiselle onkin luonteenomaista se, että vaatimukset eivät kohdistu yksinomaan ympäristön tilaan vaan saattavat laajeta epäluottamuslauseeksi ympäristökysymyksen hallintatapoja, päättäjiä ja viranomaisia kohtaan. Ympäristöongelmien ennaltaehkäisyn korostaminen on johtanut siihen, että ympäristöpolitiikan keskeiseksi tehtäväksi on tullut täsmentää tulevaisuuteen suuntautuvia tavoitteita ja normeja. Moderni ympäristöpolitiikka sai alkunsa toteamuksesta julkinen valta on vastuussa ympäristön laadusta, joka on normatiivinen väittämä. Ympäristöajattelun perustaksi on myös omaksuttu spesifimpiä normatiivisia periaatteita. Monet niistä on kirjattu lainsäädäntöön; esimerkiksi ilmansuojelulakiin (1982) sisältyy ilmaa pilaavan toiminnan harjoittajalle suunnattu velvoite olla riittävästi selvillä toiminnan vaikutuksista ilman laatuun eli selvilläolovelvoite. Ympäristönsuojelusta aiheutuvien kustannusten jakoa koskee aiheuttaja maksaa -periaate, jonka mukaan ongelmien aiheuttajien on vastattava haittojen korjaamisen kustannuksista. Varovaisuusperiaate koskee sitä, kenellä on niin sanottu todistustaakka arvioitaessa uudenlaisen ympäristöä muokkaavan toiminnan haittoja. Periaatteen mukaan todistustaakka on toiminnan harjoittajalla: toiminnan harjoittajan on osoitettava toiminta haitattomaksi, ennen kuin se voidaan sallia sen sijaan, että ympäristömuutoksista kärsivien kansalaisten olisi osoitettava toiminta vaaralliseksi, ennen kuin se voidaan kieltää. Teollisuuslaitosten teknistä kehitystä ohjaava normi on ympäristönsuojelulakiin sisältyvä velvoite käyttää parasta käyttökelpoista (tai käytettävissä olevaa) tekniikkaa ( BAT = Best Available Techniques). Myös talouden piirissä on omaksuttu uudenlaisia toimintaohjeita, joita ilmentävät yrityksissä sovelletut ympäristöjohtamisen järjestelmät ja niitä ohjaavat normit (ks. Heiskanen 2004). Kestävä kehitys on normatiivinen yleisperiaate, joka ohjaa ympäristöajattelua hyvin yleisellä tasolla. Se omaksuttiin varsin nopeasti 1980-luvun lopussa sen jälkeen kun YK:n pääsihteerin koolle kutsuma Ympäristön ja kehityksen maailmankomissio (niin sanottu Brundtlandin komissio) sisällytti sen raporttiinsa Yhteinen tulevaisuutemme (1987). Kestävä kehitys tavataan kiteyttää sanontaan: tuleville sukupolville on turvattava samat mahdollisuudet tyydyttää tarpeensa kuin nykyisin elävillä sukupolvilla on. Kestävän kehityksen periaatteen myötä siis tulevaisuus on politisoitunut. Kaikkiin tänä päivänä tehtäviin poliittisiin päätöksiin tulisi liittää mukaan arvio siitä, miten päätökset vaikuttavat tulevien sukupolvien mahdollisuuksiin elää terveellisessä ja viihtyisässä ympäristössä.

11 143 Koska normatiiviset periaatteet määrittelevät toimintojen yleisiä suuntaviivoja ja tavoitteita, niiden toteutumista on vaikea missään konkreettisissa tilanteissa ehdottomasti todentaa. Kestävä kehitys on ennen kaikkea yleinen normatiivinen periaate, jolla on samanlainen merkitys kuin ihmisoikeuksien julistuksella. Periaate saa konkreettisen merkityksen siten, että se on alkanut eettisen ja moraalisen velvoitteen tavoin vaikuttaa esimerkiksi eri maiden aineelliseen lainsäädäntöön. Suomen lainsäädännössä kestävä kehitys on liitetty esimerkiksi kuntalain (1995) sekä maankäyttö- ja rakennuslain (2000) yleisperusteluihin. Kestävä kehitys ulottuu yleisenä normatiivisena periaatteena ympäristön lisäksi myös sosiaalisiin ja taloudellisiin kysymyksiin. Ympäristöllinen oikeudenmukaisuus on olennainen kestävän kehityksen yhteiskunnallinen periaate (Lehtinen & Rannikko 2003). Kansainvälisesti ympäristöllisen oikeudenmukaisuuden periaatteessa korostuu kolmannen maailman maiden aseman parantaminen ja köyhyyden poistaminen sekä ympäristönsuojelun osalta erityisesti esimerkiksi se, että saastuttavien toimintojen vienti kehitysmaihin tulee estää. Ongelmien moniulotteisuus: kaksi esimerkkiä Kaikki ihmisten välittömään elinympäristöön liittyvät ympäristöongelmat ovat sidoksissa tietyissä paikoissa toteutuviin kehityskulkuihin. Käytämme seuraavassa kuvaannollista termiä näyttämö kuvaamaan niitä paikkoja ja alueita, joissa tietynlaiset ympäristöongelmat tulevat ilmi. Otamme esimerkeiksi kaupunkien ympäristöongelmat sekä Itämeren suojelun. Oheisissa tietolaatikoissa esittelemme nämä esimerkkitapaukset; kaupunkien ympäristöpolitiikkaa tarkastelemme lähemmin seuraavassa alaluvussa ja Itämerta sivulla 151 alkavassa alaluvussa. TIETOLAATIKKO 2 Kaupunkiympäristön ongelmien muotoutuminen Ympäristöongelmat ilmaantuivat kaupunkeihin etenkin vesi- ja hygieniahaittoina ja tautiepidemioina sitä mukaa, kun ihmisten ja kotieläinten määrä kasvoi. Suomalaisissa kaupungeissa vedenhankintaa ja viemäröintiä ryhdyttiin järjestämään keskitetysti kunnan toimesta jo 1800-luvun lopulta alkaen vastauksena kaivojen pilaantumiseen ja myös toistuviin tulipaloihin puutalokortteleissa. Tampereella rakennettiin vesijohtoverkko, johon otettiin vesi Näsijärvestä. Veden klooraamiseen ryhdyttiin vuosien suuren lavantautiepidemian jälkeen, kun tamperelaista sairastui ja heistä kuoli 273. Vesiklosetit alkoivat yleistyä vähitellen. Ne paransivat hygieniaa kaupungissa, mutta siirsivät ulosteet alajuoksulle Pyhäjärveen. Pyhäjärveen julistettiin uintikielto, joka voitiin purkaa vasta sen jälkeen, kun Viinikanlahden jätevedenpuhdistamo oli valmistunut vuonna Kaupungin ilmanlaatu alkoi parantua selvästi vasta myöhemmin, kun tehtaiden, jätteenpolton ja energiantuotantolaitosten tuottamat savupäästöt vähentyivät lähinnä prosessiteknisten uudistusten ansiosta, mutta osittain savukaasuja myös puhdistettiin. Jätehuoltoa tehostettiin vuosituhannen lopulla, jolloin lukuisat lailliset ja laittomat kaatopaikat poistuivat käytöstä tai jäivät odottamaan kunnostusta. Nykyisin jätteitä lajitellaan tehokkaasti. Sitä mukaa kuin edellä mainitut luonteeltaan paikalliset ja selvästi rajattavat ympäristöongelmat on saatu hallintaan ja pois näkyvistä, kaupungin ympäristöongelmista on tullut kumuloituvia, hajaantuvia, yhteisvaikutteisia ja systeemisiä. Siksi ne ovat vaikeammin hallittavissa. Esimerkiksi asutusrakenteen hajautuminen, lisääntyvä energiankulutus, viheralueiden pirstoutuminen, meluhaittojen lisääntyminen, palveluiden heikentyminen ja kasvavat liikenneruuhkat kuuluvat samaan vaikeasti ratkaistavaan ongelmavyyhteen. Lisääntyvä liikenne pahentaa melu- ja ilmanlaatuongelmia kaupungissa, vaikka aikaisemmat päästölähteet on saatu hallintaan. Tavaroiden ja energian kulutus kaupungeissa vaikuttaa jätevirtoina ja raaka-aineongelmina maaseudulla ja etäällä maailman muissa kolkissa. (jatkuu seuraavalla sivulla)

12 144 (Tietolaatikko 2: jatkoa edelliseltä sivulta) Etelän ja pohjoisen väliset erot ilmentävät kaupunkien ympäristöongelmien monenlaisuutta. Puutteellinen vesihuolto on edelleenkin pahimpia yhdyskuntien ongelmia maailmanlaajuisesti, slummiutumisen ja heikon ilmanlaadun lisäksi. Toisaalta ympäristönhoidon järjestelmät voivat olla haavoittuvia kehittyneissäkin kaupungeissa. Nokian kaupungissa puhkesi marraskuussa 2007 vesikriisi, kun jätevedenpuhdistamosta pääsi yli litraa kiintoaineesta puhdistettua jätevettä kaupungin vesijohtoverkostoon. Tiedottaminen viivästyi, mikä pahensi tilannetta, ja tuhansia ihmisiä sairastui vatsatautiin. Tutkintavaiheessa kolmen ihmisen epäiltiin kuolleen onnettomuuden aiheuttamiin tauteihin. Juomavesi pantiin kokonaan tai osittain käyttökieltoon yhteensä lähes kolmeksi kuukaudeksi. Rannikkokaupungeissa puolestaan tulvaongelmat ovat tyypillisiä rankkasateiden ja merenpinnan nousun seurauksena. Tällaisten ongelmien ennustetaan lisääntyvän ilmastonmuutoksen myötä. Pahoja tulvia on ollut kaupungeissa myös Länsi-Suomessa ja Keski-Euroopassa alueilla, missä suot ja joet ovat menettäneet tulvimisvaransa ojituksen ja muun voimaperäisen maankäytön seurauksena. TIETOLAATIKKO 3 Itämeren ongelmien määrittyminen ympäristöongelmiksi Itämeri on yhdeksän valtion ympäröimä meriallas, joka on yhteydessä Pohjanmeren kautta Atlanttiin kapeiden ja matalien Ruotsin ja Tanskan välisten salmien kautta. Yhdeksästä rantavaltiosta kahdeksan kuuluu Euroopan unioniin, joten Itämeri on eräänlainen EU:n sisämeri. Valuma-alueella asuu noin 85 miljoonaa ihmistä. Itämeren vesi on murtovettä, eli sen suolapitoisuus on valtamerien veteen verrattuna alhainen, korkeimmillaan meren eteläpäässä noin 0,7 %, mutta Pohjanlahden pohjukassa ja laskujokien läheisyydessä vesi on lähes suolatonta. Itämeren altaan vesi vaihtuu hyvin hitaasti, ja meri on keskimäärin matala. Murtovesien lajisto on köyhtynyttä valtameriin verrattuna, ja ravintoverkot ovat yksinkertaisia. Nämä kaikki Itämeren ominaisuudet tekevät siitä haavoittuvan rehevöitymiselle ja haitallisille aineille. Itämeren saastumiseen alettiin kiinnittää todellista huomiota vasta 1960-luvun loppupuolella, jolloin havaittiin erilaisten ympäristömyrkkyjen, kuten PCB:n ja DDT:n, sekä raskasmetallien (kadmium, lyijy, elohopea) kertyminen merenpohjan sedimentteihin ja eliöihin. Havahtumisen seurauksena tehostettiin ympäristöpoliittisia toimenpiteitä, joiden avulla onnistuttiin vähentämään myrkkyjen päätymistä mereen. Sen sijaan laajamittainen rehevöityminen, joka tällä hetkellä on Itämeren vakavin ongelma, nousi tietoisuuteen vasta ja 1980-lukujen taitteessa, jolloin ympäristömyrkkyjen saama huomio sen sijaan väheni (Elmgren 2001). Rehevöityminen on seurausta siitä, että Itämereen on valunut ravinteita, ennen muuta typpeä ja fosforia, jotka ovat peräisin ranta- ja valuma-alueiden asutuskeskuksista, maa- ja metsätaloudesta ja osittain myös teollisuudesta. Liikenteen pakokaasut ovat merkittävä typpilaskeuman lähde. Ravinteiden lisääntyminen vesimassassa johtaa planktonkasvustojen runsastumiseen. Planktoniin sisältyvät syanobakteerit ( sinilevät ) aiheuttavat nykyisin myös Itämerellä säännöllisesti leväkukintoja aina ulkosaaristoa ja ulappa-alueita myöten; vielä pari vuosikymmentä sitten leväkukinnat rajoittuivat luonnostaan reheviin mataliin lahtiin ja jokisuistoihin. Epäsuotuisissa olosuhteissa meren pohjasedimenttiin varastoituneet ravinteet liukenevat päällysveteen ( sisäinen kuormitus ) pahentaen leväkukintojen riskiä. Rehevöitymisellä on huomattavia ekologisia ja yhteiskunnallisia vaikutuksia. Se rajoittaa olennaisesti virkistysmahdollisuuksia ja siis matkailuelinkeinoa, vahingoittaa kalastusta sekä tuottaa terveyshaittoja. Rehevöityminen on aiheuttanut Itämeren ekosysteemeissä haitallisia muutoksia, jotka saattavat olla pahiten saastuneilla alueilla pysyviä. Itämereen on myös ilmaantunut tulokaslajeja, jotka kaventavat alkuperäisen lajiston ekologista tilaa. Ympäristömyrkyt (DDT, PCB) sekä raskasmetallit, kuten kadmium, lyijy ja elohopea, jotka ovat kertyneet pohjasedimentteihin, ovat edelleen Itämeren ekosysteemiin kohdistuva uhka. Suomenlahden öljykuljetukset lisääntyvät nopeasti, mikä lisää onnettomuusriskiä. Myös toisen maailmansodan aikaiset aseet ja ammukset merenpohjassa ovat Itämeren ekologiaa uhkaava riskitekijä. Maankäyttö alueiden kaavoitus ja käyttö erilaisiin tarkoituksiin, kuten luonnonvarojen hyödyntämiseen tai rakentamiseen on se yhteiskunnallisen toiminnan alue, jolla eri toimijoiden keskinäiset erimielisyydet ja ristiriidat tulevat usein ilmi. Tämä johtuu siitä, että nimenomaan maankäytössä vaihtoehtoiset ratkaisut ovat useimmiten toisensa poissulkevia: kun yksi käyttömuoto valitaan, sille vaihtoehtoiset ratkaisut eivät usein enää ole to-

13 145 teutettavissa. Näin ollen ympäristökysymysten moniulotteisuus tulee usein ilmi tiettyihin paikkoihin kohdistuvien, keskenään ristiriitaisten tavoitteiden välityksellä. Tätä kuvaa seuraava esimerkki. Maankäyttöratkaisujen moninaiset perusteet: Kaupin metsä. Lähellä Tampereen keskustaa sijaitsevaa Kaupin metsäaluetta ja urheilupuistoa voidaan tarkastella eri näkökulmista käsin. Kauppi sijaitsee kasvavan kaupungin kupeessa, joten siihen kohdistuu monenlaisia käyttöpaineita, joista jotkin ovat toisensa poissulkevia kun taas osa voitaisiin sovittaa toistensa kanssa yhteen. Siinä, missä kaupunki loppuu ja Kaupin metsä alkaa, sijaitsevat muun muassa Tampereen yliopistollinen keskussairaala erilaisine sidostoimintoineen, yliopiston lääketieteellinen tiedekunta tutkimuslaitoksineen, liikeyrityksiä, golfkenttä sekä useita asuinalueita. Metsäalueen pinta-ala on noin tuhat hehtaaria. Alue rajautuu pohjoisessa Näsijärveen ja muilla suunnilla pääasiassa valtateihin, joiden toisella puolella leviää tamperelaista esikaupunkiasutusta. Kaupunkipuisto on kaikille avoin, mutta pääsy tarjoaa hiukan paradoksaalisesti yhden hyvän näkökulman puiston luonteen erittelemiseksi. Kaupin metsä sijaitsee lähellä kaupunkia, ja se on niin ollen kaikkien tavoitettavissa, joten sen pitäisi palvella monenlaisia käyttäjäryhmiä. On kuitenkin varsin tavallista, että yhdenlainen käyttö sulkee pois muita. Esimerkiksi samoilla reiteillä ei voi sekä hiihtää että kävellä, vaan näille toiminnoille on osoitettava erilliset reitit. Sama puisto voi olla yksille vauhdikas urheilurata, kun taas toiset hakevat sieltä luonnonläheistä rauhoittumispaikkaa. Kaupin metsän käyttäminen koirien ulkoiluttamiseen voi saada koirapelkoiset jäämään kotiin. Kaupissa on tarkoin määriteltyjä ja tiettyyn käyttöön rajattuja paikkoja, kuten jalkapalloiluun tarkoitetut nurmikentät. Kenttien arkkitehtuuri tuntuu sulkevan muut käyttäjät ulkopuolelle silloinkin, kun niillä ei ole pelaajia. Aivan nurmikenttien vierellä on kuitenkin reheviä lehtopainanteita, ja vähän kauempana on vanhaa metsää, josta niin suunnistuksen harrastaja kuin luonnon ihailijakin löytää mieluisia paikkoja. Kaupin metsän käyttöä on suunniteltava siten, että mahdollisimman monenlaiset alueen käyttäjät voivat olla tyytyväisiä. Se, mikä on joillekin luonnonmukaisuutta, voi tuottaa toisille turvattomuuden tunnetta. Kaupunkimetsien hoidon periaatteisiin liittyy kysymys, mikä on riittävän luonnollista metsää kaupunkilaisille. Onko esimerkiksi lenkkipolulla kohdattu hirvi turvallisuusuhka, vai onko kohtaaminen luontoelämys parhaimmillaan, ylellisyyttä kaupunkimaisessa elinympäristössä? Hoidettu metsä voi joillekin olla liian puistomainen ollakseen oikea tai luonnollinen, toiset taas kokevat metsän elinvoimaisen pensaskerroksen pusikoksi, jossa voi piillä mitä tahansa vaaroja. Kaupin metsässä on erityisiä luontoarvoja sen ansiosta, että se on riittävän suuri. Monet eläinlajit menestyvät vain riittävän suuressa metsässä. Laajaan alueeseen mahtuu eriikäisiä metsiköitä, myös intensiivisesti hoidettuja, ilman että koko alueen ilme, lajisto tai käyttötarkoitus muuttuu metsän käsittelyn seurauksena. Lisäksi suurelle alueelle mahtuu paljon ulkoilijoita ilman, että se vaikuttaa ahtaalta. Kaupin metsän suuri koko aiheuttaa kuitenkin toisenlaisia ongelmia: sitä voidaan pitää rakentamisen reservialueena, josta voidaan nävertää osia erilaisiin tarkoituksiin. Kauppia on arvioitu esimerkiksi tonttimaana, ja koska Kauppi sijaitsee eri kaupunginosien välissä, sitä kalvavat tämän tästä eri suunnista uudet tiesuunnitelmat. On myös esitetty suunnitelma kaavoittaa Kauppiin rajoittuva Näsijärven rantavyöhyke omakotitonteiksi maksukykyisille veronmaksajille, minkä suunnitelman esittäjät olettavat lisäävän kaupungin vetovoimaisuutta. Suunnitelman vastineeksi voidaan kuitenkin esittää, että kaikille ulkoilijoille avoin rantavyöhyke voi olla kaupungin vetovoimaisuudelle erityisen arvokas. Ympäristöpolitiikan tehtävänä on tehdä näkyväksi, miten esimerkiksi Kaupin kaupunkimetsän merkitystä arvioidaan erilaisissa prosesseissa, erilaisia kriteerejä käyttäen. Eri toimijat arvioivat Kaupin merkitystä erilaisin perustein, ja valinta erilaisten perusteiden välillä on poliittinen. Erilaisia tavoitteita koskevaan vertailuun liittyy olennainen epä-

14 146 symmetria: rakentamaton voidaan aina rakentaa, mutta kerran rakennettua ei voi enää palauttaa metsäksi. Epäsymmetrian vuoksi vertailuun on liitettävä ajallinen ulottuvuus: ratkaiseva kysymys on, onko tietyn toimenpiteen aiheuttama ympäristömuutos peruuttamaton, vai palautuuko alue suunnilleen ennalleen tai kehittyykö sinne uudenlaisia viehättäviä luonnonympäristöjä. Hakkuuaukot esimerkiksi säilyvät vähäpuustoisina vain muutaman vuosikymmenen ajan. Koko Kaupin metsä on sitä paitsi muuttunut varsin läheisessä menneisyydessä kaupungin puuttomasta reuna-alueesta varttuneeksi metsäksi, ja nykyisin se on aukko- ja harvennushakkuiden ansiosta kelpo marja- ja sienimaastoa. Kaupin metsästä on moneksi, ja sitä voidaan hyödyntää monin eri tavoin. Useimmissa suomalaisissa kaupungeissa on Kaupin metsää vastaavia kaupunkimetsiä, ja niiden käytön ja kehittämisen herättämät erimielisyydet ovat usein johtaneet konflikteihin. Tunnettuja esimerkkejä ovat Helsingin keskuspuisto sekä Puijon kaupunkimetsä Kuopiossa. Usein alueiden käytön ristiriitoihin on liittynyt se, että kunnalliset päättäjät ovat halunneet ottaa ainutlaatuisia luontokohteita taloudellisesti tuottavaan käyttöön sellaisilla tavoilla, jotka itse asiassa tuhoavat kohteiden alkuperäisen luonteen ja siis myös symbolisen arvon. Tällaiseen asetelmaan viittaa englantilainen sananparsi Have a cake and eat it, too. Erinomaisen esimerkin tarjoaa se sitkeys, jolla Kolille koetettiin ajaa matkailukeskusta ja laskettelurinteitä ennen kuin se rauhoitettiin lakisääteiseksi kansallispuistoksi vuonna 1991: Koli vaikuttaa loistavalta paikalta suurelle lomakeskukselle, mutta kun lomakeskus on rakennettu, Koli ei ole enää Koli. Vastaavasti esimerkiksi Porissa koetettiin aiemmin vuodesta toiseen saada lupa järjestää jättimäiset juhannusjuhlat Yyterin hietikoilla. Koska Yyteri on suurenmoinen luonnonympäristö, se vaikuttaa loistavalta paikalta juhannusjuhlille, mutta mikäli juhlia ryhdyttäisiin järjestämään ja tämän edellyttämät esiintymislavat ja palvelulaitokset rakennettaisiin, Yyteri ei enää olisi Yyteri. Alueiden käytön ristiriitaiset intressit ovat tuottaneet eräät kaikkein sitkeimmistä ympäristökonflikteista sekä Suomessa että muualla maailmassa. Konflikteja on usein vaikeuttanut se, että eri toimijoiden edut ovat olleet jyrkässä ristiriidassa keskenään ja näkemykset ovat siksi poikenneet suuresti toisistaan. Kemijoen latvaosien säännöstelyhankkeet Ounasjoen koskien rakentamissuunnitelmat sekä Vuotoksen allashanke ovat tästä suomalaisittain tunnettuja esimerkkejä. Ympäristöpolitiikka paikallisella tasolla: Kuntalaisosallistuminen ja kuntalaisten muuttunut poliittinen toimijuus Ympäristöpolitiikkaa toteutetaan eri tasoilla. Laki kuntien ympäristönsuojelun hallinnosta (1986) on ollut voimassa suomalaisissa kaupungeissa ja kunnissa jo yli kaksikymmentä vuotta. Lain alkuaikoina ympäristöasioita käsiteltiin kunnissa ympäristönsuojelulautakunnissa, ja esimerkiksi Tampereelle perustettiin 1987 ympäristönsuojeluvirasto ja koottiin kokonaisesitys kaupungin ympäristönsuojelun tilasta. Kaksikymmentä vuotta myöhemmin kaupunkien ympäristöpolitiikan toiminta-alue on paljon laajempi. Nykyisin kaupunkien ja kuntien harjoittamaa ympäristöpolitiikkaa ohjaavat lukuisat kansalliset ja kansainväliset sopimukset sekä kansalliset ja Euroopan unionin säätämät normit. Tärkeä esimerkki on vuonna 1994 solmittu Aalborgin julistus Euroopan kaupunkien sopimus kohti kestävää kehitystä, jonka moni suomalainen kaupunki hyväksyi 1990-luvun puolivälissä. Alun perin kunnallista ympäristöhallintoa koskeva laki antoi kunnallisen ympäristötoimen järjestämisestä hyvin yhdenmukaiset määräykset, mutta sittemmin säädökset ovat väljentyneet, ja eri kunnissa on päädytty organisatorisesti sangen vaihteleviin ratkaisuihin (Mäkinen 2004).

15 147 Kaupungeissa ja kunnissa ympäristönäkökulma liitetään usein mukaan hallinnon muuhun toimintaan erilaisten ohjelmien avulla. Vaikuttavaa ympäristöpolitiikasta tulee kuitenkin vasta siinä vaiheessa, kun se saadaan kytketyksi mahdollisimman läheisesti erilaisten käytännön toimintojen yhteyteen. Kunnallinen ympäristöpolitiikka ei näin ollen pelkisty ohjelmiin kirjatuiksi tavoitteiksi, vaan se sisäistyy paikallisiin käytäntöihin, joissa suunnitellaan muun muassa maankäyttöä ja liikennettä, hallitaan kiinteistöjä sekä kehitetään joukkoliikennettä. Siihen, miten näkyvästi ympäristöpoliittiset tavoitteet toteutuvat, vaikuttaa olennaisesti se, millaiseksi eri toimijat näkevät ja kokevat ympäristön merkityksen ja toimintansa vaikutukset. (Anttonen, Laihosalo & Leino 2008.) Kaupunginhallinnon käytännöissä tehdyt valinnat johtavat siihen, että kaikki ympäristöpoliittiset tavoitteet eivät painotu toiminnassa yhtä paljon. Kaisu Anttonen (2007) on erityisesti arvioinut tätä seikkaa vertaillessaan ympäristöasioiden suhteellista merkitystä Kajaanin, Kemin ja Mikkelin päätöksenteossa. Eri toimijoiden muodostamilla paikallisilla verkostoilla on tärkeä asema ympäristöpoliittisten sopimusten ja normien soveltamisessa. Kaisu Anttonen havaitsi myös sellaisen kiinnostavan seikan, että ympäristöasioiden merkitys tulkittiin eri kaupungeissa niille ominaisten luontoelementtien värittäminä. Tällaisia tärkeitä luontoelementtejä olivat Kajaanissa joki, Kemissä meri ja Mikkelissä metsä. Vaikka useimmissa kunnissa ja kaupungeissa on jokin hallintoyksikkö, jonka tehtäväksi on määritelty ympäristönsuojelu, kunnallinen ympäristöpolitiikka ei rajaudu minkään yksittäisen yksikön tehtäväksi. Ympäristöpolitiikka on moniulotteinen toiminta-ala ja vaatii laajaa yhteistyötä kuntien hallinnon eri yksiköiden kesken. Ympäristöpolitiikkaa ei tulisikaan mieltää yhden hallinnon alan vastuulla olevaksi tehtäväalueeksi, vaan ongelmakentäksi, joka koskettaa niin kaupunginhallintoa kuin tavallisia kaupunkilaisiakin. Kun ympäristöön liittyvät erilaiset intressit kärjistyvät toimijoiden välisiksi kiistakysymyksiksi, ympäristön politisoituminen tulee ilmi ja päätösten poliittinen luonne tulee ilmeiseksi. Olemme tiivistäneet oheiseen tietolaatikkoon jäsennyksen siitä, millaisissa muodoissa ympäristöongelmat ovat tulleet poliittisiksi ongelmiksi suomalaisissa kaupungeissa. TIETOLAATIKKO 4 Kaupunki ympäristötoimijana Tampereen kaupunki, kuten muutkin isot kaupungit, näyttää hoitavan ympäristöasioita monessa suhteessa aktiivisemmin kuin valtio. Vastaava ilmiö on todettu muissakin maissa. Kaupunkien aktiivisuudelle on esitetty seuraavia syitä. - Kaupunkien ja kaupunkiseutujen asema suhteessa valtioon on yleisesti vahvistunut. - Kaupunkien keskinäinen verkostoituminen, yhteisesti luodut tavoitteet ja kansainväliset sopimukset edistävät ympäristöasioiden hoitamista. - Kaupungit toisaalta kilpailevat maailmantaloudessa keskenään ja pyrkivät luomaan itsestään myönteistä mielikuvaa. - Elämänlaatu, turvallisuus ja kaupungin houkuttelevuus nousevat tällöin aktiivisen kehittämisen kohteiksi kaupunkien ympäristöpolitiikassa. - Ympäristönsuojelu ylipäänsä voi tarjota kaupungille konkreettisen keinon säilyttää otteensa tärkeisiin hallinnan kohteisiin, jos sen toiminta-ala on muusta syystä kaventunut. - Ympäristöpolitiikka on vaativa toiminnan ala, sillä kaupungeissa ilmenevät ympäristöongelmat ovat hyvin monenlaisia ja toisiinsa kytkeytyviä. Hallintajärjestelmät voivat olla alttiita haavoittumiselle. Tämä voi tulla esiin myös äkillisesti, kuten on käynyt juomavesikatastrofeissa. Verkostomainen rakenne on tyypillinen kaupunkien ympäristöasioiden hallinnassa. Siihen liittyy seuraavia näkökohtia. - Ympäristöpolitiikka edellyttää lukuisten toimijatahojen yhteistyötä. - Tavoitteet on omaksuttava ja pantava sovelletusti toimeen kaupungin eri toimialoilla (kaavasuunnittelu, liikennejärjestelmät, vesijohto- ja viemäriverkostot, viheralueet ja niin edelleen). - Kaupungin asukkaiden on päästävä osallistumaan ympäristöään koskevaan päätöksentekoon. (jatkuu seuraavalla sivulla)

16 148 (Tietolaatikko 4: jatkoa edelliseltä sivulta) - Hallinnan on toimittava luotettavasti ja samalla uudistuen refleksiivisesti (eli siten, että toimintaa tarkistetaan jatkuvasti seurannan, uuden tiedon ja asukasmielipiteiden perusteella). - Kansainvälisten ympäristöpoliittisten ohjelmien ja linjausten soveltaminen paikallisesti vaatii hyvin monitasoisen ja monitoimijaisen kokonaisuuden läpäisemistä. - Ympäristöpoliittinen toiminta toisin sanoen elää paikallisissa verkostoissa, niissä vaikuttavissa toimijoissa ja näiden välisissä vuorovaikutussuhteissa. - Ympäristöpolitiikkaan liittyvät toimintaverkostot muuttuvat jatkuvasti, niin ylhäältäpäin tulevien kansainvälisten normien kuin paikallisten prosessien seurauksena. - Kuntarajat ylittävä kaupunkiseudun yhteinen ympäristöpolitiikka helpottaa esimerkiksi liikenneongelmien ratkaisua, viheryhteyksien hallintaa ja ilmastonmuutokseen sopeutumista. Kuntalaisten osallistuminen eri muodoissa päätösten suunnitteluun ja päätöksentekoon on korostunut kaupunkien ympäristöpolitiikassa 1990-luvulta lähtien. Kuntalaisten osallistuminen oman elinympäristönsä muotoutumiseen on yksi keskeisimmistä tavoista lisätä ympäristönäkökulman näkyvyyttä kaupunkien hallinnon eri yksiköissä. Osallistuminen ei kuitenkaan ole täysin ristiriidaton toimintamuoto. On nimittäin vaikeaa kehittää sellaisia toimintatapoja, joiden välityksellä kansalaisten osallistuminen todella vaikuttaisi päätösten sisältöön. Suunnittelu- ja päätöksentekoprosessit ovat usein niin pitkäjänteisiä ja eri hankkeiden valmisteluprosessit ovat kytkeytyneet toistensa kanssa yhteen niin moninaisin tavoin, että ratkaisut ovat usein kiteytyneet jo suunnittelun varhaisissa vaiheissa, ennen kuin kansalaisten osallistuminen oli mahdollista. Toisaalta osallistumisen menetelmien kehittäminen esimerkiksi kaupunkisuunnittelun yhteydessä on lisännyt kunnallisen päätöksenteon näkyvyyttä ja ikään kuin antanut kasvot päätöksenteolle. Tämä poliittisen kulttuurin yleisempi muutos on vaikuttanut myös valtasuhteiden muuttumiseen. Hollantilaisen politiikantutkijan Maarten Hajerin tulkinnan mukaan kehitys ilmentää sitä, että kansalaisuus saa uudenlaisen poliittisen merkityksen. Kuten viime aikoina on usein todettu, kansalaiset kokevat vieraantuneensa monimutkaisesta, kaukaiselta ja abstraktilta vaikuttavasta puoluepolitiikasta, kun taas vaikuttaminen esimerkiksi oman asuinalueen suunnitteluun koetaan huomattavasti mielekkäämmäksi. Oma asuinalue ja sen tulevaisuus motivoivat kansalaisia seuraamaan päätöksentekoa: osallistumisen perustaksi hahmottuu selkeitä ja konkreettisia kysymyksiä. Tämänkaltaiseen poliittiseen vaikuttamiseen on kansalaisille nykypäivänä tarjolla myös aiempaa enemmän mahdollisuuksia ja lakisääteisiä oikeuksia. Maarten Hajer toteaa, että vaikka kansalaiset eivät enää ole puoluepoliittisesti samassa määrin aktiivisia kuin ennen, he seuraavat toki aktiivisesti politiikkaa. Aktiiviset kansalaiset ovat ikään kuin valmiustilassa ( stand by ) odottaen omakohtaiseksi kokemaansa ja henkilökohtaisesti tärkeää tapahtumaa, osallistumisen tilannetta, johon he haluavat yhteiskunnallisesti vaikuttaa. (Ks. Leino 2006, ) Kaupunkisuunnittelu, joka pyrkii avoimuuteen, edellyttää uudenlaisia osallistumisen käytäntöjä. Tavoitetta on kuitenkin ollut hankalaa toteuttaa käytännössä. Eri toimijatahojen keskinäiset ristiriidat ovat vaikeuttaneet yhteisymmärryksen muodostumista (Leino 2006). Jotta kansalaisten osallistumisella olisi merkitystä, päätöksenteon poliittisia mekanismeja ja erityisesti valmistelun varhaisia vaiheita on saatava avoimemmiksi. Kuntalaiset ovat tulleet entistä vaativammiksi, eikä poliittinen päätöksenteko paikallisella tasolla ole enää entisen kaltainen itsestään selvä prosessi, vaan asioista on keskusteltava ja väiteltävä aiempaa enemmän. Ihmiset yhdistävät poliittisen aktiivisuuden elämäntapaansa, ja tällöin vaikuttamisesta tulee kohdistunutta ja hetkellistä. Asukasyhdistykset ja yksittäiset kansalaiset saattavatkin tulevaisuudessa aktivoitua ikään kuin projektiluonteisesti, seuraamaan ja vaikuttamaan

17 149 tiettyihin rajattuihin hankkeisiin yksi kerrallaan, mikä esimerkiksi erilaisissa kansalaisjärjestöissä on jo pitkään ollut toiminnan organisoitumisen tapa. Myös kansalaisten henkilökohtaisilla elämäntapaan liittyvillä valinnoilla on ympäristöpoliittista merkitystä. Usein henkilökohtaiset valinnat ovat myös vaikeita. Esitämme tästä esimerkin oheisessa tietolaatikossa. TIETOLAATIKKO 5 Pientalon polttoainevalinta arki, elämänpolitiikka, ympäristöpolitiikka Arkeen ja kuluttamiseen liittyy merkittävää ympäristöpoliittista toimijuutta. Ihmiset tekevät arjessa valintoja, jotka vaikuttavat ympäristön tilaan. Tutkimuskohteena arki ei kuitenkaan tarkoita pelkästään yksilön valintojen tarkastelemista tai sitä, että vastuu ympäristöongelmien ratkaisusta olisi yksin kuluttajien harteilla. Arjen toimintaympäristö koostuu mahdollisuuksista ja reunaehdoista, rakenteista, jotka vaikuttavat yksilön valintoihin, toimintaan ja elämäntapaan. Kuluttaminen voi tarkoittaa ostosten tekemiseen tai hyödykkeiden käyttämiseen ja hylkäämiseen liittyvien toimien laatua ja määrää. Tämän lisäksi kuluttamista koskevaan problematiikkaan sisältyy suurempia, elämänpoliittisia valintoja, kuten esimerkiksi asuinpaikkaan ja -tapaan sekä asumismuotoon liittyviä kysymyksiä. Esimerkkinä tämänkaltaisesta moniulotteisesta päätöksentekoprosessista käytämme satavuotiaan hirsitalon ostaneen pariskunnan pohdintaa siitä, miten talon lämmitys tulisi järjestää. Talosta on aikanaan purettu puuhella ja kakluunit, mutta savuhormit ovat vielä ehyet. Taloon 1970-luvulla asennettu öljykeskuslämmitys toimii edelleen. Lämmitysjärjestelmän kattila on vanha, mutta poltin vastikään uusittu. Pariskunnan tekisi mieli palauttaa käyttöön vanhan talon henkeen sopivat kakluunit. Pariskunta omistaa metsää, joten puupolttoaine olisi ilmaista, mutta metsät sijaitsevat satojen kilometrien päässä. Uunien muuraaminen uudelleen olisi tosin kallista, mutta se tuottaisi mielihyvää. Ratkaisu kunnioittaisi talon historiaa, kun vanha lämmitysmuoto otettaisiin käyttöön, ja vanhat uunit olisivat uudistetussa asunnossa ylelliset. Pelkän kakluunilämmityksen varaan jättäytymistäkin pariskunta pitäisi mahdollisena, mutta heitä arveluttavat sen sitovuus sekä mahdolliset vaikeudet varata lämmittämiseen riittävästi aikaa. Olisivatko he valmiita polttamaan uuneissa tulta päivittäin, lähtemään mökkilomille aina peräkärryn kanssa ja kuluttamaan osan lomasta puusavotassa? Lisäksi käy ilmi, että naapurissa asuu astmaatikko, minkä seurauksena pariskunta joutuu ottamaan huomioon myös puun polttamisen aiheuttamat pienhiukkaspäästöt lähiympäristöön. Heidän pitäisi ratkaista, voisiko päästöjä rajoittaa riittävästi käyttämällä vain hyvälaatuista polttopuuta ja kiinnittämällä huomiota polttotapaan vai tarvittaisiinko uuneihin erityisvalmisteiset tulipesät. Pariskunta toteaa tarvitsevansa joka tapauksessa sähkölämmitystä tai vesikiertopattereita saadakseen turvatuksi taloon tasaisen peruslämmön. Kunnostustyötä suunnitteleva arkkitehti on suositellut pariskunnalle, että he siirtyisivät käyttämään sähköllä toimivaa katto- tai lattialämmitystä. Näin he pääsisivät eroon seiniä reunustavista lämpöpattereista. Toisaalta sähkön hinta uhkaa kohota, ja pariskunnan mielestä tuntuu turhalta siirtyä kokonaan uuteen järjestelmään; toimiihan talon nykyinen keskuslämmitys kumminkin edelleen. Harkintaa monimutkaistaa kuitenkin myös se, että nykyinen polttoaine, öljy, on kallista ja sen saatavuus on suhdanteista riippuvaista. Kaiken lisäksi öljy on uusiutumaton luonnonvara, ja se tuodaan kaukaa. Pariskuntaa askarruttaa myös monta vuosikymmentä sitten maan alle asennetun öljysäiliön kunto. Jos se kaivettaisiin nyt esiin, säiliön mahdollisesti saastuttama maa-aines paljastuisi heti, ja talon myynyt perikunta olisi vastuussa tilanteen korjaamisen kustannuksista. Silti voisi olla järkevää jatkaa öljylämmityksellä siihen asti, kunnes järjestelmä tulee lopullisesti käyttökelvottomaksi. Ja voihan olla, että biopolttoöljytekniikka ja biopolttoaineiden markkinat kehittyvät niin, että öljylämmitys kannattaisikin säilyttää ja siirtyä myöhemmin käyttämään kotimaista biopolttoöljyä. Vanhaa keskuslämmitysjärjestelmää voisi hyödyntää myös siten, että polttoaine vaihdettaisiin puuksi, pelleteiksi tai maalämmöksi. Pelletti olisi halkojen tavoin polttoaineena öljyä edullisempi, uusiutuva ja kotimainen, mutta varastointi veisi kellarista arvokasta, muuhun käyttöön suunniteltua tilaa. Lisäksi pellettimarkkinoita hallitsee suuryritys, eikä pariskunta tunne houkutusta heittäytyä monopolin varaan. Maalämpö kiinnostaisi ympäristötietoista pariskuntaa ekologisena vaihtoehtona: sen käyttökustannukset olisivat alhaiset, mutta perustamiskustannukset korkeat. Toisaalta valtio myöntää uusiutuvaan energiamuotoon siirtyville pientalon omistajille energia-avustuksia. Harkintaa monimutkaistaa vielä se, että asuinalueelle suunnitellaan kaukolämpöputkistoa, mutta sen rakentamisen aikataulusta tai kustannuksista ei ole vielä luotettavia tietoja. Lisäksi pariskunta pelkää, että kaukolämpöputkien asentaminen tuhoaisi vanhan puutarhan.

18 150 Ympäristöpolitiikan kansainvälisyys Ympäristöongelmat ovat yhä ilmeisemmin luonteeltaan globaaleja, joten niiden ratkaisemiseen tarvitaan kansainvälisiä toimenpiteitä. Globalisoituminen toteutuu kahdella toisiaan täydentävällä tavalla. Yhtäältä eri puolilla maailmaa toteutuu paikallisesti tapahtumakulkuja, jotka yhdessä kasvavat maailmanlaajuisesti haitalliseksi kehitykseksi. Maaperän eroosio, vesistöjen rehevöityminen ja valtamerten rantavyöhykkeiden ekologinen rappeutuminen ilmenevät tällä tavoin. Toisaalta ilmastonmuutos on muutosprosessi, joka itsessään tapahtuu maailmanlaajuisessa mittakaavassa: kasvihuonekaasujen pitoisuuden lisääntyminen ilmakehässä johtaa siihen, että ilmakehän kaasuihin sitoutuneen lämpöenergian määrä kasvaa ja vallitsevat säätilat muuttuvat maapallon eri osissa. Keskimäärin ilmasto lämpenee, ja paikalliset säätilat siis muuttuvat aiempaa lämpimämmiksi, mutta tämä voi toteutua hyvin erilaisin tavoin eri osissa maailmaa. Ongelmien globalisoituminen on johtanut kansainvälisiin sopimuksiin, jotka ovat luonteeltaan yhä kattavampia. Ensimmäinen tärkeä kansainvälisen ympäristöpolitiikan lähtökohtia hahmotellut kokous oli YK:n järjestämä ympäristön ja kehityksen konferenssi Tukholmassa vuonna YK on järjestänyt sen jälkeen vielä kaksi ympäristökonferenssia, Rio de Janeirossa vuonna 1992 ja Johannesburgissa vuonna Tämän lisäksi erityisen tärkeä kansainvälisen ympäristöpolitiikan neuvotteluprosessi koskee kansainvälistä ilmastopolitiikkaa. Kansainvälisissä neuvotteluprosesseissa ympäristöongelmat kietoutuvat tiiviisti yhteen köyhyyden ja epätasa-arvoisen taloudellisen kehityksen aiheuttamien rakenteellisten ongelmien kanssa. Globaalin järjestyksen valtiokeskeisyydestä johtuen kansainväliset ympäristösopimukset koskevat vain niihin vapaaehtoisesti liittyneitä valtioita eikä niihin yleensä liity oikeudellista vastuuta. Sopimusten merkitys on siten moraalisen velvoitteen ohella pääasiassa se, että ne luovat puitteet yhteiselle toiminnalle ja turvaavat ongelmanratkaisua tavoittelevien prosessien jatkumon. Kestävän kehityksen normatiivinen periaate nousi esiin kansainvälisen neuvotteluprosessin tuloksena, kuten esitimme edellä. Toinen olennainen kansainvälisellä tasolla omaksuttu normatiivinen periaate on velvoite vaalia biosfäärin elinvoimaa. Se määriteltiin biologisen monimuotoisuuden suojelua koskevalla sopimuksella YK:n ympäristö- ja kehityskonferenssissa Rio de Janeirossa (1992). Biologinen monimuotoisuus on ensisijaisesti normatiivinen periaate siksi, että monimuotoisuuden määrän arviointi on empiirisesti tulkinnanvaraista, ainakin useimmissa tapauksissa. Lisäksi velvoite ulottuu myös inhimillisen toiminnan alaisille alueille, esimerkiksi kaupunkiluonnon suojeluun, ja tällaisissa tapauksissa monimuotoisuudelle asetettuja vaatimuksia ei voi erottaa luonnon hyväksikäytölle asetetuista tavoitteista. Arvioimme edellä tavoitteiden moniulotteisuutta käyttäen esimerkkinä tamperelaista Kaupin kaupunkimetsää. Kestävän kehityksen ekologinen ulottuvuus ja luonnon monimuotoisuuden vaalinta ovat normatiivisina tavoitteina hyvin lähellä toisiaan. Niiden välillä on kuitenkin myös jännitteitä, jotka periytyvät luonnonvarojen käytön historiasta. Luonnehdinta kestävyys omaksuttiin esimerkiksi metsätalouden ja kalastuksen ohjenuoraksi jo yli vuosisata sitten, mutta alkuperäisessä käyttöyhteydessään se liitettiin ainoastaan hyödyntämisen kohteena olleen luonnonvaran tuottoon ( kestävä tuotto ). Kestävän kehityksen ekologisen perustan turvaaminen edellyttää kuitenkin sitä, että tarkastelun kohteeksi otetaan puun kasvun lisäksi koko metsäekosysteemi, siis metsäluonnon biologinen monimuotoisuus. Luonnonsuojelun velvoite on peräisin 1800-luvulta, ja se hyväksyttiin yleisesti valtioiden velvollisuudeksi 1900-luvun puolivälin tienoilla. Velvoite vaalia biologista monimuotoisuutta on tuonut luonnonsuojelun keskeiseksi osaksi ympäristöpolitiikkaa. Kansainvälisiksi ohjenuoriksi omaksutut kestävän kehityksen ja luonnon elinvoiman vaalimisen normatiiviset periaatteet merkitsevät tavallaan sitä, että ympäristö ja luonto

19 151 lähenevät käsitteellisesti toisiaan. Periaatteessa näiden käsitteiden välinen ero on selkeä: Ympäristön määrittelee transitiiviverbi ympäröidä, eli sen muodostavat kaikki ympäröidyn kannalta tärkeät seikat ja prosessit, jotka ympäröivät. Luonto sen sijaan muodostuu niistä prosesseista, jotka ylläpitävät maapallon fyysis-biologista hahmoa. Luonto on siis läsnä kaikkialla. Mutta kun ympäröity on yhä selvemmin koko ihmiskunta, tulevat sukupolvet mukaan luettuina, elinvoimainen biosfääri on sisällytettävä siihen, mikä ympäröi. Toisaalta elinvoimainen biosfääri muodostuu tiettyihin paikkoihin sidotuista ekologisista yksiköistä, kuten populaatioista ja ekosysteemeistä. Paikalliset ekologiset yksiköt ovat inhimillisten toimien aiheuttamien sivuseurausten, kuten ilmastonmuutoksen, ympäröimiä. Inhimillinen kulttuuri ja muu luonto ovat sekä ulkoisesti että sisäisesti toisiinsa kietoutuneita. Luonto elinvoimainen biosfääri on inhimillisen kulttuurin ulkoinen ehto, mutta se on myös kaiken inhimillisen toiminnan sisäinen ehto, ihmis-organismien elintoiminnoista alkaen. Ympäristö ja luonto muodostavat ihmiskunnan tulevaisuutta arvioitaessa toisiinsa läheisesti liittyvät tulkinnalliset horisontit. Itämeri kansainvälisyyden laboratoriona Itämeri oli aikanaan yksi ensimmäisistä usean valtion hallinnan piiriin kuuluvista alueista, joiden suojelua ryhdyttiin kehittämään kaikkien alueen valtioiden yhteisin sopimuksin. Itämeren suojelu nousi keskeisenä esiin Tukholman ympäristökonferenssissa vuonna 1972, ja ensimmäinen suojelusopimus solmittiin vuonna Sopimuksen toimeenpanoa edistämään perustettiin pysyvä komitea (HELCOM), jonka sihteeristö sijoitettiin Helsinkiin. Sopimusta on sittemmin täsmennetty toimintaohjelmilla, joista viimeisin hyväksyttiin syksyllä Toimintaohjelmat eivät kuitenkaan aseta sitovia velvoitteita, vaan ne sisältävät yksinomaan suosituksia, joita jäsenten toivotaan noudattavan. Itämeren tapauksessa toimeenpano ei ole onnistunut. Itämeren ympäristöongelmat ovat kuitenkin kärjistyneet kasvavasta huomiosta ja huolesta huolimatta. Tämä tarjoaa havainnollisen esimerkin globaalien ja alueellisten ympäristöongelmien hallintaan liittyvistä ristiriidoista. Itämeren ulappa on kansainvälistä vesialuetta, eli se on vapaasti kaikkien hyödynnettävissä. Toisaalta vastuu sen vaalimisesta ei kuulu erityisesti kenellekään. Tällaisista ympäristöongelmien näyttämöistä käytetään termiä yhteisomisteinen. Yhteisomisteisuus johtaa siihen, että ulapan ekologiseen tilaan vaikuttavat toimijat kuten rantavaltiot eivät koe tarpeelliseksi ryhtyä meren vaalimisen edellyttämiin suojelutoimenpiteisiin mikäli suojelusta ei saada solmituksi sitovia sopimuksia. Lisäksi kansainväliseen ympäristöpolitiikkaan ja yhteisomistukseen liittyy toimijoiden ja osallisten moninaisuuden ongelma, joka vaikeuttaa tehokkaiden ja keskenään koordinoitujen toimien toteuttamista. Itämeren ympäristönsuojelun hallinnassa kyse ei ole (yksinomaan) normatiivisesta lainsäädännöstä, vaan ennen kaikkea hallinnasta erilaisten toimijoiden muodostamissa verkostoissa. Hallintajärjestelmään kuuluu kansainvälisiä organisaatioita, kuten merenkulkua säätelevä Kansainvälisen merenkulkujärjestö IMO, ja kansalaisjärjestöjä, kuten WWF ja alueen kansalaisjärjestöjen kattojärjestö Coalition Clean Baltic. Hallintaa ohjaavat kansainväliset sopimukset kuten merenkulun ympäristönsuojelua säätelevä MAR- POL-sopimus. Itämeren suojeluun vaikuttavat olennaisesti myös Euroopan Unionin direktiivit, esimerkiksi meristrategiadirektiivi, vesipuitedirektiivi ja vuonna 2015 voimaan astuva rikkidirektiivi Itämerihän on Venäjää lukuun ottamatta unionin sisämeri sekä Itämereen kohdistuvat tai sitä sivuavat politiikat ja ohjelmat. Erityisesti unionin maatalouspolitiikalla on suuri merkitys, onhan maatalous Itämeren suurimpia kuormittajia.

20 152 Kansallista toimintaa säätelevät maittain vaihtelevat kansalliset lainsäädännöt ja erityiset kansalliset suojeluohjelmat ja -toimenpiteet. Suomessa näitä ovat esimerkiksi kansallinen Itämeren suojeluohjelma, suojelun toimenpideohjelma, vesienhoitosuunnitelmat ja niihin liittyvät toimenpideohjelmat, joihin kirjatut toimenpide-ehdotukset koskettavat esimerkiksi kansallista maatalouspolitiikkaa ja yhdyskuntasuunnittelua. Kaupungit ja kunnat osallistuvat Itämeren hallintaan muun muassa kantamalla vastuun jätevesien puhdistamisesta ja muista paikallisista toimista. Näiden lisäksi paikallistasolla on joukko muita toimijoita yrityksiä ja muita organisaatioita, kansalaisjärjestöjä sekä yksittäisiä kansalaisia jotka toimivat Itämeren ympäristönsuojelun hyväksi moninaisin keinoin. Myös Itämeren ympäristön hallintaa tukevaa tutkimustyötä harjoitetaan nykyisin runsaasti eri yliopistoissa ja tutkimuslaitoksissa Itämeren rantavaltioissa. Itämeren tapauksessa hallintaa mutkistaa yhteisomistuksen sekä lukuisten toiminnan tasojen ja toimijoiden ohella se, että Itämeren ympäristöongelmat koostuvat epäyhtenäisestä joukosta ongelmia, joiden luonne, laajuus ja vakavuus vaihtelevat Itämeren eri osissa. Tämä vaihtelevuus on sidoksissa paitsi meren eri osien ekologisiin erityispiirteisiin, kuormituksen määrään tai muiden riskien kohdentumiseen liittyviin eroihin myös niihin osallisiin, jotka ovat kyseisen ongelman välittömässä vaikutuspiirissä. Itämeren tapauksessa nämä osalliset voivat olla osa ongelmaa, kuten maataloustuottaja, jonka toiminta aiheuttaa ravinnekuormitusta, ja/tai kärsiä ongelmasta vaikkapa virkistyskäytön tai kalastuselinkeinon estyessä. Lisäksi sosioekonominen ja poliittinen tilanne, joka määrittää sitä, minkälaisia yhteiskunnallisia vaikutuksia tietyillä ympäristöongelmilla on ja minkälaisia ratkaisumahdollisuuksia voidaan hyväksyä, vaihtelee Itämeren alueella poikkeuksellisen paljon. Näin ollen spesifien ongelmien ratkaisemiseksi Itämeren eri osissa täytyy soveltaa erityisesti niitä varten luotuja keinoja, jotka perustuvat ongelmakentän seikkaperäiseen kartoitukseen ja ongelmien ja ratkaisuvaihtoehtojen huolelliseen määrittelyyn. Arvioimme tätä ongelmaa lähemmin seuraavassa jaksossa käyttäen apuna sulkeuman käsitettä. Ympäristöpoliittisten ongelmien selkiyttäminen Esitimme edellä (ks. s. 137), että ympäristöongelmien luonteen täsmentämiseksi on kyettävä vastaamaan kolmeen kysymykseen: Ensiksi, mikä on uhattuna, ja kuinka vakava uhka on? Toiseksi, mistä uhka on peräisin, mikä sen aiheuttaa? Kolmanneksi, mitä ongelmalle voidaan tehdä? On selvä, että tällaisiin kysymyksiin on mahdotonta vastata ilman erityistietämystä. Yhtä selvää on, että kysymykset yhdessä avaavat moniulotteisia tiedollisia tarpeita. Käsittelimme Kirkkojärven saastumista esimerkkinä siitä, miten moninaisia kysymyksiä yhden sangen rajatun ympäristöongelman hahmottaminen herättää. Olennaista on täsmentää se, mistä näkökulmasta ongelmaa pyritään selventämään. Otimme esiin kaksi läheisesti toisiinsa liittyvää metodologista välinettä näkökulman selkiyttämiseksi: tulkintakehys ja vastakohta-avaruus. Ilman luonnontieteellistä perustietämystä luonnossa tapahtuvista prosesseista ja niitä aiheuttavista mekanismeista emme olisi lainkaan perillä monista ympäristöongelmista, esimerkiksi siitä, miten kasvihuonekaasujen päästöt ilmakehään vaikuttavat maapallon ilmastoon. Tehokkaan ympäristöpolitiikan kehittämiseksi pelkkä luonnontieteellinen tieto ei kuitenkaan riitä. Kirkkojärven esimerkki osoittaa, että tieto syanobakteerien runsastumisen ja leväkukinnan biologisista mekanismeista ei riitä siihen, että kyettäisiin kehittämään tehokkaita menetelmiä torjua rehevöityminen. Tiedon tulee kytkeytyä hedelmällisesti niihin inhimillisiin käytännöllisiin toimiin, jotka ovat aiheuttaneet ravinteiden joutumisen järveen.