EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO KOMISSION TIEDONANTO. Kertomus kilpailusta ammatillisissa palveluissa

Transkriptio

1 EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO Bryssel KOM(2004) 83 lopullinen KOMISSION TIEDONANTO Kertomus kilpailusta ammatillisissa palveluissa FI FI

2 KOMISSION TIEDONANTO Kertomus kilpailusta ammatillisissa palveluissa Sisällysluettelo Tiivistelmä Johdanto ja soveltamisala Taustaa Yleistä Ammatillisten palvelujen merkitys EU:n taloudelle Komission toiminta ammatillisia palveluja koskevan kilpailun alalla Rajoittava sääntely vapaiden ammattien alalla kilpailupolitiikan näkökulmasta tarkasteltuna Kiinteät hinnat Suositushinnat Mainontaa koskevat rajoitukset Ammattiin pääsyä koskevat rajoitukset ja varatut tehtävät Yritysrakennetta koskevat määräykset EY:n kilpailusääntöjen mahdollinen soveltaminen Ammattikunnan jäsenten vastuu Jäsenvaltioiden vastuu Seuraavat askeleet kohti uudenaikaistamista Sääntelyviranomaisten toteuttama sääntöjen tarkistus Täytäntöönpano Euroopan kilpailuviranomaisten verkoston kautta Loppuhuomautukset

3 TIIVISTELMÄ Vapaat ammatit ovat korkeakoulutason erikoiskoulutusta vaativia ammatteja. Tässä kertomuksessa keskitytään ammatteihin, joita komissio on jo tarkastellut jonkin verran (asianajajat, notaarit, tilintarkastajat, arkkitehdit, insinöörit ja farmaseutit/proviisorit). Vapaille ammateille ominaista on tiukka sääntely, joka on joko valtion harjoittamaa sääntelyä tai ammattikuntien harjoittamaa itsesääntelyä. Tämän kertomuksen keskeisenä tarkoituksena on esitellä komission näkemyksiä erityisten ammattisääntöjen uudistamisen tai ajantasaistamisen laajuudesta kilpailupolitiikan kannalta. Lissabonissa maaliskuussa 2000 kokoontunut Eurooppa-neuvosto hyväksyi talouden uudistusohjelman, jonka tavoitteeksi asetettiin Euroopan unionin kehittäminen maailman kilpailukykyisimmäksi ja dynaamisimmaksi tietoon perustuvaksi taloudeksi vuoteen 2010 mennessä. Ammatilliset palvelut ovat tärkeässä asemassa parannettaessa Euroopan talouden kilpailukykyä, sillä ne edistävät taloutta ja yritystoimintaa, joten niiden laadulla ja kilpailukyvyllä on suuria kerrannaisvaikutuksia. Ammatilliset palvelut ovat tärkeitä myös siksi, että niillä on suora vaikutus kuluttajiin. Ammattien mahdollinen rajoittava sääntely EU:ssa voidaan jakaa viiteen pääluokkaan: i) hintojen vahvistaminen, ii) suositushinnat, iii) mainontaa koskevat määräykset, iv) ammattiin pääsyn vaatimukset ja varatut oikeudet ja v) yritysrakennetta koskevat määräykset ja monialaiset käytänteet. Toisaalta monet empiiriset tutkimukset osoittavat, millaisia kielteisiä vaikutuksia liiallisilla tai vanhentuneilla rajoittavilla määräyksillä saattaa olla kuluttajiin. Tällaiset määräykset voivat poistaa tai rajoittaa palveluntarjoajien välistä kilpailua ja vähentää näin ammatinharjoittajien kannustimia työskennellä kustannustehokkaasti, alentaa hintoja, parantaa laatua tai tarjota innovatiivisia palveluja. Toisaalta on kolme pääasiallista syytä siihen, miksi ammatillisten palvelujen jonkinlainen sääntely voi olla tarpeen: asiakkaiden ja palveluntarjoajien välisen tiedon epäsymmetria, sillä ammatillisten palvelujen yksi määräävä piirre on se, että ammatinharjoittajilta vaaditaan sellaista korkeatasoista teknistä tietämystä, jota kuluttajilla ei mahdollisesti ole; ulkoiset tekijät, sillä nämä palvelut saattavat vaikuttaa kolmansiin osapuoliin; ja se, että eräiden ammatillisten palvelujen katsotaan tuottavan julkishyödykkeitä, jotka ovat arvokkaita koko yhteiskunnan kannalta. Rajoittavien määräysten puolestapuhujat katsovat näin ollen, että määräysten tarkoituksena on ylläpitää ammatillisten palvelujen laatua ja suojella kuluttajia ammattivirheiltä. Vaikka komissio myöntää, että jonkinasteinen sääntely alalla on perusteltua, se katsoo, että eräissä tapauksissa voidaan käyttää ja olisi käytettävä enemmän kilpailua edistäviä järjestelmiä perinteisten rajoittavien sääntöjen sijaan. Koska asia kuuluu yhteisön kilpailuoikeuden soveltamisalaan, on erotettava toimialajärjestöjen ja jäsenvaltioiden mahdollinen vastuu. Toimialajärjestöjen hyväksymät määräykset ovat yritysten yhteenliittymien päätöksiä, jotka saattavat rikkoa EY:n perustamissopimuksen 81 artiklaan sisältyvää kieltoa. Määräykset, jotka ovat tarpeen varmistamaan ammatin asianmukaisen harjoittamisen sellaisena kuin se on järjestetty kyseisessä jäsenvaltiossa, eivät kuitenkaan kuulu kiellon soveltamisalaan. 3

4 Valtion sääntely, jolla pannaan täytäntöön kilpailunvastainen käytäntö tai joka suosii tällaista käytäntöä tai vahvistaa sen vaikutuksia, on perustamissopimuksen 3 artiklan 1 kohdan g alakohdan, 10 artiklan 2 kohdan ja 81 artiklan vastaista. Jos valtio siirtää poliittista valtaansa toimialajärjestölle ilman riittäviä suojatoimia, toisin sanoen ilmoittamatta selvästi noudatettavia yleisen edun mukaisia tavoitteita, säilyttämättä lopullista valtaansa asiassa ja voimatta valvoa täytäntöönpanoa, myös jäsenvaltion voidaan katsoa olevan vastuussa mahdollisesta rikkomisesta. Komissio katsoo, että ammatillista sääntelyä tarkasteltaessa olisi sovellettava suhteellisuustestiä. Sääntöjen on oltava objektiivisesti katsoen välttämättömiä, jotta voidaan saavuttaa selvästi määritelty ja laillinen yleisen edun mukainen tavoite, ja niiden on oltava tavoitteen saavuttamisen kannalta kilpailua vähiten rajoittava järjestely. Nämä säännöt ovat sekä palvelujen käyttäjien että ammatinharjoittajien edun mukaisia. Komissio kehottaa kaikkia asianomaisia pyrkimään yhdessä uudistamaan perusteettomat säännöt tai poistamaan ne. Jäsenvaltioiden sääntelyviranomaisia ja toimialajärjestöjä pyydetään tarkastamaan olemassa olevat säännöt ja harkitsemaan, ovatko kyseiset säännöt välttämättömiä yleisen edun kannalta, oikeasuhteisia ja perusteltuja. Komissio kehottaa myös tutkimaan kaikkien asianomaisten kanssa tarvetta ottaa käyttöön kilpailua edistäviä ja avoimuutta parantavia liitännäismekanismeja kuluttajien vaikutusvallan lisäämiseksi. Täytäntöönpanon kannalta kansallisilla kilpailuviranomaisilla ja tuomioistuimilla on toukokuusta 2004 merkittävämpi rooli ammatteja koskevien sääntöjen ja määräysten laillisuuden arvioinnissa. Siltä osin kuin kilpailunrajoitusten painopiste on jäsenvaltiossa, EY:n kilpailusääntöjen hallinnollinen täytäntöönpano vapaiden ammattien osalta kuuluu pääasiassa kansallisille kilpailuviranomaisille. Tarvittaessa myös komissio tutkii edelleen tapauksia. Perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklan yhdenmukainen soveltaminen taataan Euroopan kilpailuviranomaisten verkoston toteuttaman koordinoinnin avulla. Komissio esittää vuonna 2005 kertomuksen rajoittavien ja perusteettomien sääntöjen poistamisen edistymisestä. 4

5 1. JOHDANTO JA SOVELTAMISALA 1. Vapaat ammatit ovat korkeakoulutason erikoiskoulutusta vaativia ammatteja (esimerkiksi asianajajat, notaarit, insinöörit, arkkitehdit, tilintarkastajat ja farmaseutit/proviisorit). Vapaille ammateille on ominaista tiukka sääntely, joka on joko valtion harjoittamaa sääntelyä tai ammattikuntien harjoittamaa itsesääntelyä. Sääntely voi koskea muun muassa ammattia harjoittavien henkilöiden määrää, ammatinharjoittajien veloittamia hintoja ja sallittuja veloitusjärjestelyjä (esim. ehdolliset palkkiot), ammatillisia palveluja tarjoavien yritysten organisaatiorakennetta, yksinoikeuksia ja mainontaa. 2. Ammattien itsesääntelyn osalta voidaan todeta, että perustamissopimuksen 81 artiklan 1 kohdassa kielletään sellaiset yritysten väliset sopimukset, yritysten yhteenliittymien päätökset sekä yritysten yhdenmukaistetut menettelytavat, jotka ovat omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja joiden tarkoituksena on estää, rajoittaa tai vääristää kilpailua yhteismarkkinoilla tai joista seuraa, että kilpailu estyy, rajoittuu tai vääristyy yhteismarkkinoilla. 3. Valtion toteuttaman sääntelyn osalta on huomattava, että perustamissopimuksen 10 artiklan 2 kohdassa kielletään jäsenvaltioiden toimenpiteet, jotka ovat omiaan vaarantamaan sopimuksen tavoitteiden saavuttamista. Yhdessä perustamissopimuksen 3 artiklan 1 kohdan g alakohdan (jossa viitataan tavoitteeseen perustaa järjestelmä, jolla taataan, ettei kilpailu sisämarkkinoilla vääristy) ja 81 artiklan kanssa kyseisissä määräyksissä edellytetään, etteivät jäsenvaltiot ota käyttöön tai pidä voimassa toimenpiteitä, edes lainsäädäntöön tai sääntelyyn liittyviä, joiden johdosta kilpailusääntöjen soveltaminen yrityksiin olisi tehotonta. 4. Näin ollen on mahdollista, että näiden ammattien tietynasteisen sääntelyn tarpeen ja perustamissopimuksen kilpailusääntöjen välillä on jännitteitä. 5. Tämän kertomuksen tavoitteena on tarkastella, miksi ammatillisten palvelujen alalla tarvitaan toimenpiteitä kilpailupolitiikan kannalta katsottuna (2 jakso), kertoa, mitä komissio on tähän mennessä tehnyt (3 jakso), esitellä komission välihavainnot tärkeimmistä rajoituksista ja niiden väitetyistä yleistä etua koskevista perusteluista (4 jakso) sekä yhteisön oikeudellisesta kehyksestä, jonka puitteissa näitä rajoituksia on analysoitava (5 jakso), ja ehdottaa toimenpiteitä perusteettomien rajoitusten poistamisen edistämiseksi (6 jakso). 6. Tässä kertomuksessa keskitytään vain ammatteihin, joita on jo tarkasteltu jonkin verran (asianajajat, notaarit, tilintarkastajat, arkkitehdit, insinöörit ja farmaseutit/proviisorit). Samantapaisia päätelmiä voidaan tehdä eräistä muista ammateista (esimerkiksi veroneuvojat ja kiinteistönvälittäjät). Lääketieteen alan ammatit eivät kuulu tämän kertomuksen soveltamisalaan. 1 Komissio on lisäksi rajoittanut tarkastelun EU:n nykyisiin 15 jäsenvaltioon. 1 OECD tarkastelee parhaillaan kilpailua asiantuntijapalvelujen alalla. Tarkastelu koskee myös eräitä ammatteja, joita ei käsitellä tässä kertomuksessa. 5

6 7. Koska komissio katsoo, että asiassa voidaan edistyä merkittävästi käyttämällä muita järjestelyjä, se ei tässä vaiheessa tarkastele perustamissopimuksen 86 artiklan mahdollista käyttöä. Komissio ei myöskään katso tarpeelliseksi käsitellä tässä kertomuksessa 82 artiklan tai sulautuma-asetuksen mahdollista soveltamista TAUSTAA 2.1. Yleistä 8. Lissabonissa maaliskuussa 2000 kokoontunut Eurooppa-neuvosto hyväksyi talouden uudistusohjelman, jonka tavoitteeksi asetettiin Euroopan unionin kehittäminen maailman kilpailukykyisimmäksi ja dynaamisimmaksi tietoon perustuvaksi taloudeksi vuoteen 2010 mennessä. Tuossa yhteydessä Eurooppa-neuvosto painotti palvelujen avainasemaa talouden kannalta ja niiden mahdollisuuksia edistää kasvua ja työllisyyttä. 9. Palvelut ovat EU:n kasvun tärkein moottori, sillä niiden osuus on 54 prosenttia BKT:sta 3 ja 67 prosenttia työllisistä. Lissabonin ohjelman keskeinen osa on palvelujen sisämarkkinastrategia, jonka tarkoituksena on luoda täysipainoisesti toimivat sisämarkkinat kaikille palveluntarjoajille 4. Tässä yhteydessä komissio on juuri tehnyt ehdotuksen direktiiviksi palveluista sisämarkkinoilla 5, ammatilliset palvelut mukaan luettuina. Ehdotus perustuu vastavuoroiseen tunnustamiseen, hallinnolliseen yhteistyöhön, yhdenmukaistamiseen, jos se on ehdottoman välttämätöntä, ja itsesääntelyn edistämiseen. Säänneltyjen ammattien osalta tämä ehdotus täydentää ammattipätevyyden tunnustamisesta annettua direktiiviehdotusta 6, jonka komissio hyväksyi maaliskuussa 2002 ja joka on ensimmäisessä käsittelyssä. Ehdotuksessa vahvistetaan nykyinen ammattipätevyyksien vastavuoroinen tunnustamisjärjestelmä ja parannetaan sitä. Ehdotuksessa käsitellään useita rinnakkaisia kysymyksiä, kuten palvelujen rajatylittävän tarjonnan yksinkertaistamista. Myös Euroopan parlamentti on tunnustanut ammatillisten palvelujen tärkeyden Komission vähän aikaa sitten antamassa tiedonannossa yrityspalvelujen kilpailukyvystä ja vaikutuksesta Euroopan yritysten suorituskykyyn 8 painotetaan yrityspalvelujen erityisesti tietovaltaisten yrityspalvelujen vaikutusta Lissabonin huippukokouksessa määriteltyjen tavoitteiden (työllisyyden kasvu ja Euroopan talouden kilpailukyky) saavuttamiseen. Tiedonannossa ehdotettuihin toimenpiteisiin Neuvoston asetus (ETY) 4064/89, EYVL L 395, ; korvattu 1. toukokuuta 2004 alkaen yrityskeskittymien valvonnasta 20 päivänä tammikuuta 2004 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 139/2004, EUVL L 24, Lähde: Eurostat (2002) European business: facts and figures. Palveluihin kuuluu rakennusala mutta eivät sosiaalipalvelut eikä julkishallinto. Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille Palvelujen sisämarkkinastrategia, KOM(2000) 888 lopullinen, Ehdotus: Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi palveluista sisämarkkinoilla, KOM(2004) 002, Ehdotus: Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi ammattipätevyyden tunnustamisesta, KOM (2002) 119 lopullinen, Euroopan parlamentin päätöslauselma vapaiden ammattien harjoittajien markkinasäännöksistä ja kilpailusäännöistä, Yrityspalvelujen kilpailukyky ja vaikutus Euroopan yritysten suorituskykyyn, KOM(2003) 747 lopullinen,

7 sisältyy jatkuvan oppimisen ja ammattitaitojen ajantasaistamisen edistäminen, tietoja viestintätekniikan yhdistäminen liiketoiminnan prosesseihin tuottavuuden parantamiseksi ja palvelun laadun ja vapaaehtoisten standardien edistäminen palvelujen rajatylittävässä tarjonnassa Ammatillisten palvelujen merkitys EU:n taloudelle 11. Ammatillisilla palveluilla on tärkeä rooli Euroopan talouden kilpailukyvyn kohentamisessa. Tarkkoja tietoja ei ole saatavilla, mutta luultavasti noin kolmasosa muiden yrityspalvelujen työllisyydestä olisi katsottava ammatillisten palvelujen osuudeksi 9. Muussa liiketoiminnassa työskenteli EU:ssa yli 10 miljoonaa henkilöä vuonna 2002 eli 6,4 prosenttia työvoimasta. Muu liiketoiminta kuitenkin työllisti erittäin runsaasti korkeasti koulutettuja työntekijöitä, 10 prosenttia kaikista korkeasti koulutetuista 10. Alan liikevaihto oli noin 980 miljardia euroa ja sen osuus kokonaisarvonlisäyksestä oli noin 500 miljardia euroa EU:n 15:ssä jäsenvaltiossa vuonna Se on myös kasvava ala. Muiden yrityspalvelujen liikevaihto kasvoi ennätykselliset 5 prosenttia vuoden 2003 ensimmäisellä puoliskolla, kun taas työllisyys kasvoi 0,7 prosenttia Ammatilliset palvelut ovat merkittäviä talouden ja yritystoiminnan kannalta, joten niiden laadulla ja kilpailukyvyllä on kerrannaisvaikutuksia koko talouteen. Italian kilpailuviranomainen on arvioinut, että Italiassa keskimäärin 6 prosenttia vientiyritysten menoista johtuu ammatillisista palveluista. Näin ollen suurempi valinnanvara ammatillisten palvelujen hintojen ja laadun suhteen sekä innovoinnin lisääminen saattaisivat parantaa merkittävästi eurooppalaisten yritysten kilpailukykyä ja lisätä BKT:n kasvua EU:ssa. 13. Ammatilliset palvelut ovat tärkeitä myös siksi, että niillä on suora vaikutus kuluttajiin. Kilpailua ammatillisissa palveluissa esiintyy myös tulevaisuudessa ensi sijassa paikallistasolla. Suurempi palvelu- ja hintavalikoima antaa käyttäjille mahdollisuuden valita itse tarpeisiinsa sopivan hinta- ja laatuyhdistelmän. 14. Vähän aikaa sitten kilpailun pääosaston teettämässä tutkimuksessa 12 vapaiden ammattien sääntelyn taloudellisesta vaikutuksesta eri jäsenvaltioissa kerättyjen tietojen mukaan näyttää siltä, että vähäinen sääntely ei muodosta estettä varallisuuden kertymiselle vaan pikemminkin lisää sitä. Maissa, joissa sääntelyaste on matala, on suhteellisesti enemmän ammatinharjoittajia, joiden kokonaisliikevaihto on suhteellisesti korkeampi NACE-luokituksen 74 luokka Muu liiketoiminta kattaa seuraavat toiminnot: lakiasiainpalvelut, laskentatoimi, kirjanpito ja tilintarkastus; veroneuvonta; markkina- ja mielipidetutkimukset; liikkeenjohdon konsultointi; hallintayhtiö; arkkitehti- ja insinööripalvelut ja niihin liittyvä tekninen konsultointi; tekninen testaus ja analysointi; mainostoiminta; työnvälitys ja henkilöstön hankinta; etsivä-, vartiointi- ja turvallisuuspalvelut; siivouspalvelut ja muualle luokittelematon liiketoiminta. Lähde: EU:n työvoimatutkimus, Eurostat. Lähde: Eurostat, Palvelujen kehittyminen vuoden 2003 toisella neljänneksellä, Statistics in focus 36/2003. Vapaiden ammattien sääntelyn taloudelliset vaikutukset eri jäsenvaltioissa, Ian Paterson, Marcel Fink, Anthony Ogus, Institut für Höhere Studien, Wien, tammikuu

8 3. KOMISSION TOIMINTA AMMATILLISIA PALVELUJA KOSKEVAN KILPAILUN ALALLA 15. Saadakseen paremman näkemyksen vapaiden ammattien sääntelystä ja sen vaikutuksista komissio teki vuosina laajan tilannearvion. 16. Kerätäkseen jäsennellyt tiedot eri sääntelyjärjestelmistä ja niiden taloudellisista vaikutuksista kilpailun pääosasto tilasi ensiksi vuonna 2002 edellä mainitun riippumattoman tutkimuksen, joka julkistettiin Internetissä maaliskuussa Tutkimuksen mukaan sääntelyaste vaihtelee merkittävästi jäsenvaltioittain ja ammateittain (kuvio 1). Tutkimuksessa huomattiin, että maissa, joissa sääntely on suhteellisen vähäistä, ei ollut merkkejä markkinoiden heikosta toiminnasta. Päinvastoin tutkimuksessa pääteltiin, että suurempi vapaus ammattien harjoittamisessa lisäisi varallisuuden kertymistä. Kuvio 1: Sääntelyasteindeksi EU:n jäsenvaltioissa Sääntelyaste Irlanti Yhdistynyt kuningaskunta Tanska Alankomaat Suomi Ruotsi Belgia Ranska Espanja Luxemburg Saksa Itävalta Italia Insinöörit Arkkitehdit Tilintarkastajat Asianajajat Farmaseutit Lähde: IHS:n tutkimus Huom. Tutkimus ei kattanut Kreikkaa ja Portugalia, koska eräistä ammateista ei ollut saatavilla tietoja. 17. Tutkimuksen jatkona komissio julkaisi 27. maaliskuuta 2003 kehotuksen esittää kommentteja asiakirjasta Vapaiden ammattien sääntely ja sen vaikutukset. Komissio julkaisi Internetissä katsauksen lähes 250 saadusta vastauksesta samoin kuin 15 jäsenvaltion säännöistä ja määräyksistä. 13 Tilannearvioinnin päätteeksi pidettiin Brysselissä 28. lokakuuta ammatillisten palvelujen sääntelyä koskeva konferenssi, johon osallistui 260 ammattien edustajaa, niiden asiakasta, kuluttajajärjestöä, kilpailuviranomaista, päätöksentekijää ja yliopistomaailman edustajaa. 18. Tilannearvioinnin aikana ja sen jälkeen komissio teki läheistä yhteistyötä muiden kilpailuviranomaisten kanssa. Ammatillisten palvelujen sääntelystä keskusteltiin esimerkiksi kansallisten kilpailuviranomaisten pääjohtajien kokouksissa 18. kesäkuuta ja 19. marraskuuta Kansallisten kilpailuviranomaisten 13 Nämä ja muut niihin liittyvät asiakirjat ovat saatavilla Internet-osoitteessa 8

9 asiantuntijoiden kokous pidettiin marraskuussa 2003, jolloin keskusteltiin yhteisestä lähestymistavasta. 19. Tilannearvioinnin perusteella komissio pystyi arvioimaan näiden alojen markkinoiden toiminnan heikkouksia ja niiden ratkaisemista eri sääntelyjärjestelmissä. Eri osapuolet esittivät myös uusia seikkoja keskustelunaiheiksi, kuten erilaisia kulttuurisidonnaisia seikkoja ja tarpeen lisätä kuluttajien vaikutusvaltaa. 20. Samalla komissio suoritti perinteistä tapaustutkintaa. Kymmenen vuotta sen jälkeen, kun komissio teki ensimmäisen päätöksen, jossa se tuomitsi ammatillisten palvelujen kiinteät hinnat (tuolloinen tapaus koski Italian tullihuolitsijoita) 14, komissio on pettynyt huomatessaan, että vähimmäishintoja määrätään edelleen. Tämän vuoksi se lähetti 3. marraskuuta 2003 Belgian arkkitehtijärjestölle väitetiedoksiannon, jossa se ilmoitti, että järjestön vähimmäishintasuositus saattaa olla EU:n kilpailusääntöjen vastainen ja että siitä voidaan määrätä sakko. 21. Komissio ei toimi yksin tarkastellessaan nykyisiä ammatillisten palvelujen alalla sovellettavia rajoituksia. Se on koordinoinut työtään kansallisten kilpailuviranomaisten kanssa kesäkuusta 2002 alkaen. Yksittäisten tapausten osalta voidaan todeta, että lähes kaikki kansalliset kilpailuviranomaiset ovat käsitelleet puuttumattomuustodistusta tai poikkeuslupaa koskevia hakemuksia kansallisen kilpailulainsäädännön nojalla tai toimialajärjestöjen toimintaa koskevia kanteluja. Tavallisimmat asiat koskivat toimialajärjestöjen harjoittamaa hintojen vahvistamista, mutta lisäksi ryhdyttiin toimiin ammattiin pääsyä koskevia syrjiviä edellytyksiä, boikotointia ja mainontarajoituksia vastaan. Viisi kansallista kilpailuviranomaista (Tanska, Irlanti, Alankomaat, Suomi, Yhdistynyt kuningaskunta) on käynnistänyt tai aikoo käynnistää yleisen toimintaohjelman uudistusten toteuttamiseksi alalla. Nämä koskevat erityisesti hintojen vahvistamisen tai suositushintojen kieltämistä. 4. RAJOITTAVA SÄÄNTELY VAPAIDEN AMMATTIEN ALALLA 22. Vapaita ammatteja koskeviin rajoittaviin määräyksiin kuuluvat toimiluparajoitukset, kuten ammattiin pääsyä koskevat vaatimukset ja varatut tehtävät, sekä toimintaa koskevat säännöt, kuten hintojen sääntely, mainontarajoitukset ja yritysrakenteen sääntely. Tällaiset rajoitukset voivat poistaa tai rajoittaa palveluntarjoajien välistä kilpailua ja vähentää näin ammatinharjoittajien kannustimia työskennellä kustannustehokkaasti, alentaa hintoja, parantaa laatua tai tarjota innovatiivisia palveluja. Hintojen sääntely, mainontaa koskevat rajoitukset ja ammattiin pääsyn esteet voivat esimerkiksi pitää hinnat kilpailukykyisen tason yläpuolella. Yritysrakennetta koskevat määräykset saattavat estää innovatiivisten palvelujen ja kustannustehokkaiden liiketoimintamallien kehittämisen. 23. Monissa empiirisissä tutkimuksissa 15 on selvitetty kielteisiä vaikutuksia, joita liiallisella sääntelyllä voi olla kuluttajiin. Tutkimusten mukaan mainonnan ja Komission päätös 93/438/ETY, tehty 30 päivänä kesäkuuta 1993, EY:n perustamissopimuksen 85 artiklan mukaisessa soveltamismenettelyssä (IV/ CNSD), EYVL L 203, , s. 27. Ks. OECD Journal of Competition Law and Policy, nro 4, helmikuu 2002, Competition in Professional Services, s , ja OECD:n raportti kokonaisuudessaan Internet-sivustossa Ks. myös viitteet 18 ja 19. 9

10 toimilupien liiallinen sääntely on eräissä tapauksissa johtanut alhaisempaan laatuun ja korkeampiin hintoihin ammatillisten palvelujen markkinoilla. Kilpailunvastaisten rajoitusten lieventämisellä on puolestaan ollut myönteisiä vaikutuksia hintoihin ja laatuun. 24. On kolme pääsyytä siihen, miksi ammatillisten palvelujen jonkinasteinen sääntely saattaa olla tarpeen. 25. Ensimmäinen perustuu asiakkaiden ja palveluntarjoajien välisen tietojen epäsymmetrian käsitteeseen. Ammatillisten palvelujen määräävä piirre on se, että ammatinharjoittajilla on oltava korkeatasoista teknistä tietämystä. Kuluttajilla ei välttämättä ole tätä tietoa ja niiden on siten vaikea arvioida ostamiensa palvelujen laatua. Ammatilliset palvelut ovat luottamukseen perustuvia hyödykkeitä, joiden laatua ei voida helposti arvioida joko ennakkohuomioinnin eikä eräillä markkinoilla kulutuksen tai käytön perusteella. 26. Toinen syy perustuu ulkoisvaikutusten käsitteeseen. Eräillä markkinoilla palvelun tarjoaminen voi vaikuttaa palvelun ostajan lisäksi myös kolmansiin osapuoliin. Esimerkiksi epätarkka tilintarkastus voi johtaa luotonantajia tai sijoittajia harhaan tai huonosti rakennettu rakennus saattaa olla vaaraksi yleiselle turvallisuudelle. On vaarana, että näiden palvelujen tarjoajat ja ostajat eivät ota riittävästi huomioon tällaisia ulkoisvaikutuksia. 27. Kolmas syy perustuu julkishyödykkeiden käsitteeseen. Eräiden ammatillisten palvelujen katsotaan tuottavan julkishyödykkeitä, jotka ovat arvokkaita koko yhteiskunnan kannalta. Näitä voivat olla asianmukainen oikeudenhoito tai korkealaatuisen kaupunkiympäristön kehittäminen. Vaarana on, että ilman sääntelyä eräillä ammatillisten palvelujen markkinoilla julkishyödykkeiden tarjonta voi olla riittämätöntä tai tarkoituksiin sopimatonta. 28. Eräissä tapauksissa nämä ongelmat voivat johtaa markkinahäiriöihin, kuten alitarjontaan, liikatarjontaan tai huonolaatuisten palvelujen tarjontaan. Rajoittavia määräyksiä on sen vuoksi perusteltu ammatillisten palvelujen laadun ylläpitämisellä ja kuluttajien suojelemisella ammattivirheiltä. Esimerkiksi toimiluparajoituksilla voidaan estää epäpäteviä tai vajavaisen ammattitaidon omaavia ammatinharjoittajia tarjoamasta palveluja, kun taas kurinpitomenettelyjä voidaan käyttää sellaisten ammatinharjoittajien rankaisemiseen, jotka eivät täytä vähimmäisstandardeja. Mainontaa koskevia rajoituksia voidaan käyttää kuluttajien suojelemiseksi harhaanjohtavalta mainonnalta. 29. Päätöslauselmassaan vapaiden ammattien harjoittajien markkinasäännöksistä ja kilpailusäännöistä Euroopan parlamentti katsoi, että yleisesti ottaen säännöt ovat tarpeen kunkin ammatin yhteydessä, etenkin sellaiset säännöt, jotka koskevat kyseisen ammatin harjoittajan organisaatiota, ammattitaitoa, ammattietiikkaa, valvontaa, vastuuta, puolueettomuutta ja pätevyyttä tai joilla estetään eturistiriidat ja harhaanjohtava mainonta, edellyttäen, että lopulliset kuluttajat voivat varmistua, että heille annetaan tarvittavat takeet rehellisyydestä ja kokemuksesta ja ne eivät muodosta kilpailunrajoituksia Euroopan parlamentin päätöslauselma vapaiden ammattien harjoittajien markkinasäännöksistä ja kilpailusäännöistä,

11 30. Seuraavissa jaksoissa käsitellään erikseen ammatteja koskevien rajoitusten viittä pääluokkaa EU:ssa: i) hintojen vahvistaminen, ii) suositushinnat, iii) mainontaa koskevat määräykset, iv) ammattiin pääsyn vaatimukset ja varatut oikeudet ja v) yritysrakennetta koskevat määräykset ja monialaiset käytänteet. Kussakin jaksossa tarkastellaan lyhyesti väitteitä kutakin luokkaa koskevan sääntelyn puolesta ja sitä vastaan sekä mahdollisuuksia lieventää nykyisiä sääntöjä Kiinteät hinnat 31. Useimmissa jäsenvaltioissa ammatinharjoittajat ja asiakkaat neuvottelevat vapaasti ammatillisista palveluista veloitettavat hinnat. Joissain tapauksissa käytetään kuitenkin edelleen kiinteitä hintoja sekä enimmäis- ja vähimmäishintoja. Nämä ilmenevät taulukosta 1, joka on laadittu komission tämänhetkisten tietojen perusteella. Kiinteät hinnat tai vähimmäishinnat ovat sääntelykeinoja, joilla on todennäköisesti suurin haitallinen vaikutus kilpailuun, sillä ne poistavat tai vähentävät merkittävästi hyötyjä, joita kuluttajille syntyy markkinoilla, joilla on kilpailua. 32. Joidenkin toimialajärjestöjen mukaan kiinteät hinnat tarjoavat mahdollisuuden taata alhaiset hinnat. Talousteorian mukaan hintasääntely ei muuten kilpailuilla markkinoilla todennäköisesti takaa kilpailukykyistä tasoa alhaisempia hintoja. 33. Toimialajärjestöt ovat väittäneet myös, että kiinteät hinnat suojelevat palvelujen laatua. Kiinteät hinnat eivät voi kuitenkaan estää häikäilemättömiä ammatinharjoittajia tarjoamasta heikkolaatuisia palveluja. Ne eivät myöskään poista ammatinharjoittajien taloudellisia kannustimia alentaa laatua ja kustannuksia. Lisäksi on monia vähemmän rajoittavia menetelmiä laadun ylläpitämiseksi ja kuluttajien suojelemiseksi. Esimerkiksi ammatillisia palveluja koskevien tietojen saatavuutta ja laatua parantavat toimenpiteet voivat lisätä kuluttajien mahdollisuuksia tehdä valistuneempia ostopäätöksiä. 34. Kahden viime vuosikymmenen aikana useat jäsenvaltiot ovat poistaneet vapaiden ammattien kiinteät hinnat. Esimerkiksi Yhdistyneessä kuningaskunnassa kiinteät hinnat poistettiin omaisuuden luovutukseen liittyviltä palveluilta ja arkkitehtipalveluilta ja 1980-luvuilla. Samoin Ranskassa on poistettu lainopillisten palvelujen kiinteät hinnat. Oikeus-, tilintarkastus-, insinööri- ja arkkitehtuurialan ammattien harjoittajat toimivat nykyisin useimmissa jäsenvaltioissa tehokkaasti ilman kiinteitä hintoja. Tämä osoittaa, että hintavalvonta ei ole olennainen sääntelyväline näiden ammattien osalta ja että vähemmän rajoittavat järjestelyt voisivat tarjota toimivan keinon korkeiden standardien säilyttämiseksi. 35. On mahdollista, että enimmäishinnat suojelevat kuluttajia ylikorkeilta hinnoilta markkinoilla, joille tulolle on korkeat esteet ja joilla ei ole todellista kilpailua. Tämä ei kuitenkaan näytä EU:ssa pitävän paikkansa useimpien ammattien osalta. 36. Yksi mahdollinen poikkeus voisi olla notaarin ammatti, jossa hintasääntelyyn yhdistyy muita sääntelymuotoja, kuten ammattiin pääsevien määrää koskevat rajoitukset ja mainontakiellot, jotka rajoittavat kilpailua huomattavasti. Näillä markkinoilla sääntelyviranomaisten olisi ehkä otettava käyttöön kokonaisvaltaisempi lähestymistapa uudistukseen. Saattaisi ehkä olla tarpeen liittää hintasääntelyn poistamiseen muita kilpailua edistäviä uudistuksia, kuten ammattiin pääsevien määrää ja mainontaa koskevien rajoitusten lieventäminen. 11

12 Taulukko 1: Katsaus maihin ja ammatteihin, joissa sovelletaan kiinteitä, vähimmäistai enimmäishintoja Ammatti Kiinteät hinnat Vähimmäishinnat Enimmäishinnat Kirjanpito/Tilintarkastus Kreikka ja Portugali (lakisääteinen tilintarkastus) Italia (julkiset tilintarkastajat) Italia (julkiset tilintarkastajat) Verokonsultit Saksa Arkkitehdit Italia, Saksa Saksa Insinöörit Asianajajat Notaarit Italia, Saksa, Luxemburg Italia, Itävalta, Saksa Belgia, Ranska, Saksa, Espanja, Kreikka Saksa Italia Itävalta, Belgia, Ranska, Saksa, Kreikka, Italia, Alankomaat, Espanja Lähde: viitteessä 12 mainittu tutkimus ja toimialajärjestöjen ja/tai kansallisten kilpailuviranomaisten toimittamat tiedot. Farmaseutteja/proviisoreita ei ole otettu mukaan Suositushinnat 37. Muutamissa jäsenvaltioissa annetaan suositushinnat eräille lakimies-, tilintarkastus-, arkkitehti- ja insinööripalveluille (taulukko 2). Kuten kiinteillä hinnoilla, suositushinnoilla voi olla merkittävä kielteinen vaikutus kilpailuun. Ensiksi suositushinnat voivat helpottaa palveluntarjoajien välistä hintojen yhteensovittamista. Toiseksi ne voivat johtaa kuluttajia harhaan siitä, mikä on kohtuullinen hintataso. 38. Toimialajärjestöjen mukaan suositushinnat antavat kuluttajille hyödyllistä tietoa palvelujen keskimääräisistä kustannuksista. Ne ovat lisäksi todenneet, että suositushinnat alentavat kustannuksia, joita aiheutuu, jos hinnoittelu tai palkkioneuvottelut toteutetaan tapauskohtaisesti, ja että ne ovat ohjeena sellaisille ammatinharjoittajille, joilla ei ole kokemusta palkkioiden määrittämisestä. Ne voivat myös vähentää monimutkaisten palvelujen hintojen neuvottelemiseen liittyviä kustannuksia. 39. Markkinoilla, joilla kontaktin etsimiseen liittyvät kustannukset ovat korkeat, kuluttajien kannalta voi todellakin olla edullista saada käyttöönsä tarkkoja tietoja tyypillisistä hinnoista. Hintatietojen selvittämiseksi on kuitenkin vaihtoehtoja. Esimerkiksi riippumattomien tahojen (kuten kuluttajajärjestöjen) julkaisemat pitkäaikaisvälin hintatiedot tai otantaan perustuvat hintatutkimukset saattaisivat olla luotettavampi hintaopas kuluttajien kannalta, eivätkä ne vääristä kilpailua yhtä paljon. 12

13 40. Lisäksi on epätodennäköistä, että ammatinharjoittajien olisi tukeuduttava suositushintoihin palkkioiden määrittämiseksi. Ammatinharjoittajat, kuten muut palveluntarjoajat, yleensä saavat itse tai palkkaavat hinnoittelukokemusta. On olemassa erilaisia vähemmän rajoittavia menetelmiä, kuten pitkäaikaisvälin hintatiedot tai otantaan perustuvat hintatutkimukset, jotka vähentävät hintojen asettamiseen liittyviä kustannuksia. 41. Useat maat ovat poistaneet ammatillisten palvelujen suositushinnat kahden viime vuosikymmenen aikana. Esimerkiksi Suomen kilpailuvirasto pani 1980-luvun lopulla alulle suositushintojen poistamisen lakimies-, arkkitehti- ja muiden ammatillisten palvelujen osalta. Suositushinnat poistettiin 1990-lopun lopulla asianajajien osalta Alankomaissa ja arkkitehtien osalta Ranskassa. Kahden viime vuoden aikana Yhdistyneessä kuningaskunnassa on poistettu suositushinnat arkkitehtien ja rakennusyhtiöiden osalta. Taulukko 2: Yleiskatsaus suositushintoja soveltavista maista ja ammateista Ammatti Kirjanpito/Tilintarkastus Arkkitehdit Insinöörit Asianajajat Notaarit Suositushinnat Itävalta, Portugali, Kreikka Itävalta, Belgia, Tanska, Irlanti, Saksa, Espanja Itävalta, Luxemburg Itävalta, Portugali, Espanja Itävalta, Belgia Lähde: viitteessä 12 mainittu tutkimus ja toimialajärjestöjen ja/tai kansallisten kilpailuviranomaisten toimittamat tiedot. Farmaseutteja/proviisoreja ei ole otettu mukaan Mainontaa koskevat rajoitukset 42. Monissa ammateissa mainontaa säännellään alakohtaisesti (taulukko 3). Eräissä tapauksissa mainonta on kokonaan kielletty. Toisissa taas kiellettyä on tietynlaisen tiedotusvälineen tai mainontakeinojen käyttö, kuten radio- tai televisiomainonta, suora puhelinmainonta tai tietynlainen mainossisältö. Eräissä tapauksissa olemassa olevat mainontaa koskevat määräykset eivät ole täysin selviä, mikä saattaa estää ammatinharjoittajia käyttämästä eräitä mainontakeinoja. 43. Talousteorian mukaan mainonta voi edistää kilpailua kertomalla kuluttajille erilaisista tuotteista ja antamalla kuluttajille paremman mahdollisuuden tehdä tietoihin perustuvia ostopäätöksiä. Mainontaa koskevat rajoitukset voivat näin ollen vähentää kilpailua lisäämällä eri tuotteita koskevien tietojen hankintakustannuksia ja vaikeuttamalla kuluttajien mahdollisuuksia etsiä niiden tarpeita parhaiten vastaava laatu ja hinta. Lisäksi myönnetään laajalti, että mainonta (erityisesti vertaileva 13

14 mainonta) voi olla olennainen kilpailukeino markkinoille tuleville uusille yrityksille ja uusia tuotteita markkinoille tuoville jo toimiville yrityksille Mainontaa koskevien rajoitusten puolustajat korostavat ammatillisten palvelujen tarjoajien ja kuluttajien välistä tietojen epäsymmetriaa. Tämän väitteen mukaan kuluttajien on vaikea arvioida ammatillisia palveluja koskevia tietoja ja siten heitä on erityisesti suojeltava harhaanjohtavilta ja manipuloivilta väitteiltä. 45. On kuitenkin yhä enemmän empiirisiä todisteita, jotka korostavat eräiden mainontaa koskevien rajoitusten mahdollisia kielteisiä vaikutuksia. 18 Tutkimusten mukaan mainontaa koskevat rajoitukset voivat eräissä tapauksissa nostaa ammatillisten palvelujen palkkioita ilman myönteistä vaikutusta palvelujen laatuun. Näiden havaintojen mukaan mainontaa koskevat kiellot eivät välttämättä ole asianmukainen vastaus ammatillisiin palveluihin liittyvään tiedon epäsymmetriaan. Sen sijaan rehellinen ja puolueeton mainonta voi auttaa kuluttajia voittamaan epäsymmetrian ja tekemään valistuneempia ostopäätöksiä. 46. Kahden viime vuosikymmenen aikana useat jäsenvaltiot ovat lieventäneet mainontaa koskevia rajoituksia näiden ammattien osalta. Esimerkiksi 1970-luvulla Yhdistyneessä kuningaskunnassa poistettiin mainontaa koskevat rajoitukset oikeusalaa ja tilintarkastusta koskevien ammattien osalta. Mainontaa rajoittavat säännöt poistettiin Tanskassa 1990-luvulla oikeus-, tilintarkastus- ja arkkitehtuurialan ammattien osalta. Viime vuosina tiukkoja mainontakieltoja on lievennetty myös Saksassa Ks. Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 97/55/EY, annettu 6 päivänä lokakuuta 1997, harhaanjohtavaa mainontaa koskevan direktiivin 84/450/ETY muuttamisesta sisällyttämällä siihen vertaileva mainonta, EYVL L 290, , s. 18. Oikeusalan ammattien mainontarajoituksia koskevia tutkimuksia on käsitelty esimerkiksi seuraavissa teoksissa: F.H. Stephen ja J.H. Love, Regulation of the Legal Profession, B. Bouckaert ja G. De Geest (toim.) Encyclopedia of Law and Economics, Volume III: The Regulation of Contracts, Cheltenham, 2000, s

15 Taulukko 3: Yleiskatsaus merkittäviä mainonnan rajoituksia soveltavista maista ja ammateista Ammatti Voimassa oleva mainontakielto Merkittäviä mainontaa koskevia rajoituksia Kirjanpito Ranska Belgia, Saksa, Italia, Luxemburg, Portugali Tilintarkastus Ranska, Luxemburg, Portugali, Espanja Belgia, Saksa, Kreikka, Italia Arkkitehdit Italia, Luxemburg Irlanti, Saksa, Alankomaat, Itävalta, Kreikka Insinöörit Luxemburg Italia, Kreikka, Irlanti Asianajajat Notaarit Farmaseutit Kreikka, Portugali, Irlanti (oikeudenkäyntiasianajajat; barristers) Ranska, Italia, Espanja, Kreikka Irlanti, Portugali, Kreikka Itävalta, Belgia, Ranska, Irlanti (toimistoasianajajat; solicitors), Italia, Luxemburg, Espanja Itävalta, Saksa Itävalta, Ranska, Luxemburg Lähde: viitteessä 12 mainittu tutkimus ja toimialajärjestöjen ja/tai kansallisten kilpailuviranomaisten toimittamat tiedot. 47. Tilintarkastuksen ja tekniikan alan ammattien harjoittajat toimivat useissa jäsenvaltioissa tehokkaasti ilman merkittäviä alakohtaisia mainontarajoituksia. Tämän perusteella voidaan päätellä, että näitä ammatteja koskevat alakohtaiset mainontarajoitukset eivät ehkä ole olennaisia suojeltaessa kuluttajia harhaanjohtavilta väitteiltä. Samoin oikeusala ja farmasian ala sekä notaarit voivat monissa jäsenvaltioissa käyttää useimpia mainonnan muotoja. Tällaisia ammatteja koskee tietenkin edelleen yleinen lainsäädäntö, joka estää epärehellisen tai harhaanjohtavan mainonnan Ammattiin pääsyä koskevat rajoitukset ja varatut tehtävät 48. Useimmissa jäsenvaltioissa ammattiin pääsylle on asetettu laatua koskevia rajoituksia. Näitä voivat olla koulutuksen vähimmäiskesto, ammattitutkinnot ja ammattikokemuksen vähimmäismäärä. Monissa tapauksissa ammattiin pääsyä koskeviin rajoituksiin on liitetty määräyksiä eräiden palvelujen tarjontaa koskevista varatuista oikeuksista. Joissain jäsenvaltioissa farmaseutin ja notaarin ammattiin pääsyä koskevat myös määrälliset rajoitukset, jotka perustuvat väestöllisiin tai maantieteellisiin kriteereihin. 49. Laadulliset pääsyrajoitukset, joihin liittyy varattuja oikeuksia, varmistavat, että vain asianmukaisen koulutuksen ja pätevyyden omaavat ammatinharjoittajat voivat 15

16 suorittaa tiettyjä tehtäviä. Tällaisilla rajoituksilla on näin ollen tärkeä tehtävä varmistettaessa ammatillisten palvelujen laatu. 50. Kuitenkin toimilupien liiallinen sääntely vähentää todennäköisesti palveluntarjoajien määrää, millä on kielteisiä vaikutuksia kilpailuun ja palvelun laatuun. Empiiriset tutkimukset ovat osoittaneet, että eräissä tapauksissa liialliset toimiluparajoitukset ovat johtaneet korkeampiin hintoihin takaamatta kuitenkaan parempaa laatua. Esimerkiksi Yhdysvaltojen kilpailuviranomainen (FTC) arvioi vuonna 1990 julkaisemassaan raportissa toimiluparajoituksia koskevia empiirisiä tutkimuksia. Se päätteli, että vaikka joidenkin tutkimusten mukaan yrityskäytänteitä koskevat rajoitukset saattavat johtaa parempaan laatuun, suurimmassa osassa tutkimuksia katsottiin, että toimilupia tai toimilupiin liittyvillä, yrityskäytänteitä koskevilla rajoituksilla ei ollut vaikutusta laatuun. Eräissä tapauksissa toimiluparajoituksilla on ollut jopa kielteinen vaikutus laatuun Toisaalta eräissä maissa rajoitusten lieventäminen eräiden ammattien osalta on johtanut alhaisempiin hintoihin heikentämättä selvästi laatua. Esimerkiksi Australiassa omaisuuden luovutusta koskeviin palveluihin liittyvien varattujen oikeuksien poistaminen lakimiehiltä ja oikeussalityöhön liittyvän yksinoikeuden poistaminen oikeudenkäyntiasianajajilta johtivat oikeudenkäyntikulujen 12 prosentin alenemiseen. Yhdistyneessä kuningaskunnassa omaisuuden luovutusta koskevien palvelujen tarjoamiseen liittyvien varattujen oikeuksien vähentäminen 1980-luvulla johti myös alempiin hintoihin. Alankomaissa kiinteistönvälittäjiä koskeneiden pääsyvaatimusten poistaminen 1990-luvun lopulla johti ammattiin hakeutuvien määrän lisääntymiseen, kiinteistökauppoja koskevien kulujen alenemiseen ja palvelujen joustavampaan tarjontaan. 52. Näistä kokemuksista ilmenee, että toimilupamääräykset voivat eräissä tapauksissa olla liian rajoittavia ja että kuluttajat saattaisivat hyötyä nykyisten sääntöjen lieventämisestä. 53. Ensiksi voisi olla mahdollista helpottaa ammattiin pääsyä koskevia vaatimuksia silloin, kun ne eivät ole oikeassa suhteessa ammattitehtävien vaativuuden kanssa. 54. Toiseksi saattaisi olla mahdollista supistaa tietylle ammatille varattuja tehtäviä. Eräissä tapauksissa korkeasti koulutetuilla ammatinharjoittajilla on keskeisten tehtäviensä lisäksi varattuja oikeuksia muiden vähemmän vaativien palvelujen suorittamiseksi. Eräissä jäsenvaltioissa esimerkiksi asianajajilla tai notaareilla on yksinoikeus tarjota omaisuuden luovutukseen ja testamentteihin liittyviä palveluja samoin kuin oikeudellista neuvontaa. Tällaisissa tapauksissa laajempi palveluntarjoajien ryhmä voisi huolehtia vähemmän vaativista tehtävistä. 55. Kolmanneksi saattaisi olla mahdollista poistaa varatut oikeudet silloin, kun laatu voidaan taata vähemmän rajoittavilla menetelmillä. Eräillä markkinoilla saattaisi olla mahdollista esimerkiksi taata laatu riippumattoman akkreditoinnin tai laadunvalvonnan avulla. Kuluttajat voisivat tällöin valita vapaasti, millaista palveluntarjoajaa he haluavat käyttää. 19 C. Cox ja S. Foster, The Costs and Benefits of Occupational Regulation, Bureau of Economics Staff Report to the Federal Trade Commission, 1990, s

17 56. Ammattiin pääsyä koskevat määrälliset rajoitukset alentavat palveluntarjoajien määrää ja siten tarjontaa ja kuluttajien valinnanvaraa. Joissain tapauksissa määrälliset rajoitukset voivat luoda paikallisia monopoleja. 57. On väitetty, että väestöllisiin kriteereihin perustuvat määrälliset rajoitukset ovat tarpeen tärkeiden palvelujen saatavuuden varmistamiseksi. Ensiksi on väitetty, että määrälliset rajoitukset lisäävät kannattavuutta ja suojelevat siten palvelujen elinkelpoisuutta harvaan asutuilla seuduilla. Toiseksi on väitetty, että määrälliset rajoitukset pysäyttävät palvelujen karkaamisen harvaan asutuilta alueilta (esimerkiksi farmaseutit/proviisorit ja notaarit). 58. Kun otetaan huomioon näiden rajoitusten mahdollisesti huomattavat haittavaikutukset, olisi kuitenkin tutkittava, onko vähemmän rajoittavia ja avoimempia keinoja (esim. yleishyödyllisten palvelujen korvaaminen) taata tällaisten palvelujen tarjonta harvaan asutuilla alueilla. Ammattiin pääsyä koskevat määrälliset rajoitukset eivät joka tapauksessa näytä olevan perusteltuja alueilla, jotka eivät ole harvaan asuttuja ja joilla näin ollen ei ole vaaraa alitarjonnasta Yritysrakennetta koskevat määräykset 59. Joihinkin ammatteihin liittyy alakohtaisia määräyksiä yritysrakenteesta. Nämä määräykset voivat rajoittaa ammatillisia palveluja tarjoavien yritysten omistajarakennetta, yhteistyön laajuutta muiden ammattien kanssa ja eräissä tapauksissa myös sivuliikkeiden, franchise-liikkeiden tai liikeketjujen perustamista. 60. Yritysrakennetta koskevilla määräyksillä voi olla kielteinen vaikutus talouteen, jos ne estävät palveluntarjoajia kehittämästä uusia palveluja tai kustannustehokkaita liiketoimintamalleja. Nämä määräykset voivat esimerkiksi estää lakimiehiä ja kirjanpitäjiä tarjoamasta yhdistettyä lainopillista ja kirjanpitoneuvontaa veroasioissa tai ne voivat estää keskitettyjen ammatillisten palvelupisteiden kehittämisen maaseudulla. Eräät omistajuutta koskevat määräykset, kuten yhtiön perustamista koskeva kielto, voivat myös vähentää pääoman saatavuutta ammatillisten palvelujen markkinoilla ja estää uusien toiminnanharjoittajien pääsyn markkinoille ja toiminnan laajentamisen. 61. Toisaalta on myös väitetty, että yritysrakennetta ja omistajuutta koskevat määräykset voivat olla tarpeen varmistamaan ammatinharjoittajien henkilökohtainen vastuu ja korvausvastuu asiakkaille ja eturistiriitojen syntymisen estäminen. Lisäksi on todettu, että nämä määräykset saattavat olla tarpeen ammatinharjoittajien riippumattomuuden varmistamiseksi. Jos ammatillisia palveluja tarjoavat yritykset olisivat muiden määräys- tai vaikutusvallassa, tämä saattaisi vaikuttaa ammatinharjoittajien harkintakykyyn tai ammatillisten arvojen noudattamiseen. 62. Komissio katsoo, että yritysrakennetta koskevat määräykset näyttävät vähiten perustelluilta silloin, kun ne rajoittavat saman ammattikunnan jäsenten välisen yhteistyön laajuutta. Näyttää siltä, että saman ammattikunnan jäsenten välinen yhteistyö ei todennäköisesti vähennä ammatin riippumattomuutta tai heikennä eettisiä normeja. 63. Yritysrakennetta koskevat määräykset ovat myös vähemmän perusteltuja ammateissa, joissa ei ole välttämätöntä tarvetta suojella ammatinharjoittajien riippumattomuutta. Esimerkiksi arkkitehti- ja insinöörialan ammatit toimivat 17

18 tehokkaasti useimmissa jäsenvaltioissa ilman tällaisia määräyksiä. Näin ollen näyttää epätodennäköiseltä, että yritysrakennetta koskevat määräykset ovat olennaisia näitä palveluja käyttävien kuluttajien suojelemiseksi. 64. Yritysrakennetta koskevat määräykset näyttävät perustellummilta markkinoilla, joilla on huomattava tarve suojella ammatinharjoittajien riippumattomuutta tai henkilökohtaista vastuuta. Saattaisi kuitenkin olla sellaisia riippumattomuutta ja eettisiä normeja suojelevia vaihtoehtoisia menetelmiä, jotka rajoittavat kilpailua vähemmän. Eräillä markkinoilla tiukat omistajuutta koskevat rajoitukset voitaisiin näin ollen korvata kokonaan tai osittain vähemmän rajoittavilla säännöillä. 5. EY:N KILPAILUSÄÄNTÖJEN MAHDOLLINEN SOVELTAMINEN 65. Kilpailunvastaisia sääntöjä ja määräyksiä esiintyy vapaiden ammattien alalla sekä toimialajärjestöjen käyttöön ottamissa toimenpiteissä että viranomaisten hyväksymissä säädöksissä tai ohjeissa. Näin ollen on erotettava i) ammattikuntien ja toimialajärjestöjen jäsenten 81 artiklan mukainen vastuu ja ii) jäsenvaltioiden 3 artiklan 1 kohdan g alakohdan sekä 10 ja 81 artiklan mukainen vastuu Ammattikunnan jäsenten vastuu Ammattikunnan jäsenet yrityksinä 66. Perustamissopimuksen 81 artikla koskee yrityksiä. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yrityksen käsitteeseen kuuluvat kaikki taloudellista toimintaa harjoittavat yksiköt riippumatta niiden oikeudellisesta muodosta tai rahoitustavasta. 20 Taloudellista toimintaa on kaikki toiminta, jossa tavaroita tai palveluja tarjotaan tietyillä markkinoilla Seuraavat kolme tilannetta eivät kuulu 81 artiklan soveltamisalaan: 1) periaatteessa taloudellista toimintaa ei ole sellainen valtion toiminta, jota markkinat eivät voi tarjota 22 2) myöskään julkisen vallan käyttö ei ole taloudellista toimintaa; 23 yrityksen käsite on kuitenkin suhteellinen: yrityksen toiminta voi olla osittain taloudellista ja osittain julkisen vallan käyttöä; 24 sikäli kuin se harjoittaa taloudellista toimintaa, se kuuluu kilpailusääntöjen soveltamisalaan Asia C-41/90, Höfner ja Elser, Kok. 1991, s. I-1979, 21 kohta, ja asia C-309/99, Wouters, Kok. 2002, s. I-1577, 46 kohta. Asia C-35/96, komissio v. Italia (CNSD), Kok. 1998, s. I-03851, 36 kohta. Asia C-160/91, Poucet, Kok, 1993, s. I-637, (yhteisvastuun periaatteeseen perustuva lakisääteinen sosiaalivakuutusjärjestelmä ei ole yritys) ja asia C-218/00, CISAL di Battistello, Kok. 2000, s. I Ks. toisaalta asia C-67/96, Albany, Kok. 1999, s. I-5863, (rahastointiperiaatteeseen perustuva järjestelmä on yritys) ja asia C-180/98, Pavlov, Kok. 2000, s. I Asia C-364/92, Eurocontrol, Kok. 1994, s. I-0043, 30 kohta, ja C-343/95, Calì e Figli, Kok. 1997, s. I- 1547, kohta. Näin oli laita julkisen työvoimatoimiston osalta asiassa Höfner (ks. viite 20), lentoasemaviranomaisen osalta asiassa C-82/01 P, Aéroports de Paris, Kok. 2002, s. II-3929, ja Trierin kaupungin osalta asiassa C-475/99, Ambulanz Glöckner, Kok. 2001, s. I

19 3) työntekijöitä ei katsota yrityksiksi Tämän perusteella vapaiden ammattien harjoittajat, sikäli kuin ne eivät ole työntekijöitä, harjoittavat taloudellista toimintaa, koska ne tarjoavat markkinoilla palveluja korvausta vastaan. 26 Tätä päätelmää ei voi muuttaa se, että toiminta on henkistä työtä, edellyttää toimilupaa ja että sitä voi harjoittaa ilman materiaalisia, immateriaalisia tai henkilöresursseja 27, eikä se, että niiden tarjoamat palvelut ovat monitahoisia ja teknisiä, eikä se, että niiden ammatin harjoittaminen on säänneltyä Itsesääntely yritysten yhteenliittymän päätöksenä 69. Toimialajärjestö on 81 artiklassa tarkoitettu yritysten yhteenliittymä, jos se sääntelee ammattikunnan jäsenten taloudellista toimintaa. 29 Tämä pitää paikkansa, vaikka järjestöön voisi kuulua myös työntekijöitä, koska toimialajärjestöt edustavat yleensä ja useimmiten itsenäisiä ammatinharjoittajia. 70. Sillä ei ole merkitystä, että eräillä toimialajärjestöillä on julkisoikeudellinen asema 30 tai joitain yleistä etua koskevia tehtäviä 31 tai että ne sanovat toimivansa yleisen edun mukaisesti Ammatillista toimintaa sääntelevä taho ei ole kuitenkaan yritysten yhteenliittymä, jos se koostuu enimmäkseen julkisviranomaisten edustajista ja jos sen on noudatettava ennalta määrättyjä yleistä etua koskevia kriteerejä. 33 Toimialajärjestön hyväksymiä sääntöjä voidaan pitää valtion toimenpiteinä ainoastaan, jos valtio on määritellyt yleisen edun kriteerit ja olennaiset periaatteet, joita sääntöjen on noudatettava, ja jos valtio pitää päätösvallan viime kädessä itsellään Itsesääntely kilpailunrajoituksena 72. Tämän kertomuksen 4 jaksossa luetellaan ammatillisia palveluja koskevat tavanomaiset kilpailunrajoitukset. Komissio on tutkinut ja tuominnut italialaisten tulliasioitsijoiden 35 ja espanjalaisten teollisoikeusasiamiesten 36 kiinteät hinnat. Jokin aika sitten se lähetti väitetiedoksiannon Belgian arkkitehtiyhdistyksen vahvistamasta hintasuosituksesta. Komissio on tarkastellut myös Euroopan patenttiviraston Julkisasiamies Jacobsin lausunto asioissa C-180/98 ja C-184/98, Pavlov, ks. viite 22, ja tuomio asiassa C-22/98, Becu, Kok. 1999, s. I Tuomioistuin vahvisti asiassa Wouters (ks. viite 20) antamansa tuomion 48 kohdassa, että asianajajat tarjoavat maksua vastaan palveluja, joihin sisältyy oikeusapu sekä asiamiehenä ja avustajana toimiminen tuomioistuimissa. Samanlainen päätelmä soveltuu myös muihin ammatteihin, kuten tulliasioitsijoihin kahdessa CNSD-asiassa (T-513/93 ja C-35/96) ja erikoislääkäreitä koskevassa asiassa Pavlov (ks. viite 22). CNSD, ks. viite 21, 38 kohta. Wouters, ks. viite 20, 49 kohta. Wouters, ks. viite 20, 64 kohta. Wouters, ks. viite 20, kohta. Julkisasiamies Légerin lausunto asiassa C-35/99, Arduino, Kok. 2002, s. I-01529, 56 kohta. Julkisasiamies Jacobsin lausunto asiassa Albany, ks. viite 22. Wouters, ks. viite 20, kohta, ja Arduino, ks. viite 31, kohta. Wouters, ks. viite 20, 68 kohta. Komission päätös 93/438/ETY, tehty , CNSD, EYVL L 203, Komission päätös 95/188/EY, tehty , Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 85 artiklan soveltamismenettelystä (IV/ COAPI), EYVL L 12, , s

20 hyväksymien asiamiesten instituutin menettelysääntöjä. 37 Komissio katsoi, että eräät rajoitukset olivat pelkästään deontologisia sääntöjä eivätkä sen vuoksi kuuluneet 81 artiklan soveltamisalaan, mutta että vertailevaa mainontaa koskeva rajoitus voitiin säilyttää ainoastaan väliaikaisesti 81 artiklan 3 kohdan mukaisen poikkeuksen nojalla Vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan 73. Ammatilliset määräykset ovat omiaan vaikuttamaan tuntuvasti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ainakin, jos määräystä sovelletaan koko maassa Wouters-poikkeus 74. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Wouters antaman tuomion mukaan kaikki yritysten väliset sopimukset tai yritysten yhteenliittymän kaikki päätökset, jotka rajoittavat kilpailua, eivät välttämättä ole 81 artiklan 1 kohdan vastaisia. Kyseisessä tapauksessa perustamissopimuksen 81 artiklan 1 kohtaa ei rikottu, koska kyseinen ammatillinen määräys oli väistämättä aiheutuvista kilpailua rajoittavista vaikutuksista huolimatta tarpeen kyseisen ammatin asianmukaisen harjoittamisen kannalta, niin kuin tämän ammatin harjoittaminen oli järjestetty asianomaisessa jäsenvaltiossa Tuomioistuimen päätelmän taustalla on useita vaiheita: 40 Ensinnäkin on otettava huomioon se kokonaistilanne, jossa kyseinen yritysten yhteenliittymän päätös on tehty tai johon sen vaikutukset kohdistuvat. Erityisesti on otettava huomioon sen tavoitteet, jotka johtuvat siitä, että on välttämätöntä antaa organisaatiota, pätevyyttä, ammattietiikkaa, valvontaa ja vastuuta koskevia sääntöjä, joilla varmistetaan tarpeellisella tavalla asianomaisten henkilöiden rehellisyys ja ammattitaidot ammatillisten palvelujen kuluttajia ja erityistä yleistä etua varten. Tämän jälkeen on harkittava, ovatko kilpailua rajoittavat vaikutukset väistämättömiä näiden tavoitteiden saavuttamiseksi ja ovatko ne sen vuoksi tarpeen kyseisen ammatin asianmukaisen harjoittamisen varmistamiseksi, niin kuin tämän ammatin harjoittaminen on järjestetty kyseisessä jäsenvaltiossa. Kilpailua rajoittavat vaikutukset eivät saa mennä pidemmälle kuin mikä on välttämätöntä ammatin asianmukaisen harjoittamisen turvaamiseksi (suhteellisuustesti) Komission päätös 1999/267/EY, tehty , EY:n perustamissopimuksen 85 artiklan soveltamisesta (IV/ Euroopan patenttiviraston hyväksymien asiamiesten instituutin menettelysäännöt), EYVL L 106, , s. 37. Ks. myös ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomio asiassa T-144/99, komissio v. Alankomaat, Kok. 2001, s. I Wouters, ks. viite 20, 95 kohta, ja Arduino, ks. viite 31, 33 kohta. Wouters, ks. viite 20, 110 kohta. Wouters, ks. viite 20, kohta. 20