JURIDIIKKA M I L J Ö J U R I D I K 1/2003. Sisällys

Transkriptio

1

2 YMPÄRISTÖ- JURIDIIKKA 1/2003 M I L J Ö J U R I D I K Jukka Similä - Mikael Hildén Sisällys Yhdennetty ympäristölupa - ympäristönsuojelulakiuudistuksen vaikutukset...4 Per Mickwitz - Kimmo Ollikka - Ympäristönsuojelulain mukaiset päätökset kah- Stefan Sjöblom - Charlotta von Troil den ensimmäisen vuoden aikana...27 Mikael Hildén - Kimmo Ollikka - Ympäristönsuojelulain kustannukset valtionhal- Elise Sahivirta linnossa...48 Petrus Kautto - Per Mickwitz - Ympäristönsuojelulaki ja yritysten investointi- Kimmo Ollikka ja toimintamenot...68 Stefan Sjöblom - Charlotta YSL:n paikallinen täytäntöönpano ja pkvon Troil yritykset...83 Stefan Sjöblom - Elise Sahivirta - Osallistumisjärjestelmä ja sen toteutus...98 Jukka Similä Jukka Similä Onko YSL-uudistus tehostanut ympäristönsuojelua? Elise Sahivirta - Kimmo Silvo - Ympäristönsuojelulain yhdenmukainen täytän- Kimmo Ollikka - Terhi Peltonen töönpano Mikael Hildén - Petrus Kautto - Ympäristönsuojelulain kaksi ensimmäistä vuot- Per Mickwitz - Jukka Similä ta - arvioinnin yhteenveto...181

3 YMPÄRISTÖJURIDIIKKA MILJÖJURIDIK SUOMEN YMPÄRISTÖOIKEUSTIETEEN SEURAN AIKAKAUSLEHTI TIDSKRIFT UTGIVEN AV MILJÖRÄTTSLIGA SÄLLSKAPET I FINLAND NUMERO 77, 24. VUOSIKERTA Toimitus/Redaktion Päätoimittaja OTT Jukka Pekka Tolvanen Oikeustapausosaston toimittaja OTK Klaus Metsä-Simola Toimitussihteeri OTL Jari Salila Osoite/Adress Ympäristöjuridiikka Suomen Ympäristöoikeustieteen Seura ry PL HELSINKI Internet Telekopio/Telefax sys@pro.tsv.fi Ohjeita kirjoittajille Kirjoittajia pyydetään toimittamaan käsikirjoitukset toimitukselle liitetiedostona tai levykkeellä ja paperille tulostettuna. Tiedostojen toimittamisen yhteydessä tulee ilmoittaa tiedostojen tallennusmuoto. Levykkeitä ei palauteta. Käsikirjoituksiin pyydetään lisäksi liittämään kirjoittajan yhteystiedot sekä tieto kirjoittajan oppiarvosta ja ammattinimikkeestä. Yksityiskohtaiset kirjoittajaohjeet löytyvät seuran www-sivuilta. ISSN Hakapaino Oy Helsinki 2003 Ympäristöjuridiikka ilmestyy vuonna 2003 neljänä numerona. Lehden painos on 500 kpl. Vuosikerran tilaushinta vuodeksi 2003 Suomeen on 28 euroa ja ulkomaille 32 euroa. Seuran henkilö- ja kannattajajäsenille lehti jaetaan ilmaisjakeluna. Yksittäin tilattuna normaalinumeron hinta on 10 euroa ja kaksoisnumeron 12 euroa. Irtonumeroiden hintoihin lisätään postituskulut. Lehden tilaukset ja osoitteenmuutokset pyydetään tekemään toimituksen osoitteella. Toimitus ottaa julkaistavaksi tiedonantoja, oikeustapausselostuksia, kirjallisuusarvosteluja, kirjoituksia, esitelmiä ja maksullisia ilmoituksia. Ympäristöjuridiikka on tieteellisten kirjoitusten osalta referee-julkaisu. Artikkeleiden arvioinnin suorittavat toimituksen ulkopuoliset asiantuntijat. Lyhyemmät kirjoitukset ja keskustelupuheenvuorot eivät kuulu referee-menettelyn piiriin.

4 ESIPUHE Maaliskuun ensimmäisenä päivänä vuonna 2000 voimaan tulleella ympäristönsuojeluja vesilainsäädännön uudistuksella koottiin aiemmin hajallaan olleet säännökset ympäristön eri osa-alueiden pilaantumisen torjunnasta uuteen ympäristönsuojelulakiin (86/ 2000). Kokemuksia uudistetun lainsäädännön soveltamisesta on alkanut vähitellen kertyä. Suomen ympäristökeskuksen tutkimushankkeessa Ympäristöpolitiikka arviointikriteerien valossa - tarkastelukohteena uusi ympäristönsuojelulaki on arvioitu uudistuksen vaikutuksia kahden ensimmäisen vuoden kokemusten perusteella. Tässä Ympäristöjuridiikka-lehden erikoisnumerossa julkaistaan tutkimushankkeen tulokset. Tutkimushankkeen tulokset on esitetty tutkimusryhmän jäsenten itsenäisinä kirjoituksina, jotka kuitenkin muodostavat yhtenäisen kokonaisuuden. Tämän vuoksi artikkelikokoelma julkaistaan poikkeuksellisesti kokonaisuudessaan, vaikka sääntelyn vaikutusten arviointiin keskittyvät kirjoitukset painottuvat perinteisestä oikeustieteellisestä tutkimuksesta poikkeavasti. Toimituksen ulkopuoliset arvioitsijat ovat arvioineet kirjoitukset osana niiden muodostamaa kokonaisuutta. Helsingissä toukokuussa 2003 Jukka Pekka Tolvanen Päätoimittaja Jari Salila Toimitussihteeri

5 Ympäristöjuridiikka 1/2003 s Erikoistutkija Jukka Similä ja ohjelmajohtaja Mikael Hildén 1 YHDENNETTY YMPÄRISTÖLUPA - YMPÄRISTÖN- SUOJELULAKIUUDISTUKSEN VAIKUTUKSET 2 1. Johdanto Pilaantumista on pitkään säännelty erilaisilla hallinnollisilla lupajärjestelmillä, jotka ovat merkittävästi kehittyneet ja muuttuneet viimeisten 40 vuoden aikana. 3 Lupajärjestelmiä on luotu vesistöjen pilaantumisen, naapuruussuhteiden, terveydensuojelun ja ilmansuojelun edistämiseksi. 4 Lisäksi eräät jätehuoltoon liittyvät toiminnot ovat edellyttäneet lupaa, tai osin vanhemman lainsäädännön mukaan, suunnitelman laatimista. Meluntorjunta on koskenut oma lainsäädäntönsä vuodelta 1987, jossa säädettiin eräiden melua aiheuttavien toimintojen ilmoituksenvaraisuudesta. Vuoden 1961 vesilain vesistön pilaamiskielto, joka itse asiassa on siirtynyt ympäristönsuojelulakiin, oli lähes 40 vuotta vesiensuojelun perusta. Kielto pilata vesistöjä ilman lupaa sisällytettiin jo vuoden 1902 vesioikeuslakiin, mutta tätä kieltoa ei käytännössä valvottu. 5 Valvonta oli puutteellista myös vesilain ensimmäiset vuodet ja vasta vesihallituksen perustaminen 1970 johti lupajärjestelmän tehokkaaseen käyttämiseen. Naapuruusoikeudellinen sääntely on pohjautunut erityisesti NaapL 18 :n ns. immisiolupaan, jonka merkitys on ajan myötä kasvanut ja muuttunut. Sittemmin kumottu terveydensuojelulailla kumottu ter- 1 Kirjoittajat työskentelevät Suomen ympäristökeskuksessa (PL 140, Helsinki). Tämä kirjoitus on syntynyt tutkimusryhmämme yhteisen suunnitteluprosessin tuloksena. Tekijöiden rooli on ollut toimia tämän kirjoituksen esikirjoittajana, mutta muiden tutkijoiden ideat ja kommentit ovat merkittävästi vaikuttaneet lopputulokseen. Tutkimusryhmää on vetänyt Mikael Hildén ja tutkijoina ovat toimineet Petrus Kautto, Per Mickwitz, Kimmo Ollikka, Elise Sahivirta ja Jukka Similä Suomen ympäristökeskuksesta sekä Stefan Sjöblom ja Charlotta von Troil Helsingin yliopiston Svenska social- och kommunalhögskolanista. Evert Vedung Uppsalan yliopistosta on toiminut metodisena tukenamme ja ohjaajana. 2 Referee-artikkeli. Tutkimus on osa ympäristöklusterin tutkimusohjelmaa. Kiitämme tutkimuksen ohjausryhmää sekä Ympäristöjuridiikka lehden arvioitsijoita ja lehden toimitusta kommenteista ja ehdotuksista. 3 Immissioajattelun kehityksestä ks. Kuusiniemi 1992, 38-92, vesilain pilaamiskiellon kehityksestä ks. Hollo Ks. laajemmin Hollo 2001, Hollo 2001, 27.

6 Yhdennetty ympäristölupa - ympäristönsuojelulakiuudistuksen vaikutukset 5 veydenhoitolaki (1965) sisälsi ns. sijoitusluvan, jonka menettelysäännökset (mm. puhevallan käyttäminen), kehittyivät vähitellen. 6 Moderni ilmansuojelulainsäädäntö syntyi Suomessa verraten myöhään, vasta Aluksi ilmansuojelulaki tunsi vain ilmoitusmenettelyn, joka Suomen liityttyä Euroopan yhteisöön muutettiin lupajärjestelmäksi vuonna Ympäristönsuojelulaki (86/2000, myöhemmin YSL) ja siihen liittyvä lainsäädäntö (myöhemmin YSL -uudistus) 8 muutti merkittävästi ympäristölupajärjestelmäämme. Tämän uudistuksen vaikutuksia kahden ensimmäisen vuoden kokemusten pohjalta on arvioitu YSL arviointihankkeessa. Tässä artikkelissa esitellään arviointihankkeen yleisiä lähtökohtia sekä itse uudistuksen taustaa. Erityisesti hahmotetaan valmisteluasiakirjojen pohjalta lain keskeiset tavoitteet sekä ne mekanismit, joilla nämä tavoitteet on oletettu saavutettavan. Hankkeen tulokset julkaistaan tässä samassa Ympäristöjuridiikka lehden numerossa erillisinä artikkeleina. Muut artikkelit esitellään tämän kirjoituksen lopussa. 2. Yhtenäisen lupajärjestelmän tausta Lupajärjestelmän hajanaisuus on ollut lupajärjestelmän keskeinen piirre monessa maassa. Tosin toisenlaisiakin esimerkkejä on: Ruotsissa yhtenäinen lupajärjestelmä on omaksuttu jo ns. ympäristöheräämisen 9 aikoihin 60 ja 70 lukujen taitteessa. 10 Useimmissa muissa Euroopan Unionin jäsenvaltioissa, kuten muissakin OECD maissa, lupajärjestelmä on koostunut useista erilaisista ja rinnakkaisista luvista. Lupajärjestelmän hajanaisuutta on pitkään pidetty ongelmallisena ja yhtenäistäminen on kansainvälisellä tasolla ollut vuosikymmenien ajan esillä. Pitkällisen kehitystyön jälkeen kansainvälinen sääntely on siirtynyt kohti yhtenäistä järjestelmää. Yhtenäisen pilaantumisen valvonnan ja ehkäisyn idean kansainvälisenä läpimurtona voidaan pitää vuonna 1991 OECD:n ministerineuvoston antamaa suositusta 11 yhtenäistetystä pilaantumisen kontrollista. Tätä suositusta on edeltänyt vuosien valmistelutyö ja EU:n kannalta erityisen merkittävänä vaiheena on pidetty OECD:n kemikaalityöryhmän vuosina toteuttamaa hanketta yhtenäistetyn pilaantumisen valvonnasta. 12 Euroopan yhteisössä yhtenäistä lupajärjestelmää alettiin valmistella määrätietoisesti 1990-luvun alkupuolella, vaikka idea on kypsynyt komissiossa jo 1980-luvulla. Direktiivin virallinen valmistelu aloitettiin 6 Ks. terveydenhoitoa koskevan sääntelyn kehityksestä ennen vuoden 1965 terveydenhoitolakia Kuusiniemi 1992, Ympäristölupajärjestelmää, joka ei aikaisemman terminologian mukaan sisältänyt vesistön pilaamislupaa, on selostanut Kuusiniemi (1995). 8 YSL:n lisäksi hallituksen esitys 84/1999, jonka pohjalta YSL säädettiin, sisälsi 27 muuta lakiehdotusta. YSL uudistus viittaa näiden ehdotusten pohjalta syntyneeseen kokonaisuuteen. 9 Haila 2001, Miljöskyddslag (1969), sittemmin kumottu. 11 OECD C (90) 164 (lopullinen), annettu Emmott 1999, 26.

7 6 Jukka Similä - Mikael Hildén vuonna 1991 ja se johti komission ehdotuksen syyskuussa Neuvottelut jäsenvaltioiden kesken ministerineuvostossa kestivät kolme vuotta. Neuvoston direktiivi ympäristön laadun pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämisestä eli ns. IPPC -direktiivi annettiin vuoden 1996 syyskuussa. 13 Direktiivin täytäntöönpano-aika päättyi lokakuussa Suomi on saanut vaikutteita kansainvälisestä kehityksestä, 14 vaikka kansallisella kehityksellä on ollut oma dynamiikkansa. Kansallisesti lupajärjestelmän yhtenäistäminen on ollut pitkään esillä. Tällainen ehdotus on sisältynyt jo vuoden 1970 ympäristönsuojelutoimikunnan mietintöön. 15 Vuonna 1973 ilmansuojelu- ja meluntorjuntatoimikunta painotti, että olisi pyrittävä mahdollisimman pitkälle menevään yhteen lupamenettelyyn kaikissa luonnon- ja ympäristön saastumista ja pilaantumista vaarantavien toimintojen sääntelyssä ja järjestelyssä. Tällaista menettelyä toimikunnan käsityksen mukaan edellyttää ennen kaikkea kokonaisvaltaisten ratkaisujen aikaansaaminen ja myös luvan hakijan etu. Edellä sanottu koskee erityisesti ilmansuojeluun ja vesiensuojeluun sekä rakentamiseen liittyvää lupamenettelyä. Käytännössä varsin monissa tapauksissa päästäminen ilmaan tai veteen ovat vaihtoehtoisia ratkaisuja. Käytännön kokemukset ovat jo tähän mennessä osoittaneet, että ei ole vesien, tällöin mukaan lukien myös pohjaveden, saastumisen kannalta niinkään vähäinen merkitys sillä, miten paljon epäpuhtauksia ilman kautta laskeutuu sellaisenaan tai sadepisaroiden kautta vesistöihin taikka kulkeutuu maanpinnan kautta. 16 Yhtenäistäminen oli niin ikään esillä vuoden 1984 valtioneuvoston ympäristöpoliittisessa selonteossa. 17 Tästä huolimatta lupajärjestelmän yhtenäistämisestä ei vielä luvulla saavutettu riittävää kansallista yksimielisyyttä, jotta se olisi johtanut lainsäädäntötoimiin. Ympäristölupakomitean saavuttaman yksimielisen esityksen pohjalta säädettiin ympäristölupamenettelylaki ( /735), mutta se oli vain yksi askel yhtenäistämisen suuntaan. Ympäristölupamenettelylailla yhtenäistettiin neljän eri ympäristöllisen luvan tai ilmoituksen (ilmansuojeluilmoitus, jätelupa, terveydensuojelullinen ns. sijoituslupa, NaapL:n immissiolupa) käsittely, mutta kunkin luvan aineellis-oikeudellinen perusta säilyi erillislaeissa. 18 Ts. yhtenäisen käsittelyn lopputuloksena syntyi yksi 13 Neuvoston direktiivi 96/61/EY, annettu 24 päivänä syyskuuta 1996, ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämiseksi, EYVL 1996 L 257/26. Lyhenne IPPC tulee englannin kielen sanoista Integrated Pollution Prevention and Control. 14 Vaikutteet ovat voineet olla hyvin konkreettisia, kuten OECD:n neuvoston päätelmä vuodelta 1985 tarpeesta sovittaa yhteen lupa- ja ilmoitusmenettely Suomessa. 15 Ympäristönsuojelutoimikunnan mietintö II 1971:B Komiteamietintö 1973:6, Yhden lain idea oli esillä jo ympäristönsuojelukomitean mietinnössä vuodelta Ympäristönsuojelua koskevan lainsäädännön uudistamisen tärkein tavoite on saada aikaan yhtenäinen ja johdonmukainen lupa- ja ilmoitusjärjestelmä. Valtioneuvoston selonteko eduskunnalle ympäristönsuojelusta , Ympäristölupajärjestelmää on selostanut Kuusiniemi (1995).

8 Yhdennetty ympäristölupa - ympäristönsuojelulakiuudistuksen vaikutukset 7 asiakirja, jota kutsuttiin ympäristöluvaksi, mutta joka sisälsi eri lakien sääntelemät ratkaisut. Erillislakien pohjalta määräytyi muun muassa luvantarve, lupaharkinta ja luvan voimassaolo. Sitä vastoin yhtenäisen sääntelyn pohjalta määräytyi asianosaisuus, kuuleminen, lausuntojen antaminen, toiminnan aloittamisen sääntely ja muutoksenhaku. Kyse oli siis eri lupien samanaikaisesta ja rinnakkaisesta käsittelystä. Tämän päämäärän varmistamiseksi lupaviranomainen tutki muiden lupien tarpeellisuuden, jos yksi asia tuli vireille. Syvällisemmästä ja laajemmasta yhtenäistämisestä, joka kattaisi myös vesistön pilaantumisen, oltiin vielä tuolloin erimielisiä, vaikka eräs komitean esittämistä pitkän tähtäyksen vaihtoehdoista tähtäsi pilaamislupien yhtenäistämiseen. 19 Ympäristöhallinnon uudistus vuonna 1995 loi pohjaa yhtenäisen lupajärjestelmän edellyttämille hallinnollisille uudistuksille. Periaatetasolla yhtenäisen lupajärjestelmän kansallinen läpimurto tapahtui vuonna 1994, kun ympäristölupatoimikunta asetettiin. Tämän toimikunnan asettamiskirjeessä yhtenäistäminen hyväksyttiin lainvalmistelun lähtökohdaksi. Vuonna 2000 voimaan astunut ympäristönsuojelulaki (YSL) siihen liittyvine lakeineen pohjautui tämän toimikunnan ja samaan aikaan asetetun ja työnsä loppuun saattaneen ympäristöoikeustoimikunnan työhön. Komiteat antoivat yhteisen mietinnön 20 vuonna 1996, jonka jälkeen lainsäädännön jatkovalmistelua tehtiin ministeriöiden välisessä työryhmässä (ns. HELYtyöryhmä) ja edelleen asianomaisten ministeriöiden yhteistyönä Lupajärjestelmän uudistus ympäristönsuojelulaissa Ympäristönsuojelulaki (86/2000, myöhemmin YSL) ja siihen liittyvä lainsäädäntö (myöhemmin YSL-uudistus) 22 astui voimaan maaliskuun alusta vuonna Lainvalmistelun näkökulmasta lakireformi on laajin kansallisen ympäristölainsäädännön uudistus Suomessa. YSL uudistuksen yhteydessä on muutettu tai tarkistettu merkittävää osaa pilaantumista koskevasta lainsäädännöstä. 23 Päästöjä koskeva lupasääntely siirrettiin 19 Komiteamietintö 1989:52, Komiteamietintö 1996:11 ja Ympäristönsuojelun lainsäädännön kehityksestä Hollo 2001, YSL:n lisäksi hallituksen esitys 84/1999, jonka pohjalta YSL säädettiin, sisälsi 27 muuta lakiehdotusta. YSL uudistus viittaa näiden ehdotusten pohjalta syntyneeseen kokonaisuuteen. 23 Vihervuori kuvailee muutoksen merkittävyyttä ensin viittaamalla uudistettavien säännösten (pykälien) määrään, mutta sen jälkeen toteaa, että uudistus on myös sisällöllisesti av tung klass. Hän toteaa, että Det är inte ofta man inom ramen för en enda proposition t.ex. lägger ner en hel kategori domstolar, överför deras uppgifter till nya administrativa ämbetsverk (som tillika grundas), reglerar pä nytt förfaranden i vederbörande statliga och kommunal myndigheter, justerar grundligt arbetsfördelningen mellan vattenlagen och miljöskyddslagstiftningen, sammanställer de på många lagar utspridda miljöskyddsbestämmelserna, omorganiserar och förenhetligar tillståndssystemet materiellt genom att integrera olika beståndsdelar, omorganiserar och förenhetligar systemen för ändringssökande enligt vattenlagen och miljöskyddslagstiftningen, justerar härvid sammansättningen av högsta förvaltningsdomstolen, förändrar strafflagen, ersätter vattenlagens tillståndsanknutna ersättningsbestämmelser beträffande föroreningar med miljöskadelagen, anpassar regleringen till EU-rätten och inför flera nyheter. Vihervuori 2000, 105.

9 8 Jukka Similä - Mikael Hildén YSL:iin vesilaista (264/1961), jätelaista (1072/1993), terveydensuojelulaista (763/1994), naapuruussuhdelaista (26/1920), ilmansuojelulaista (67/1982). Samalla ilmansuojelulaki ja meluntorjuntalaki (382/1987) kokonaan kumottiin. YSL -uudistuksella on tuotu uusia elementtejä lainsäädäntöömme, mutta samalla on säilytetty monia vanhoja ainesosia. Uudistusta ei kaikkien mielestä ole saatettu loppuun. Hollon mukaan...ysl uudistus [ei] kaikilta osin ole aito uudistus, vaan siinä on huomattavassa määrin aiemmasta sektorilainsäädännöstä periytyvää oikeusaineistoa, jonka uudelleen muotoiluun tai sulauttamiseen ei ollut lainvalmisteluvaiheessa riittäviä edellytyksiä. Tämä koskee eräiltä osin mm. jäte-, ilma- ja maaperäsäätelyä. 24 Tapauskohtaisen harkinnan korostuminen edelleen vesien pilaantumisasioissa ja asetusten vahva merkitys ilmansuojeluasioissa on eräs esimerkki vanhojen lainsäädännöllisten ratkaisujen heijastumisesta kokonaisuudistuksen läpi voimassa olevaan oikeuteen. Samalla on muistettava, että tälle erolle voidaan esittää erilaisia asiasyitä. Yhtenäistämisellä on ollut merkittäviä seurauksia hallinnon rakenteille, mutta vanhat toiminnalliset yksiköt jatkavat edelleen. Vesioikeuksien lakkauttaminen on merkinnyt niiden syntymistä ympäristölupavirastoina uudestaan. Yhtenäistämisen lisäksi YSL uudistuksella on toteutettu eräitä muita uudistuksia, joilla tuskin voidaan nähdä olevan mitään yhteyksiä lupajärjestelmän yhtenäistämiseen, kuten kunnalliset ympäristönsuojelumääräykset. Myös esimerkiksi valmisteilla olevat, entistä tiukemmat haja-asutuksen vesiensuojelua koskevat määräykset, pohjautuvat YSL uudistukseen. Ympäristönsuojelulaki on päästöjen aiheuttamaa ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa sääntelevä yleislaki. 25 YSL:n 2 :ssä on säädetty tähän pääperiaatteeseen eräitä poikkeuksia, joista on omat sääntelymekanisminsa. Tällaisia erillisiä lakeja ovat muun muassa aluksista aiheutuva vesien pilaantumista annettu laki (300/1979), merensuojelulaki (1415/1979). YSL ei myöskään sovelleta säteilystä aiheutuvaan pilaantumiseen siltä osin kuin siitä säädetään ydinenergialaissa (990/1987) tai säteilylaissa (592/1991) eikä vesistöjen pilaantumiseen ehkäisyyn Suomen ja Ruotsin rajajokisopimuksessa (SopS 54/1971) säädetyin osin. Eräillä muillakin laeilla on yhteyksiä pilaantumiseen, kuten jätelailla, terveydensuojelulailla, kemikaalilailla (744/1989) ja geenitekniikkalailla (377/ 1995). 26 Aikaisemmin sekä vesien rakentamisen että pilaamisen sääntely tapahtui vesilaissa. Uudistuksessa vesien pilaantumista koskeva sääntely on siirretty YSL:iin. Päästöjen, joita säännellään YSL:ssa, lisäksi myös vesistöjen muuttamiskiellon vastainen toiminta voi aiheuttaa vaikutuksia, jotka rinnastuvat päästöjen aiheuttamiin vaikutuksiin. Tällaisen ns. rakenteellisen pilaantumisen sääntely tapahtuu edelleen vesilaissa. Sama koskee myös eräitä muita VL 1:19.1 :ssä tarkoitettuja vesitaloushankkeita (esim. ojitus, ruoppausmassan läjitys), joista saattaa aiheutua pilaantumista. YSL:n normit tulevat 24 Hollo 2001, YSL:n järjestelmän yksityiskohtaisemman oikeudellisen analyysi ovat tehneet Hollo, 2001, Kumpula 2001, Kuusiniemi (toim.) Lisäksi Vihervuori (2000) on selostanut uudistuksen keskeisen sisällön. 26 Ks. Hollo 2001, , Kumpula 2001, 1121.

10 Yhdennetty ympäristölupa - ympäristönsuojelulakiuudistuksen vaikutukset 9 kuitenkin soveltuvin osin tällöin huomioon otettavaksi. Lisäksi vesilain pilaantumista koskeva lupa-asia käsitellään lupavirastossa yhteiskäsittelyssä saman toiminnan edellyttämän vesilain mukaisen luvan kanssa. YSL uudistuksen yhteydessä myös muutoin muutettiin vesilain säännöksiä. 27 Jätelaissa on edelleen jätteiden hyödyntämisen edistämistä ja jätehuollon järjestämistä koskeva sääntely, vaikka jätelain lupajärjestelmä on siirretty YSL:iin. Jätelain 4 ja 6 :ssä säädettyjä yleisiä velvollisuuksia on noudatettava myös kaikessa ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa. Terveydensuojelulaista myös sisällytettiin vain sijoituslupasääntely YSL:iin ja muunlainen terveydellinen sääntely (ml. lain 4 luvussa tarkoitettu eräiden toimintojen ilmoitusvelvollisuus) jäi edelleen ao. lakiin. Koska ympäristönsuojelulaki ei ole ympäristöasioiden yleislaki, ympäristön käytön suunnittelua, rakentamista tai luonnonvarojen käytön sääntelyä koskeva lainsäädäntö voi tulla sovellettavaksi samaan toimintaan, johon tarvitaan ympäristölupa. Tällaisia lakeja ovat muun muassa maankäyttö- ja rakennuslaki (132/ 1999), maa-aineslaki (555/1981) ja kaivoslaki (503/1965). YSL -uudistuksella tähdättiin ympäristönsuojelun ehkä keskeisimmän ohjauskeinon, lupajärjestelmän, laadulliseen muuttamiseen. Ohjauskeinon laadullisen parantamisen tärkein sisältö on useiden lupien yhdistäminen yhdeksi ja samaksi luvaksi. Uudistuksen yhteydessä ei ole merkittävästi muutettu ympäristönsuojelun yleisiä tavoitteita. Pilaantumisen ehkäisy ja vähentäminen ovat edelleen ympäristönsuojelun tavoitteina. Uudistus ei myöskään ole johtanut säänneltyjen toimintojen piirin sanottavaan laajentumiseen tai supistumiseen. Toisin sanoen samojen toiminnanharjoittajien toimintoja säännellään eri tavalla. 28 Ohjauskeinon uudistaminen on perustunut käsitykseen, että uudistamalla laadullisesti ohjauskeinoa saavutetaan ympäristönsuojelun tavoitteet tehokkaammin ja vähemmin kustannuksin. Näin ajateltuna uudistuksen varsinaiset tavoitteet ovat parhaiten ymmärrettävissä aikaisemman sektorisoituneen sääntelyn ongelmien kautta. On ilmeistä, että näin laajan lakireformin eri yksityiskohdilla voi olla omia, osin toisistaan riippumattomia tavoitteita. Kaikkia näitä tavoitteita ei voida tässä yhteydessä arvioida. Pyrkimyksenä on keskittyä YSL uudistuksen ydinsisältöön, lupien yhtenäistämiseen. Toinen rajaus arvioinnissa on sen kohdistaminen lupavalmisteluun ja lupapäätöksiin. Näin valvonta- ja pakkokeinojen käyttö jää tarkastelun ulkopuolelle. 27 Vesilain uudistuksen pääsisällöstä ks. Hollo 2001, Eräissä tilanteissa hallinnollinen prosessi on muuttunut merkittävästi. Tämä koskee erityisesti nyt kumotun vesiensuojelun ennakkotoimenpideasetuksen ( /283) mukaisen käsittelyn muuttumista lupakäsittelyksi siihen liittyvine osallistumismenettelyineen. Samalla on muistettava, että tätä ilmoitusta vaativat toiminnot edellyttivät usein myös kunnan viranomaisen myöntämää lupaa terveydensuojelulain ( /763) nojalla. Terveydensuojelulain nojalla myönnettyyn lupaa sovellettiin jo aikaisemmin ympäristölupamenettelyä koskevia säännöksiä. Uudistuksen jälkeen esimerkiksi isot eläinsuojat käsittelee alueellinen ympäristökeskus ja pienet kunnan ympäristönsuojeluviranomainen.

11 10 Jukka Similä - Mikael Hildén 4. Arvioinnin lähtökohdat Arvioinnilla tarkoitetaan toimintaa, jolla selvitetään jonkun asian tai toiminnan merkitystä, hyödyllisyyttä tai arvoa. 29 Toisinaan arviointi ymmärretään julkisen vallan harjoittaman politiikan ja toiminnan huolelliseksi jälkikäteiseksi tarkasteluksi 30, mutta myös vaikutusten ennakointia voidaan pitää arviointina. Arvioinnin kohteena voivat olla oikeudellisesti säännellyn toiminnan, tässä tapauksessa lupamenettelyn, aiheuttamat vaikutukset. 31 Arvioinnissa hyödynnetään empiiristä tietoa sääntelyn vaikutuksista. Tällainen tutkimusperinne ei ole vahva suomalaisessa oikeustutkimuksessa, vaikka tällaisia tutkimussuuntauksia on maamme rajojen ulkopuolella. 32 Ympäristökysymyksiin suuntautuneessa oikeustutkimuksessa empiirisen tiedon laaja-alainen käyttäminen on vielä suhteellisen harvinaista Euroopassa. 33 Sääntelyteoreettisessa tutkimuksessa, jossa yhdistyy erilaisia tutkimusperinteitä, empiirisellä tiedolla on kuitenkin vahva merkitys. 34 Arvioinnissa voidaan hyödyntää monia näkökulmia, 35 joiden tyhjentävä luetteloiminen on mahdotonta. Ympäristösääntelyn arviointia ei ole syytä ymmärtää suppeasti vain sääntelyn vaikutuksia päästökuormitukseen tai ympäristön tilan muutoksiin tarkastelevaksi toiminnaksi. Arviointi voi koskea monia, laadullisesti hyvin erilaisia asioita, kuten sääntelyn vaikutuksia teknologiaan 36 tai kansalaisten osallistumista päätöksentekoon. Tässä arviointihankkeessa on keskitytty erityisesti vaikuttavuuden arviointiin, so. sen arvioimiseen, miten tavoitteet on saavutettu. Arviointi perustuu neljään erityppiseen aineistoon sekä niiden monipuoliseen analysointiin. Ensinnäkin on haastateltu toiminnanharjoittajien, ympäristöjärjestöjen, valtion viranomaisten ja kunnan ympäristöviranomaisten edustajia (yhteensä 25 haastattelua). Toiseksi on kerätty tilastotietoja kattavasti kaikista valtion viranomaisten kahden ensimmäisen vuoden aikana myöntämistä lupapäätöksistä. Kahden maakunnan kaikista kunnista on vastaavasti koottu kattava tilastoaineisto. Kolmanneksi tiettyjen lupien sisältöä on analysoitu. Neljänneksi on toteutettu alueviranomaisille sähköpostikysely, jolla selvitettiin lupien määriä sekä viranomaisten työtaakkaa ja resurssitilannetta. Aineistoja on analysoitu laadullisesti ja soveltuvin osin tilastollisesti. Kvalitatiivisia ja kvantitatiivisia menetelmiä on siten käytetty rinnakkain toisiaan tukevasti. Tilastollinen 29 Scriven 1991, Vedung 1997, Jyrki Tala on laajemmin käsitellyt kansallisessa oikeustieteen piirissä sääntelyn vaikutusten arviointia, Tala Ervasti Lisääntyvästä kiinnostuksesta voidaan mainita esimerkkinä Hilsonin väitöskirjansa pohjalta laatimansa teos, Hilson Sääntelyteoreettinen tutkimus tähtää osin samankaltaisiin päämääriin kuin arviointi, vaikka näitä ei tule samastaa. Ks. Määttä 2002, Hildén ym. 2002; Similä 2002a; Hildén ym. 2001; Mickwitz Similä 2002b.

12 Yhdennetty ympäristölupa - ympäristönsuojelulakiuudistuksen vaikutukset 11 aineisto on pääosin muodostettu itse tutkimusryhmän toimesta, koska tässä yhteydessä tarvittavia tilastotietoja ei muutoin järjestelmällisesti kerätä. 37 Arvioinnin viitekehyksenä on hyödynnetty sinänsä vanhempaa, 38 mutta luvulla voimakkaasti kehittynyttä ns. teorialähtöistä arviointia. 39 Tämä suuntauksen mukaan sääntelyn 40 takana on tietynlainen käsitys siitä, miten sääntely saavuttaa tavoitteensa. Puhutaan vaikutusmekanismeista tai niistä oletuksista, joihin sääntelyn vaikutukset perustuvat. Usein näistä mekanismeja kutsutaan interventioteoriaksi tai ohjelmateoriaksi, josta tulee nimitys teorialähtöinen arviointi. Vaikutusmekanismi ( interventioteoria ) ei ole kuvaus todellisuudesta, vaan (yksinkertaistettu) käsitys siitä, miten ohjauksen oletetaan johtavan tiettyihin vaikutuksiin. Arvioinnin tehtävä on sen selvittäminen vaikuttaako sääntely todellakin niin kuin sen on kuviteltu vaikuttavan. Toisin sanoen arviointi perustuu vaikutusmekanismien ja todellisuudesta hankitun tiedon vertailuun. Vaikutusmekanismit ohjaavat myös kysymyksenasettelua ja aineistoon hankintaa. Näin vaikutusmekanismien tunnistaminen on tärkeä osa koko arviointihankkeen toteuttamista, koska se heijastuu myöhemmin tehtäviin ratkaisuihin arviointiprosessissa. On kiinnitetty huomiota siihen, että eri toimijoilla voi olla erilaisia tavoitteenasetteluja, joiden toivotaan toteutuvan kyseisessä säädöshankkeessa laadittavien säännösten kautta. 41 Vielä vähemmän on syytä olettaa, että eri toimijoilla olisi yhteinen käsitys niistä syy-seuraussuhteista tai mekanismeista, jolla tavoitteet saavutetaan. Yksimielisyys ehdotettavista säännöistä ei välttämättä tarkoita yhteistä käsitystä siitä, miten nuo säännöt vaikuttavat. Vaikutukset kun eivät muodostu pelkästään oikeussäännöistä, vaan myös oletuksista erilaisista syy-seuraus suhteista. Esimerkiksi IPPC direktiivin perustelumuistiomuistiossa 42 yhtenäisen luvan oletetaan johtavan teknologiseen muutokseen piipunpääteknologiasta prosessiteknologiaa, joka osaltaan mahdollistaa sääntelyn tavoitteiden syntymisen. Mahdollisesti joku muistion kirjoittamiseen osallistumaton taho (kuten sääntelyn alainen teollisuus) ei tällaista vaikutusketjua näe. Tämän takia ei voida etukäteen lyödä lukkoon ainoata ja/tai oikeata (oletettua) vaikutusmekanismia. Vaikutusmekanismi voidaan rakentaa monenlaisista lähtökohdista käsin. 43 Tässä arvioinnissa oletetut vaikutusmekanismit on tunnistettu käyttäen hyväksi virallista lain- 37 Tilastoaineisto esitellään yksityiskohtaisesti artikkelissa Mickwitz ym tässä lehdessä, luvut Tällä lähestymistavalla on nähty olevan ainakin 50 vuoden historia yhteiskuntatieteissä, Leeuw 2002, Chen Englanninkielisessä arviointikirjallisuudessa käytetään usein ilmaisua program tai intervention eikä niinkään regulation, johon sana sääntely lähinnä viittaa. Tässä yhteydessä sanalla sääntely kuitenkin viitataan yleisesti samaan kuin sanoilla program, intervention ja regulation. 41 Tala 2001, 83-. Poliittisen yksimielisyyden edellytyksenä on erään näkemyksen mukaan usein nimenomaan se, että ratkaisu on sopivalla tavalla epätarkka, so. eri tahot voivat nähdä ratkaisun toteuttavan heidän tavoitteitaan (Browne & Wildavsky 1983, 193). 42 Exploratory memorandum, Integrated Pollution Prevention and Control s. 3 (ei vuotta, ei painopaikkaa). Asiakirjaa kutsutaan myöhemmin Direktiivin perustelumuistioksi. 43 Ks. esim. Leeuw 2002; Rossi ym.1999, ; Vedung 1997,

13 12 Jukka Similä - Mikael Hildén valmisteluaineistoa. Vaihtoehto tälle olisi ollut esimerkiksi vaikutusmekanismien tunnistaminen YSL:a valmistelleiden ministeriön virkamiesten tai lainvalmisteluun osallistuneiden teollisuuden edustajien käsitysten pohjalta. Mahdollista olisi myös luoda vaikutusmekanismit muiden henkilöiden kuin juuri asianomaiseen lainvalmisteluun osallistuneiden henkilöiden käsitysten perusteella. Myös heillä voi olla perusteltu käsitys siitä, miten yhtenäinen lupa vaikuttaa. Jos vaikutusmekanismien tunnistaminen irrotetaan kirjallisesta materiaalista, ongelmaksi voi muodostua se, miten saadaan tietoa keskeisistä tekijöistä ja niiden välisistä suhteista. Haastattelujen käyttäminen tiedonhankintamenetelmänä olisi paitsi työläs niin myös ongelmallinen subjektiivisuuden ja varsinkin jälkikäteen tapahtuvan rationalisoinnin vaaran takia. Haastateltavien käsitys keskeisistä tekijöistä ja mekanismeista ei välttämättä enää tänään ole sama kuin lainvalmistelun aikana. Vaikutusmekanismien tunnistamista virallisen kirjallisen materiaalin pohjalta puoltaa se, että virallinen materiaali on kaikkien saatavilla ja näin vaikutusmekanismit voidaan alistaa julkiselle keskustelulle. Virallisen materiaalin myös tulisi heijastaa ainakin jossain määrin lainvalmistelijoiden yhteistä käsitystä ja näin vältytään pohtimasta sitä kenen käsitykset vaikutusmekanismeista tulisi ottaa lähtökohdaksi. Virallisen materiaalin käytöllä vaikutusmekanismien hahmottamisessa on myös heikkoja puolia. Ensinnäkään ei ole selvää, että lainvalmistelumateriaalissa kuvataan kokonaisuudessaan uudistuksen tavoitteet ja vaikutusmekanismit, johon tavoitteiden saavuttaminen pohjautuu. Kovin yksityiskohtainen vaikutusmekanismien kuvaus lienee pragmaattisen lainvalmistelun näkökulmasta paitsi tarpeetonta, myös mahdollisesti haitallista. Virallinen lainvalmistelumateriaali voi siis antaa vajavaisen kuvan niistä kaikista oletuksista, jotka ovat ohjauksen takana. Lainvalmistelukin on prosessi, jossa eri toimijoilla voi olla taktisista tai strategisista syistä tarpeellista korostaa tiettyä asiaa ja vähätellä toista. On ymmärrettävää, että lainvalmisteluaineistoon prosessin eri vaiheissa kirjataan sellaisia perusteluja ja näkemyksiä, joiden kuvitellaan helpottavan asian käsittelyä ja ehdotuksen hyväksymistä myöhemmin ja vältetään sellaisia perusteluja ja näkemyksiä, joilla kuvitellaan olevan päinvastainen vaikutus. Siksi lainvalmisteluaineisto voi olla vaikutusmekanismien tunnistamisen näkökulmasta paitsi vajavainen, myös jollain tavalla painottunut. Ei liene ollenkaan tavatonta, että pian lain voimaantulon jälkeen lainvalmisteluun eri tavalla osallistuneet tahot esittävät näkemyksiään jonkin lakireformin todellisista tarkoituksista, siis sellaisista, joita ei ole kirjattu sen enempään itse lakiin kuin lainvalmistelumateriaaliin. 44 Tällaiset puheet voivat heijastaa jonkin tai joidenkin tahojen omia pyrkimyksiä lainvalmistelun aikana, mutta ne voivat myös heijastaa muuttuneita käsityksiä. Tässä arvioinnissa lähtökohdaksi on valittu lainvalmistelumateriaalin käyttö vaikutusmekanismien tunnistamisessa. Tämä on edellä selostetuista syistä ongelmallista, mutta sen vaihtoehdot olisivat tässä yhteydessä olleet vielä ongelmallisempia. Keskeiset vaikutusmekanismit kuvataan seuraavassa luvussa. 44 Vrt. Tala 2001, 101.

14 Yhdennetty ympäristölupa - ympäristönsuojelulakiuudistuksen vaikutukset 13 YSL -uudistuksella on arvioinnin näkökulmasta kaksi piirrettä, johon on syytä kiinnittää huomiota. Ensinäkin YSL -uudistus on historiallisesta perspektiivistä vain yksi vaihe uudistusten jatkuvassa virrassa. Uudistus on osa pitkäaikaista ja jossain mielessä vielä keskeneräistä kehitystä. Takana ovat esimerkiksi ympäristölupamenettelyn sekä ympäristöhallinnon uudistukset. 45 Pääasiassa vielä edessä on alemman asteisen säädösten uudistaminen ja sopeuttaminen yhtenäiseen lupajärjestelmään. 46 Itse YSL:kin on jo kahteen kertaan muutettu ja vireillä on useita säädösten valmisteluhankkeita. Lieneekin oikein sanoa, että sääntelyjärjestelmä ei koskaan saa lopullista muotoaan, vaan on jatkuvassa muutoksen tilassa. Toiseksi YSL uudistus on koskenut pikemminkin ohjauksen yleisiä puitteita, ei niinkään sisällöllisiä määrällisiä tavoitteita. Vaikka YSL:in sisältyy lukuisa joukko erilaisia materiaalisia säännöksiä, niin lähtökohtaisesti määrällisesti ilmaistut ympäristönsuojelun tavoitteet säilyivät uudistuksen yhteydessä. Konkreettisista, numeerisesti ilmaistavista tavoitteista päätetään Suomessa usein alemman asteisia säädöksiä annettaessa taikka poliittisia ohjelmia laadittaessa, ellei kyse ole tapauskohtaisesta harkinnasta. Kummallakin edellä kerrotulla piirteellä, ohjauskeinon jatkuvalla muuttumisella ja uudistuksen laadullisella luonteella, on merkitystä arvioinnin kannalta. Nyt tapahtunutta lupajärjestelmän yhtenäistämistä voi olla kaikissa yksityiskohdissaan vaikeata erottaa sitä edeltävistä samaan suuntaan vaikuttavista uudistuksista. Uudistuksen laadullisen luonteen takia sääntelyn vaikuttavuutta ei voida ainakaan pelkästään tai edes enimmäkseen - tarkastella konkreettisten ympäristön laadusta kertovien numerojen avulla, vaan sitä on lähestyttävä pikemminkin laadullisin käsittein. On huomattava, että ohjauksen vaikutuksien syntymiseen kuluu aikaa. Lupajärjestelmän vaikutuksien syntymiseen kuluu aikaa siksikin, että lupapäätökset eivät synny välittömästi lain voimaantulon jälkeen, vaan niitä tuotetaan pikku hiljaa. Lisäksi vaikutukset eivät välttämättä ole nähtävissä välittömästi päätöksen jälkeen. Voi myös olla sellaisia vaikutuksia, jotka ilmenevät vasta toisella lupakierroksella. Jos vaikutusmekanismi on hidas, on mahdollista, että syy-seuraus -ketjun loppupäässä ilmenevät vaikutukset eivät vielä arvioinnin hetkellä ole syntyneet. Tämä ei suinkaan estä arviointia, mutta se on otettava arvioinnissa huomioon Vaikutusmekanismit Ympäristönsuojelulain tavoitteena on ehkäistä ja vähentää pilaantumista, turvata terveellinen ja viihtyisä sekä luonnontaloudellisesti kestävä ja monimuotoinen ympäristö, ehkäistä jätteiden syntyä, tehostaa ympäristövaikutusten arviointia, parantaa kansalaisten mahdollisuuksia vaikuttaa päätöksentekoon, edistää luonnonvarojen kestävää käyt- 45 Laki ympäristölupamenettelystä, /735, laki ympäristöhallinnosta / Lain kanssa samaan aikaisesti voimaan astuneen ympäristönsuojeluasetuksen lisäksi YSL:n nojalla on säädetty 6 valtioneuvoston asetusta heinäkuuhun 2002 mennessä. 47 Hiljattain käyttöön otetun ohjauskeinon arvioinnista ks. Kautto & Similä 2002.

15 14 Jukka Similä - Mikael Hildén töä ja torjua ilmastonmuutosta sekä muutoin edistää kestävää kehitystä. 48 Nämä laissa määritellyt ympäristöpolitiikan tavoitteet eivät kuitenkaan ole sama asia kuin lakireformin tavoitteet, koska myös kumotulla lainsäädännöllä oli pitkälti samansuuntaiset tavoitteet. Motiivi lakireformiin ryhtymiselle ei niinkään ollut tarve uudistaa ympäristöpolitiikan tavoitteita, vaan tarve muuttaa ja kehittää lupajärjestelmää menettelyllisesti niin, että tavoitteita voitaisiin saavuttaa entistä helpommin. Toisin sanoen uudistuksen tavoitteet on määriteltävissä suhteessa vanhan järjestelmän puutteisiin. Uudistuksen tavoitteita voidaan tarkastella valmisteluasiakirjojen pohjalta. Näistä tärkein on hallituksen esitys (HE vp.) siihen liittyvine valiokuntamietintöineen. Lisäksi koska YSL:n on IPPC -direktiivin täytäntöönpanotoimi, niin myös IPPC -direktiivin tavoitteet ovat merkityksellisiä. IPPC direktiivin valmisteluasiakirjassa yhdennetyn lupajärjestelmän edut suhteessa sektorijärjestelmään on kirjattu seuraavasti: The main objectives of IPC are: a) to prevent or solve pollution problems rather than transferring them to other parts of the environment, b) make pollution controls more efficient for industry and effective for the environment, c) increase ability to set priorities, d) encourage consistency in environmental law. 49 Muistiossa on tarkemmin perusteltu näitä tavoitteita ja niiden saavuttamista seuraavasti. Yhdennetty lupajärjestelmä mahdollistaa sen, ettei yhden ympäristöongelman ehkäisyyn käytetä sellaisia menetelmiä, jotka luovat samalla ongelman muualle esimerkiksi ympäristönsuojelutoimista syntyvän jätteen johdosta. 50 Lisäksi yhdennetty lupajärjestelmä mahdollistaa BAT tekniikan arvioimisen ympäristöllisen kokonaisuuden, eikä yhden ympäristön osa-alueen näkökulmasta. 51 BAT ei viittaa pelkästään päästöihin, vaan siinä on otettava huomioon myös vaikutukset energian kulutukseen ja luonnonvarojen rationaaliseen käyttöön. 52 Yhdennetty lupajärjestelmä vähentää viranomaisten ja toiminnanharjoittajien hallinnollisia kustannuksia kun hallintoprosesseja on vähemmän ja eri sektoreiden sääntely yhdenmukaista. 53 Se on teollisuudelle taloudellisempaa kun jokaista ympäristön osa-aluetta varten ei tarvita eri näkökulmista vaadittuja teknologisia ratkaisuja. Yhdennetty sääntely johtaa piipunpääteknologiasta taloudellisem- 48 YSL Direktiivin perustelumuistio, s Direktiivin perustelumuistion kappale Direktiivin perustelumuistion kappale 6 52 Direktiivin perustelumuistion kappale Direktiivin perustelumuistion kappale 8.

16 Yhdennetty ympäristölupa - ympäristönsuojelulakiuudistuksen vaikutukset 15 paan prosessiteknologiaan. Yhdennetty lupa on ympäristöllisesti tehokkaampi, koska näin eri lupien väliin ei jää aukkoja ja parhaan vaihtoehdon valinta helpottuu. 54 Lisäksi yhdennetty lupajärjestelmä mahdollistaa erilaisten riskien, toimenpiteiden ja kustannusten vertailun sekä näin resurssien oikean allokoinnin. 55 Jos järjestelmää ei yhdennetä, niin se ilmeisesti edelleen monimutkaistuu ja ympäristöongelmien hallinta vaikeutuu. Yhdennetty lupa tukee ympäristölainsäädännön yhdenmukaisuuden kehitystä esimerkiksi valvonnan ja sanktioiden osalta ja selkeyttää julkisen vallan ja toiminnanharjoittajien kanssakäymistä. 56 YSL:lla on muitakin tavoitteita kuin IPPC -direktiivin implementointi eikä sen tavoitteita voida täysin samastaa direktiivin tavoitteiden kanssa. Lienee kuitenkin oikeutettua sanoa, että lakireformin ydin, so. lupajärjestelmän yhdentäminen, olennaisin osin tähtää samoihin tavoitteisiin. Itse asiassa tämä ilmenee hallituksen esityksestä. Siinä uudistusta on perusteltu viittaamalla sektorisoituneen järjestelmän aiheuttamiin ongelmiin viranomaisille, toiminnanharjoittajille ja ympäristölle. Viranomaisten toimivalta ja valvontakeinot on sidottu eri lakien erilaisiin lähtökohtiin. Luvantarpeen määrittely poikkeaa eri laeissa. Lupajärjestelmän erillisyys hidastaa toiminnan aloittamista ja toiminnan muutosten toteuttamista sekä antaa mahdollisuuden ristiriitaisiin ja epäselviin sekä kustannustehokkuudeltaan epäedullisiin ympäristönsuojeluvaatimuksiin. Sektorikohtaisuus mahdollistaa ympäristöongelmien siirtämisen ympäristön osa-alueesta toiseen ja vaikeuttaa ympäristövaikutusten arvioinnista annetun lain mukaisen arvioinnin huomioon ottamista. 57 Sen lisäksi, että yhdennetty lupa lisää hallinnollista tehokkuutta (käsittelyajat lyhenevät) ja mahdollistaa kokonaisvaltaisen ympäristönsuojelun ja siinä yhteydessä energian käytön huomioon ottamisen, mahdollisimman tehokkaiden ja kustannus/hyöty suhteeltaan edullisimpien ympäristönsuojelutoimien käyttöön oton, niin uudistuksella pyritään parantamaan kansalaisten ja yhteisöjen osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia sekä laajentamaan valitusoikeutta. Lainsäädännön yksinkertaistaminen vähentää ja selkeyttää menettelysäännöksiä ja helpottaa oikeuksien ja velvollisuuksia koskevan tiedon saantia. Yhtenäisellä lainsäädännöllä voidaan turvata asianosaisten edut hajautettua järjestelmää paremmin. 58 Eräs tähän liittyvä uudistus oli muutoksenhakujärjestelmän yhtenäistäminen. Kaikista lupaviranomaisten päätöksistä valitetaan Vaasan hallinto-oikeuteen, jonka osaksi vesiylioikeus oli siirretty voimaan astuneella muutoksella. Seuraava valitusaste on Korkein hallinto-oikeus, johon asiat voivat edetä ilman valituslupaa. Aikaisemmin valitustiet poikkesivat riippuen luvan myöntävästä viranomaisesta. Muutoksenhakuviranomaisten lisäksi uudistettiin myös valitusten käsittelyä. Vesiasioissa muutoksenhakuvaiheessa oli rajoitettu sellais- 54 Direktiivin perustelumuistion kappale Direktiivin perustelumuistion kappale Direktiivin perustelumuistion kappale Hallituksen esitys 84/1999 vp alaluku 2.5. Nykytilan arviointi. 58 Hallituksen esitys 84/1999 vp, alaluku Ympäristölainsäädännön uudistus.

17 16 Jukka Similä - Mikael Hildén ten vaatimusten esittämistä, joita ei ollut aikaan esitetty lupaprosessissa. 59 YSL:n järjestelmään ei kuulu tätä ns. puhevaltaleikkuria. Kokoavasti voidaan todeta, että lakireformilla pyritään valmisteluasiakirjojen mukaan taloudellisempaan, ympäristöllisesti tehokkaampaan lupajärjestelmään, jonka lisää osallistumismahdollisuuksia. Nämä tavoitteet saavutetaan seuraavasti: - Viranomaisten ja toiminnanharjoittajan hallinnolliset kustannuksien vähenevät, koska päätöksentekoprosessien määrä vähenee ja toisaalta siksi, että sääntely yksinkertaistuu, joten ei tule kaksinkertaisia raportointi yms. velvoitteita. Kanssakäyminen viranomaisten ja toiminnanharjoittajien välillä helpottuu. Hallintoprosessin nopeutuminen edelleen vähentää toiminnanharjoittajan kustannuksia. Investointien viivästymisen riski vähenee myös. - Yhtenäisen pilaantumisen ehkäisyn edellyttämät teollisuuden investointi- ja toimintamenot suhteellisesti vähenevät, koska yhdennetty lupa johtaa kokonaisvaltaisiin teknologisiin ratkaisuihin ja siten mm. prosessiteknisten ratkaisujen lisääntymiseen. - Ympäristönsuojelu on tehokkaampaa, koska ympäristöongelmia ei siirretä ympäristön osa-alueesta toiseen, vaan lupavaatimukset asetetaan kokonaisharkinnan pohjalta. Yhdennetty päätöksenteko tekee helpommaksi kokonaisuuden kannalta oikeiden ympäristönsuojelullisten prioriteettien asettamisen (arvottamisen). Sääntelyyn ei jää aukkoja. Valvonta ja sanktioiden asettaminen on tehokkaampaa. Kustannusten vähentyminen mahdollistaa tiukemmat ympäristönsuojelutoimet samalla kustannustasolla. - Yhtenäinen järjestelmä on selkeämpi ja tämä helpottaa oikeuksia ja velvollisuuksia koskevan tiedon saantia. Asianosaisten edut voidaan turvata paremmin. Tämä etu syntyy yhtenäisestä lupajärjestelmästä. Yhtenäisen luvan lisäksi uudistuksessa on toteutettu muutakin toimenpiteitä kansalaisten ja yhteisöjen osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien parantamiseksi. 6. Arviointikriteerit työvälineenä Vaikutusmekanismeja tarkastelemalla voidaan tunnistaa mahdollisia vaikutuksia. Vaikutusten arvioinnissa vaikuttavuus, ts. asetettujen tavoitteiden saavuttamisen aste, on yksi keskeinen tarkastelun kohde, mutta se ei kata kaikkia näkökohtia. Mikä tahansa merkittävä uudistus liittyy laajempaan yhteiskunnalliseen yhteyteen ja silloin on arvioinnissa tarkasteltava myös muita ulottuvuuksia kuin vaikuttavuutta. Tämä voidaan toteuttaa tarkastelemalla tuloksia ympäristönsuojelulain toimeenpanosta yleisten arviointikriteerien valossa. Massa- ja paperiteollisuuden sekä kemianteollisuuden ohjauskeinojen arvioinnissa käytettiin kymmentä kriteeriä. 60 Tässä on hyödynnetty samoja 59 Vesilaki ( /264) 16:6. 60 Hildén ym. 2002, ks. myös Hildén ym Euroopan komissio (European Commission 2001, 32) on esittänyt hyvälle hallinnolle viisi kriteeriä: avoimuus (openness), osallistuminen (participation), vastuunalaisuus tai vastuullisuus (accountability), vaikuttavuus (effectiveness) ja johdonmukaisuus (coherence).

18 Yhdennetty ympäristölupa - ympäristönsuojelulakiuudistuksen vaikutukset 17 kriteerejä, mutta niiden tulkintaa on kehitetty YSL -arvioinnin erityispiirteiden mukaisesti (taulukko 1). Näiden lisäksi on tarkasteltu toimivuutta mahdollisena kriteerinä. Taulukko 1. Kymmenen kriteeriä kuvauksineen ja niiden tulkinta YSL:n arvioinnissa. Kriteeri Relevanssi (Relevance) Vaikutus (Impact) Vaikuttavuus (Effectiveness) Kustannusvaikuttavuus 61 (Cost- Efficiency) Hyväksyttävyys (Acceptability) Läpinäkyvyys ja osallistumismahdollisuudet (Transparency and participatory rights) Oikeudenmukaisuus (Equity) Joustavuus (Flexibility) Ennakoitavuus (Predictability) Kestävyys (Sustainability) Kriteerin tulkinta YSL:n arvioinnissa Onko YSL kohdistunut ympäristöpoliittisesti keskeiseen ongelma-alueeseen? Mitkä vaikutukset johtuvat selkeästi YSL:sta? Missä määrin tulokset vastaavat YSL:lle asetettuja tavoitteita? Kuinka paljon resursseja YSL:n aikaansaamat vaikutukset ovat vaatineet? Kriteeriä on käytetty määrittelemättä vaikutusten taloudellista arvoa. Lähtökohtana on ollut järjestelmän hallinnollinen työ sekä käsitteellinen tarkastelu järjestelmään liittyvistä kustannustekijöistä. Missä määrin eri tahot ovat hyväksyneet YSL:n kokonaisuutena ja sen keskeisimmät yksityiskohtaiset muutokset? Missä määrin ulkopuoliset pystyvät havainnoimaan YSL:n vaikutuksia, tuotoksia ja prosesseja? Miten YSL on vaikuttanut osallistumismahdollisuuksiin ja osallistumiseen? Miten erityyppiset YSL:n vaikutukset (ml. hyödyt ja kustannukset) jakautuvat eri tahoille? Miten YSL:n mukaisessa menettelyssä kyetään ottamaan huomioon yhteiskunnallisen kehityksen asettamia uusia vaatimuksia lupaprosesseissa? Ovatko YSL:n tuotokset, tulokset ja prosessit ennakoitavissa hallinnon, toiminnanharjoittajien ja muiden toimijoiden näkökulmasta? Ovatko YSL:n tavoitellut vaikutukset (ml. vaikutukset ympäristöön) pysyviä? YSL:n arvioinnin erityispiirteenä on, että kyse on hiljattain käyttöön otetusta ohjauskeinosta, mikä vaikuttaa kriteerien käyttöön ja käyttökelpoisuuteen. Relevanssia voi lähtökohtaisesti tarkastella riippumatta siitä, onko ohjauskeino uusi tai vanha. Relevanssianalyysi ei pohjaudu sääntelyn jo aiheuttamiin vaikutuksiin, vaan siinä vertaillaan sääntelyn tavoitteita siihen käsitykseen, joka meillä on ympäristöon- 61 Usein puhutaan kustannustehokkuudesta myös silloin, kun ainoastaan kustannukset on mitattu rahassa. Jotkut, esimerkiksi Uimonen 1992 tarkoittavat nimenomaan tätä kustannus-tehokkuusanalyysillä. Muualla tässä lehdessä Kautto, Mickwitz & Ollikka (erityisesti alaluku 3.2) ovat käyttäneet kustannustehokuutta tässä merkityksessä.

19 18 Jukka Similä - Mikael Hildén gelmista ja toimenpiteistä niiden ratkaisemiseksi. Ohjauksen relevanssia voidaan siis lähestyä kahdesta eri suunnasta: Voidaan ensinnäkin kysyä kohdistuvatko ohjauskeino ja sen vaikutusmekanismit keskeisiin ympäristökysymyksiin. Yleisellä tasolla voidaan siten verrata YSL:n tavoitteita niihin käsityksiin keskeisimmistä ympäristöongelmista, jotka sisältyvät esimerkiksi EU:n kuudenteen ympäristöä koskevaan toimintaohjelmaan. 62 Toiseksi voidaan kysyä, onko valittu keino, tässä yhdennetty lupajärjestelmä, relevantti, kun pyritään vaikuttamaan näihin ympäristökysymyksiin. Vaikutus kriteerillä viitataan niiden vaikutusten tunnistamiseen, joita ohjaus aiheuttaa. Vaikutukset voivat olla tavoiteltuja tai ei-tavoiteltuja, ennakoituja tai ennakoimattomia, ohjauksen kohdealueella tai sen ulkopuolella, välittömiä tai välillisiä, hyödyllisiä tai haitallisia. Vaikutustarkastelussa olennaista on paitsi itse vaikutusten, myös syyseuraussuhteen tunnistaminen. Vaikutukset syntyvät usein vaiheittain tietyn syy-seuraussuhteen mukaisesti (esim. lupa vaikuttaa toiminnanharjoittajan teknologisiin valintoihin, joka vaikuttaa päästökehitykseen ja joka vaikuttaa ympäristön tilaan). Hiljattain käyttöön otetun ohjauskeinon osalta vaikutusten arviointi on väistämättä vajavainen siitä yksinkertaisesta syystä, että vaikutuksia, erityisesti toisen tai kolmannen asteen vaikutuksia, ei ole syntynyt. Tästä syystä hiljattain käyttöön otetun ohjauskeinon osalta vaikutusten arvioinnissa on pikemmin kysymys vaikutusten edellytysten arvioinnista. Toisin sanoen arvioidaan, onko olemassa edellytyksiä sille, että tiettyjä vaikutuksia voisi syntyä ja ovatko toimeenpanokäytännöt sellaisia, että tiettyjä vaikutuksia voisi ilmetä tai toisenlaisia estyä. 63 Vaikuttavuus kriteeri eroaa vaikutuskriteeristä siinä, että syntyneitä vaikutuksia verrataan siinä asetettuihin tavoitteisiin. 64 Tällöin ei välttämättä olla kiinnostuneita kaikista ohjauksen aiheuttamista vaikutuksista, vaan vain siitä, onko ja missä määrin tavoitteet saavutettu. Hiljattain käyttöön otetun ohjauskeinon arvioinnissa tämän kriteerin käyttö vaikuttaisi ensisilmäyksellä olevan yhtä hankalaa kuin edellä tarkastellun vaikutus-kriteerin. Arviointitutkimuksen teoreettinen viitekehys kuitenkin mahdollistaa tämän kriteerin käytön yhdestä tärkeästä näkökulmasta. Kuten edellä on todettu, ohjauskeinon valmistelu (YSL:n tapauksessa siis lainvalmistelu) pohjautuu aina johonkin käsitykseen niistä mekanismeista (syy-seuraus-suhteista), jota kautta ohjauksen vaikutukset syntyvät. Tunnistamalla vaikutusmekanismien eri vaiheet voidaan tarkastelu suunnata niihin vaiheisiin, joista on mahdollista tehdä havaintoja. Näin voidaan lupapäätöksiä tarkastelemalla saada tietoa siitä, onko ohjaus toteutumassa siten kuin sen lainvalmistelussa oletettiin olevan toteutumassa. 62 Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 1600/2002/EY, tehty 22 päivänä heinäkuuta 2002, kuudennesta ympäristöä koskevasta yhteisön toimintaohjelmasta (EYVL L ). 63 Kautto & Similä 2002; Mickwitz Tässä tarkastelussa YSL:n vaikuttavuuden kannalta olennaiset tavoitteet ovat pyrkimykset taloudellisempaan, ympäristöllisesti tehokkaampaan ja osallistumismahdollisuuksia lisäävään lupajärjestelmään. Vaikuttavuusarvioinnin erityishaasteista ks. Mickwitz 2002.

20 Yhdennetty ympäristölupa - ympäristönsuojelulakiuudistuksen vaikutukset 19 Kustannus-vaikuttavuuden arviointi edellyttää tietoja kustannustekijöistä. Eräitä, ennen kaikkea hallinnollisia, kustannuksia alkaa syntyä välittömästi lain voimaantultua, mutta merkittävimmät taloudelliset vaikutukset syntyvät viiveellä. Kustannus-vaikuttavuudesta ei siten voida vielä tehdä johtopäätöstä, vaan tilanteen kehittymistä on seurattava pidemmällä aikavälillä. Hyväksyttävyys -kriteerin käyttäminen on mahdollista niin uusien kuin vanhojenkin ohjauskeinojen arvioinnissa. Toimijoiden käsitykset ohjauskeinon hyväksyttävyydestä voivat kokemuksen lisäännyttyä muuttua, mutta myös tieto eri toimijoiden suhtautumisesta uuteen ohjauskeinoon on kiinnostavaa. Läpinäkyvyys ja osallistumismahdollisuudet. Kriteerit liittyvät yleisesti hallinnon kehittämiseen. Suomessa hallinnon myös ympäristöhallinnon - julkisuus on kansainvälisesti katsottuna poikkeuksellisen kehittynyt. 65 Uuden ohjauskeinon läpinäkyvyys ja osallistumismahdollisuudet ovat arvioitavissa pian sen jälkeen kun ensimmäisiä kokemuksia osallistumisesta on. Osallistujien perustellut käsitykset osallistumisjärjestelmän toiminnasta antavat aineistoa kriteerien käytölle. Oikeudenmukaisuus. Oikeudenmukaisuus on aina vaikea kriteeri, koska se on tilannesidonnainen ja avoin erilaisille ja usein jopa vastakkaisille - tulkinnoille. 66 Hiljattain käyttöön otetun ohjauskeinon kohdalla kriteerin empiirinen tarkastelu on erityisen vaikeaa. Syy on pohjimmiltaan sama kuin vaikutusten ja vaikuttavuuden tarkastelussa: oikeudenmukaisuuden kannalta relevantit vaikutukset ilmenevät yleensä hitaasti. Sen sijaan voidaan tarkastella oletettuja vaikutusmekanismeja ja päätellä kuinka uudistus heijastuu eri ryhmien asemaan ja vapauksiin. Oikeudenmukaisuuteen liittyy myös kysymys lupajärjestelmän yhdenmukaisesta toimeenpanosta eri viranomaisten toimesta. Joustavuus. Kauan käytössä olleen ohjauskeinon joustavuutta voidaan tarkastella pitkien aikasarjojen valossa ja joustavuudelle voidaan antaa erilaisia tulkintoja. 67 Hiljattain käyttöönotetun ohjauskeinon joustavuutta ei voida tarkastella laajan empiirisen aineiston valossa, mutta jo toimeenpanon alkuvaiheet voivat antaa joustavuudesta tietoja. Tämä on tärkeätä siksi, että uutta ohjausta suunniteltaessa ei yleensä voida ottaa kaikkia tekijöitä huomioon. Käytännön toimeenpano osoittaa kuinka hyvin ohjaus on sovitettavissa todellisuuteen. Ohjauksen joustavuutta on myös mahdollista lisätä seuraamalla sekä arvioimalla toimeenpanoa heti alusta asti sekä olemalla valmis muuttamaan lain yksityiskohtia mikäli tällaisia tarpeita esiintyy Avoimuus ja siihen liittyvä lainsäädännön selkeys sisältyy myös oikeuspolitiikan strategiaan (Oikeusministeriö 2002,7). 66 Amartya Sen (1992) on koonnut lähestymistapoja oikeudenmukaisuuden arviointiin ja osoittaa, että keskeistä on päättää mistä oikeudenmukaisuudesta puhutaan. Oikeudenmukaisuuteen liittyy myös läheisesti EU hallinnon kehittämisen strategiassa mainittu vastuunalaisuus tai vastuullisuus (accountability) (European Commission 2001, 32). 67 Joustavuus voidaan nähdä kykynä sopeutua odottamattomiin tilanteisiin, mutta myös kykynä käsitellä ja sisällyttää ohjaukseen uusia yhteiskunnallisia vaatimuksia. Esimerkiksi VL:n mukaiseen tapauskohtaiseen harkintaan voitiin lain voimassaolon aikana tuoda useita uusia elementtejä (Hildén ym. 2002). 68 YSL:n osalta näin on Suomessa toimittu jopa poikkeuksellisen laajasti. Lain seurantaa varten on nimet-