YMPÄRISTÖ- JURIDIIKKA 1/2003

Transkriptio

1 YMPÄRISTÖ- JURIDIIKKA 1/2003 M I L J Ö J U R I D I K Sisällys Jukka Similä - Mikael Hildén Yhdennetty ympäristölupa - ympäristönsuojelulakiuudistuksen vaikutukset...4 Per Mickwitz - Kimmo Ollikka - Ympäristönsuojelulain mukaiset päätökset kah- Stefan Sjöblom - Charlotta von Troil den ensimmäisen vuoden aikana...27 Mikael Hildén - Kimmo Ollikka - Ympäristönsuojelulain kustannukset valtionhal- Elise Sahivirta linnossa...48 Petrus Kautto - Per Mickwitz - Ympäristönsuojelulaki ja yritysten investointi- Kimmo Ollikka ja toimintamenot...68 Stefan Sjöblom - Charlotta YSL:n paikallinen täytäntöönpano ja pkvon Troil yritykset...83 Stefan Sjöblom - Elise Sahivirta - Osallistumisjärjestelmä ja sen toteutus...98 Jukka Similä Jukka Similä Onko YSL-uudistus tehostanut ympäristönsuojelua? Elise Sahivirta - Kimmo Silvo - Ympäristönsuojelulain yhdenmukainen täytän- Kimmo Ollikka - Terhi Peltonen töönpano Mikael Hildén - Petrus Kautto - Ympäristönsuojelulain kaksi ensimmäistä vuot- Per Mickwitz - Jukka Similä ta - arvioinnin yhteenveto...181

2 2 Erikoistutkija Jukka Similä ja ohjelmajohtaja Mikael Hildén YHDENNETTY YMPÄRISTÖLUPA - YMPÄRISTÖNSUOJELULAKIUUDISTUK- SEN VAIKUTUKSET (YJ 1/2003 s. 4-26) Artikkeli on johdanto ympäristönsuojelulain (86/2000, YSL) toimeenpanosta tehtyyn arviointiin ja siinä esitetään työn tausta ja arvioinnin teoreettinen perusta. Arvioinnissa keskityttiin ympäristölupaan ja lupamenettelyn uudistusten toimeenpanoon. Yhtenäinen lupajärjestelmä nähdään YSL:n keskeisenä sisältönä ja arvioinnin tehtävänä oli tarkastella kahden ensimmäisen vuoden kokemuksia uudistuksesta. Lähtökohtana arvioinnissa on laadullisen ja määrällisen tutkimusotteen yhdistelmä sekä eri tieteenalojen näkökulmien hyödyntäminen. Arviointi perustuu neljään erityppiseen aineistoon sekä niiden monipuoliseen analysointiin. Ensinnäkin on haastateltu toiminnanharjoittajien, ympäristöjärjestöjen, valtion viranomaisten ja kunnan ympäristöviranomaisten edustajia (yhteensä 25 haastattelua). Toiseksi on kerätty tilastotietoja kattavasti kaikista valtion viranomaisten kahden ensimmäisen vuoden aikana myöntämistä lupapäätöksistä. Kahden maakunnan kaikista kunnista on vastaavasti koottu kattava tilastoaineisto. Kolmanneksi tiettyjen lupien sisältöä on analysoitu. Neljänneksi on toteutettu alueviranomaisille sähköpostikysely, jolla selvitettiin lupien määriä sekä viranomaisten työtaakkaa ja resurssitilannetta. Arvioinnissa on analysoitu oletuksia lakiuudistuksen keskeisistä vaikutusmekanismeista, ts. oletuksia siitä miten uudistus saavuttaa sille asetetut tavoitteet. Tarkastelussa hyödynnetään kymmentä arviointikriteeriä, joiden avulla voidaan monipuolisesti tarkastella uudistuksen seurauksia. Kokoelman muut artikkelit paneutuvat eri osakysymyksiin ja viimeinen artikkeli yhdistää havainnot tarkasteluksi siitä, onko YSL:lla saavutettu valmistelussa asetettuja tavoitteita kahden ensimmäisen voimassaolovuoden aikana ja onko uudistuksella ollut muita vaikutuksia. Lisäksi tarkastellaan tulevia haasteita. Erikoistutkija Per Mickwitz, tutkija Kimmo Ollikka, professori Stefan Sjöblom ja tutkimusapulainen Charlotta von Troil YMPÄRISTÖNSUOJELULAIN MUKAISET PÄÄTÖKSET KAHDEN ENSIMMÄI- SEN VUODEN AIKANA (YJ 1/2003 s ) Artikkelissa analysoidaan tilastollisesti ympäristönsuojelulain (86/2000) perusteella tehdyt lupapäätökset lain kahden ensimmäisen voimassaolovuoden ajalta ( ). Yhteensä valtion lupaviranomaisen (alueelliset ympäristökeskukset, ympäristölupavirastot) myöntämiä ympäristölupapäätöksiä kertyi ajanjaksolta 611 kappaletta. Kuntien osalta tarkastellaan kahden maakunnan, Kymenlaakson ja Pohjanmaan, kuntien sekä pääkaupungin tekemät lupapäätökset. Tarkasteltavissa kunnissa aineisto käsittää yhteensä 169 ympäristölupapäätöstä. Myös aineiston lupapäätöksistä tehtyjen valituksien määrää tarkastellaan. Valtion ympäristölupaviranomaisten antamien luparatkaisujen kokonaismäärä on yllättävän suuri. Määrä selittyy pitkälti kahdenlaisilla lupapäätöksillä: eläinsuojille (YSA

3 1 kohta 11) on myönnetty 177 lupaa ja jätteen laitos- tai ammattimaisen hyödyntämisen tai käsittelyn (YSL 28.2 kohta 4) 169 ympäristölupaa. Alueellisten ympäristökeskusten tekemien päätösten lukumäärä on vaihdellut huomattavasti; Kainuun kahdeksasta päätöksestä Länsi-Suomen yhdeksäänkymmeneenyhteen. Ympäristölupavirastoissa lupapäätösten määrät vaihtelivat Itä-Suomen 19 päätöksestä Länsi-Suomen 48 päätökseen. IPPC-direktiivin mukaisista laitoksista, joita Suomessa on reilu 600, vain 41 sai YSL:n mukaisen luvan lain kahden ensimmäisen voimassaolovuoden aikana. Tarkistetuissa kunnissa YSL-lupapäätösten määrä on vaihdellut nollasta (kymmenessä kunnassa) Helsingin 29 lupapäätökseen. Kymenlaakson ja Pohjanmaan maakunnissa annettiin keskimäärin 4,5 lupapäätöstä kuntaa kohden. Kuntien myöntämien lupapäätösten määrä vastaa hyvin pitkälle odotettua. Lukumäärällisesti suurin osa lupapäätöksistä annetaan kunnissa, vaikka hakemuksen mukainen toiminta kunnallisen lupaviranomaisen käsiteltäväksi annetuissa laitoksissa onkin ympäristövaikutuksiltaan vähäisempää. Valtion ympäristölupaviranomaisten myöntämien lupien keskimääräiset käsittelyajat vaihtelivat toimialasta riippuen eläinsuojien noin viidestä kuukaudesta turvetuotannon noin kahteentoista kuukauteen. Toimialakohtaisestikin oli huomattavaa vaihtelua. Kuntien myöntämien lupien käsittelyajat olivat keskimäärin runsaat kaksi kuukautta ja vaihtelu oli kaiken kaikkiaan vähäisempää kuin valtion ympäristölupaviranomaisilla. Valtion ympäristölupaviranomaisten myöntämien lupien osalta muutoksenhaku vaihtelee huomattavasti toimialojen välillä. Eniten on kahden ensimmäisen vuoden aikana valitettu kalanviljelyn ja turvetuotannon päätöksistä, molempien toimialojen osalta valitusosuus on ollut yli neljäkymmentä prosenttia, kun kaikkien toimialojen yhteinen valitusosuus on ollut seitsemäntoista prosenttia. Ohjelmajohtaja Mikael Hildén, tutkija Kimmo Ollikka ja tutkija Elise Sahivirta YMPÄRISTÖNSUOJELULAIN KUSTANNUKSET VALTIONHALLINNOSSA (YJ 1/2003 s ) Hallinnollisten kustannusten arviointi kuuluu voimassa olevien ohjeiden mukaan hallituksen esityksen perusteluihin. Näiden vaikutusten arviointi on usein vaikeaa, sillä laajat uudistukset muuttavat viranomaisten tehtäviä monella tavalla. Artikkelissa tarkastellaan ensisijaisesti valtionhallinnossa ilmenneitä kustannuksia, jotka on arvioitu uudistuksen vaatiman työmäärän perusteella. Yleinen johtopäätös on, että yhdennetyn lupajärjestelmän toimeenpano on valtionhallinnossa osoittautunut oletettua työläämmäksi. Osa tästä lisätyöstä johtuu uudistuksesta riippumattomista syistä kuten pilaantuneiden maiden käsittelyn yleistymisestä. Osa uudistuksen ratkaisuista on sellaisia, että ulkoiset muutokset ovat lisänneet vaadittavaa työmäärää valtionhallinnossa. Esimerkiksi maatalouden rakennemuutos on ollut merkittävä tekijä, ja se selittää osaltaan erityisesti eläinsuojia koskevien lupahakemusten suuren määrän. Rakennemuutos on kiihtynyt eikä sen merkitystä arvioitu lain tai asetuksen perusteluissa. 3

4 4 Huomionarvoinen seikka on, että YSL:n toimeenpanon kasvaneet resurssivaatimukset eivät johdu ensisijaisesti IPPC -direktiivin toimeenpanosta, vaan kansallisella tasolla todetuista tarpeista, joiden pohjalta määriteltiin YSL:n ja erityisesti lupajärjestelmän soveltamisala. Lupahakemusten suuri määrä on ollut seuraus mm. kansallisesti määritellyistä luparajoista ja siirtymisestä mm. kansalaisten osallistumisen näkökulmasta ongelmallisesta ilmoitusmenettelystä (asetus vesien suojelun ennakkotoimenpiteistä) varsinaiseen lupamenettelyyn. Ongelmaan voidaan hakea ratkaisuja joko etsimällä mahdollisuuksia vähentää kustannuksia muuttamalla lupamenettelyä tai korottamalla maksuja niin, että aiheuttajamaksaa -periaate toteutuu nykyistä paremmin myös hallinnollisten kustannusten osalta. Myös valvonnan maksullisuutta voidaan harkita. Vanhempi tutkija Petrus Kautto, erikoistutkija Per Mickwitz ja tutkija Kimmo Ollikka YMPÄRISTÖNSUOJELULAKI JA YRITYSTEN INVESTOINTI- JA TOIMINTA- MENOT (YJ 1/2003 s ) Ympäristönsuojelulain (86/2000) säätämistä on perusteltu muun muassa sillä, että se alentaa pilaantumisen ehkäisyn kustannuksia, jos ympäristönsuojelun taso säilyy ennallaan. Tämä perustuu ajatukseen, että yhdennetty lupa johtaa aikaisempaa useammin kokonaisvaltaisiin teknologisiin ratkaisuihin, muun muassa prosessiteknisiin muutoksiin piipunpääteknologian omaksumisen sijaan. Artikkelissa eritellään ympäristösuojelullisiin toimenpiteisiin liittyviä kustannustyyppejä sekä keskustellaan yleisesti näiden erien suuruusluokista ja YSL:n mahdollisista vaikutuksista niihin. Tämän ohella pohditaan erilaisia taloudellisen arvioinnin kriteerejä, erityisesti kustannustehokkuutta. YSL:n taloudellisten vaikutusten tarkka numeerinen arviointi ei ole tässä vaiheessa mahdollista. Siksi YSL:a käsitellään kustannustehokkuusnäkökulmasta lähinnä periaatteellisella tasolla ja joidenkin esimerkkien avulla. Tehdyn tarkastelun perusteella voidaan ensinnäkin todeta, että julkisen vallan suoria hallinnollisia kustannuksia lukuun ottamatta ympäristösääntelyn kustannuksista on saatavilla vain niukasti tietoa. Tämä saattaa johtaa muiden kustannusten aliarvioimiseen tai jättämiseen kokonaan tarkastelun ulkopuolelle päätöksenteossa. Toiseksi, ympäristönsuojelulain vaikutuksista teollisuuden toiminta- ja investointimenoihin on toistaiseksi mahdollista antaa vain viitteellisiä arvioita. Lupa-analyysin perusteella merkkejä kokonaisharkinnasta ei ole kuitenkaan löydettävissä niissäkään tapauksissa, joissa tämä olisi ollut mahdollista. Kolmanneksi, kustannustehokkuuden taloustieteellisissä tarkasteluissa on toistuvasti tuotu esiin se, että usean ohjauskeinon käyttö saman ongelman ohjaamiseen johtaa helposti kustannustehottomuuteen. Tämä ongelma saattaa jatkossa korostua, jos Kioton sopimusta ryhdytään EU:ssa toimeenpanemaan kaupattavien päästöoikeuksien avulla.

5 Professori Stefan Sjöblom ja tutkimusapulainen Charlotta von Troil YSL:N PAIKALLINEN TÄYTÄNTÖÖNPANO JA PK-YRITYKSET (YJ 1/2003 s ) Artikkelissa tarkastellaan missä määrin YSL on aiheuttanut organisatorisia muutoksia paikallisissa lupaviranomaisissa ja missä määrin lupakäytännöt ja resurssit vaihtelevat kunnittain sekä onko havaittavissa muutoksia erityisesti lupaviranomaisten ja pienten ja keskisuurten yritysten välisessä vuorovaikutuksessa. Lainvalmistelun yhteydessä Suomessa arvioitiin olevan luvanvaraista toimintaa ylläpitävää yritystä luvun puolivälin jälkeen yritysten lukumäärä on kasvanut vuosittain. Suuri osa tästä määrästä on kunnallisen lupamenettelyn piirissä olevia pk-yrityksiä. Kaiken kaikkiaan uuden ympäristönsuojelulain tähänastiset vaikutukset paikalliseen täytäntöönpanoon ovat olleet suhteellisen rajalliset. Merkittäviä muutoksia kuntien ympäristönsuojeluvoimavaroissa ei ole viime vuosien aikana tapahtunut. Pienten ja suurten kuntien väliset erot ovat kuitenkin kärjistyneet, mikä näkyy etenkin henkilöstömäärissä. YSL:sta johtuvia organisatorisia muutoksia ei ole osoitettavissa. Lupahakemusten määrä ei ole lain kahden ensimmäisen voimassaolovuoden aikana merkittävästi kasvanut. Myönnettyjen ympäristölupien alhainen lukumäärä suhteessa luvanvaraisten toimipaikkojen lukumäärään antaa kuitenkin syytä olettaa, että paikallisten lupaviranomaisten kuormitus voi kasvaa lähivuosina. Tämä vastaa myös viranomaisten omia käsityksiä. Muun muassa tätä taustaa vasten olemassa olevia resursseja pidetään monessa kunnassa riittämättöminä, erityisesti seuranta- ja valvontatehtävät jäävät työpaineen kasvaessa taka-alalle. Yleisesti ottaen yhtenäistä lupajärjestelmää pidetään kuntatasolla myönteisenä uudistuksena. Vaikka järjestelmä ei ole ratkaisevalla tavalla muuttanut toimijoiden välisiä vuorovaikutussuhteita, se on tiivistänyt yhteydenpitoa keskeisten toimijoiden välillä ja edesauttanut lupaehtojen kokonaisvaltaista hahmottamista sekä toiminnan harjoittajan että lupaviranomaisen kannalta. Lupajärjestelmän kattavuus ja toimivuus ovat siten paikallisella tasolla selkeästi sidoksissa sekä toiminnanharjoittajan että lupaviranomaisen resursseihin. Tulevaisuutta ajatellen tämä muodostaa haasteen rajallisia resursseja omaavien lupaviranomaisten näkökulmasta. Professori Stefan Sjöblom, tutkija Elise Sahivirta ja erikoistutkija Jukka Similä OSALLISTUMISJÄRJESTELMÄ JA SEN TOTEUTUS (YJ 1/2003 s ) Ympäristönsuojelulainsäädäntöä uudistettaessa osallistumisjärjestelmä muodosti yhden keskeisen kehittämisalueen. Lupakäytäntöjen kehittämistyön tavoitteena oli kansalaisten ja järjestöjen osallistumisoikeuksien laajentaminen. Oletuksena oli, että yhdennetty 5

6 6 lupajärjestelmä johtaisi yksinkertaisempiin hallinnollisiin prosesseihin. Näin ollen myös tiedon kulku tehostuisi ja eri toimijoiden vaikutusmahdollisuudet olisivat helpommin ylläpidettävissä. Tässä artikkelissa pyritään arvioimaan missä määrin lain oletukset tehostetuista menettelyistä ovat toteutuneet ja onko osallistumisen laajuudessa ja tasossa nähtävissä muutoksia. Erityisesti tarkastellaan lupaviranomaisten ja toimialojen välisiä eroavaisuuksia sekä lupakäytännöistä johtuvia mahdollisia esteitä osallistumiselle. Periaatteellisesti suurin muutos - muutoksenhakuoikeuden laajentaminen ympäristöjärjestöihin - ei ole heijastunut merkittävästi kasvaneena järjestöaktiivisuutena tai lisääntyneinä valitusmäärinä. Ympäristöjärjestöt käyttävät harvoin laajentunutta muutoksenhakua vaikuttamiskanavana. Mahdollisesti lainsäädäntömuutokset ovat kuitenkin johtaneet siihen, että järjestöt entistä paremmin tiedostavat oikeutensa. Osallistumisen laajuudessa tapahtuneet muutokset ovat kuitenkin pikemminkin sidoksissa kansalaisten yleiseen aktiivisuustasoon kuin lainsäädännön muutoksiin. Osallistumisjärjestelmään liittyvistä edellytyksistä keskeisimmät ovat eri osallistumisjärjestelmien suhde sekä menettelyn selkeys. Molemmat vaikuttavat kansalaisten kiinnostukseen sekä heidän osallistumisresursseihinsa. Yhtenäisellä lupajärjestelmällä pyrittiinkin selkeyttämään osallistumismenettelyjä. Tässä on osittain onnistuttu. Toisaalta YSL -uudistuksella on yhtenäistetty vain tietty osa ympäristöä koskevista päätöksentekojärjestelmistä. Haastattelujen mukaan lupajärjestelmän suhde eräisiin muihin päätöksentekomenettelyihin on edelleen vaikea hahmottaa. Erityisesti esiin nostettiin lupajärjestelmän yhteydet ympäristövaikutusten arviointimenettelyyn ja kaavoitukseen. Erikoistutkija Jukka Similä ONKO YSL -UUDISTUS TEHOSTANUT YMPÄRISTÖNSUOJELUA? (YJ 1/2003 s ) Artikkelissa tarkastellaan ympäristönsuojelulaki -uudistuksen merkitystä ympäristöllisen tehokkuuden (vaikuttavuuden) kannalta. Lupajärjestelmät vaikuttavat hitaasti, usein vasta vuosikymmenen tähtäimellä. Ympäristönsuojelulainkaan vaikutukset ympäristöön eivät ole kuin rajoitetussa mielessä nähtävillä kahden ensimmäisen vuoden aikana syntyneestä aineistosta. Lain esitöiden pohjalta voidaan kuitenkin tunnistaa ne mekanismit, joihin uudistuksen oletettu ympäristöllisen tehokkuuden lisääntyminen pohjautuu ja näin suunnata tarkastelu vaikutusketjun sellaisiin vaiheisiin, joita käytettävissä olevan aineiston pohjalta voidaan havainnoida. Ympäristöllisen tehokkuuden kannalta olennaisia vaikutusmekanismeja tunnistettiin kolme. Yhtenäistetyn, kokonaisvaltaisen lupasääntelyn oletetaan peittävän sektorisoituneen ohjauksen katvealueet. Yhtenäisen luvan oletetaan mahdollistavan ympäristönsuojelun erilaisten tavoitteiden arvottamisen ja yhtenäisen luvan oletetaan johtavan teknologiseen muutokseen piipunpääteknologiasta prosessiteknologiaan. Tutkimuksessa havaittiin, että ei-teollisten toimialojen (esim. eläinsuojat, turkistarhat, murskaamot, ampumaradat, turvesuot ja kalanviljelys) luvissa oletuksen mukaisesti säänneltiin uudenlaisia ympäristökysymyksiä. Tämä on uudistuksen aiheuttama muutos. Teollisuuden sääntely ei sitä vastoin ole merkittävästi muut-

7 tunut. Arvottamisella, joka yleisesti esitetään yhtenäisen lupajärjestelmän erääksi keskeisiksi perusteeksi, tarkoitetaan etusijan antamista sellaiselle lupajärjestelmän yhdistelmälle, mikä on parempi ympäristönsuojelun kokonaisedun edistämiseksi verrattuna muihin mahdollisiin lupamääräysten yhdistelmiin. Tutkimuksessa ei havaittu, että arvottamista olisi puhtaassa muodossa tehty, vaikka eräitä arvottamiselle lähisukuisia ilmiöitä havaittiin (samaa ympäristöongelmaa on säännelty vain yhdellä tavalla toisin kuin ennen ja investointiaikatauluja on asetettu etusijajärjestykseen). Tutkimuksessa ei myöskään havaittu, että uudistus olisi johtanut uudentyyppisen teknologian omaksumiseen. Tätä selittää osaltaan tarkastelujakson lyhyys. Asiakirjoilla, jotka on laadittu parasta käytettävissä olevaa tekniikkaa koskevan tiedonvaihdon edistämiseksi, ei havaittu olleen suurta merkitystä lupamääräysten laadinnalle. Kokonaisuudessaan YSL -uudistus ei ole johtanut ympäristölupien sisällön radikaaliin muutokseen lain kahden ensimmäisen vuoden aikana, toisin kuin miten uudistusta on kuvattu. Eri toimijat ovat kuitenkin pitäneet uudistusta hyvänä. Tällöin on perusteluina käytetty ympäristölupamenettelyn hallittavuutta, ei sen ympäristöllistä tehokkuutta. Pitkällä tähtäyksellä ei ole pois suljettua, että hallittavuus vahvistaa ympäristöllistä tehokkuutta. Tutkija Elise Sahivirta, limnologi Kimmo Silvo, tutkija Kimmo Ollikka ja tutkija Terhi Peltonen YMPÄRISTÖNSUOJELULAIN YHDENMUKAINEN TÄYTÄNTÖÖNPANO (YJ 1/2003 s ) Tämän artikkelin tarkoituksena on arvioida ympäristölainsäädäntöuudistuksen toteutumista oikeudenmukaisuuden ja ennakoitavuuden näkökulmasta lainsäädäntöuudistuksen kahden ensimmäisen voimassaolovuoden aikana. Kumpaankin kriteerin liittyy kysymys lupajärjestelmän yhdenmukaisesta täytäntöönpanosta. Keskeinen kysymys artikkelissa on se, onko YSL:n täytäntöönpano tähän mennessä ollut yhdenmukaista ja aiheutuvatko mahdollisesti havaitut erot systemaattisista eroista viranomaistoiminnassa, ympäristölupapäätökseen lähtökohtaisesti liittyvästä tapauskohtaisuudesta vai jostain muusta sinänsä hyväksyttävästä, oikeudenmukaisuutta vaarantamattomasta syystä. Ympäristönsuojelulainsäädännön kahden ensimmäisen vuoden osalta yhdenmukaisuuden arviointia on vaikeuttanut aineiston rajallisuus, joten artikkelin tulokset voivat olla vain suuntaa antavia. Tästä huolimatta yhdenmukaiseen laintulkintaan ja viranomaisten linjauksiin on syytä kiinnittää huomiota jo uuden lainsäädännön täytäntöönpanon alkuvaiheessa. Yhdenmukaisuuden arviointiin olisi kehitettävä mittareita ja olisi pyrittävä havaitsemaan tulkinnoissa syntyviä ja syntymässä olevia eroja jo ennen kuin ne saattavat muodostua toiminnanharjoittajan oikeusturvan kannalta ongelmallisiksi. Tutkimuksen perusteella ei voida esittää suoraa johtopäätöstä siitä, että viranomaisten väliset, lainsäädännön tulkintaan liittyvät erot vaarantaisivat toiminnanharjoittajien oikeusturvaa. Voidaan kuitenkin todeta, että yhdenmukaisuuden näkökulmasta viranomaisten päätöksissä on eroja. Yhdenmukainen lupakäytäntö on vaikea tavoite tapaus- 7

8 kohtaista harkintaa korostavassa sääntelyssä. Tällöin tärkeään asemaan nousee lupaprosessin avoimuus ja päätösten perustelujen läpinäkyvyys, jolloin mahdollisille eroille voidaan osoittaa hyväksyttävät perusteet. Kokonaisuudessaan arvioiden tutkimuksen aineisto viittaa verrattain yhdenmukaiseen toimeenpanoon, joskin eroja esiintyi erityisesti alueellisten ympäristökeskusten ja kuntien päätösten välillä. Ohjelmajohtaja Mikael Hildén, vanhempi tutkija Petrus Kautto, erikoistutkija Per Mickwitz ja erikoistutkija Jukka Similä YMPÄRISTÖNSUOJELULAIN KAKSI ENSIMMÄISTÄ VUOTTA - ARVIOIN- NIN YHTEENVETO (YJ 1/2003 s ) Tutkimuksen yhtenä tarkoituksena on ollut tarkastella kokemuksia YSL:n kahden ensimmäisen voimassaolovuoden ajalta ja verrata näitä lakiuudistukselle laissa ja sen valmisteluasiakirjoissa asetettuihin tavoitteisiin eli tehdä eräitä johtopäätöksiä vaikuttavuudesta. Vaikuttavuuden arvioinnin kohteeksi on valmisteluasiakirjojen perusteella otettu erityisesti pyrkimykset taloudellisempaan, ympäristöllisesti tehokkaampaan ja osallistumismahdollisuuksia lisäävään lupajärjestelmään. Koska merkittävillä lakiuudistuksilla on poikkeuksetta monentyyppisiä vaikutuksia, arvioinnissa on vaikuttavuuden lisäksi perusteltua käyttää useita kriteerejä. Tässä artikkelissa arviointikriteereinä on käytetty relevanssia, vaikutusta, vaikuttavuutta, kustannusvaikuttavuutta, hyväksyttävyyttä, läpinäkyvyyttä ja osallistumismahdollisuuksia, oikeudenmukaisuutta, joustavuutta, ennakoitavuutta ja kestävyyttä. Yhteenvetona voidaan todeta, että YSL:n mukainen lupajärjestelmä on arviointikriteerien valossa monilta osin vastannut sille asetettuja tavoitteita. Ongelmat liittyvät järjestelmän vaatimiin resursseihin sekä lupamenettelyyn, joka toteutuu samanlaisena ja varsin raskaana hyvin monentyyppisissä hankkeissa. Tämä tekee järjestelmästä verrattain joustamattoman ja herkän lupahakemusten määrässä tapahtuville muutoksille. Järjestelmä voi jäykkyytensä takia aiheuttaa eriarvoisuutta toiminnanharjoittajien välillä, jos käsittelyajat pitenevät. Arviointikriteerit ovat myös tuoneet esiin lupajärjestelmiin kohdistuvat vastakkaiset vaatimukset: lupaprosessien tulee olla laadukkaita ja nopeita, mutta niissä tulisi ottaa huomioon paikalliset olosuhteet, niiden tulee olla mahdollisimman kevyitä ja edullisia, mutta samalla tarjota kansalaisille ja eri intressiryhmille mahdollisimman laajat mahdollisuudet osallistua lupakäsittelyyn. YSL:ssa on valittu ratkaisu, joka on pohjimmiltaan sama riippumatta siitä, minkä tyyppisestä luvanvaraisesta toiminnasta on kyse. Vaarana on, että tämä johtaa menettelyiden ruuhkautumiseen, voimavarojen ympäristön kannalta tehottomaan kohdentamiseen ja jälkivalvonnan jäämiseen lapsipuolen asemaan. Kysely ja haastattelut osoittivat varsin selvästi, että monilta alueellisilta lupaviranomaisilta ja kunnilta puuttuu jälkikäteisvalvontaan tarvittavia resursseja. Arvioinnissa on myös tunnistettu lupajärjestelmään kohdistuvia uusia ja osittain erilaisia haasteita. EU:n kuudes ympäristöä koskeva toimintaohjelma määrittelee neljä ensisijaista aluetta: ilmastonmuutos; luonnonsuojelu ja biologinen monimuotoisuus; ympäristö ja terveys; sekä luonnonvarojen kestävä käyttö ja jätteet. Tällöin herää kysy-

9 mys, ovatko nykyisenkaltaiset lupajärjestelmät pitkällä aikavälillä riittäviä vai tarvitaanko osittain tai kokonaan uusia lähestymistapoja, jotka voivat korvata osia lupajärjestelmistä tai muuttaa järjestelmien rakennetta. 9