LISÄÄ VAKAUTTA AFRIKKAAN

Transkriptio

1 LISÄÄ VAKAUTTA AFRIKKAAN UUSI TOIMINTAMALLI EUROOPASTA KEHITYSTUTKIMUKSELLA LISÄÄ VOIMAA EU:N KEHITYSYHTEISTYÖHÖN EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

2

3 LISÄÄ VAKAUTTA AFRIKKAAN UUSI TOIMINTAMALLI EUROOPASTA KEHITYSTUTKIMUKSELLA LISÄÄ VOIMAA EU:N KEHITYSYHTEISTYÖHÖN EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

4 Euroopan kehitysyhteistyöraportti 2009, Lisää vakautta Afrikkaan, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, yliopistollinen Eurooppa-instituutti, San Domenico di Fiesole. Euroopan yhteisöt, 2009 Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan. Vastuuvapauslauseke: Tässä raportissa esitetyt näkemykset ovat kirjoittajien omia eivätkä välttämättä kuvasta Euroopan komission tai Euroopan unionin jäsenvaltioiden näkemyksiä. Epäselvissä tapauksissa englanninkielinen teksti on etusijalla muihin kieliversioihin nähden.

5 Esipuhe ESIPUHE Politiikan suunnittelu edellyttää toimintaympäristön oikeaa, syvällistä ja ajantasaista tuntemusta. Tämä pätee myös kehitysyhteistyöpolitiikan suunnitteluun. Euroopassa on lukuisia yliopistoja ja tutkimuslaitoksia, joissa pohditaan kehitysyhteistyötä ja tehdään kehitystutkimusta. Sitä ei kuitenkaan toistaiseksi ole hyödynnetty parhaalla mahdollisella tavalla. Tähän on monia syitä, esimerkiksi tutkimustyön hajanaisuus, resurssien puute sekä suhteellisen vähäiset kytkökset politiikan maailmaan. Tilannetta on tarkoitus korjata Kehitystutkimuksella lisää voimaa EU:n kehitysyhteistyöhön -aloitteella, jota rahoittavat tällä hetkellä Euroopan komissio ja kuusi jäsenvaltiota (Espanja, Luxemburg, Ruotsi, Saksa, Suomi ja Yhdistynyt kuningaskunta). Aloitteella pyritään selkiyttämään EU:n näkemystä, sen visiota, eräistä aikamme polttavimmista kehityskysymyksistä. Siinä tuotetaan ensiluokkaista tietoa, innovoidaan ja kehitetään tutkimusyhteisön ja poliittisten päättäjien välisiä yhteyksiä Euroopassa. Hankkeen tärkein tuotos on vuosittain julkaistava EU:n kehitysyhteistyöraportti (ERD). Se on EU:n visiota kuvastava, riippumaton, tietoon perustuva ja tulevaisuuteen suuntautuva katsaus kehitysyhteistyökysymyksiin. Raportti auttaa Euroopan unionia hiomaan näkemystään kehitysyhteistyöstä, kehittämään politiikkaansa ja vaikuttamaan kansainväliseen keskusteluun. Se myös täydentää muita kehitysyhteistyötä käsitteleviä keskeisiä raportteja ja pyrkii tuomaan esiin kehitysyhteistyötä koskevia erilaisia näkemyksiä. Siinä käsitellään myös nimenomaan Euroopalle ominaisia toimintamalleja, jotka perustuvat sekä Euroopan poliittisiin ja sosiaalisiin arvoihin että sen historiaan ja kokemuksiin. Olemme vakuuttuneita siitä, että kehityspolitiikan kaltaisella monimutkaisella ja monitahoisella alalla ei voi olla vain yhtä oikeaa ajattelutapaa. Firenzessä sijaitsevan yliopistollisen Eurooppa-instituutin (EUI) johdolla laaditussa, tänä vuonna julkaistavassa ensimmäisessä EU:n kehitysyhteistyöraportissa käsitellään epävakauden mutkikasta ja moniulotteista kysymystä ja keskitytään erityisesti Saharan eteläpuoliseen Afrikkaan, jossa useimmat epävakaat valtiot sijaitsevat. Epävakautta on sanottu aikamme hankalimmaksi kehityshaasteeksi. Se, miten epävakaisiin tilanteisiin pitäisi puuttua, huolestuttaakin kasvavassa määrin ja aiheellisesti sekä Eurooppaa että koko kansainvälistä yhteisöä. Epävakaus on yhä tärkeämpi painopiste EU:n kehityspolitiikassa ja EU:n turvallisuusstrategian keskeinen haaste. Epävakauden voittaminen on ennen kaikkea pakottava moraalinen välttämättömyys. Kolmannes maailman köyhistä asuu niin kutsutuissa epävakaissa maissa. Näiden maiden eteneminen kohti vuosituhattavoitteita on hidasta, ja heikon hallintotavan taloudelliset, inhimilliset ja sosiaaliset kustannukset ovat valtavat, etenkin silloin, kun tuloksena on selkkauksia ja sotia. Kun otetaan huomioon toisiinsa läheisesti liittyvät elintarvike-, polttoaine- ja nykyinen talous- ja finanssikriisi, jotka uhkaavat tehdä tyhjäksi vasta saavutetun edistyksen, on epävakauden torjuminen sitäkin tärkeämpää. Kriisien inhimillinen hinta on erityisen huolestuttava Saharan eteläpuolisissa epävakaissa maissa, joiden kyky selviytyä häiriöistä on rajallinen. Epävakaus synnyttää myös vakavia turvallisuusongelmia. Maailmassa, jossa keskinäinen riippuvuus lisääntyy, globaalisen vakauden ja vaurauden turvaaminen epävakautta poistamalla on myös meidän etumme. Adenin lahdella uudelleen virinnyt merirosvous, joka kytkeytyy läheisesti Somalian sekasortoiseen tilanteeseen, sekä talous-, sota- ja poliittiset pakolaiset, jotka eivät suuntaa vain naapurimaihin vaan pakenevat kotimaansa epävakautta ymmärrettävästi ja usein vastoin tahtoaan Eurooppaan ja maailman muihin vauraisiin osiin paremman ja vakaamman elämän toivossa, ovat esimerkkejä tästä kasvavasta keskinäisestä riippuvuudesta. Epävakautta esiintyy erittäin moninaisissa, sosioekonomisesti, kulttuurisesti ja poliittisesti toisistaan hyvin paljon poikkeavissa yhteiskunnissa, ja ulkoisen tuen on niissä oltava tarkkaan suunniteltua ja erikseen räätälöityä. Perinteinen kehityspolitiikan mantra, johon sisältyvät avun tuloksellisuus (Pariisin julistus ja Accran toimintasuunnitelma), kehityspolitiikkaa koskeva eurooppalainen konsensus ja hallintouudistusten tukemista painottava lähestymistapa, kohtaa epävakaissa valtioissa aivan uudenlaisia haasteita. Professori Bourguignonin johdolla vuonna 2008 III EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

6 Esipuhe valmistuneessa selvityksessä Vuosituhattavoitteiden puolivälikatsaus 1 todetaan seuraavasti: Jotta vuosituhattavoitteissa voitaisiin edistyä, epävakautta täytyy lievittää. Se edellyttää pysyvää sitoutumista ja poliittisten, teknisten, taloudellisten ja toisinaan sotilaallisten resurssien innovatiivista ja kekseliästä käyttöä sekä hallitusten mutta myös kansalaisyhteiskunnan ja valtiosta riippumattomien toimijoiden osallistumista. Tätä varten kumppani- ja avunantajamaat käyvät parhaillaan kansainvälistä vuoropuhelua valtiorakenteiden kehittämisestä ja rauhanrakentamisesta pyrkimyksenään päästä yhteisymmärrykseen kehitysyhteistyön tavoitteista ja periaatteista näissä erittäin vaikeissa olosuhteissa. Tämän kunnianhimoisen tutkimusaloitteen taustalla on intensiivinen yhteistyöprosessi, johon on osallistunut useita huippututkijoita, poliittisia päättäjiä ja kansalaisyhteiskunnan edustajia sekä Euroopasta että Afrikasta. Ensimmäinen ERD luo yhteistä tutkimuspohjaa näiden vaikeiden tilanteiden ymmärtämiselle ja auttaa siten Eurooppaa hiomaan epävakautta koskevaa strategista toimintamalliaan ja määrittelemään johdonmukaisempia tulevaisuuden toimintalinjauksia. Se on suuri edistysaskel eurooppalaisessa tutkimustyössä, jonka tavoitteena on selvittää, miten kehitystavoitteet sovitetaan yhteen uusien maailmanlaajuisten haasteiden kanssa. Stefano Manservisi Yves Mény Pääjohtaja, Euroopan komission kehitysyhteistyön ja EU:n ja AKT-maiden suhteiden pääosasto Rehtori, yliopistollinen Eurooppainstituutti 1 François Bourguignon et al.: Millennium Development Goals at Midpoint: Where do we stand and where do we need to go?, EU:n selvitys, 2008, IV

7 Kiitokset KIITOKSET Tämän raportin on laatinut työryhmä, jota johti Giorgia Giovannetti ja jonka jäseniä olivat yliopistollisen Eurooppa-insituutin (EUI) Robert Schuman Centre for Advanced Studies -keskuksessa työskentelevät Franklin Allen, Simone Bertoli, Shailaja Fennell, Wendy Harcourt, Marta Reynal- Querol, Marco Sanfilippo, Elisa Ticci, Pascal Vennesson ja Thierry Verdier. Ingo Linsenmann toimi projektipäällikkönä. Työryhmä on erityisen kiitollinen François Bourguignonille tieteellisistä neuvoista sekä Luca Alinoville, Nicolas Gérardille, Seth Kaplanille, Stephan Klasenille, Ramon Marimonille, Françoise Moreaulle, Yaw Nyarkolle, Dorothée Starckille ja kaikille ERD-johtoryhmän jäsenille kärsivällisestä ohjauksesta ja tuesta. Kiitämme myös tutkimusapulaisena toiminutta Stefania Innocentia. William A. Amponsah, Mina Baliamoune-Lutz, Stefano Bartolini, Victor Davies, Jörn Grävingholt, Sven Grimm, Francesco N. Moro, Donato Romano, Alexander Sarris, Andrew Sherriff ja Gianni Vaggi panos konsultointiprosessin aikana oli erittäin arvokas. Lubomira Bencova, Piera Calcinaghi, Monique Cavallari, Angela Conte, Mei Lan Goei, Laetitia Jespers, Alexei Jones, Laura Jurisevic, Christine Lyon, Serena Scarselli, Elisabetta Spagnoli ja Valerio Pappalardo olivat mukana monissa raportin laatimisvaiheissa. Bruce Ross Larson oli päävastuussa toimitustyöstä. Chris Engert huolehti taustaasiakirjojen kielellisestä tarkistuksesta. Kiitämme heitä kaikkia. Olemme kiitollisia seuraaville henkilöille, jotka kirjoittivat tausta-asiakirjoja ja -muistioita: Ernest Aryeetey, Niagale Bagayoko-Penone, Michael Barnett, Nicolas Berman, Elva Bova, Deborah Bryceson, Christian Büger, Maurizio Carbone, Paul Collier, Lorenzo Cotula, Nasredin Elamin, Fernanda Faria, Patrick Guillaumont, Sylvaine Guillaumont Jeanneney, Kenneth Harttgen, Damien Helly, Lelio Iapadre, Zohra Kahn, José Maria Larrú, Francesca Luchetti, Alan Matthews, Philippe Martin, Jesse McConnell, Mark McGillivray, Andrew Mold, Wim Naudé, Janvier Nkurunziza, Abena D. Oduro, Alina Rocha- Menocal, Sara Pantuliano, Jean-Philippe Platteau, Béatrice Pouligny, Prabirjit Sarkar, Ajit Singh, Aysen Tanyeri-Abur, Necla Tschirgi, Margherita Velucchi ja Tony Venables. Erityisesti haluamme kiittää niitä, jotka osallistuivat New Faces for African Development -hankkeeseen. He tuottivat innostuneesti tuoreita ja uusia näkemyksiä raporttiin, esittelivät tutkimuksiaan ja laativat muistioita ja selvityksiä. He olivat Eme Akpan, Japhet Biegon, Muslilhah Badmus, Christian B. Kamga Kam, Dorine Kanmi Feunou, Nicholas Kilimani, Albert Makochekanwa Douzounet Mallaye, Ndubuisi Nwokolo Magidu Nyende, Isaac Oluwatayo, Thomas Poirier, Afees Salisu and Sigismond Wilson. On mahdotonta kiittää kaikkia, sillä niin moni osallistui tämän raportin julkaisemiseen johtaneeseen prosessiin. He olivat mukana valmistelevissa tapahtumissa, joita järjestettiin Brysselissä (6. helmikuuta ja 4. syyskuuta), Cambridgessa ( maaliskuuta), Firenzessä ( huhtikuuta ja kesäkuuta), Barcelonassa (7. 8. toukokuuta) ja Accrassa ( toukokuuta). Näiden tapahtumien täydelliset osanottajaluettelot on esitetty niteessä 1B. Haluamme tässä kiittää kaikkia osanottajia panoksesta, jonka he toivat kuulemisprosessiin sekä kiistanalaisesta aiheesta käytyyn keskusteluun. Osoitamme kiitokset myös isäntinä toimineille laitoksille, joita olivat Jesus College Cambridgessa, Universitat Pompeu Fabra ja sen Välimeren talouksia tutkiva keskus CREMed (Centre de Recerca en Economia del Mediterrani) Barcelonassa ja ISSER (Institute of Statistical, Social and Economic Research) Accrassa. V EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

8 Sisältö SISÄLTÖ YLEISKATSAUS 1 1. Tehokkaampia EU-toimia epävakauden torjumiseksi 4 2. Priorisointi 7 OSA YKSI 10 LUKU 1 - VALTIOLLINEN EPÄVAKAUS SAHARAN ETELÄPUOLISESSA AFRIKASSA: KUSTANNUKSET JA HAASTEET EU:n kehityspolitiikka muuttuvassa maailmantilanteessa Mitä valtiollisella epävakaudella tarkoitetaan? Valtiollisen epävakauden kustannukset Saharan eteläpuolisessa Afrikassa 18 LUKU 2 - EPÄVAKAIDEN VALTIOIDEN OMINAISPIIRTEET Epävakaiden valtioiden yhteisiä piirteitä Epävakaiden maiden välillä on monia eroavuuksia Yhteenveto 46 LUKU 3 - VALTIOLLISEN EPÄVAKAUDEN HISTORIALLISET SYYT Erityissyyt ja yleiset taustatekijät Onko epävakaus siirtomaa-ajan perintöä? Saharan eteläpuolisen Afrikan siirtomaat Siirtomaavallan purkautuminen Kansainvälinen tilanne ja jatkuvuus Instituutioiden polkuriippuvuus erillisyys ja ulospäin suuntautuneisuus Johtopäätökset 54 LUKU 4 - TALOUDELLISET TEKIJÄT VOIVAT LISÄTÄ EPÄVAKAUTTA Taloudelliset tekijät ja valtiollinen epävakaus vaikuttavat toisiinsa Kaupan avoimuus voi lisätä tai vähentää valtiollista epävakautta Suorien ulkomaisten sijoitusten ja epävakauden väliset yhteydet Luonnonvarojen runsaus voi huonontaa hallintoa Epävakaus, maankäyttö ja -omistus, hallinto Nälkäinen väestö ja epävakaat instituutiot Johtopäätökset 68 VI

9 Sisältö OSA KAKSI 70 LUKU 5 - EPÄVAKAUS VASTAAN RESILIENSSI Resilienssin vahvistaminen Mitä resilienssiin perustuva lähestymistapa tarkoittaa? Valtion epävakaus heikentää sosioekonomista resilienssiä 73 LUKU 6 - GLOBAALI RAHOITUSKRIISI VAIKUTTAA VOIMAKKAASTI AFRIKAN EPÄVAKAISIIN VALTIOIHIN Kriisin huolestuttavat haasteet: vuosien edistys pysähtymässä Elintarvikkeet, polttoaineet, rahoitus ja epävakaus Kriisin neljä väylää epävakaisiin maihin Selviytyvätkö epävakaat valtiot kriisistä? 85 LUKU 7 - VALTIORAKENTEIDEN KEHITTÄMINEN JA SOSIAALINEN KOHEESIO Valtio takaisin parrasvaloihin Sosiaalinen koheesio ja valtiorakenteiden kehittämisen aineettomat ulottuvuudet Kehitysyhteistyön toimintaympäristö on tunnettava Konfliktin jälkeisissä tilanteissa humanitaarinen apu ja valtiorakenteiden kehittäminen täydentävät toisiaan 98 OSA KOLME 106 LUKU 8 - EU:N TOIMET EPÄVAKAUDEN LIEVENTÄMISEKSI SAHARAN ETELÄPUOLISESSA AFRIKASSA EU:n aiempi toiminta epävakaissa maissa EU:n mahdollisuudet epävakaissa tilanteissa Tehokkaampia EU-toimia epävakaissa tilanteissa 115 LUKU 9 - JOHTOPÄÄTÖKSET PAINOPISTEET JA SUOSITUKSET EU-politiikalla voidaan vaikuttaa Painopisteet ja suositukset 128 VIITTEET 135 LIITE 145 VII EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

10 Taulukot ja kuviot TAULUKOT JA KUVIOT Tietoruudun taulukko 0.1: Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaat maat 1 Tietoruudun kuvio 0.1: Saharan eteläpuolisten epävakaiden maiden väestöpyramidi 3 Tietoruudun kuvio 0.2: Euroopan unionin väestöpyramidi 3 Kuvio 0.1: Saharan eteläpuolisten epävakaiden maiden resilienssi vaihtelee 6 Kuvio 0.2: Saharan eteläpuolisten maiden haavoittuvuus vaihtelee 6 Tietoruudun kuvio 1.1: Kehitysavun vaikutus talouskasvuun 13 Tietoruudun taulukko 1.1: Epävakaille valtioille vuonna 2004 myönnetty kehitysapu 14 Taulukko 1.1: Inhimillinen kehitys Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaissa valtioissa 19 Kuvio 1.1: Vuosituhattavoitteita koskevien keskeisten indikaattorien absoluuttiset muutokset ( ) 20 Kuvio 1.2: Vuosituhattavoitteita koskevien keskeisten indikaattorien suhteelliset muutokset ( ) 21 Taulukko 1.2: Maanpakolaiset ja maansisäiset pakolaiset, Taulukko 1.3: Epävakaiden maiden elintarviketurvaindeksit 25 Kuvio 1.3: Hallintoindikaattorien kehityssuuntia Saharan eteläpuoliset epävakaat maat 27 Taulukko 2.1: Verotus, valtiontulot ja liiketoiminnan helppous Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaissa maissa 31 Kuvio 2.1: Rahavirrat ulkomailta (yksinkertainen keskiarvo vuosilta ) 32 Tietoruudun kuvio 2.1: Sambian vienti ja kuparin hinnat ( ) 33 Tietoruudun kuvio 2.2: Kuparin hinnat ja Sambian kwacha ( ) 34 Tietoruudun kuvio 2.3: Sambian tulot kaivosteollisuudesta ( ) 35 Kuvio 2.2: Maatalouden, teollisuuden ja palvelujen osuudet BKT:stä, Taulukko 2.2: Elintarvikkeiden tuojat ja viejät Saharan eteläpuolisessa Afrikassa 36 Taulukko 2.3: Epävakaiden maiden viennin keskittyminen 38 Taulukko 2.4: Epävakaiden maiden viennin kohdemaat, keskiarvo , prosentteina 39 Taulukko 2.5: Julkiset menot sektoreittain % BKT:stä 40 Taulukko 2.6: Väestö 41 Taulukko 2.7: Infrastruktuuri ja maantieteelliset ominaispiirteet 42 Kuvio 2.3: Reaalisen BKT:n kasvu epävakaissa maissa, runsaiden ja vähäisten omien luonnonvarojen epävakaat maat, Taulukko 2.8: Makrotaloudelliset ominaispiirteet 44 Taulukko 2.9: Haavoittuvuuden kokonaisaste 45 Taulukko 4.1: Viljelymaihin tehtyjen uusien sijoitusten köyhyyttä vähentävien vaikutusten varmistaminen 63 Tietoruudun taulukko 4.1: Jaetut viljelymaaosuudet vuosina (yli hehtaarin sitoumukset) 65 Kuvio 5.1: Valtion epävakauden ja sosioekonomisen resilienssin keskinäiset vaikutukset 74 Kuvio 6.1: Viennin osuus BKT:stä kasvaa 77 Tietoruudun kuvio 6.1: Etelä-Afrikka reagoi Lehman Brothersin romahdukseen, Kenia ja Nigeria eivät 78 Kuvio 6.2: Vienti vähentynyt eniten Saharan eteläpuolisessa Afrikassa 80 Kuvio 6.3: Saharan eteläpuolisen Afrikan alkutuotannon ja teollisuuden vienti kumppanimaan rahoituskriisin jälkeen 81 Kuvio 6.4: Afrikan kehitysapuvirtojen arvioitu vähennys vuonna Tietoruudun kuvio 6.2: Kiinan talousyhteistyö Afrikan epävakaiden maiden kanssa ja DAC:n kehitysapu, Kuvio 6.5: Monet siirtolaiset asuvat Afrikassa 84 Taulukko 6.1: Resilienssi alhaisesta korkeaan 86 Kuvio 6.6: Kriisin vaikutus sosiaaliseen hyvinvointiin 86 Taulukko 8.1: Epävakaat valtiot keskeiset organisaatiot EU:ssa 114 VIII

11 Tietoruudut TIETORUUDUT Tietoruutu 0.1: Mitkä Saharan eteläpuolisen Afrikan maista ovat epävakaita? 1 Tietoruutu 0.2: Epävakaat maat ovat samanlaisia ja erilaisia 2 Tietoruutu 0.3: Miten vuosien kriisi on vaikuttanut Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaisiin maihin? 5 Tietoruutu 1.1: Avun tuloksellisuus ja epävakaat valtiot 12 Tietoruutu 1.2: Kuinka epävakaudesta tuli osa kehitysapukeskustelua 15 Tietoruutu 2.1: Kuparin nousu- ja laskukausi Sambiassa 33 Tietoruutu 4.1: Toimintaohjeet ja luonnonvaroja koskeva peruskirja Natural Resource Charter 59 Tietoruutu 4.2: Suuria maakauppoja Afrikassa maasopimusten purkaminen 61 Tietoruutu 4.3: Kansainvälisiä sijoituksia Sudaniin: arabialueen vilja-aitta 64 Tietoruutu 5.1: Resilienssin ja haavoittuvuuden määrittelyä 72 Tietoruutu 5.2: Talouskasvu, kehitys ja hyvinvointi epävakaissa maissa 73 Tietoruutu 6.1: Afrikan rahoitusmarkkinat häiriöiden heijastusvaikutukset 78 Tietoruutu 6.2: Täyttääkö Kiina vajeen? 83 Tietoruutu 6.3: Häiriöt ja sosiaaliturva virallisten ja epävirallisten rahoituslaitosten rooli 88 Tietoruutu 7.1: Miksi paikallinen resilienssi voi parantaa turvallisuutta? 92 Tietoruutu 7.2: Somalia ja Somalimaa 95 Tietoruutu 7.3: Afrikkalainen hallintomalli 96 Tietoruutu 7.4: Kansainväliset kehitystoimet epävakaissa valtioissa: Etelä-Sudan 98 Tietoruutu 7.5: Oppia paikallisyhteisöiltä: tukea entisille naissotilaille 101 Tietoruutu 7.6: Konfliktien jälkeinen siirtymävaihe voi tarjota mahdollisuuksia naisten vaikutusvallan lisäämiseen 102 Tietoruutu 7.7: Sukupuolitietoinen budjetointi 103 Tietoruutu 8.1: Valtiollisen epävakauden ehkäiseminen otteita eurooppalaisesta konsensuksesta Tietoruutu 8.2: Epävakaus Pariisin julistuksessa ja Accran toimintasuunnitelmassa 110 Tietoruutu 8.3: Hyvää kansainvälistä toimintatapaa epävakaissa valtioissa ja tilanteissa koskevat periaatteet, OECD/DAC 111 Tietoruutu 8.4: YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselma Tietoruutu 8.5: Vulnerability Flex -järjestely 113 Tietoruutu 8.6: EU:n yhteinen maatalouspolitiikka ja Afrikan epävakaiden valtioiden elintarviketurva 117 Tietoruutu 8.7: Kehitysmaiden kauppaa tukeva apu 119 Tietoruutu 8.8: Talouskumppanuussopimukset 119 Tietoruutu 8.9: Epävakaiden tilanteiden turvallisuus- ja kehityshaasteet: oppia ETPP-operaatioista 123 Tietoruutu 9.1: Esitys valtiontulojen vakauttamiseksi 129 Tietoruutu 9.2: EU-politiikka ja Afrikan henkisen pääoman kehittäminen 129 Tietoruutu 9.3: Alueellista integraatiota oikealla tasolla 131 Tietoruutu 9.4: Johtajuuden ja ylivallan ongelma alueellisesti johdetussa hallinnon kehittämisessä 132 Tietoruutu 9.5: Avun hallinnoinnin uudelleenarviointia 133 IX EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

12 Lyhenteet LYHENTEET AKT-maat AfDB AIDS/HIV BKT BKTL CIFP CPIA-luokitus DAC DFID ETPP EU FAO GTZ HDI IFPRI IIED ILO Kehitysyhteistyön pääosasto NATO ODA OECD/DAC SIPRI UNCTAD UNDP UNECA UNIFEM UNMIS UNODC UNRISD WFP WHO WPF WTO YMP ZCCM Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren maat Afrikan kehityspankki immuunikato/immuunikatovirus bruttokansantuote bruttokansantulo Carletonin yliopiston Country Indicators for Foreign Policy -indeksi Country Policy and Institutional Assessment -luokitus kehitysapukomitea Yhdistyneen kuningaskunnan kansainvälisen kehityksen ministeriö (Department for International Development) Euroopan turvallisuus- ja puolustuspolitiikka Euroopan unioni Yhdistyneiden Kansakuntien elintarvike- ja maatalousjärjestö Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit inhimillisen kehityksen indeksi Kansainvälinen elintarviketalouden tutkimuskeskus Kansainvälinen ympäristö- ja kehitysinstituutti Kansainvälinen työjärjestö Euroopan komission kehitysyhteistyön ja EU:n ja AKT-maiden suhteiden pääosasto Pohjois-Atlantin liitto julkinen kehitysapu Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön kehitysapukomitea Tukholman kansainvälinen rauhantutkimuslaitos YK:n kauppa- ja kehityskonferenssi YK:n kehitysohjelma YK:n Afrikan talouskomissio YK:n naisten kehitysrahasto YK:n operaatio Sudanissa YK:n huumausaine- ja kriminaalipolitiikan toimisto YK:n sosiaalisen kehityksen tutkimuslaitos Maailman elintarvikeohjelma Maailman terveysjärjestö Maailman väestösäätiö (World Population Foundation) Maailman kauppajärjestö yhteinen maatalouspolitiikka Zambia Consolidated Copper Mines X

13 Yleiskatsaus YLEISKATSAUS Talouskriiseistä pahin sitten vuoden 1929 kehittyi vuosina maailmanlaajuiseksi taantumaksi. Kriisi on johtanut EUjäsenvaltioiden ja kehitysmaiden talousarvioiden leikkauksiin, ylivelkaantumiseen, kasvavaan työttömyyteen sekä yhteiskunnallisten ongelmien lisääntymiseen. Lamalla on ollut erityisen tuhoisat vaikutukset epävakaissa maissa, joista suurin osa sijaitsee Saharan eteläpuolisessa Afrikassa. Ensin näiden maiden uskottiin jäävän talouskriisin vaikutusten ulottumattomiin koska niiden yhteydet maailmantalouteen olivat heikot, mutta toisin kävi. Nyt Saharan eteläpuolisen Afrikan vakava sosioekonominen tilanne edellyttäisi EU:lta uudenlaista, voimakasta tukea, mutta EU:n omat yhteiskunnalliset ongelmat vievät kehitysapupolitiikalta huomiota ja varoja. Tästä huolimatta EU:n tulee pitää kiinni ja vahvistaa sitoutumistaan Saharan eteläpuoliseen Afrikkaan, ja nyt jos koskaan on kartettava tehotonta avustuspolitiikkaa. Nyt on aika arvioida uudelleen Saharan eteläpuolista Afrikkaa koskeva Euroopan unionin kehityspolitiikka. Vuoden 2009 EU:n kehitysyhteistyöraportti (ERD 2009) antaa tähän panoksensa. Vuoden 2009 EU:n kehitysyhteistyöraportissa analysoidaan, mistä epävakaudessa on kysymys (osa 1), arvioidaan epävakaiden maiden valmiuksia selviytyä vuosien rahoituskriisin kaltaisista häiriöistä (osa 2), ja tarkastellaan EU:n nykyisiä toimia epävakaiden maiden tukemiseksi. Lisäksi raportissa paneudutaan Euroopan unionin kehitysyhteistyöpolitiikan mahdollisuuksiin tukea näiden maiden eri toimijoita, kun he pyrkivät vahvistamaan maansa resilienssiä eli sopeutumiskykyä. Raportissa keskitytään Saharan eteläpuolisiin maihin, sillä tämä alue näyttää jääneen erityisen pahasti jälkeen valtiollisen vakauttamisen kehityksessään. Epävakauden teoreettisista määritelmistä ja mittaamisesta ollaan edelleenkin erimielisiä, mutta on kiistatta selvää, että Saharan eteläpuolisen Afrikan maat muodostavat yhä epävakaiden maiden enemmistön (tietoruutu 0.1). 1 Tietoruutu 0.1: Mitkä Saharan eteläpuolisen Afrikan maista ovat epävakaita? Valtioiden epävakautta arvioidaan ja luokitellaan monin eri tavoin. Tietoruudun taulukko 1 sisältää luettelon niistä Saharan eteläpuolisista maista, joita tässä raportissa pidetään epävakaina. Tietoruudun taulukko 0.1: Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaat maat Angola Päiväntasaajan Guinea Nigeria Burundi Eritrea Ruanda Kamerun Etiopia São Tomé ja Príncipe Keski-Afrikan tasavalta Gambia Sierra Leone Tšad Guinea Somalia Komorit Guinea-Bissau Sudan Kongon demokraattinen tasavalta Kenia Togo Kongon tasavalta Liberia Uganda Norsunluurannikko Mauritania Zimbabwe Djibouti Niger Luettelon on vuonna 2009 koonnut OECD, joka ei ole vahvistanut sitä virallisesti. Luettelo on kooste Maailmanpankin vuonna 2007 tekemästä Country Policy and Institutional Assessment -luokituksesta, Brookingsin kehitysmaiden valtiollista epävakautta käsittelevästä indeksistä vuodelta 2008, sekä kanadalaisen Carletonin yliopiston Country Indicators of Foreign Policy tutkimuksesta. EU:n kehitysyhteistyöraportissa 2009 käytetään luetteloa apuvälineenä, mutta sille ei anneta virallista, vahvistettua asemaa, koska epävakauden määritelmä ja käsite ovat jo sinällään dynaamisia (luku 1). Epävakauden hinta on inhimillisesti ja taloudellisesti korkea, ja siksi kehitystyön malleja, strategioita ja toimia on suunnattava yhteisöjen sopeutumiskyvyn eli resilienssin vahvistamiseen. Sosioekonomisten järjestelmien sopeutumis- ja palautumiskykyä on kehitettävä siten, että kriiseistä selviydytään vaarantamatta ihmisten ja kansojen tulevaisuutta. Yhteiskunnallisilta ja taloudellisilta järjestelmiltä vaaditaan joustavuutta ja kestokykyä, jotta maat ja valtiot voivat kehittyä tasaisesti huolimatta entistä suurempia ihmisjoukkoja koskettavista, entistä vakavammista kriiseistä. Tämän on oltava kansallisten kehittämisstrategioiden ja kehitysyhteistyön keskeinen tavoite. Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakailla mailla on monia yhteisiä piirteitä, kuten vakavia rakenteellisia ongelmia ja toimimattomia instituutioita, mutta ne ovat monissa suhteissa myös hyvin erilaisia (tietoruutu 0.2). Näissä maissa hätätila on enemmänkin sääntö kuin poikkeus. Pyrkiessään tasapainottamaan kriisien haittavaikutuksia lyhyellä aikavälillä, ne usein kadottavat näköpiiristään pitkän aikavälin tavoitteensa. Euroopan unioni voi auttaa niitä pysymään tiellä kohti vakautta, resilienssiä ja kestävää kasvua. Siksi on tärkeää, että EU:n pitkän aikavälin lähestymistapa kehitystoimiin on joustava ja että EU tehostaa kehitysyhteistyötä 1 OECD:n vuonna 2009 epävakaaksi luokittamista 49 maasta 29 sijaitsee Saharan eteläpuolisessa Afrikassa. 1 EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

14 Yleiskatsaus ottamalla käyttöön uudenlaisia toimintamalleja. EU:n tulee tehdä uskottavia pitkän aikavälin politiikka- ja budjettisitoumuksia, jotka pohjautuvat valtioiden täysivaltaisuuden periaatteeseen. Tällaiset sitoumukset auttavat epävakaita maita pidentämään omien politiikkojensa aikahorisonttia. Eteneminen painopisteiden asettamisesta toimintaohjeisiin ja suuntaviivoihin vaatii alueen ja sen tilanteen syvällistä tuntemusta, jossa otetaan huomioon Saharan eteläpuolisten epävakaiden maiden historiallinen, kulttuurinen, taloudellinen ja poliittinen heterogeenisyys. Yksityiskohtaisia poliittisia toimintaohjeita voidaan muotoilla vain yhdistämällä politiikan asiantuntemus ja paikallisten olosuhteiden syvällinen tuntemus. 2 EU:N VAHVUUDET: HENKISEN JA SOSIAALISEN PÄÄOMAN LISÄÄMINEN JA VALTIORAKENTEIDEN KEHITYKSEN TUKEMINEN EU:n ja sen jäsenvaltioiden harjoittamalla kehitysyhteistyöllä voidaan saada paljon aikaan. Useimmille Saharan eteläpuolisen Afrikan maille Eurooppa on suurin avunantaja, kauppakumppani, ulkomaisten investointien lähde sekä lisäksi varteenotettava maahanmuuton kohde. Euroopan unioni on tärkeä politiikan, diplomatian ja talouden ryhmittymä. Eurooppa ei kuitenkaan saa unohtaa, että epävakauden juuret ovat usein siirtomaavallan ajassa ja siirtomaiden itsenäistymisprosesseissa, ja epävakautta ovat toisinaan lisänneet ulkomaisten yhtiöiden vastuuttomat toimintatavat sekä rikollinen ihmiskauppa Eurooppaan ja sieltä pois. Euroopan unionin tulee jatkaa kehitysyhteistyötä epävakaissa maissa ja kunnioittaa kunkin maan sisäistä kehitysprosessin itsehallintaa. EU:n ei pidä tyytyä valtiorakenteiden kehittämiseen, vaan käyttää hyväksi kaikkia vahvuuksiaan näiden maiden henkisen ja yhteiskunnallisen pääoman kehittämiseksi sekä paikallisten ja alueellisten instituutioiden toimintavalmiuksien tukemiseksi. Useimmista avustusjärjestöistä 3 poiketen EU:lla on käytössään taloudellisen avun lisäksi laaja valikoima politiikkavälineitä kaupan, maatalouden, kalastuksen, turvallisuuden, muuttoliikkeen, ilmastonmuutoksen, ympäristön, globalisaation yhteiskunnallisen ulottuvuuden, työllisyyden, tutkimuksen ja kehityksen, tietoyhteiskunnan, energian ja hallinnon kehittämiseen. 4 EU:n omalle historialle on leimaa-antavaa valtiorakenteiden kehittäminen monenlaisissa yhteiskunnissa, joiden erilaiset toimielimet ja valtiolliset toimintamallit olivat rakentuneet erilaisille juurille, perinteille ja historialle. Laajentumisensa aikana Euroopan unionin on ollut pakko selvitä monenlaisista ongelmista, joita ovat aiheuttaneet muun muassa siirtyminen sotilasdiktatuurista demokratiaan (esimerkiksi Kreikka, Portugali ja Espanja 1970-luvulla) ja vastikään markkinatalouteen siirtyneiden maiden liittyminen unionin jäseniksi. Näistä kokemuksista on hyötyä, kun EU ja sen jäsenmaat nyt kohtaavat epävakaiden maiden haasteita. Euroopan mahdollisuuksia ei kuitenkaan tule liioitella. Maailma on moninapaistunut, ja uusia politiikan ja talouden keskuksia on liittynyt vanhimpien toimijoiden joukkoon. Kansainvälisen järjestelmän voimahahmoksi on noussut Yhdysvaltojen, Kiinan ja Euroopan unionin muodostelma. Tärkeimpien kansainvälisten järjestöjen lisäksi epävakaissa valtioissa ovat tehneet kehitysyhteistyötä myös esimerkiksi Yhdysvallat ja monet Itä-Aasian sekä Arabianlahden maat. Etenkin Kiina on rakentanut infrastruktuureja, investoinut maa-alueisiin ja kasvattanut epävakaiden maiden aineetonta voimaa. Kumppanimaat saattavat tulkita EU:n aktiivisuuden valtiorakenteiden kehittämisessä ja rauhanrakentamisessa maan sisäisiin asioihin puuttumiseksi eikä välttämättä aina poliittisesti täysin neutraaliksi toiminnaksi. EU:n aloitteet voivat tahattomasti joskus myös vaikuttaa prosesseihin ja dynamismeihin, jotka ovat luontaisesti maan sisäisiä. Myös EU:n sisäinen vastustus ja rajoitteet voivat heikentää sen sitoutumista kehityspolitiikkaan. EU:n ikääntyvä väestö, talous- ja finanssikriisistä syntynyt velka ja EU:n laajeneminen voivat rajoittaa sen halukkuutta ohjata julkisia voimavaroja kansainväliseen kehitysyhteistyöhön. Tietoruutu 0.2: Epävakaat maat ovat samanlaisia ja erilaisia Epävakaat maat eivät kykene ottamaan tehokkaaseen käyttöön omia resurssejaan eivätkä keräämään merkittäviä tuloja verotuksen avulla. Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaiden maiden valtiontulot ilman avustuksia ovat vain harvoin yli 20 prosenttia maan bruttokansantuotteesta. Verojen osuus BKT:stä on 6 13 prosenttia, joten maiden mahdollisuudet tarjota julkisia palveluita ja hyödykkeitä ovat hyvin rajalliset. Vähän inhimillistä kehitystä Vähäinen julkinen investointi inhimilliseen kehitykseen näkyy huonosti toimivina koulutus- ja terveydenhuoltojärjestelminä. Vaikka monet epävakaat valtiot ovat leikanneet sotilaallisia menojaan, ne eivät ne ole vastaavasti lisänneet terveydenhuollon tai koulutuksen menoja. 2 GTZ (2008) tarkastelee kuutta maatutkimusta ja korostaa maantieteellisten, hallitusten kehitysvaiheiden ja kehitystyöajattelun eroja. GTZ-raportissa todetaan, että Älä aiheuta haittaa -periaate sekä taustojen, asiayhteyksien ja maan syvällinen tuntemus muodostavat perustan kaikelle strategiatyölle (s. 12). 3 Kehitysyhteistyöjärjestöillä ja kansainvälisillä organisaatioilla on rajallisempi valikoima toimintavaihtoehtoja, jotka rajoittuvat usein lyhyen aikavälin korjaaviin toimiin, ja niiden instituutionaalisten velvoitteiden vuoksi yhteen erityiseen kysymykseen. Paul Collierin (2009a) taustaselvitys niteessä 1B kuvaa tätä. 4 Vuoden 2009 EU:n kertomuksessa kehitysnäkökulman johdonmukaisuudesta käsitellään 12:ta politiikka-aluetta. 2

15 Yleiskatsaus Alhainen väestötiheys Alhainen väestötiheys on useimmille epävakaille maille tyypillinen piirre: 15 maassa 29:stä on alle 40 asukasta neliökilometrillä, kun vastaava väestötiheys vakaissa maissa on keskimäärin 84. Väestö on nuorta ja kasvaa nopeasti (EU:n väestöpyramidissa suuntaus on päinvastainen). Näissä maissa enin osa väestöstä asuu lisäksi maaseutualueilla. Tietoruudun kuvio 0.1: Saharan eteläpuolisten epävakaiden maiden väestöpyramidi Naiset Miehet Väestö, miljoonaa Tietoruudun kuvio 0.2: Euroopan unionin väestöpyramidi Naiset Miehet Väestö, miljoonaa Lähde: U.S. Census Bureau International Data Base (IDB) -tietokanta Heikot aineelliset ja aineettomat perusrakenteet Epävakaissa maissa on vain 8 metriä päällystettyä tietä yhtä pinta-alan neliökilometriä kohden, kun sitä on vakaissa maissa 18. Kuljetuskustannukset epävakaissa maissa etenkin Afrikan sisäisessä kaupassa ovat yli kaksinkertaiset verrattuna Kaakkois-Aasiaan. Kontin kuljettaminen lähimpään satamaan Keski-Afrikan tasavallassa sijaitsevalta tehtaalta kestää noin 116 päivää. Vastaava kuljetus Kööpenhaminasta kestää vain viisi päivää. Suorin lento Tšadin ja Nigerin välillä kulkee Ranskan kautta, jolloin sille tulee pituutta yli km. Keski- Afrikan tasavallan Banguista Eurooppaan on vain yksi suora lento viikossa. Vaikka matkapuhelinten määrä on viime aikoina lisääntynyt voimakkaasti, niitä on näissä maissa 1 000:ta asukasta kohden edelleen puolet vähemmän kuin vakaissa maissa. Keskittynyt vienti Vienti on erittäin keskittynyttä, ja se on indeksinä arvioituna puolet yksipuolisempaa kuin vakaiden maiden vienti. Epävakaat maat käyvät vientikauppaa enimmäkseen alkutuotteilla: vuonna 2006 alkutuotteiden osuus kaikesta viennistä oli keskimäärin yli 80 prosenttia, ja tästä 30 prosenttia oli polttoaineita. Angolassa, Tšadissa, Kongon tasavallassa ja Päiväntasaajan Guineassa niiden osuus ylitti 90 prosenttia. Aseellisten selkkausten riski on suuri Epävakaiden maiden luettelon maailman köyhimmissä maissa asuu miljardi ihmistä (nk. Bottom Billion), joista 73 prosenttia on vastikään kokenut sisällissodan tai elää parhaillaan sen keskellä. Sisällissodan riski seuraavien viiden vuoden aikana on näissä maissa todella korkea yksi kuudesta maasta joutuu sotaan. 1 Mutta toisaalta Erilaisia kasvulukuja Vuosina epävakaiden maiden vuosikasvu oli noin 4 prosenttia. Epävakaista maista ne, joilla on runsaasti luonnonvaroja, kasvoivat 6,3 prosentin vuosivauhdilla, vuonna 2002 jopa 10 prosentin ja vuonna ,5 prosentin vauhdilla. Maat, joilla ei juuri ole luonnonvaroja, kasvoivat vuosittain 2,3 prosenttia. 3 EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

16 Yleiskatsaus Tulotasot Asukaskohtainen reaalitulotaso oli Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaissa maissa vuonna 2008 keskimäärin 600 dollaria. Tulotaso vaihteli voimakkaasti Kongon demokraattisen tasavallan 100 dollarista Päiväntasaajan Guinean dollariin asukasta kohden. Elinajanodote São Tomé ja Príncipessä syntyvän elinajanodote on yli 65 vuotta, kuten keskimäärin kehitysmaissa yleensä. Sierra Leonen ja Zimbabwen väestöllä elinajanodote on vain hiukan yli 40 vuotta. Suorat ulkomaiset sijoitukset keskittyvät luonnonvaroiltaan rikkaisiin maihin Yli 70 prosenttia Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaisiin maihin tulevista suorista ulkomaisista sijoituksista vuosina suuntautui viiteen maahan: Angolaan, Tšadiin, Päiväntasaajan Guineaan, Nigeriaan ja Sudaniin, joilla kaikilla on runsaasti omia luonnonvaroja. Olemattomat tai niukat valuuttavarannot Joidenkin epävakaiden maiden valuuttavarannot ovat erittäin alhaiset ja vastaavat vain alle 90 päivän tuontia. Etiopian, Guinean ja Zimbabwen varannot vastasivat huhtikuussa 2009 vain niiden yhden kuukauden tuontia, kun valuuttavarannot öljynviejämaissa vastasivat niiden puolen vuoden tuontia. Ulkomainen velka Öljynviejämaat ovat pitäneet ulkomaisen velanoton kurissa, joten niiden velkaindikaattori on pääosin hallinnassa. Esimerkiksi velan suhde bruttokansantuloon ja kokonaisvelka tavaroiden ja palveluiden viennistä ovat parantuneet Angolassa ja Sudanissa merkittävästi vuoden 2000 tilanteesta. Luonnonvaroiltaan köyhät epävakaat maat kuten Liberia ja Guinea-Bissau kantavat edelleen painavaa velkataakkaa, mikä heikentää niiden tulevaisuuden kehitysmahdollisuuksia. 1. TEHOKKAAMPIA EU-TOIMIA EPÄVAKAUDEN TORJUMISEKSI Arvioitaessa EU:n nykyisiä toimintamalleja epävakaiden maiden auttamiseksi (luku 8) havaitaan, että edistysaskeleita tarvitaan monilla aloilla. Ensimmäinen, yleisen tason kehittämiskohde on teoreettisen poliittisen toimintakehyksen ja kehitysyhteistyötoimien käytännön toteutuksen välisen kuilun kaventaminen. Haaste on olennainen, sillä politiikan vaikuttavuus nähdään vasta sen toteutuksessa. Politiikan toteutus on lisäksi suunniteltava erikseen kuhunkin tilanteeseen ja tarpeeseen, sillä epävakaiden valtioiden tarpeisiin ei voida soveltaa kaikille sopivaa, yhdenkoon politiikkamallia. Tärkeitä kehityskohteita: Paikalliset asiayhteydet ja tilanteiden taustat on ymmärrettävä syvällisesti, ja tämän ymmärryksen pohjalle on suunniteltava tehokkaat toimet. 5 On tutkittava miten kehitysprosessin itsehallinnan eli omistajuuden periaatetta sovelletaan tilanteissa, joissa yhteistyömaiden valtiolliset instituutiot ovat toimintakyvyttömiä tai laittomia. Epävakaissa maissa tämä on yleistä, jolloin budjettituki voi olla erityisen haastavaa. Niissäkin maissa, joissa on demokraattiset instituutiot, hallituksen legitiimiys on usein kestämätön, jolloin pitkän aikavälin politiikkoja on hyvin vaikeaa toteuttaa budjettituella etenkin ilman kunnon valvontaa ja seurantaa. On varmistettava, ettei EU:n toimien moninaisuus käänny itseään vastaan, jolloin eri politiikoista voi syntyä epäsuoria haittavaikutuksia epävakaisiin maihin. On varmistettava, että politiikat ovat keskenään johdonmukaisia horisontaalisesti, mutta lisäksi on varmistettava niiden vertikaalinen johdonmukaisuus. Näin turvataan politiikkojen parempi koordinaatio Euroopan yhteisön sisällä sekä EY:n ja EU-jäsenvaltioiden kesken, jotka ovat usein haluttomia menettämään johtorooliaan. Hyvällä koordinaatiolla voidaan varmistaa, että EU toimii ja esiintyy yhtenäisesti, jolloin EU:n kehityspolitiikan vastuut ovat selkeät ja avun vastaanottajat ymmärtävät politiikan paremmin. Euroopan unionin kauppapolitiikkaa on muokattava sopimaan paremmin Saharan eteläpuolisten epävakaiden maiden tarpeisiin. On myös varmistettava, etteivät kahdenväliset sopimukset vahingoita alueellisen tai monenvälisen yhdentymisen prosessia. Maailman kauppajärjestö WTO:n säännöissä on joustovaraa kehitysmaille ja etenkin vähiten kehittyneille maille, mutta ei minkäänlaisia erityisjärjestelyjä epävakaiden valtioiden tai tilanteiden varalle. Tällä alueella tarvitaan tuntuvaa kehittämistä. 5 GTZ:ssa todetaan, että esimerkiksi konfliktien jälkeen taustoissa tapahtuu nopeita muutoksia ja samanaikaisesti on vastattava useisiin haasteisiin. Tarvitaan siis joustavia malleja (GTZ, 2008, s. 22). 4

17 Yleiskatsaus Painopistettä on siirrettävä reaktiivisista toimista kohti ennalta ehkäisevää toimintamallia, jotta epävakaat maat eivät ajautuisi syvemmälle kielteisen kehityksen kierteeseen, joka murentaa niiden instituutioiden valmiuksia ja legitimiteettiä. Tällainen painopisteen muutos saattaa edellyttää, että epävakautta ryhdytään käsittelemään alueellisena ilmiönä, sillä naapurimaiden kielteinen vaikutus voisi vaarantaa valtiorakenteiden kehittämisen ja sosiaalisen koheesion. 6 On pyrittävä ymmärtämään paremmin, miten turvallisuuden ja kehityksen välinen yhteys hoidetaan. Rauha ja turvallisuus ovat peruselementtejä EU:n ja Afrikan unionin välisessä strategisessa kumppanuudessa. Vaikka myönteisiäkin kokemuksia on ollut, ovat turvallisuustoimet joissakin tapauksissa haitanneet käytännön kehityspolitiikan toteutusta. Politiikkatason ja käytännön toimien välisen kuilun kaventamiseksi painopisteitä on arvioitava uudelleen, työ on keskitettävä vain muutamiin yhdessä sovittuihin ja selkeästi määritettyihin tavoitteisiin, menettelytapoja on yksinkertaistettava, ja silloin kun valtiolliset instituutiot ovat erityisen toimintakyvyttömiä taikka haluttomia hoitamaan velvollisuuksiaan on etsittävä sopivimmat organisaatiot tai kumppanit politiikkoja toteuttamaan. 7 Tämä on tärkeää, jotta politiikat toteutuisivat, vastaanottajamaiden ja avunantajien välillä vallitsisi luottamus ja saataisiin kokemusoppia politiikan soveltamisesta. Vaikka edistystä on tapahtunut ja EU:n politiikka-asiakirjoissa annetaan nykyisin kattavampaa ohjeistusta, on sitoumuksista vielä matkaa niiden käytännön toteutukseen. Rahoitusvälineet ja -menettelyt ovat ehkä yksinkertaistuneet ja joustavoituneet, mutta edelleenkin ne ovat vastaanottajien kannalta liian monimutkaisia, työläitä, pitkällisiä ja vaikeakäyttöisiä. Tietoruutu 0.3: Miten vuosien kriisi on vaikuttanut Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaisiin maihin? Maailmantalouteen heikosti integroituneet, epävakaat maat säästyivät ensin rahoituskriisin suorilta vaikutuksilta, mutta sittemmin nekin ovat saaneet kärsiä maailmanlaajuisesta taantumasta ja kaupan romahduksesta, jotka kriisi toi tullessaan. Talous- ja rahoituskriisiä edelsi korkeiden ja jatkuvasti vaihtelevien elintarvike- ja polttoainehintojen kausi. Vuoden 2008 puolivälissä elintarvikkeiden ja öljyn hintapiikit koettelivat kovin ottein niiden tuonnista riippuvaisia Saharan eteläpuolisia epävakaita maita, söivät niiden valuuttavarantoja, vaikeuttivat tuontikaupan maksuja ja talouden kasvua. Voimakkaat suhdannevaihtelut johtivat tuotantomäärien nopeisiin heilahteluihin ja leikkasivat sijoituksia tulevaisuuden tuotantokapasiteettiin. Useimmat Saharan eteläpuolisen Afrikan maat ovat joutuneet läpikäymään lähes yhtäaikaisesti polttoaine-, elintarvikeja rahoituskriisin. Viimeaikaisten arvioiden mukaan reaalinen BKT:n kasvu on vuonna 2009 noin 1,5 prosenttia, kun sen vielä lokakuussa 2008 arvioitiin nousevan 5,5 prosenttiin. Jos uusimmat arviot toteutuvat, muodostuu vuodesta 2009 vuosikymmenen ensimmäinen vuosi, jolloin asukaskohtaisen BKT:n reaalikasvu on negatiivinen useimmissa Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaissa maissa. Tämä vaarantaa vuosituhannen kehitystavoitteiden saavuttamisen ja heikentää poliittista vakautta. Talouskasvun hidastuminen ei välttämättä aina pysäytä inhimillistä kehitystä, mutta johtaa kyllä viivytyksiin etenkin leikattaessa koulutuksen ja terveydenhuollon kuluja, millä on vakavat pitkän aikavälin seuraukset. Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaiden maiden omat pankkijärjestelmät ovat suppeat ja pääomamarkkinat ohuet tai olemattomat. Alueen talous kehittyy hitaasti ja epävakaiden maiden yhteydet maailman talousjärjestelmään ovat vähäiset, joten kriisin leviämisen pääväylät ovat talouden reaalisektoreilla. Niihin kriisi vaikuttaa pääasiassa kaupan välityksellä: vientitulojen supistuessa vaihtosuhde heikkenee, mitä kehitystä edelleen vahvistaa Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaiden maiden liiallinen riippuvuus raaka-aineiden viennistä, sekä niiden polarisoitunut vienti. Kaupan romahdus vuonna 2009 vaikutti voimakkaimmin juuri Saharan eteläpuolisen Afrikan maihin, sillä vähiten luotettavat maat kärsivät kaupan rahoituksen leikkauksista varmimmin. Lisäksi niiden tilannetta vaikeutti viennin keskittyneisyys. Epävakaiden maiden rasitteina ovat lisäksi suorien ulkomaisten sijoitusten vähyys sijoittajien jäädessä epävakaissa tilanteissa odottelemaan, sekä mahdollisesti myös ulkomaisen avun vähentyminen ja maasta muuttaneilta tulevien rahalähetysten pienentyminen. Erityisen olennaisia ovat Afrikan sisäiset rahalähetykset, sillä epävakaista maista lähtevillä ei ole varaa muuttaa korkean tulotason maihin, jolloin he muuttavat lähialueelle. Valitettavasti juuri epävakaista maista lähtevien kohteena olevat Nigeria ja Etelä-Afrikka ovat olleet ainoat Saharan eteläpuolisen Afrikan maat, joihin kriisi on päässyt vaikuttamaan suoraan. Talous- ja rahoituskriisi vaikutti epävakaisiin maihin voimakkaasti, mutta eri maihin hyvin eri tavoin. Epävakaiden maiden ei voida näin ollen sanoa olevan kriisin vuoksi poikkeuksellisen haavoittuvia. Selvää on kuitenkin, että niiden valmiudet toipua kriisistä ovat muita maita selvästi huonommat. 6 Monet kokemukset epävakaista tilanteista ovat osoittaneet, että tarvitaan alueellista lähestymistapaa. Balkanin valtiot ovat tästä esimerkki. 7 Collier (2009b), tietoruutu 9.5 luvussa 9 sekä GTZ (2008), joissa esitellään käytännön kokemuksia. 5 EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

18 Yleiskatsaus Kuvio 0.1: Saharan eteläpuolisten epävakaiden maiden resilienssi vaihtelee Vakaa Epävakaa, tiedot puuttuvat Korkea resilienssi Keskinkertainen resilienssi Alhainen resilienssi Kuvio 0.2: Saharan eteläpuolisten maiden haavoittuvuus vaihtelee Vakaa Epävakaa, tiedot puuttuvat Ei kovin haavoittuva Melko haavoittuva Erittäin haavoittuva 6

19 Yleiskatsaus 2. PRIORISOINTI Valitessaan tukitoimiensa painopisteitä EU on luottanut kokemukseensa, ottanut oppia erehdyksistä, sopeuttanut toimiaan muuttuviin ympäristöihin ja kunnioittanut aina valtioiden täysivaltaisuutta. ERD 2009:ssä suositetaan, että EU:n pitkän aikavälin kehitysyhteistyötoimet Saharan eteläpuolisissa epävakaissa valtioissa perustuvat seuraaviin viiteen painopisteeseen, ja että kaiken toiminnan tavoitteena on näiden maiden sopeutumiskyvyn eli resilienssin kasvattaminen. 1. Tuetaan valtiorakenteiden kehittämistä ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta Ulkopuolisten toimien tavoitteena epävakaissa maissa on tukea maiden omia valtiorakenteiden kehittämisen prosesseja. 8 EU on vahvistanut tämän perusperiaatteen kehitysyhteistyöpolitiikkaa koskevassa eurooppalaisessa konsensuksessa 9, joten sen kaikkien Saharan eteläpuolisen Afrikan maita tukevien toimien on tähdättävä tähän pitkän aikavälin tavoitteeseen. Kehitystoimien monisäikeisyys johtuu siitä, ettei valtiorakenteiden kehittäminen voi lähteä ulkopuolisesta, eurooppalaisesta näkemyksestä. Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaiden maiden valtiorakenteiden kehittämisen prosessi ei muistuta Euroopassa 1800-luvulla koettua prosessia, eikä samanlaiseen sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen päästä kaikkien eri etnisten taustojen ja uskontojen kesken, sillä niiden väliset erot juontavat juurensa satojen vuosien takaa. Ulkopuolisissa kehitystoimissa epävakaiden maiden paikallisten taustojen ja toimintaympäristöjen tuntemus on ratkaisevaa. Se on välttämätöntä myös sellaisten sisäisten muutosvoimien löytämiseksi, jotka johdattavat näitä maita pois epävakaudesta, mahdollisesti eri väyliä käyttäen. On tärkeää vahvistaa muutosvoimia ja rohkaista etenkin naisia osallistumaan valtiorakenteiden kehittämiseen. Lisäksi on tärkeää heikentää tahoja, jotka pyrkivät estämään muutoksia. Yhtä tärkeää on tukea maiden johtoa sen pyrkiessä luomaan uuden yhteiskuntasopimuksen valtion ja kansalaisten välille sekä etnisten ryhmien ja muiden ryhmittymien välille. Jos joitakin ryhmiä syrjitään tai niiltä kielletään poliittinen edustus, on konfliktien todennäköisyys suurempi. Tällöin epävakaudesta irrottautuminen vaikeutuu entisestään. 2. Tasapainotetaan lähiajan tarpeet ja resilienssin rakentamiseen liittyvät pitkän aikavälin tarpeet. EU voi auttaa epävakaita maita siirtymään lähiajan kiireellisten tarpeiden tyydyttämisestä keskeisiin, pitkän aikavälin tavoitteisiin esimerkiksi luomalla vakuutusmekanismin, joka tarjoaisi epävakaille maille suojaa vientitulojen jyrkkiä heilahteluja vastaan. Vakiintuneemmalla tulotasolla epävakaat maat voisivat rakentaa pitkän aikavälin vahvuuksiaan. 3. Kehitetään henkistä ja sosiaalista pääomaa Investoinnit epävakaiden maiden kansalaisten koulutukseen, sukupuolten välisen eriarvoisuuden poistamiseen ja sosiaalisen pääoman kasvattamiseen ovat paras tapa pitää yllä kasvua ja kehitystä sekä auttaa vahvistamaan näiden maiden resilienssiä. Epävakaat ja konfliktien vaivaamat maat kärsivät koulutussektorin häiriöistä, mikä vähentää opiskelevien määrää ja lisää lukutaidottomien aikuisten määrää. Sekä peruskoulutuksen että kolmannen asteen koulutuksen riittävä rahoitus on taattava, jotta voidaan rakentaa sukupuolten tasa-arvoa sekä edistää paikallista osaamista ja innovointia. Toimien kohdistaminen etenkin nuoriin voi olla merkityksellistä varsinkin konflikteista toipuvissa epävakaissa maissa, sillä näin voidaan ehkäistä ihmiskaupan, salakuljetuksen ja muun laittoman toiminnan lisääntymistä. 4. Tuetaan aluehallinnon kehittymistä ja alueellista yhdentymistä Alueellisten kauppasopimuksien avulla Afrikan maat pääsevät hyötymään suurempien markkinoiden merkittävistä mittakaavaeduista. Samalla ne parantavat kotimaista kilpailukykyään, sijoitusten tuottotasoa ja sen myötä vetovoimaansa suorien ulkomaisten sijoitusten kohdemaina, mikä puolestaan edistää teknologiasiirtoa ja talouden kasvua. Alueellisilla markkinoilla ne voivat yhdistää voimavarojaan monenlaisissa infrastruktuurihankkeissa. Maat hyötyisivät mittakaavaeduista ja voisivat hyödyntää sisäisesti rajatylittävien investointien alueellisia etuja. Alueellisesti yhdessä toimien pienet Afrikan maat voisivat neuvotella talouspoliittisista kysymyksistä tehokkaammin muiden kaupparyhmittymien tai yksityisen sektorin isojen kumppanien kanssa. Institutionaaliselta kannalta katsoen alueelliset sopimukset voisivat toimia poliittisen toiminnan ja uudistusten sitouttamismekanismeina. Tämä voi olla erityisen tärkeää maille, joiden oma sitoutumisvalmius on heikko. Alueellisia integraatiosopimuksia voidaan näin käyttää työkaluina toimivien valtiorakenteiden rakentamisessa. Liittyminen kaupparyhmittymään, jossa on vahvat sisäiset säännöt, saattaa auttaa juurruttamaan demokraattisia uudistuksia ja lisäämään uskottavuutta jäsenvaltioissa. 5. Alueellisen turvallisuuden ja kehityksen edistäminen Turvallisuus- ja kehitystoimet edellyttävät monitahoista strategiaa. Pitkän aikavälin tavoitteellisella toiminnalla päästään Euroopan poliittisen kulttuurin neutraaliudesta ja sisäänpäinkääntyneisyydestä maailmanlaajuisen hallinnon toimijaksi. On kyettävä yhdistämään EU:n maailmanlaajuinen vastuu ja Euroopan kansalaisten hyvinvointi. EU:n poliittisten päättäjien on ymmärrettävä, että EU:n toimet kaikilla alueilla maanviljelystä ja kalastuksesta kauppaan tai tutkimukseen ja kehitykseen voivat vaikuttaa turvallisuuteen, ja että turvallisuusaloitteet puolestaan voivat vaikuttaa kehitykseen ja kauppaan. EU:n tulisi muuttaa lineaarinen, välinepainotteinen sosiaalisen suunnittelun toimintamallinsa nykyistä joustavammaksi strategiseksi lähestymistavaksi, jossa tunnustetaan myös avunantajan joidenkin tavoitteiden ja toimintalinjausten kiistanalaisuus ja poliittisuus. Enenevä siviili- ja sotilaskriisinhallinnan välineiden käyttö antaa mahdollisuuden samalla kehittää 8 OECD/DAC Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

20 Yleiskatsaus suunnitteluyhteistyötä (sotilas- ja siviiliala ja kehitysyhteistyö) ja strategisempaa ajattelua. Se tarjoaa myös mahdollisuuden EUhenkilöstön riskinoton palkitsemiseen, mikä on epävakaissa oloissa erittäin tärkeää. Turvallisuuteen liittyvien kysymysten huomiotta jättäminen voi olla vaarallista: valmiiden perussuunnitelmien toteuttamisen sijaan voidaan saavuttaa paljon enemmän, jos väestön turvallisuuteen liittyvät tarpeet otetaan vakavasti. Se on askel kohti aitoa paikallista oman kehitysprosessin itsehallintaa, ja auttaa samalla torjumaan sukupuolittunutta väkivaltaa. Toimimattomuus voi koitua äärimmäisen kalliiksi niin avunantajille kuin avunsaajille. Jatkuva alikehitys johtaa epävakaissa maissa inhimillisen kehityksen ongelmiin ja turvallisuuden puutteisiin, eikä resilienssin eli sopeutusmiskyvyn rakentamisessa edistytä. Eurooppa on maantieteellisesti lähellä Afrikkaa ja sen räjähtävän väestönkasvun ongelmia, laitonta ihmiskauppaa, salakuljetusta, merirosvousta, sukupuolittunutta väkivaltaa ja ympäristöuhkia. Eurooppaan kohdistuvat heijastusvaikutukset voivat olla vakavia. Nyt on aika arvioida uudelleen EU:n toimet ja toimintamallit. EU:lla ei ole varaa tuhlata rahaa tai toimia tehottomasti. Euroopan unionin tehokas ja vaikuttava kehityspolitiikka voidaan varmistaa toimimalla yksituumaisesti ja määrittelemällä politiikat yhdessä yhdenmukaisesti. Keskustelun EU-jäsenvaltioiden kesken ja EY:n kanssa on oltava avointa ja aktiivista, mutta yhdessä määritellyistä ja sovituista politiikoista on sen jälkeen pidettävä kiinni. sitoutumalla pitkän aikavälin politiikkaan, jossa tavoitteita tai painopisteitä ei siirrellä. Epävakaiden maiden ongelmat ovat pääosin rakenteellisia ja itsepintaisesti jatkuvia, ja kyvyttömyys noudattaa pitkän aikavälin tavoitteita on yksi epävakauden ominaispiirteistä. asettamalla oikeanlaiset toimijakokoonpanot toteuttamaan politiikkoja. Toimijakokoonpanosta riippuu paljon, sillä avunantajat ja -saajat eivät useinkaan ole parhaita ohjelmien toteuttajia tai valvojia silloin kun on otettava huomioon kaikki paikalliset tekijät. Näissä tilanteissa voi olla tarpeen erottaa hallinnon eri toiminnot siten, että politiikan muotoilu pysyy erillään varojen kohdentamisesta ja toiminnan seurannasta, joita käytännössä toteuttavat riippumattomat järjestöt. ymmärtämällä, että Saharan eteläpuolisen Afrikan maiden valtiorakenteiden kehittäminen ja sosiaalinen yhteenkuuluvuus ovat pitkiä, vähittäisiä prosesseja, jotka maa- ja aluetasolla muotoutuvat uusin, erilaisin ja ennakoimattomin tavoin. Tällaiset prosessit vaativat jatkuvaa huomiota ja seurantaa sekä oikeanlaista insituutionaalista tukea paikan päällä. Lisäksi voi osoittautua, että EU:n on syvennettävä monien eri alojen ymmärrystään ja tietämystään. On esimerkiksi selvitettävä mikä merkitys jatkuvalla eriarvoisuudella on epävakaissa maissa ja niiden kehityksessä, ja ymmärrettävä, että resilienssin rakentaminen edellyttää sosiaalisia turvaverkkoja ja sosiaalialan organisaatioita. 8

21

22 OSA YKSI MITÄ EPÄVAKAUS ON?

23 LUKU 1 - VALTIOLLINEN EPÄVAKAUS SAHARAN ETELÄPUOLISESSA AFRIKASSA: KUSTANNUKSET JA HAASTEET 1. EU:N KEHITYSPOLITIIKKA MUUTTUVASSA MAAILMANTILANTEESSA Köyhyyden poistaminen ja kestävä kehitys on nyt tärkeämpää kuin koskaan. Köyhyyttä pyritään poistamaan maailmassa, jolle on tunnusomaista etenevä globaalistuminen ja keskinäinen riippuvuus; tämä on luonut uusia mahdollisuuksia mutta myös uusia haasteita. (Kehityspolitiikkaa tiikkaa koskeva eurooppalainen konsensus, 2005) Koko maailman tasavertaisemman ja kestävämmän kehityksen edistämiseen sitoutuneen Euroopan unionin on vastattava 2000-luvun globaalistumisen haasteisiin. Maat, yhteiskunnat ja taloudet kytkeytyvät yhä tiiviimmin toisiinsa ja ovat yhä vähemmän eristyksissä. Näin ne ovat alttiimpia sisäisen dynamiikan kanssa vuorovaikutuksessa olevien muuttuvien olosuhteiden ja vaihtelevien ulkoisten voimien vaikutuksille. Maailma yhdentyy, ja samalla taloudellisen toiminnan painopiste siirtyy itään. Kiinan ja Intian suurempi painoarvo maailman BKT:ssä ja viennissä tekee niistä keskeisiä kansainvälisiä toimijoita. Tämä koskee erityisesti Kiinaa Saharan eteläpuolisessa Afrikassa. Kehityspolitiikassa ei voida sivuuttaa tätä uutta yhteiskuntapoliittista tasapainoa. Myös väestörakenteet ovat 2000-luvun globalisaation keskeisiä tekijöitä. EU:n väestö ikääntyy, mutta Saharan eteläpuolisen Afrikan väestö on nuorta. Vuonna 2010 Afrikan väestöstä 40 prosenttia kuuluu 0 14-vuotiaitten ikäryhmään ja 20 prosenttia vuotiaitten ikäryhmään. Afrikan väestöstä 60 prosenttia on alle 25-vuotiaita, kun EU:n väestöstä alle 25-vuotiaiden osuus on 28 prosenttia. Ikärakenteiden muutokset, ilmastonmuutos, järjestäytynyt kansainvälinen rikollisuus ja vastikään koettu elintarvikkeiden kansainvälinen hintahäiriö ovat esimerkkejä yhteiskunnan valtavista haasteista. Tätä taustaa vasten vuosien lama on pahin sitten vuoden Talous- ja finanssikriisi on iskenyt voimalla EU:n ja muiden teollisuusmaiden talousarvioihin, mutta erityisen paljon tuhoa se on tehnyt maailman köyhimmissä maissa, joista suurin osa sijaitsee Saharan eteläpuolisessa Afrikassa. Alustavien arvioiden mukaan jopa 90 miljoonaa ihmistä pysyy köyhyysrajan alapuolella 1, ja imeväiskuolleisuus kasvaa peräti tapauksella kriisin vuoksi 2. Numerot eivät kuitenkaan kykene kertomaan, miten tuhoisasti kriisi vaikuttaa ihmisiin. Inhimillisten ja taloudellisten kustannusten vuoksi kehitysyhteistyömalleja ja -toimia on suunnattava strategioihin, joiden tavoitteena on yhteiskuntien sopeutumiskyvyn eli resilienssin lisääminen. Tällä tarkoitetaan strategioita, joilla lisätään sosioekonomisen järjestelmän kykyä mukautua häiriöihin ja muuttuviin olosuhteisiin ja selviytyä niistä ihmisten valmiuksia vaarantamatta. Maailmassa, jossa globaalit häiriöt ovat yhä vakavampia ja vaikuttavat yhä suurempaan ihmismäärään nyt myös sellaisiin köyhiin, jotka aiemmin jäivät lähes kokonaan vaikutusten ulkopuolelle maiden sosioekonomisten järjestelmien resilienssi on niiden kehittymisen olennainen edellytys. Tämän on oltava kansallisten kehittämisstrategioiden ja kehitysyhteistyön keskeinen tavoite. 1.1 EPÄVAKAILLE MAILLE SUUNNATUN KEHITYSAVUN RISTIRIITA Epävakaat maat ovat viime vuosina nousseet kehitysyhteistyötä harjoittavan yhteisön keskeiseksi painopisteeksi heikkojen kehityssaavutustensa ja vakavien ihmisoikeusrikkomustensa vuoksi. 3 Epävakaiden maiden ryhmä, jolle ovat ominaisia valtiorakenteiden vakavat puutteet, muodostaa kansainväliselle yhteisölle vaikean globaalin haasteen. Epävakaus aiheuttaa valtavalle 1 DFID 2009 ja Maailmanpankki 2009a. 2 Maailmanpankki 2009b. 3 On olemassa useita epävakaiden maiden luokituksia ja sijoituslistoja. Jollei toisin ilmoiteta, tässä raportissa käytetään epävakaiden ja konfliktinjälkeisten maiden (epävirallista) luetteloa, jota on käytetty vuotta 2008 koskevassa Resource Flows to Fragile and Conflict-Affected States (OECD 2009) -vuosikertomuksessa. Se on koostettu kolmesta luettelosta: Country Policy and Institutional Assessment -luokituksen (CPIA-luokitus) kaksi alinta kvintiiliä vuonna 2007, Brookings Index of State Weakness in the Developing World 2008 ja Carletonin yliopiston Country Indicators for Foreign Policy (CIFP) indeksi. Epävakaiden maiden luetteloon kuuluvat Afganistan, Angola, Burundi, Kambodza, Kamerun, Keski-Afrikan tasavalta, Tšad, Komorit, Kongon demokraattinen tasavalta, Kongon tasavalta, Norsunluurannikko, Djibouti, Päiväntasaajan Guinea, Eritrea, Etiopia, Gambia, Guinea, Guinea-Bissau, Haiti, Irak, Kenia, Kiribati, Laos, Liberia, Mauritania, Myanmar, Nepal, Niger, Nigeria, Pohjois-Korea, Pakistan, Papua-Uusi-Guinea, Ruanda, São Tomé ja Príncipe, Sierra Leone, Salomonsaaret, Somalia, Sudan, Tadžikistan, Itä-Timor, Togo, Tonga, Uganda, Uzbekistan, Vanuatu, palestiinalaishallinnon alueet, Jemenin tasavalta ja Zimbabwe. Kuten seuraavassa osassa todetaan, epävakaiden maiden luettelon laatiminen on poliittisesti ja analyyttisesti kiistanalaista. ERD 2009:ssä tälle luokitukselle ei anneta virallista, vahvistettua asemaa vaan sitä käytetään vain käytännön tarkoituksiin. 11 EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

24 Luku 1 ihmisjoukolle huomattavaa ja jatkuvaa kärsimystä. Epävakaiden maiden asukkaat kärsivät erittäin vakavasta peruspalvelujen puutteesta, eivätkä hallitukset tarjoa mitään takeita turvallisuudesta tai ihmisoikeuksista. Lisäksi epävakaudella on sekä alueellisia että maailmanlaajuisia kielteisiä heijastusvaikutuksia. Epävakaissa maissa kehitysyhteistyö on haasteellisempaa kuin muunlaisissa olosuhteissa. Epävakaat maat ovat usein hankalia kumppaneita, ja tuella voi olla myös tarkoitukseensa nähden päinvastaisia vaikutuksia. Avun tuloksellisuutta heikentää kansallisten hallitusten heikko toimintavalmius. Kun valtiorakenteet ovat epävakaat, voidaan joutua toimimaan lainvastaisten, kansaa edustamattomien tai heikkojen hallitusten kanssa, tai monien keskenään kilpailevien toimijoiden kanssa. Tällaisissa tilanteissa on todennäköistä, ettei apu saavuta kohdeväestöä eikä tue pitkän aikavälin kehitystä. Avunantajat voivat jopa haitata vakauden lisääntymistä. Teknistä tukea lukuun ottamatta tuki voi jopa heikentää maan mahdollisuuksia päästä pois epävakaiden maiden ryhmästä. 4 Tämä havainto, joka on esitetty myös Dambisa Moyon menestysteoksessa Dead Aid, osoittaa, että epävakaiden maiden kansainvälisissä tukitoimissa on parantamisen varaa. 5 Tällaisessa tilanteessa kansainvälinen yhteisö pyrkii epävakaissa maissa ennen kaikkea edistämään valtiorakenteiden kehittymistä, mikä korostuu myös hyvää kansainvälistä toimintatapaa epävakaissa valtioissa ja tilanteissa koskevissa periaatteissa. 6 Suoritusperusteinen avun kohdentaminen mikä väljästi määriteltynä tarkoittaa sitä, että hyvistä tuloksista palkitaan kasvavalla tuella on jättänyt epävakaat maat vaille kehitysapua (tietoruutu 1.1). Vielä todennäköisemmin ilman apua jäävät Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaat maat. Kaikkiaan 48 epävakaasta maasta 29 Saharan eteläpuolisen Afrikan maata sai 49 prosenttia yhteenlasketusta julkisesta kehitysavusta vuosina Moni Länsi-Afrikan maa ei ole koskaan päässyt lähellekään vakaita valtiorakenteita, ja alue on maailman köyhimpiä ja epävakaimpia. Vuosina Norsunluurannikolla, Gambiassa, Guineassa, Guinea Bissaussa, Liberiassa, Malissa, Nigerissä, Nigeriassa, Senegalissa ja Sierra Leonessa toimi ainakin 35 aseellista ryhmää. 8 Viimeisimmät kansanmurhat ovat tapahtuneet Sudanissa ja Afrikan suurten järvien alueella. Kaikkein tyypillisin toimintakyvytön valtio, Somalia, on Afrikan sarvessa. Suurin osa epävakaista maista sijaitsee siis Saharan eteläpuolisessa Afrikassa. Valtiollisella epävakaudella saattaa olla selkeästi määritellyt, yhteiset historialliset juuret (luku 3), ja keskittymällä tähän alueeseen voitaisiin oppia ymmärtämään paremmin epävakaudesta johtuvia kehityshaasteita. Kansainvälisen yhteisön on luovuttava siitä ristiriitaisesta ajatustavasta, että eniten tarvitseville maille annetaan vähiten apua, ja mukautettava kehitysyhteistyökäytäntönsä epävakaiden maiden erityisoloihin, -piirteisiin ja -dynamiikkaan. EU on sitoutunut lisäämään avun määrää ja parantamaan sen laatua ja vahvistanut sitoumuksensa kehityspolitiikkaa koskevassa eurooppalaisessa konsensuksessa. Epävakaat maat ovat tämän sitoumuksen koetinkivi. Prosessi ei ole helppo. Maailmassa vallitsee talous- ja finanssikriisi, ja EU-maiden on rahoitettava omat kasvavat julkisen talouden vajeensa. Lisäksi EU:n vastikään tapahtunut laajentuminen vaikeuttaa yhteisymmärrykseen pääsemistä varojen jaosta. Tietoruutu 1.1: Avun tuloksellisuus ja epävakaat valtiot Mark McGillivray, Pääekonomisti, Australian kansainvälisen kehityksen virasto (AusAID) Olisiko epävakaiden maiden talouskasvu hitaampaa, nopeampaa vai suunnilleen samantasoista, jos ne eivät saisi kehitysapua? Saavatko epävakaat valtiot yhdessä ja erikseen liian vähän, liian paljon vai sopivasti tukea? Kehitysavun vaikutusta talouskasvuun käsittelevä kirjallisuus on kehittynyt huomattavasti 10 viime vuoden aikana, sillä käytettävissä on laadukkaampia tietoja, oivaltavampia taustateorioita ja tiukempia empiirisiä menetelmiä. 9 Tämä ei tarkoita, etteikö kirjallisuudessa olisi edelleen puutteita. Sen suurimpana heikkoutena voidaan pitää sitä, ettei sen avulla ole kyetty tuomaan selvyyttä kehitysavun ja kasvun välisiin yhteyksiin. Kirjallisuudesta voi tehdä yhden vankan johtopäätöksen, joka sisältyy lähes kaikkiin viimeaikaisiin selvityksiin: kehitysavun talouskasvua lisäävä vaikutus noudattaa käänteistä U-käyrää, jossa suurempi apu johtaa suurempaan kasvuun, mutta vain tiettyyn pisteeseen asti. Tämän pisteen jälkeen kasvu on heikompaa, vaikka apu lisääntyisi. Tätä pistettä kutsutaan kehitysavun kasvutehokkaaksi (growth-efficient) tasoksi. Tällä tasolla avun vaikutus vastaanottajamaiden asukaskohtaisen tulon kasvuun on suurimmillaan. 4 Chauvet ja Collier Moyo OECD/DAC OECD, DAC Statistics Online Database, vuodet UNODC Kyseistä kirjallisuutta käsitellään tarkemmin seuraavissa teoksissa: Morrissey (2001), Clemens et al. (2004) ja McGillivray et al. (2006). 12

25 Valtiollinen epävakaus saharan eteläpuolisessa afrikassa: kustannukset ja haasteet Kehitysavun ja talouskasvun välisen U:n muotoisen suhteen merkitys erityisesti epävakaille valtioille on suuri. Avun talouskasvua lisäävän vaikutuksen heikentyminen kasvutehokkaan tason jälkeen voidaan tulkita niin, että vastaanottajamaiden kyky hyödyntää apua on rajallinen. Rajallisuuden arvellaan johtuvan monista syistä, joista tärkeimpiä ovat epävakaiden maiden peruspiirteisiin kuuluvat politiikan huono laatu ja instituutioiden tehottomuus. Tutkijat ovat esittäneet hypoteesin, jota eräät poliittiset päättäjät ovat kannattaneet ja jonka mukaan kehitysavun ja talouskasvun suhde epävakaissa ja muissa (vakaissa) valtioissa voidaan esittää kuten tietoruudun kuviossa 1.1. Avun ja talouskasvun välisen suhteen oletetaan epävakaissa maissa olevan sama kuin vakaissa maissa, mutta kasvutehokkaan tason (a i nf* ) olevan alempi. Kasvutehokkaan tason jälkeen avun vaikutus kasvuun muuttuu negatiiviseksi ja avun kasvua lisäävä vaikutus on alhaisempi kaikilla avun tasoilla. Tietoruudun kuvio 1.1: Kehitysavun vaikutus talouskasvuun g i 0 a i f* a i f** a i nf* a i nf** a i Epävakaat valtiot Vakaat valtiot Huom: a i tarkoittaa vastaanottajamaalle (i) annetun kehitysavun määrää, g i tarkoittaa i:n todellista asukaskohtaista BKT:tä, a i nf* on epävakaille valtioille annetun kehitysavun kasvutehokas taso ja a i nf** on taso, jonka jälkeen näille valtioille myönnetyn kehitysavun talouskasvua lisäävä vaikutus muuttuu negatiiviseksi. McGillivray ja Feeny (2008) ovat tarkastelleet kehitysapua ja talouskasvua koskevia tilastotietoja vuosilta selvittääkseen, tukevatko empiiriset tiedot tietoruudun kuviossa 1.1 esitettyjä suhteita. He määrittelivät valtion epävakaaksi, jos se kuuluu CPIA-luokituksen kahteen alimpaan kvintiiliin. Alimpaan kvintiiliin kuuluvien, McGillivrayn ja Feenyn (2006) erittäin epävakaiksi (highly fragile) määrittelemien valtioiden asukaskohtaisen bruttokansantuotteen reaalikasvuun julkinen kehitysapu vaikutti 1,37 prosenttiyksikköä kyseisenä ajanjaksona. Tätä voidaan verrata CPIA-luokituksen toiseksi alimpaan kvintiiliin kuuluvien, muiden epävakaiden maiden 2,47 prosenttiyksikköön. McGillivray ja Feeny (2008) on ainoa kehitysavun suhdetta kasvuun käsittelevä selvitys, jossa on nimenomaisesti tarkasteltu epävakaita valtioita, mutta useissa selvityksissä on tutkittu avun suhdetta kasvuun Saharan eteläpuolisissa Afrikan maissa. 10 Gomanee et al. (2005) tarkastelee 25:lle Saharan eteläpuolisen Afrikan maalle vuosina myönnettyä apua ja toteaa, että prosenttiyksikön lisäys kehitysapuun suhteessa BKTL:ään lisää näiden maiden talouskasvua keskimäärin neljännesprosenttiyksikön verran. Clemens et al. (2004) käsitteli kehitysavun lyhyen aikavälin vaikutuksia ja havaitsi, että vuosina kehitysapu lisäsi vuotuisen henkeä kohti lasketun tulon kasvua Saharan eteläpuolisessa Afrikassa keskimäärin vähintään puoli prosenttiyksikköä. Lensink ja Morrissey (2000) havaitsivat, että vaikka avun vaikutus kasvuun oli Saharan eteläpuolisessa Afrikassa heikompi kuin muualla, se oli kuitenkin myönteinen ja merkityksellinen. Nämä selvitykset näyttäisivät jossain määrin tukevan McGillivrayn ja Feenyn (2008) tutkimuksen tuloksia. McGillivray ja Feeny (2008) sekä Feeny ja McGillivray (2009) esittävät arvioita myös erittäin epävakaiden maiden ja muiden epävakaiden maiden a i f* - ja a i nf* -arvoista (ensin mainituilla 13,88 prosenttia ja jälkimmäisillä 38,38 prosenttia BKT:stä) Kun näitä määriä verrataan kahden- ja monenvälisten organisaatioiden todelliseen julkiseen kehitysapuun vuonna 2004, käy ilmi, että epävakaiden maiden saama kehitysapu on kasvutehokkuuden kannalta liian vähäistä (tietoruudun taulukko 1). Erittäin epävakaiden maiden ryhmään kuuluvista maista Norsunluurannikko ja Nigeria ovat liian vähän kehitysapua suhteessa 10 Huom. Määritelmästä riippuen noin puolet kaikista epävakaista valtioista sijaitsee Saharan eteläpuolisessa Afrikassa. 13 EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

26 Luku 1 BKT:hen saavien maiden kärjessä. Jos epävakaille maille olisi annettu kasvutehokas määrä kehitysapua vuonna 2004 todellisuudessa annettujen määrien sijaan, kaikkien tarkasteltujen epävakaiden maiden talouskasvu olisi ollut keskimäärin 1,92 prosenttiyksikköä suurempi. Kaikki epävakaat valtiot eivät tutkimuksen mukaan kuitenkaan saaneet liian vähän kehitysapua. Kymmenen epävakaata maata sai vuonna 2004 enemmän kuin kasvutehokkaan määrän kehitysapua. Kaikista tarkastelluista epävakaista maista kehitysapu ylitti kasvutehokkaan tason eniten Burundissa ja Salomonsaarilla. Tietoruudun taulukko 1.1: Epävakaille valtioille vuonna 2004 myönnetty kehitysapu Erittäin epävakaat valtiot Muut epävakaat valtiot Kaikki epävakaat valtiot Julkinen kehitysapu (miljoonaa USD) Kasvutehokas julkinen kehitysapu (miljoonaa USD) Kasvu todellisella julkisella kehitysavulla (keskimäärin, prosenttia) -0,46 3,43 1,25 Kasvutehokkaan avun kasvua lisäävä vaikutus (keskimäärin, prosenttia) 1,43 2,47 1,92 Maat, jotka saavat kasvutehokkaan tason ylittävän määrän kehitysapua Maat, jotka saavat kasvutehokkaan tason alittavan määrän kehitysapua Huom: Erittäin epävakaat valtiot kuuluvat CPIA-luokituksen alimpaan kvintiiliin, muut epävakaat valtiot sen toiseksi alimpaan kvintiiliin. McGillivray ja Feeny (2008) ja Feeny ja McGillivray (2009) korostavat, että avun kasvutehokkaat tasot tarjoavat vain karkean ohjeen siitä, kuinka paljon kehitysapua avunantajien olisi myönnettävä epävakaille valtioille. He tähdentävät lisäksi, että avunantajilla on monia muita täysin hyväksyttäviä kehitystavoitteita, jotka oikeuttavat poikkeamisen kasvutehokkaista määristä. Tulokset viittaavat kuitenkin siihen, että avunantajien on huolellisesti harkittava kasvutehokkaista määristä tuntuvasti poikkeavien maakohtaisten kehitysapumäärien myöntämistä ja pohdittava, voiko sitä perustella kehitykseen liittyvillä seikoilla. 1.2 EU:N KEHITYSPOLITIIKKA EPÄVAKAISSA MAISSA EU:n ja sen jäsenvaltioiden kehitysavulla voidaan saada paljon aikaan. Useimmille kehitysmaille Eurooppa on suurin avunantaja, kauppakumppani, ulkomaisten investointien lähde ja maahanmuuton kohde. EU on myös tärkeä poliittinen, diplomaattinen ja taloudellinen ryhmittymä. Euroopan mailla on myös suuri vastuu epävakaista maista, sillä epävakauden juuret ovat siirtomaavallan ajassa ja siirtomaiden itsenäistymisessä, ja epävakautta ovat toisinaan lisänneet ulkomaisten yhtiöiden vastuuttomat toimintatavat sekä rikollinen ihmiskauppa Eurooppaan ja sieltä pois. Euroopan toimien vaikutusmahdollisuuksia ei kuitenkaan pidä yliarvioida. Maailma on moninapaistunut, ja uusia politiikan ja talouden keskuksia on liittynyt vanhimpien toimijoiden joukkoon. Kansainvälisen järjestelmän voimahahmoksi on noussut Yhdysvaltojen, Kiinan ja Euroopan unionin muodostelma. Tärkeimpien kansainvälisten järjestöjen lisäksi epävakaissa valtioissa ovat tehneet kehitysyhteistyötä esimerkiksi Yhdysvallat ja monet Itä-Aasian sekä Arabianlahden maat. Lisäksi kumppanimaat saattavat tulkita EU:n tuen valtiorakenteiden kehittämiselle ja rauhanrakentamiselle maan sisäisiin asioihin puuttumiseksi, eivätkä välttämättä aina poliittisesti täysin neutraaliksi. Joskus EU:n aloitteet voivat vaikuttaa prosesseihin ja muutoksiin, jotka ovat luontaisesti maan sisäisiä. Myös EU:n sisäinen vastustus ja rajoitteet voivat heikentää sen sitoutumista kehityspolitiikkaan. EU:n ikääntyvä väestö, talous- ja finanssikriisistä syntynyt valtava velka ja EU:n laajentuminen voivat vahvistaa ääniä, jotka vaativat ohjaamaan julkisia voimavaroja kotimaisiin tarkoituksiin kansainvälisen kehitysyhteistyön sijaan. EU:n kehitysyhteistyöraportissa 2009 käsitellään valtiollista epävakautta Saharan eteläpuolisessa Afrikassa ja epävakaita valtioita koskevaa EU:n kehityspolitiikkaa. Siinä pohditaan, onko EU:n nykyisissä epävakaita maita tukevissa kehitystoimissa parantamisen varaa ja voidaanko EU:n kehityspolitiikalla auttaa kansallisia sidosryhmiä lisäämään valtiollista vakautta. Painopisteenä on Saharan eteläpuolinen Afrikka, koska tämä alue näyttää jääneen erityisen pahoin jälkeen valtiorakenteiden vakauttamisessa ja siellä sijaitsee suurin osa valtiorakenteiltaan epävakaista maista. Raportin sisältö heijastaa kehitysyhteistyölle sovittuja painopisteitä ja kehityspolitiikan resilienssiin tähtäävää lähestymistapaa. Valtiolliset instituutiot ja niiden kyky hyödyntää oman maansa voimavaroja ovat olennainen osa sosioekonomisen järjestelmän resilienssiä. Näiden instituutioiden olisi ylläpidettävä sisäistä järjestystä, taattava kansalaisten turvallisuus, valvottava valtion aluetta, tuotettava sosiaalipalveluja, pantava täytäntöön lakeja sekä suojeltava valtiota yksittäisiltä ja kollektiivisilta riskeiltä ja mukauduttava niihin. Valtiolliset instituutiot vaikuttavat siten kansalaisten hyvinvointiin ja sen vaihteluihin myllerrysten ja muutosten aikana. 14

27 Valtiollinen epävakaus saharan eteläpuolisessa afrikassa: kustannukset ja haasteet 1.3 RAPORTIN RAKENNE Kolmiosainen ERD 2009 pyrkii osaltaan muovaamaan uutta eurooppalaista toimintatapaa, jonka tavoitteena on lisätä Saharan eteläpuolisen Afrikan vakautta. Ensimmäisessä osassa tarkastellaan valtiollisen epävakauden käsitettä sekä sen laajuutta ja kustannuksia Saharan eteläpuolisessa Afrikassa. Raportissa kuvaillaan epävakaiden maiden taloudellisia erityispiirteitä ja käsitellään valtiollisten instituutioiden toimintaan, hallintotapaan ja yhteiskuntapoliittiseen vakauteen vaikuttavia taloudellisia tekijöitä. Lisäksi raportissa tarkastellaan tulkintoja, joita kirjallisuudessa on esitetty Afrikan valtiollisen epävakauden historiallisista ja poliittisista juurista. Raportin toisessa osassa perehdytään sosioekonomisen resilienssin ja valtiollisen epävakauden väliseen yhteyteen teoreettiselta kannalta ja arvioidaan sitä suhteessa vaikutuksiin, joita vuosien maailmanlaajuisella talouskriisillä on ollut epävakaisiin maihin. Lopuksi raportissa käsitellään politiikkaa: luku 8 sisältää katsauksen EU:n toimintaan epävakaissa maissa sekä turvallisuuspoliittisen analyysin. Siinä käsitellään haasteita ja mahdollisuuksia, joita ulkopuoliset toimijat kohtaavat avustaessaan valtiorakenteiden kehittämistä kumppanimaissa. Lisäksi tässä luvussa esitellään kansainvälisten kokemusten pohjalta syntyneitä kehitystyön hyviä käytäntöjä. Viimeisessä luvussa esitetään ehdotus kriteereiksi ja painopisteiksi EU:n toimille epävakaissa tilanteissa. 2. MITÄ VALTIOLLISELLA EPÄVAKAUDELLA TARKOITETAAN? Alan teksteissä vilisee epävakauden määritelmiä (tietoruutu 1.2), ja ilmaisun epävakaa valtio käyttö on erittäin kiistanalaista. Paul Collier kieltäytyi aluksi paljastamasta, mistä maista kuuluisa köyhin miljardi (Bottom Billion) muodostuu. Tätä ilmaisua pidetään yleisesti epävakaiden maiden synonyyminä. 11 Collier perusteli päätöstään todeten, etteivät maat yleensä halua kuulua tähän seuraan ja että maan leimaamisesta epävakaaksi voi syntyä itseään toteuttava ennustus. 12 Määritelmiä on monia, mutta eräistä perusasioista sekä tieteellisessä että poliittisessa kirjallisuudessa ollaan yhtä mieltä. Stewart ja Brown (2009) katsovat, että kaikki käytössä olevat määritelmät rakentuvat epävakauden kolmen pääulottuvuuden auktoriteetin puutteen, palvelujen puutteen ja legitimiteetin puutteen ympärille. Auktoriteetin puute ilmenee valtion kykenemättömyytenä suojella kansalaisiaan väkivallalta ja palvelujen puute kykenemättömyytenä tarjota peruspalveluja. Legitimiteetti puolestaan puuttuu silloin, kun kansalaiset eivät tunnusta hallitusta lailliseksi. Tämä näkemys valtiollisesta epävakaudesta ilmaistaan epäsuorasti määritelmässä, joka sisältyy hyviä kansainvälisiä toimintatapoja epävakaissa valtioissa ja tilanteissa koskeviin OECD:n periaatteisiin. Siinä todetaan, että valtiot ovat epävakaita, kun valtiollisilta rakenteilta puuttuu poliittinen tahto ja/tai kyky tuottaa niitä perustoimintoja, joita köyhyyden vähentäminen, kehitys ja väestön turvallisuuden ja ihmisoikeuksien turvaaminen edellyttävät. 13 OECD on aikeissa siirtää painopistettä legitimiteettiin ja kansalaisten odotuksiin muuttamalla epävakaiden valtioiden määritelmää siten, että siinä korostuu valtioiden kykenemättömyys vastata väestön odotuksiin tai selviytyä odotusten ja valmiuksien muutoksista poliittisen prosessin kautta. 14 Tietoruutu 1.2: Kuinka epävakaudesta tuli osa kehitysapukeskustelua 1990-luvulla ja 2000-luvun alussa hankeperusteisesta avusta siirryttiin vähitellen budjettitukeen ja alettiin ymmärtää yhä paremmin, että vastaanottajamaiden politiikka vaikuttaa avustusohjelmien tuloksiin. 15 Näistä muutoksista lähti lisääntymään avun valikoivuus. Avun valikoivuuden yhä voimakkaampi painottaminen, joka kuvastuu Monterreyn konsensuksessa, johti merkittävään muutokseen kahdenvälisessä tuessa. 16 Avunantajat joutuivat pulmalliseen tilanteeseen: valikoivan avun kovana hintana oli avun vähentäminen sieltä, missä sitä eniten tarvittiin ja missä se tosin oli ehkä myös tehottominta. Näin jotkin maat jäivät ilman apua, sillä kehitysapuvirrat maihin, joiden hallintotapaa pidettiin huonona, supistuivat jyrkästi ja ailahtelivat. 17 Tässä tilanteessa epävakaudesta tunnettu kasvava huoli näytti olevan poliittinen vastaus toiminnalliseen kysymykseen (Guillaumont ja Guillaumont Jeanneney 2009). Avustusjärjestöille osoittautui ongelmalliseksi tehdä yhteistyötä sellaisten maiden kanssa, joilta puuttui poliittinen sitoutuminen ja kyky köyhien asemaa parantavan politiikan kehittämiseen ja toteuttamiseen. 18 Tämä OECD:n kehitysapukomitean muotoilema määritelmä osoittaa, että epävakaan maan käsite on pohjimmiltaan suhteellinen, koska sillä viitataan tietyn maan poliittisen tahdon tai kyvyn ja avunantajayhteisön yleisten tavoitteiden väliseen yhteensopimattomuuteen. 11 Zoellick Collier 2007, s OECD/DAC 2007, s OECD Chhotray ja Hulme Dollar ja Levin Levin ja Dollar 2005, Fielding ja Mavrotas OECD/DAC EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

28 Luku 1 Määritelmien erot johtuvat osittain siitä, että käsite, joka herättää epäsuorasti tai suoraan epäilyksiä maan ensisijaisista poliittisista tavoitteista tai sen kyvystä pyrkiä niihin, on poliittisesti äärimmäisen arkaluonteinen. Jo ennen vuoden 2001 syyskuun 11. päivän iskua Yhdysvaltoihin epävakaita maita pidettiin terroristiryhmien mahdollisina turvasatamina, koska ne eivät kykene täysin valvomaan alueitaan. Epävakaissa maissa turvallisuus ja kehitys nivoutuvat kiinteästi toisiinsa, ja joissakin teksteissä onkin näiden maiden haasteellisuuden vuoksi vaadittu käyttöön laajempaa välinevalikoimaa, jossa mukana olisivat myös sotilaalliset toimet. 19 Juuri tästä syystä OECD:n kehitysapukomitea halusi laajentaa näkökulmaa ja alkoi puhua epävakaiden valtioiden lisäksi myös epävakaista tilanteista. 20 Hyviä kansainvälisiä toimintatapoja epävakaissa valtioissa ja tilanteissa koskevissa OECD:n periaatteissa vakuutetaan, että näissä maissa toteutettujen toimien tarkoituksena on auttaa kansallisia uudistajia kehittämään tehokkaita, laillisia ja sopeutumiskykyisiä valtiorakenteita, jotka kykenevät tuottavaan yhteistoimintaan kansalaisten kanssa ja edistävät näin kestävää kehitystä. 21 Viittaus kansallisiin uudistajiin viestii siitä, että valtiorakenteiden kehittäminen on sisäinen prosessi, johon ulkopuoliset toimijat voivat vaikuttaa vain hyvin vähän. Tähän liittyy myös muutos painotuksissa, kun siirrytään vastaanottajamaan ja avunantajayhteisön suhteeseen keskittyvistä epävakauden määritelmistä sellaisiin, joissa pyritään yksilöimään epävakaan valtion olennaiset piirteet. Euroopan unionin neuvosto on todennut: epävakaudella tarkoitetaan heikkoja tai toimintakyvyttömiä rakenteita ja tilanteita, joissa yhteiskuntasopimus on rikkoutunut, koska valtio on kyvytön tai haluton hoitamaan perustehtävänsä, täyttämään velvollisuutensa ja ottamaan vastuun oikeusvaltioperiaatteen soveltamisesta, ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojelemisesta, väestönsä turvallisuudesta, köyhyyden vähentämisestä, palveluiden tarjonnasta, avoimesta ja tasapuolisesta resurssien hallinnasta ja vallanjaosta. 22 Viittaus yhteiskuntasopimukseen, yhteiskunnan ja valtion välisen loputtoman kaupankäynnin tulokseen, laajentaa huomattavasti epävakauden kaiken kattavien vaikutusten merkityksellisyyttä. Väestön odotuksiin perustuvassa valtiollisen epävakauden käsitteessä ei oteta kantaa yhteiskuntasopimuksen sisältöön. Siinä tuodaan määritelmään mielenkiintoinen dynaaminen näkökulma, sillä epävakautta voidaan pitää kyvyttömyytenä hallita häiriöitä, jotka voivat vaikuttaa yhteiskuntasopimuksen sisältöön. Tämä ajatus tukee Baliamoune-Lutzin ja McGillivrayn näkemystä, jonka mukaan termiä epävakaa valtio pitäisi käyttää kuvaamaan vain sitä, kuinka todennäköisesti valtio hajoaa tai kuinka altis se on negatiivisille häiriöille. 23 Tämä on myös OECD:n kehitysapukomitean kanta. Yhteiskuntasopimuksen rikkoutuminen siksi, että valtio ei kykene vastaamaan väestön odotuksiin, luo piilevän epävakauden siemenen, joka voi johtaa selkkaukseen. Selkkaus puolestaan on epävakauden perimmäinen ilmentymä. Kaplan vie tämän näkemyksen vielä pidemmälle määrittelemällä epävakaat maat valtion rakennepiirteiden ja sen perusteella, onko virallisten ja epävirallisten instituutioiden välillä merkittävää yhteensopimattomuutta. Kaplanin mukaan rajat, jotka pakottavat erilaisen identiteetin ja tuskin lainkaan yhteistä historiaa omaavat ryhmät työskentelemään yhdessä, sekä oikeudelliset ja poliittiset järjestelmät, jotka eivät kuvasta yhteiskunnan arvoja, uskomuksia ja järjestystä, voivat helposti etäännyttää valtion väestöstä, jota sen on tarkoitus palvella. Tällaisissa yhteiskunnallisissa ja poliittisissa oloissa on epätodennäköistä, että syntyy kansalaisten odotukset täyttävä hallitus. 24 Engberg-Pedersen et al. esittää vielä yhden määritelmän, jossa yksinomaisena keskipisteenä ei ole valtio, toisin kuin muissa edellä esitellyissä määritelmissä. Sen sijaan siinä määritellään epävakaa tilanne valtiorakenteiden epävakaudeksi, joka heikentää julkisen päätöksenteon ennakoitavuutta, avoimuutta ja vastuullisuutta sekä kykyä tarjota väestölle turvallisuutta ja sosiaalipalveluja Bourguignon et al. 2008, Collier OECD/DAC OECD/DAC 2007, s. 1; kursivointi lisätty. 22 Euroopan unionin neuvosto Baliamoune-Lutz ja McGillivray Kaplan Kaplanin näkemyksiä arvioidaan luvussa Engberg-Pedersen et al. 2008, s

29 Valtiollinen epävakaus saharan eteläpuolisessa afrikassa: kustannukset ja haasteet Tämän perustelun mukaisesti Ikpe liittää epävakauden määritelmään valtion kyvyn mukautua muuttuneisiin olosuhteisiin, suojella kansalaisiaan, vaimentaa häiriöitä ja hallita konfliktit väkivaltaan turvautumatta. 26 Valtiollisen epävakauden keskeisiä merkkejä on näin ollen se, että valtio menettää yhtäkkiä tai vähitellen kykynsä täyttää kansalaisten odotukset ja omaksua herkästi reagoiva poliittinen prosessi, jonka avulla se käsittelee valtion ja yhteiskunnan välisten suhteiden muutoksia tai pitää alueensa koskemattomana. On syytä korostaa, että vaikka legitimiteetin puute, auktoriteetin puute ja palvelujen puute poikkeavat käsitteinä toisistaan, ne vahvistavat toisiaan ja kytkeytyvät toisiinsa. Siten esimerkiksi kykyä täyttää väestön perustarpeet ja turvata sen ihmisoikeudet voidaan pitää valtiollisten instituutioiden legitimiteetin edellytyksenä siitä huolimatta, että kansalaisten odotukset ovat kulttuuri- ja maasidonnaisia. Epävakauden laatu ja määrä vaihtelevat hyvin paljon eri maissa. Sen voivat laukaista eri tekijät väkivaltaisesta selkkauksesta valtion toimintakyvyn ja legitimiteetin vähittäiseen murenemiseen. Se voi myös olla voimakkuudeltaan erilaista. Valtion toiminnot ovat suurimmassa luhistumisvaarassa seuraavankaltaisissa tilanteissa: poliittiset ja taloudelliset siirtymäkaudet, äärimmäinen poliittinen epävakaus, poliittinen ja valtiollinen jälleenrakentaminen konfliktien rasittamissa maissa, valtionmuodostuksen alkuvaiheet sekä pitkäaikainen altistuminen toistuville ja vakaville ulkoisille levottomuuksille ja häiriöille. Jos tällaisissa vaativissa tilanteissa toimitaan epäviisaasti, kasvavat ja itseään ruokkivat voimat voivat ajaa valtion epävakauden sen perimmäisiin ilmentymiin: selkkauksiin ja autoritaarisiin järjestelmiin, joissa sorto on yleistä ja järjestelmällistä ja väestöryhmien ihmisoikeuksia rikotaan. Sisäinen epäyhtenäisyys on epävakauden ilmentymien ja epävakaiksi leimattujen valtioiden keskeinen piirre. Eräät kirjoittajat toteavat myös, että käsite on laaja siinä mielessä, että siinä niputetaan yhteen vaikeasti toisiinsa verrattavia maita. 27 Brinkerhoff katsoo, että epävakaat maat ovat koko ajan liikkeessä siirtyen vakaudesta konfliktiin, kriisiin ja/tai romahdukseen josta ne nousevat ja lähtevät liikkumaan kohti toipumista ja vakautta. 28 Tämä merkitsee, että jokaisessa maassa valmiuksia ja poliittista tahtoa rajoittavat eri tekijät. Osa kirjoittajista menee vielä pidemmälle väittäen, ettei edes ole mahdollista vetää vakuuttavaa rajaa epävakaiden ja vakaiden maiden välille, ja epäillen, onko joidenkin maiden sisällyttäminen laajasti määriteltyyn epävakaiden maiden ryhmään järkevää. 29 Briscoe toteaa, ettei epävakailla valtioilla ole paljon muuta yhteistä kuin oireet: köyhyys, turvattomuus, konfliktialttius ja korruptio. 30 Epävakauskeskustelu onkin palauttanut valtiorakenteet kehitysprosessin keskiöön ja korostanut tarvetta ottaa ulkoisten toimien ja painopisteiden määrittelyssä huomioon syvällinen tieto paikallisesta poliittisesta ja taloudellisesta tilanteesta. Epävakauden ilmentymien moninaisuus ja sen voimakkuuden vaihtelevuus merkitsevät, että ulkoisten kehitystoimien onnistuminen epävakaissa maissa edellyttää paikallisten olosuhteiden syvällistä tuntemusta. Vaikka valtio olisi kuinka toimintakyvytön, epävakaus ei välttämättä merkitse poliittista tyhjiötä, sillä epäviralliset instituutiot voivat toteuttaa joitain valtion tehtäviä ainakin osittain. Engberg-Pedersen et al. toteaa, että epävakaissa tilanteissa, joissa valtio on menettänyt toimintakykynsä tai toimii hyvin heikosti, ei-valtiolliset tahot hoitavat usein turvallisuuden ylläpitoon ja sosiaalipalveluihin liittyviä valtiolle kuuluvia tehtäviä. 31 Tämä tukee Dixitin teoreettista argumentointia. 32 Esimerkiksi Somaliassa lain ja järjestyksen ylläpidosta huolehtivat islamilaiset tuomioistuimet ja, kuten Leeson toteaa, šaria-tuomioistuimilla on keskeinen tehtävä laillisen järjestyksen luomisessa, ja anarkiatilanteessa kiistojen ratkaisu on kansainvälisten mittapuiden mukaan helppoa ja nopeaa. 33 Vaikka nykytilanne ei ole suinkaan ihanteellinen, se on parantunut huomattavasti vuotta 1991 edeltävästä ajasta, eikä parannusta ole tapahtunut pelkästään oikeusjärjestelmässä. Somaliaa koskevassa inhimillisen kehityksen raportissa 2001 todetaan, että maassa on nyt enemmän ala-asteen kouluja kuin 1980-luvun lopussa ja yksityinen sektori on toimittanut vettä ja sähköä. 34 Nämä havainnot osoittavat, että ulkoisten toimijoiden on otettava huomioon tällaiset tahot ryhtyessään avustamaan epävakaassa tilanteessa olevaa maata. Jos keskitytään pelkästään valtioon, ei opita ymmärtämään syvällisesti epävakautta ja parhaita tapoja lievittää sitä. 26 Ikpe 2007, s Faria ja Magalhães-Ferreira Brinkerhoff 2007, s Easterly Briscoe 2008, s Engberg-Pedersen et al. 2008, p Dixit Leeson 2007, s UNDP EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

30 Luku 1 3. VALTIOLLISEN EPÄVAKAUDEN KUSTANNUKSET SAHARAN ETELÄPUOLISESSA AFRIKASSA Valtiovallan ratkaiseva merkitys sosioekonomisen resilienssin sekä ihmisten valmiuksien ja hyvinvoinnin muokkaamisessa heijastuu sellaisten maiden huonoina kehitystuloksina, jotka on leimattu epävakaiksi valtiorakenteiden puutteellisuuksien vuoksi. Huonoihin kehitystuloksiin ja avunantajien ja vastaanottajamaiden hallitusten ongelmallisiin suhteisiin johtavat erilaiset mekanismit. Valtiollinen epävakaus voi noudattaa erilaisia kehityskulkuja, sillä valtion muodostuminen, toimintakyky ja vakaus ovat tulosta monimutkaisesta prosessista, jonka osatekijät vaihtelevat yhteisestä kansallisuustunteesta alueelliseen määräysvaltaan. Eroavuuksista huolimatta epävakauden taloudelliset sekä turvallisuuteen ja kehitykseen liittyvät kustannukset ovat yleensä huomattavat, laajat ja pitkäaikaiset. 3.1 INHIMILLINEN KEHITYS KÄRSII EPÄVAKAUDESTA Epävakaiden maiden inhimillistä kehitystä seuraamalla saadaan valaiseva, vaikkakin keinotekoinen kuva epävakauden suorista kustannuksista. Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaat maat ovat yliedustettuina niiden maiden joukossa, joiden inhimillinen kehitys on ollut heikkoa. Niiden sijoitukset inhimillisen kehityksen indeksissä (HDI) vaihtelevat São Tomé ja Príncipen 128. sijasta Sierra Leonen sijaan 179. Sierra Leone on viimeinen maa, josta indeksi on saatavilla. Vuonna 2006 epävakaiden maiden keskimääräinen HDI oli 0,459 (0,329 Sierra Leonessa ja 0,643 São Tomé ja Príncipessä). Epävakauden inhimilliset, sosiaaliset ja taloudelliset haitat eivät rajoitu epävakaiden maiden huonoihin tuloksiin HDI:n kolmessa osatekijässä. Epävakaiden maiden edistyminen kaikissa vuosituhattavoitteissa on merkittävästi heikompaa kuin muiden kehitysmaiden. 35 Epävakauden ja vuosituhattavoitteiden saavuttamisen välillä vallitseekin voimakas käänteinen korrelaatio: Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaat valtiot ovat kaikkein kauimpana vuosituhattavoitteista, jotka on määrä saavuttaa vuoteen 2015 mennessä. Epävakaita maita koskevan vuoden 2006 CPIA-luokituksen perusteella Harttgen ja Klasen toteavat, että epävakaus heikentää selvästi köyhyyttä, aliravitsemusta, koulunkäyntiä ja alle viisivuotiaiden kuolleisuutta koskevia kehitystuloksia. 36 Epävakaiden valtioiden vuoden 2006 CPIA-luettelon mukaan köyhyysrajan alapuolella elää epävakaissa valtioissa yli kolme kertaa enemmän ihmisiä kuin vakaissa valtioissa. Peruskoulutuksen suorittaneiden määrä, alipainoisten lasten määrä, alle viisivuotiaiden kuolleisuusluvut ja työllisten suhde koko väestöön osoittavat, että inhimillinen kehitys on huomattavasti heikompaa epävakaissa kuin vakaissa maissa. Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaat valtiot ovat listan kärjessä alle viisivuotiaiden kuolleisuudessa ja työttömien suhteellisessa osuudessa. Vuosien kehitys vahvistaa nämä tulokset. Epävakaiden maiden kesken esiintyy kuitenkin jonkin verran vaihtelua kehitysindikaattoreissa, kuten köyhyydessä, elinajanodotteessa ja alle viisivuotiaiden kuolleisuudessa. Epävakaiden ja vakaiden maiden välisen huomattavan kokonaiseron taustalla piilee melkoista epätasaisuutta. Viimeaikainen voimakas talouskasvu näyttää siirtyneen kehitystavoitteisiin vain joissakin maissa. Näihin maihin eivät kuulu Guinea, jossa lukutaitoisten aikuisten osuus on edelleen vain 29 prosenttia, tai Angola, jossa alle viisivuotiaiden kuolleisuus oli vuonna 2008 yli 20 prosenttia: 203 lasta tuhannesta (taulukko 1.1). Kahdesta viimeksi julkaistusta Global Monitoring Reportista käy ilmi, että epävakaat valtiot eivät etene kohti vuosituhattavoitteita tai että ne päinvastoin jopa taantuvat. 37 CPIA-luokituksen perusteella epävakaat valtiot etenivät vuosina kohti vuosituhattavoitteita huomattavasti heikommin kuin keskitulotason ja alhaisen tulotason maat. 35 Harttgenin ja Klasenin taustaselvitys antaa täydellisemmän kuvan eri määritelmien vaikutuksesta lopputuloksiin. 36 Harttgen ja Klasen Maailmanpankki 2007, 2009a. 18

31 Valtiollinen epävakaus saharan eteläpuolisessa afrikassa: kustannukset ja haasteet Taulukko 1.1: Inhimillinen kehitys Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaissa valtioissa Maa Sijoitus inhimillisen kehityksen indeksissä (1) Inhimillisen kehityksen indeksi (1) Elinajanodote syntymähetkellä (1) Aikuisten lukutaitoisuus (2) Alle 5-vuotiaiden kuolleisuus (1 000 lasta kohden) (3) Äitiyskuolleisuus ( elävänä syntynyttä kohden) (4) Angola 157 0,484 42,1 67,4 202, Burundi 172 0,382 48,9 59,3 164, Kamerun 150 0,514 50,0 67,9 142, Keski-Afrikan tasavalta 178 0,352 44,0 48,6 178,5 980 Tšad 170 0,389 50,4 25,7 209, Komorit 137 0,572 64,5 74,2 61,3 400 Kongon demokraattinen 177 0,361 46,1 67,2 121, tasavalta Kongon tasavalta 130 0,619 54,5 86,0 128,6 740 Norsunluurannikko 166 0,431 47,7 48,7 196,4 810 Djibouti 151 0,513 54,2 123,7 Päiväntasaajan Guinea 115 0,717 50,8 87,0 166,9 680 Eritrea 164 0,442 57,2 73,6 450 Etiopia 169 0,389 52,2 35,9 129,3 720 Gambia 160 0,471 59,0 115,3 690 Guinea 167 0,423 55,3 29,5 145,2 910 Guinea-Bissau 171 0,383 46,0 62,8 194, Kenia 144 0,532 52,7 73,6 102,4 560 Liberia 176 0,364 45,1 54,4 138, Mauritania 140 0,557 63,6 55,2 119,4 820 Niger 174 0,370 56,2 29,8 170, Nigeria 154 0,499 46,6 71,0 185, Ruanda 165 0,435 45,8 64,9 153, São Tomé ja Príncipe 128 0,643 65,2 87,5 94,0 Sierra Leone 179 0,329 42,1 37,1 145, Somalia ei luok. ei luok. 47,5 177,9 Sudan 146 0,526 57,8 60,9 109,6 Togo 159 0,479 58,0 53,2 96,7 510 Uganda 156 0,493 50,5 72,6 120,9 550 Zimbabwe ei luok. ei luok. 41,7 90,7 92,3 880 Saharan eteläp. Afrikan epävakaat maat 0,469 51,2 59,2 138,3 976 Saharan eteläp. Afrikan vakaat maat 0,545 53,2 66,4 97,5 614 Saharan eteläpuolinen Afrikka 0,500 52,2 62,9 123,2 824 Huom:... tarkoittaa, ettei tietoja ole saatavilla; ei luok. on lyhenne sanoista ei luokiteltu ; (1) tiedot koskevat vuotta 2006; (2) tiedot koskevat yli 14-vuotiaita ja vuotta 2006; (3) tiedot koskevat vuotta 2008; (4) tiedot koskevat vuotta Tietoja on korjattu UNICEF:in, WHO:n ja UNFPA:n selvitysten perusteella puutteellisen raportoinnin ja väärien luokitusten aiheuttamien, hyvin dokumentoitujen ongelmien huomioon ottamiseksi. Lähde: UNDP:n (2008) inhimillistä kehitystä käsittelevään raporttiin 2008 perustuva ERD:n selvitys; OECD ja AfDB (2009) African Economic Outlook Harttgen ja Klasen tarjoavat hieman erilaisen kuvan, kun he vertaavat epävakaiden maiden etenemistä kohti vuosituhattavoitteita käyttäen toisenlaista epävakaiden maiden luokitusta. 38 Heidän mukaansa epävakaat maat edistyvät vuosituhattavoitteissa yhtä hyvin kuin muut kehitysmaat, jos tarkastellaan absoluuttista etenemistä, vaikka ne ovatkin edelleen huomattavasti muita jäljessä. 39 Vuosituhattavoitteita koskevien indikaattorien muutoksissa vuosina on suuria eroja epävakaiden maiden välillä ja epävakaiden maiden eri indikaattoreiden välillä. Toisaalta vakaiden ja epävakaiden maiden välillä ei kuitenkaan ole havaittavissa 38 Harttgen ja Klasen Harttgen ja Klasen On otettava huomioon, että Harttgenin ja Klasenin (2009) johtopäätökset voivat olla vinoutuneita puuttuvien tietojen vuoksi, sillä vuosituhattavoitteiden saavuttamista koskevat tiedot puuttuvat monien epävakaiden maiden osalta. Jos oletetaan, että ne maat, joiden tiedot ovat puutteelliset, ovat edenneet keskimääräistä heikommin, myös epävakaiden maiden absoluuttinen edistyminen kohti asetettuja tavoitteita voi olla heikompaa. 19 EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

32 Luku 1 systemaattisia eroja. Jos tarkastellaan sen sijaan Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaita maita, kuvio muuttuu, ja valtiollinen epävakaus näyttää vaikuttavan enemmän vuosituhattavoitteiden toteutumiseen. Kuvioista 1.1 ja 1.2 ilmenee, että Saharan eteläpuolisen Afrikan maat ovat maanosastaan jäljessä sekä vuosituhattavoitteiden toteutumista koskevien suhteellisten että absoluuttisten muutosten osalta. Erityisen epävakailla mailla tulokset ovat kaikkein huonoimmat. Maat, joiden sijoitus on heikko vuoden 2007 CPIA-luokituksen kaikilla osa-alueilla talouden hoidossa, rakennepolitiikassa, sosiaalisessa osallisuudessa/tasaarvossa, julkishallinnossa ovat yliedustettuina Saharan eteläpuolisen Afrikan maiden joukossa. Kuvio 1.1: Vuosituhattavoitteita koskevien keskeisten indikaattorien absoluuttiset muutokset ( ) 6 4 KÖYHYYSASTE PERUSKOULUTUKSEN SAANEET CPIA-SSA SSA CPIA-Kaikki CPIA-SSA SSA CPIA-Kaikki ALIPAINOISET ALLE 5-VUOTIAIDEN KUOLLEISUUS ,5 0 CPIA-SSA SSA CPIA-Kaikki 1-2 0,5-4 0 CPIA-SSA SSA CPIA-Kaikki -6-0, Huom: CPIA-SSA tarkoittaa vuoden 2007 CPIA-luokitukseen sisältyviä sellaisia Saharan eteläpuolisia Afrikan maita, joiden CPIA-arvo on alle 3,2. CPIA-Kaikki tarkoittaa maita, joiden CPIA-arvo on alle 3,2 jossakin CPIA:n osatekijässä (taloushallinto, rakennepolitiikat, sosiaalinen yhteenkuuluvuus/tasa-arvo, julkishallinto) vuonna SSA tarkoittaa kaikkia Saharan eteläpuolisia Afrikan maita. Kunkin indikaattorin keskiarvon laskemiseksi suhteessa epävakaustilanteeseen on muutokset köyhyysrajan alapuolella elävien, peruskoulutuksen suorittaneiden ja alipainoisten määrässä sekä työllisten määrässä suhteessa väestöön mitattu prosenttiosuuksina, mutta muutokset alle viisivuotiaiden kuolleisuudessa on mitattu absoluuttisina kuolleisuuden muutoksina 1000 lasta kohden. Lähde: Harttgen ja Klasen

33 Valtiollinen epävakaus saharan eteläpuolisessa afrikassa: kustannukset ja haasteet Kuvio 1.2: Vuosituhattavoitteita koskevien keskeisten indikaattorien suhteelliset muutokset ( ) KÖYHYYSASTE PERUSKOULUTUKSEN SAANEET ,15 0,45 0,10 0,40 0,05 0,35 0,00 CPIA-SSA SSA CPIA-Kaikki 0,30 0,25-0,05 0,20-0,10 0,15-0,15 0,10 CPIA-SSA SSA CPIA-Kaikki ALIPAINOISET ALLE 5-VUOTIAIDEN KUOLLEISUUS ,08 0,06 0-0,01-0,02 CPIA-SSA SSA CPIA-Kaikki 0,04-0,03 0,02-0,04 0 CPIA-SSA SSA CPIA-Kaikki -0,05-0,06-0,02-0,07-0,04-0,08 Huom: Ks. kuviota 1.1 koskeva huomautus. Lähde: Harttgen ja Klasen EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

34 Luku KUSTANNUKSET OVAT HUOMATTAVAT JA MONITAHOISET Epävakauden ilmenemismuodot ovat yleensä hyvin vakavia, inhimillisen puutteen pahimpia muotoja ja rikkomuksia, jotka kohdistuvat perustavaa laatua oleviin ihmisoikeuksiin, kuten ihmisen perusturvallisuuteen ja oikeuteen elämään. Usein se estää hallitusta täyttämästä tärkeimpiä tehtäviään, kuten takaamaan elintarviketurvaa, tai se saattaa johtaa väkivaltaiseen selkkaukseen ja sisällissotaan, jolloin sen inhimillinen, yhteiskunnallinen ja taloudellinen hinta on suunnaton. Konflikti. Epävakaiden maiden luetteloon kuuluvissa maailman köyhimmissä maissa asuu miljardi ihmistä (nk. Bottom Billion), joista 73 prosenttia on vastikään kokenut sisällissodan tai elää parhaillaan sen keskellä. Sisällissodan riski seuraavien viiden vuoden aikana on näissä maissa todella korkea yksi kuudesta maasta joutuu sotaan. 40 Epävakauden ja konfliktin välinen suhde on dynaaminen ja monimutkainen. Konfliktit saattavat olla samanaikaisesti sekä epävakauden seuraus että yksi sen liikkeellepanevista voimista. Epävakaille maille on usein ominaista tiettyjen etnisten, uskonnollisten tai luonnonvaroja omistavien ryhmien sosiaalinen syrjintä, joka voi laukaista konfliktin. Konfliktit kuitenkin myös heikentävät valtion kykyä tarjota julkisia palveluja, sillä ne horjuttavat instituutioita, hidastavat talouskasvua ja haittaavat köyhyyden vähentämiseen tähtääviä toimia. Yhdessä nämä kaksi tekijää horjuttavat vakautta. Konfliktien kustannukset ovat moninaisia ja mittavia. 41 Suorat kustannukset voidaan ilmaista jokseenkin täsmällisesti kuolleiden, haavoittuneiden, sairastuneiden, maansisäisten pakolaisten ja maastamuuttojen määrinä. Epäsuoria kustannuksia syntyy, kun konfliktit häiritsevät taloudellista toimintaa, siirtävät valtion menoja terveydenhuollosta ja koulutuksesta asevoimien käyttöön ja muuttavat valtion tulojen koostumusta (kuten öljyviennin häiriintyessä Niger-joen suistoalueen kriisissä). Konfliktit voivat myös lisätä työttömyyttä erityisesti nuorten miesten keskuudessa ja lisätä siten rikollisuuden todennäköisyyttä ja ääriliikkeiden vetovoimaa. Konfliktin jälkeen maan paikallinen valvonta ja järjestyksenpito on usein heikkoa, joten kokonaisia alueita voi muuttua huumeviljelmiksi, ja huumeiden salakuljetuksesta tulee helppoa ja kannattavaa. Ihmiset ovat siis taipuvaisempia ryhtymään laittomiin toimiin kuin palaamaan elinkeinojensa pariin, jotka usein ovat tuhoutuneet. Joitakin kustannuksia ei voida ilmaista määrällisesti: ihmiset kärsivät usein traumoista pitkään konfliktin päättymisen jälkeenkin, mutta henkisten kärsimysten kustannuksia ei ole helppo arvioida. Seuraavassa yritetään epävarmuustekijät huomioon ottaen määrittää tärkeimmät kustannukset Saharan eteläpuolisen Afrikan osalta. 42 Taisteluissa kuolleiden määrästä voidaan esittää likimääräisiä lukuja 43, mutta väkivaltaan ja sairauksiin kuolleiden siviilien määrästä ei, joten väkivaltaisten konfliktien yhteydessä kuolleiden kokonaismäärää on vaikea edes arvioida. African Development Report raportissa on esitetty taisteluissa ja kaikkiaan sodassa kuolleiden määrät eräissä Afrikan maissa: Angolassa vuosina noin taisteluissa kuollutta yhteensä 1,5 miljoonasta sodassa menehtyneestä, Burundissa vuosina noin taisteluissa kuollutta yhteensä sodassa menehtyneestä, ja Kongon demokraattisessa tasavallassa vuosina kaikkiaan 5,4 miljoonaa sodassa menehtynyttä, mikä tekee sodasta tuhoisimman sitten toisen maailmansodan päättymisen. 44 Tietoja maansisäisistä pakolaisista on helpommin saatavissa ja niitä on myös helpompi verrata keskenään. Maansisäisiä pakolaisia on etenkin Somaliassa, Sudanissa, Kongon tasavallassa ja Norsunluurannikolla (taulukko 1.2). Maansisäiseen pakolaisuuteen, joka on jo itsessään kustannus, liittyy myös sairauksien leviämistä, aliravitsemusta ja väkivaltaa, joka kohdistuu erityisesti naisiin, jotka joutuvat äärimmäisen väkivallan ja usein raiskausten uhreiksi Collier Collier, Hoeffler ja Söderbom (2004) väittävät, että sisällissodat kestävät keskimäärin noin seitsemän vuotta, mutta sotaa edeltävään tulotasoon palaaminen kestää noin 21 vuotta. Sisällissodan kokonaiskustannusten arvioidaan nousevan lähes 3 miljardiin dollariin vuodessa. 42 Konfliktien syiden selvitys, ks. Reynal-Querol 2009 ja AfDB Taisteluissa kuolleiden osuus on keskimäärin alle 30 prosenttia kaikista konflikteissa menehtyneistä. 44 AfDB 2009, s AfDB

35 Valtiollinen epävakaus saharan eteläpuolisessa afrikassa: kustannukset ja haasteet Taulukko 1.2: Maanpakolaiset ja maansisäiset pakolaiset, 2008 Lähtömaa Pakolaisia yhteensä Maansisäiset pakolaiset, jotka saavat suojelua tai apua UNHCR:ltä Kohdeväestö yhteensä Angola Burundi Kamerun Keski-Afrikan tasavalta Tšad Komorit Kongon demokraattinen tasavalta Kongon tasavalta Norsunluurannikko Djibouti Päiväntasaajan Guinea Eritrea Etiopia Gambia Guinea Guinea-Bissau Kenia Liberia Mauritania Niger Nigeria Ruanda São Tomé ja Príncipe Sierra Leone Somalia Sudan Togo Uganda Zimbabwe Saharan eteläpuolinen Afrikka Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaat maat Saharan eteläpuolisen Afrikan vakaat maat Lähde: ERD:n esitys UNHCR:n Statistical Online Population Database tietokannasta. Sen lisäksi, että konfliktit supistavat maan tuotantoa, pommi-iskuissa ja muissa sotatoimissa tuhoutuu infrastruktuuria. Lisäksi infrastruktuurin ylläpitoon ja uudistamiseen käytetään vähemmän rahaa. Taloudellinen ja inhimillinen pääoma yleensä kaikkoaa tällaisista maista, mutta ilmiötä on vaikea ilmaista määrällisesti ilman vaihtoehtoista vertailukohtaa. Konfliktien aikana ja niiden jälkeen havaitaan suuria muutoksia BKT:n alakohtaisessa koostumuksessa (Collier 2007). Jotkin alat reagoivat muita herkemmin konflikteihin: suuremmat sotilasmenot merkitsevät usein koulutusmenojen leikkauksia, mikä tulee pitkällä aikavälillä kalliiksi ja voi vaikuttaa pysyvästi maan kasvuun. Toinen maksettavaksi lankeava tärkeä, sisäpoliittisesti vaikuttava kustannus on päättäjien ja yksityisten sijoittajien aikahorisontin lyheneminen. Alituisten konfliktien selvittäminen luo jatkuvan hätätilan, ja hallitukset tarjoavat vain lyhytaikaisia ratkaisuja. 46 Puutteellinen elintarviketurva. Valtion rooli elintarviketuotantoa ja -jakelua koskevien institutionaalisten ja lainsäädännöllisten puitteiden luomisessa sekä hallituksen interventiot ja uudistukset voivat haitata sekä elintarvikkeiden saatavuutta että eri väestöryhmien oikeutta ruokaan. Valtion epävakaudesta voi tulla puutteellisen elintarviketurvan taustatekijä montaa eri tietä: Tähän liittyy puolustusvoimien optimaalinen koko konfliktien vaivaamissa maissa (Acemoglu et al. 2009). 47 Stewart ja Brown EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

36 Luku 1 Puutteelliset valmiudet: Kun valtion valmiudet huolehtia palvelujen tarjonnasta ovat puutteelliset, tai ne ovat vaarassa muuttua puutteellisiksi, elintarvikekriisin todennäköisyys kasvaa. Peruspalvelujen puutteellinen tarjonta saattaa johtaa tähän tulokseen. Epävakaat valtiolliset instituutiot eivät ehkä kykene kehittämään mekanismeja, joilla voidaan tukea köyhien mahdollisuuksia saada elintarvikkeita tai joilla kansalaisia (sekä kuluttajia että tuottajia) voidaan suojella elintarvikkeiden maailmanmarkkinahintojen heilahteluilta tai muilta elintarvikkeiden saantioikeuksien alkuperässä tai koossa tapahtuvilta muutoksilta, kuten elintarviketurvan jaksottaiselta puutteellisuudelta, joka liittyy eräiden elinkeinotoimintojen kausiluonteisuuteen. Puutteellinen toimivalta: Kun valtiolla on riittämätön toimivalta, elintarvikkeiden jakelujärjestelmien ongelmat ja kykenemättömyys suojella maatalouden tuotantovälineitä ja jakelua voi aiheuttaa elintarvikekriisejä ja humanitaarisia hätätilanteita. Puutteellinen legitimiteetti: Sosiaaliturvajärjestelmien toteuttamisessa valtiolta edellytetään valmiuksien lisäksi halukkuutta ja vastuuvelvollisuutta. Eräät lainvastaisten valtiollisten instituutioiden tyypilliset piirteet, kuten tehokkaiden demokratiamuotojen puuttuminen, vastustajien tai väestöryhmien vainoaminen, asevoimien huomattava edustus hallituksessa ja tiedotusvälineiden kontrolli, saattavat vaarantaa suurten väestöryhmien elintarviketurvan. Nobelin palkinnon saaja Amartya Sen on esimerkiksi sitä mieltä, että vapaa lehdistö on tärkeä elintarvikekriisejä koskevan tiedon välittäjä. Lisäksi vapaan lehdistön tärkeänä tehtävänä on valvoa, että hallitus kantaa vastuunsa elintarvikkeiden saantioikeuksien suojelijana ja takaajana. 48 Valtion epävakaus ja puutteellinen elintarviketurva liittyvät näin muodoin läheisesti toisiinsa (taulukko 1.3). Saharan eteläpuolisissa epävakaissa maissa keskimääräinen ravinnonsaanti oli kilokaloria henkeä kohden ja muissa Saharan eteläpuolisissa maissa 2 303, kun taas aliravitsemus oli näissä maissa 8 prosenttia yleisempää (35 % vs. 23 %). Aliravitsemusindikaattorien tulokset ovat epävakaissa maissa keskimäärin muita heikompia, ja lisäksi ne myös nousevat dramaattisiin huippulukemiin: useimmissa Saharan eteläpuolisissa epävakaissa maissa aliravitsemus ylittää 40 prosenttia. Se on huipussaan Eritreassa (68 %) ja Kongon demokraattisessa tasavallassa (76 %). 49 Maailman nälkäindeksi (Global Hunger Index) on Kansainvälisen elintarviketalouden tutkimuskeskuksen kehittämä yhdistetty indeksi, jota käytetään nälän ja aliravitsemuksen arvioimiseen. 50 Nälkäindeksin tiedot vuodelta 2008 osoittavat, että elintarvike- ja ravintoturvan tilanne oli 25:ssä Saharan eteläpuolisen Afrikan maassa erittäin hälyttävä. Näistä maista 16 on tässä raportissa käsiteltyjen epävakaiden valtioiden luettelossa. Maailmanlaajuisessa tarkastelussa havaitaan, että niiden 10 maan joukossa, joissa elintarviketurva on huonontunut 1990-luvun alun jälkeen, on kuusi Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaata maata (Burundi, Komorit, Kongon demokraattinen tasavalta, Guinea-Bissau, Liberia ja Zimbabwe). 51 Nämä tiedot osoittavat, että valtion epävakaus yleensä heikentää elintarvike- ja ravintoturvaa. 48 Drèze ja Sen FAO Maailman nälkäindeksissä yhdistyy kolme samanarvoisesti painotettua indikaattoria: aliravittujen osuus prosentteina väestöstä, alle viisivuotiaiden alipainoisten lasten esiintyvyys ja alle viisivuotiaiden lasten kuolleisuus. Nälkäindeksin 2008 tiedot ovat vuosilta , ja nälkäindeksin 1990 tiedot vuosilta (IFPRI 2008). 51 IFPRI

37 Valtiollinen epävakaus saharan eteläpuolisessa afrikassa: kustannukset ja haasteet Taulukko 1.3: Epävakaiden maiden elintarviketurvaindeksit Maa Aliravittujen osuus väestöstä, prosenttia (1) Elintarvikkeiden saatavuus (Kcal/henkilö/päivä) (2) Elintarviketuotantoindeksi (3) Angola Burundi Kamerun Keski-Afrikan tasavalta Tšad Komorit Kongon demokraattinen tasavalta Kongon tasavalta Norsunluurannikko Djibouti Päiväntasaajan Guinea Eritrea Etiopia Gambia Guinea Guinea-Bissau Kenia Liberia Mauritania Niger Nigeria Ruanda São Tomé ja Príncipe Sierra Leone Somalia Sudan Togo Uganda Zimbabwe Saharan eteläpuolinen Afrikka Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaat maat Saharan eteläpuolisen Afrikan vakaat maat Huom: tarkoittaa, että tiedot puuttuvat; (1) tiedot ovat vuosilta ; (2) tiedot ovat kilokaloreina per henkilö per päivä ja koskevat vuosia ; (3) tiedot ovat vuosilta (vuosien keskiarvo = 100). Lähde: ERD:n esitys OECD:n ja AfDB:n (2009) African Economic Outlook 2009 raportista ja FAOSTAT-tietokannasta. Ihmisoikeusrikkomukset ja väkivaltaisuudet kohdistuvat etenkin naisiin. Valtion epävakaudesta maksavat raskaan hinnan erityisesti naiset, lapset, iäkkäät ja muut kaikkein haavoittuvimmat yhteiskuntaryhmät, jotka tarvitsevat muita enemmän sosiaaliturvaa. Yksi valtion epävakauden aiheuttamien huomattavien kustannusten tunnuskuvallisimmista ilmentymistä ovat sen vaikutukset naisten hyvinvointiin. Epävakaat valtiot ovat muita alttiimpia väkivaltaisille konflikteille, joiden seuraukset eivät ole sukupuolineutraaleja, vaikka tarjolla tästä onkin lähinnä epävirallisia tilastotietoja. Epävakaissa oloissa heikko talouskasvu ajaa naisia tekemään pitempiä päiviä ansiotyössä yleensä epävirallisella sektorilla tai maatalouteen liittyvissä toiminnoissa. Konfliktin rahoittamiseksi kehitetty sotateollisuus voi olla uusi tulolähde, aivan kuten öljy, timantit ja muut jalometallit Angolassa, Kongo-Brazzavillessa, Kongon demokraattisessa tasavallassa, Liberiassa, Sierra Leonessa ja Sudanissa. Naisten taloudellista etenemistä saattavat kuitenkin heikentää muiden toimialojen sulkeminen ja valtion rakenteiden romahtaminen ja niistä johtuvat työpaikkojen menetykset. Angolassa, Eritreassa, Mosambikissa ja Zimbabwessa naiset menettivät virallisen sektorin työpaikkansa miehille, jotka palasivat kotiin konflikteista. Konfliktin aikana puolestaan miesten poissaolo jättää monet naiset yksin vastuuseen perhekunnan elättämisestä. Monet eivät myöskään voi periä kuolleiden aviomiestensä omaisuutta tai vaatia sitä itselleen. 25 EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

38 Luku 1 Sudan itsenäistyi vuonna 1956 ja on ollut sen jälkeen jatkuvasti sodassa, josta maan naiset ja heidän lapsensa ovat maksaneet raskaan veron. Suurin osa siirtymään joutuneista ja maansisäisten pakolaisten leireillä asuvista ihmisistä on naisia ja heidän lapsiaan. Useimmat sudanilaisista naisista, varsinkin maan eteläosissa, elävät äärimmäisessä köyhyydessä paljolti luku- ja kirjoitustaidottomina ja kärsivät terveydenhuollon ja veden puutteesta. Äitiyskuolleisuus on maailman korkeimpia: kuollutta :aa elävänä syntynyttä lasta kohden Etelä-Sudanissa ja 509 Pohjois-Sudanissa. Eteläsudanilaisista naisista 90 prosenttia on luku- ja kirjoitustaidottomia. Naisiin on kohdistunut myös sukupuoleen perustuvaa väkivaltaa, kuten raiskauksia ja pakkoraskauksia. Vuoden 2005 loppuun mennessä, jolloin leireillä asui jo 2,2 miljoonaa maansisäistä pakolaista, tilanne oli muuttunut naisille niin turvattomaksi, että he olivat vaarassa joutua raiskatuksi aina kun he lähtivät asuinalueeltaan keräämään polttopuuta. 52 Kongon demokraattisessa tasavallassa sodalle on ollut ominaista raiskauksen umpimähkäinen käyttö sodankäyntimenetelmänä. Vuosina Etelä-Kivun provinssissa ja Kalemiessa raportoitiin raiskaustapausta. Médecins Sans Frontières -järjestön mukaan 75 prosenttia kaikista maailman raiskaustapauksista, joita järjestö joutui hoitamaan, oli tapahtunut itäisessä Kongossa. 53 Seksuaaliseen väkivaltaan liittyy voimakas häpeän leima. Naiset pelkäävät, että jos he kääntyvät poliisin puoleen, he menettävät mahdollisuutensa päästä naimisiin tai heidän aviomiehensä jättävät heidät. He pelkäävät myös, että heidän raiskaajansa rankaisevat heitä pahoinpitelyn ilmoittamisesta. Laajalle levinnyt seksuaalinen väkivalta aiheuttaa syvällekäyvää tuhoa yhteiskunnalle ja vahingoittaa sekä loukkaa syvästi uhrien ihmisarvoa sekä fyysistä ja henkistä koskemattomuutta. Seksuaalisen väkivallan yleisyys ja luonne ovat myös luoneet vakavan kansanterveydellisen ongelman HI-viruksen ja muiden sukupuolitautien leviämisen myötä. Lääketieteellisen infrastruktuurin puuttuminen on pahentanut ongelmaa erityisesti syrjäisillä alueilla. Amnesty Internationalin vuonna 2007 julkistaman Doubly Traumatised -raportin mukaan Pohjois-Ugandan naiset ja tytöt kärsivät seksuaalisesta ja sukupuolittuneesta väkivallasta, ja he kohtaavat suuria vaikeuksia yrittäessään saattaa väkivallan tekijät vastaamaan teoistaan oikeuden eteen. 54 Viidellä eri alueella vuonna 2007 suoritettu tutkimus paljastaa, että naiset kohtaavat syrjintää yrittäessään nostaa kanteita raiskauksen, häpäisyn, perheväkivallan, pahoinpitelyn ja väkivallan muiden muotojen vuoksi. 55 Amnesty Internationalin mielestä Pohjois-Ugandan nykyinen oikeusjärjestelmä on silmiinpistävän puutteellinen varsinkin naisten ja tyttöjen suojelemisessa seksuaaliselta ja sukupuoleen perustuvalta väkivallalta. Nämä esimerkit osoittavat, että epävakaita valtioita leimaava väkivaltainen konflikti vahingoittaa naisia poikkeuksellisen vaikeilla tavoilla. Väkivalta ja menetykset, joiden kohteiksi he joutuvat yhteisöissään, riistää heiltä usein kyvyn toimia täysivaltaisina kansalaisina ja osallistua instituutioiden jälleenrakentamiseen ja valtion uudistamiseen. Naiset saattavat altistua vakaville ihmisoikeusrikkomusten muodoille konfliktitilanteiden lisäksi myös silloin, kun oikeusjärjestelmä ei kykene hillitsemään lainvastaisia ja rikollisia toimia. UNODC:n tuore raportti paljastaa, että Länsi-Afrikan naiset maksavat raskaan hinnan esimerkiksi seksuaaliseen hyväksikäyttöön tähtäävästä ihmiskaupasta, joka liittyy usein velkojen perintään. 56 Vuonna 2006 länsiafrikkalaisia seksuaalisen hyväksikäytön uhreja tavattiin yhdessätoista Euroopan maassa, joten jos vain joka kolmaskymmeneskin tapaus paljastuu, mikä vaikuttaa täysin mahdolliselta, uhreja pitäisi olla vuosittain noin Prostituutio näyttää yleistyvän vakaasti, vaikkakin maakohtaista vaihtelua esiintyy. Seksimarkkinoiden arvo on noin 850 miljoonaa dollaria vuodessa VALTION EPÄVAKAUDEN KUSTANNUKSIA JOUDUTAAN MAKSAMAAN KAUAN Hidas edistyminen vuosituhattavoitteissa sekä menojen kohdentaminen konfliktin aikana ja sen jälkeen koulutuksen sijasta sotimiseen antavat käsityksen inhimillisten, yhteiskunnallisten ja taloudellisten kustannusten pitkäkestoisuudesta. Epävakauden hellittämättömyys perustuu maan syvälle juurtuneisiin poliittisiin ja institutionaalisiin ominaispiirteisiin. Maailmanpankin vuonna 1979 epävakaiksi luokittelemat kolmekymmentäviisi maata ovat epävakaita vielä nykyisinkin, 30 vuotta myöhemmin 59, ja vuotuinen todennäköisyys niiden siirtymisestä pysyvästi pois epävakaiden maiden ryhmästä oli vain 1,85 prosenttia vuosina Tämä kehityssuunta noudattelee valtionmuodostuksen historiaa: Euroopassa valtionmuodostus vaati satojen vuosien taisteluita sekä syvällekäyviä taloudellisia, yhteiskunnallisia, poliittisia ja teknologisia muutoksia. Ulkopuolisten toimijoiden tuki voi auttaa lujittamaan valtiota, mutta valtionmuodostus on edelleen ensi sijassa maan sisäinen prosessi. Maissa, joissa valtionmuodostus on yhä kesken, epävakauden voittaminen kestää todennäköisesti pitempään ja on vaikeampaa. 52 Women s International League for Peace and Freedom (WILPF) The Guardian Amnesty International Amnesty International UNODC UNODC 2009, s UNODC OECD Chauvet ja Collier

39 Valtiollinen epävakaus saharan eteläpuolisessa afrikassa: kustannukset ja haasteet Valtiollisen epävakauden hellittämättömyys näkyy myös hallinnon toimimattomuudessa ja heikossa oikeusvaltioperiaatteen noudattamisessa. Huono hallinto on valtion epävakauden oire ja tunnusmerkki. Hallinnon indikaattoreilla saadaan epävakaissa maissa heikkoja tuloksia (kuvio 1.3). Useimpia maita rasittaa voimakas poliittinen epävakaus, kaikkialle levinnyt korruptio ja vähäinen luottamus oikeusvaltioon. Lisäksi heikko hallinto jatkuu yleensä pitkään, eikä sen kehityssuunta helposti muutu: hallinnon ja oikeusturvan tehottomuus vuonna 2000 kasvattaa heikon tuloksen todennäköisyyttä vuonna 2008, ja vuonna 2008 monien epävakaiden maiden hallinto oli tehottomampaa ja oikeusturva heikompaa kuin vuonna Kuvio 1.3: Hallintoindikaattorien kehityssuuntia Saharan eteläpuoliset epävakaat maat POLIITTINEN VAKAUS HALLITUKSEN TEHOKKUUS ,50 0,00-3,50-3,00-2,50-2,00-1,50-1, ,00 0,50 1,00 1,50 2,00-0,50 0,50 0,00-3,50-3,00-2,50-2,00-1,50-1,00-0,50 0,00 0,50 1,00 1,50 2,00-0, ,00-1, ,00-1,50-2,00-2,00-2,50-2,50-3,00-3,00-3,50-3, OIKEUSVALTIOPERIAATE KORRUPTIO ,50 0, ,00-2,50-2,00-1,50-1,00-0,50 0,00 0,50 1,00 1,50 2,00-0,50-1,00 0,50 0,00-3,50-3,00-2,50-2,00-1,50-1,00-0,50 0,00 0,50 1,00 1,50 2,00-0,50-1, ,50-2, ,50-2,00-2,50-2,50-3,00-3,00-3, , Huom: Hallinnon indikaattoreiden arvot vaihtelevat noin -2,5:n ja 2,5:n välillä; korkeammat arvot tarkoittavat hallinnon parempaa tuloksellisuutta. Poliittisen vakauden indikaattori kertoo miten todennäköistä on, että hallitusta horjutetaan tai se kaadetaan perustuslain vastaisilla tai väkivaltaisilla keinoilla. Hallinnon tehokkuuden indikaattorilla mitataan julkisten palvelujen laadukkuutta ja valtionhallinnon laadukkuutta sekä sen riippumattomuutta poliittisista paineista, politiikan muotoilun ja toteuttamisen laadukkuutta sekä sitä, miten uskottavasti hallitus sitoutuu politiikkaan. Oikeusvaltion indikaattori kertoo, kuinka paljon toimijat luottavat yhteiskunnan sääntöihin varsinkin sopimusten täytäntöönpanon laadukkuuteen, poliisiin ja tuomioistuimiin ja noudattavat niitä, sekä rikosten ja väkivallan todennäköisyyttä. Korruption indikaattorilla mitataan, kuinka paljon julkista valtaa käytetään yksityisen voiton tavoitteluun, mukaan lukien korruption pienet ja suuret muodot, sekä eliittien ja yksityisten intressien valtaa valtiossa. Lähde: Kaufmann, Kraay ja Mastruzzi Kaufmann et al EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

40 Luku 1 Valtion epävakauden seurauksena hallintoon voi syntyä voimia, jotka vastustavat epävakauden lopettamista. Keskinäisen valvontajärjestelmän heikkeneminen voi luoda uusia intressejä, jotka vahingoittavat sosiaalista hyvinvointia. Tällaiset tahot yrittävät puolustaa ja luoda tilaisuuksia korruptioon, poliittiseen ohjailuun ja järjestelmälliseen eduntavoitteluun sekä valtion vastuuvelvollisuuden entistä suurempaan heikentämiseen. Autoritaarisissa järjestelmissä valtiosta voikin tulla henkilökohtaisen rikastumisen väline. Vaikka epävakaus saattaa olla olennainen piirre tällaisissa järjestelmissä, koska yritykset anastaa saaliit voivat johtaa väkivaltaisiin hallitusmuutoksiin, ahneet taustavoimat pysyvät todennäköisesti ennallaan EPÄVAKAAT MAAT OVAT HUONOJA NAAPUREITA Epävakauden kustannukset ja haitat eivät kunnioita kansallisia rajoja. Noin 80 prosenttia epävakauden kustannuksista menetettynä talouskasvuna lankeaa naapurimaiden maksettavaksi, sillä nämä kärsivät huomattavista kielteisistä vaikutuksista, mikä supistaa kunkin naapurimaan talouskasvua noin 0,6 prosenttia vuodessa. Koska kullakin maalla on keskimäärin 3,5 naapuria, voivat naapurimaiden kielteiset vaikutukset johtaa vuosittain peräti 237 miljardin dollarin menetyksiin. 63 Epävakaat maat vaikuttavat haitallisesti naapureihinsa myös muilla tavoin. Epävakaus ei ilmeisesti ole tarttuvaa, mutta sillä on rajat ylittäviä haittavaikutuksia, kuten poliittisen levottomuuden ja epävarmuuden leviäminen. 64 Epävakauden ei ole osoitettu lisäävän järjestelmällisesti sen todennäköisyyttä, että naapurimaat joutuisivat sisäiseen konfliktiin tai valtioiden väliseen sotaan. 65 Tiedossa on kuitenkin, että tällaista vaikutusta on ilmennyt, kuten Charles Taylorin johtaman Liberian hallituksen tapauksessa; hallitus toimitti palkkasotureita, rahaa, aseita ja infrastruktuuria Sierra Leonen kapinallisryhmille pyrkimyksenään saada hallintaansa alueen timanttikaivoksia ja taloudellisia verkostoja. Afrikan laajat alueelliset asemarkkinat lisäävät riskiä siitä, että epävakaus ja väkivaltaiset konfliktit leviävät kansallisten rajojen yli. 66 Afrikan maiden vuotavat kansalliset rajat helpottavat aseiden ja ammusten liikkumista maasta toiseen niin, että niiden tarjonta aina vastaa helposti maantieteellistä kysyntää. 67 Naapurimaiden kielteisiä vaikutuksia lisää myös pakolaisten siirtyminen rajojen yli lähinnä naapurimaihin, mistä syntyy vastaanottavassa maassa huomattavia kustannuksia. 68 Pakolaisvirrat levittävät osaltaan myös malariaa Saharan eteläpuolisiin maihin. 69 Pakolaisten siirtyminen Ruandasta ja Burundista Kageran alueelle Luoteis-Tansaniaan rasitti pahoin terveydenhuoltoa ja koulutusta. 70 Suuret pakolaisvirrat saattavat myös luoda epävakautta myös naapurimaissa 71. Kuten suurten järvien alueen viime aikojen väkivaltaisuudet osoittavat, pakolaisleirejä voidaan käyttää myös väkivaltaisten ryhmien järjestäytymiseen. Saharan eteläpuolisen Afrikan maanpakolaiset ja maansisäiset pakolaiset ovat lähtöisin lähes yksinomaan alueen epävakaista maista (taulukko 1.2). Muu laiton liikehdintä puutteellisen aluevalvonnan ja heikon oikeustoimen maihin voi uhata myös etenkin sellaisten naapurimaiden vakautta, joiden lain ja järjestyksen valvonnan valmiudet ovat heikot. Guinea Bissau on kauttakulkukeskus Etelä- Amerikasta Eurooppaan kuljetettavalle kokaiinille, ja tällä on merkittävät turvallisuus- ja humanitääriset vaikutukset. 72 Länsi- Afrikan rauhanturvaoperaatioiden johtajat totesivat vuonna 2007 Länsi-Afrikassa toteutettavien Yhdistyneiden Kansakuntien rauhanturvaoperaatioiden johtajien yhdennessätoista korkean tason kokouksessa (4. marraskuuta 2007 Dakarissa) olevansa huolestuneita huumausaineiden salakuljetuksen hälyttävästä lisääntymisestä ja sen myötä maan sisäisen ja koko alueen vakauden vaarantumisesta. 3.5 EPÄVAKAISTA MAISTA KUMPUAA MAAILMANLAAJUISIA UHKIA Epävakauden haitat voivat olla maailmanlaajuisia. Koko valtiollisen epävakauden käsite syntyi kehitysyhteistyön alalla aikana, jolloin oltiin suuresti huolestuneita heikkojen ja olemattomien valtiorakenteiden aiheuttamista maailmanlaajuisista turvallisuusuhista. Silti valtiollisen epävakauden ja ylikansallisten uhkien kuten terrorismin syy-yhteys on usein kiistetty. 73 Epävakauden ja terrorismin välisestä yhteydestä Saharan eteläpuolisessa Afrikassa kiistellään edelleenkin. Kaikki Saharan eteläpuoliset epävakaat maat eivät 62 UNODC 2009, s Chauvet at al Iqbal ja Starr Iqbal ja Starr Lambach 2004; Studdard Killicoat 2007b. 68 UNHCR Montalvo ja Reynal-Querol Baez Mandel UNODC Chandlerin (2006) mukaan ajatus romahtaneista valtioista turvallisuusuhkina on liioittelua, ja Hehir (2007), Patrick (2007), Newman (2007) sekä Stewart (2007) ovat pohdinnassaan samoilla linjoilla. 28

41 Valtiollinen epävakaus saharan eteläpuolisessa afrikassa: kustannukset ja haasteet suinkaan kärsi terrorismista tai ainakaan ylikansallisia tavoitteita ja ulottuvuuksia omaavasta terrorismista. Terroristiryhmiä on syntynyt ja niitä on toiminut myös maissa, joissa on vahvat ja vakaat valtiorakenteet ja moninaiset hallitusjärjestelmät. Lisäksi epävakaat maat saattavat olla menettämässä merkitystään kansainvälisille terroristeille, jotka ovat laajentuneet suuremmiksi maailmanlaajuisiksi verkostoiksi ja joilla on itsenäisiä soluja kymmenissä sekä köyhissä että vauraissa maissa. 74 Merirosvouden viriäminen uudelleen Adeninlahdella esitetään malliesimerkkinä epävakauden aiheuttamista kansainvälisistä uhista. 75 Merirosvoudesta 23. lokakuuta 2008 annetussa Euroopan parlamentin päätöslauselmassa painotetaan uhan kiireellisyyttä, ja sen tärkeys korostui EU:n sotilaallisissa vastatoimissa, jotka toteutettiin Atalanta-operaation muodossa Afrikan sarvessa. Epävakauden ja merirosvouden välillä vallitsee spontaani yhteys, mutta vielä on kuitenkin tutkimatta, mitkä epävakauden edellytykset ja piirteet edistävät merirosvoutta ja aseellista ryöstelyä. 76 Adeninlahdella esiintyvä merirosvous paljastaa myös ne rajoitukset, joiden vuoksi näitä uhkia ei voida luonnehtia pelkästään epävakaudesta johtuviksi. Siad Barren valtakauden päätyttyä vuonna 1991 ratkaisevan tärkeitä merirosvouden elpymisessä olivat ulkoiset tekijät 77, kun ulkomaisten kalastustroolareiden todettiin tunkeutuneen aggressiivisesti Somalian kalaisille ja valvomattomille aluevesille rannikon kalastajakylien kustannuksella 78. Ulkomaalaisten troolareiden tekemä vääryys somalialaisille kalastajille ja väitteet myrkyllisten jätteiden laskemisesta Somalian aluevesille 79 eivät kuitenkaan riitä selittämään merirosvouden äkillistä lisääntymistä 80. Se kuitenkin viittaa siihen, että osa epävakauden mittavista kustannuksista voi aiheutua ulkopuolisten toimijoiden hyödyntäessä voitonmahdollisuuksia. Syy-yhteyksissä ilmenevistä eroista huolimatta kehitysapukomiteaan kuuluvien avunantajamaiden avun jakautuminen viittaa siihen, että avun kohdentamisperusteena turvallisuus on korkealla sijalla. Vuonna 2007 eniten apua saaneet neljä epävakaata maata olivat joko merkittäviä turvallisuusuhkia Afganistan ja Irak tai merkittävä toimijoita erittäin epävakailla alueilla Pakistan ja Etiopia. Kyseiset neljä maata saivat puolet epävakaille maille suunnatusta avusta EPÄVAKAAT MAAT OVAT OTOLLISTA MAAPERÄÄ JÄRJESTÄYTYNEELLE RIKOLLISUUDELLE JA LAITTOMALLE KAUPANKÄYNNILLE Kuten edellä mainittiin, järjestäytynyt rikollisuus kukoistaa epävakaissa maissa, ja sitä alkaa ilmetä yleensä silloin, kun valtiolliset instituutiot ovat heikot. Jotkin toimet, kuten öljyn varastaminen tai huumausaineiden salakuljetus, tuottavat paljon lisäarvoa. Yleisiä ovat myös savukkeiden salakuljetus, väärentäminen (varsinkin malarialääkkeiden), taloudelliset petokset, huipputeknologiarikokset, asekauppa, seksuaalinen hyväksikäyttö ja rahanpesu. Tällaisten toimien suuri rahallinen arvo vähentää uhan merkitystä. Suurin osa kokaiinin arvosta realisoituu sen viljely- ja kauppamaan (tai alueen) ulkopuolella. Eurooppaan kaupataan Länsi-Afrikasta laittomasti vuosittain noin 250 tonnia kokaiinia, jonka arvo olisi noin 11 miljardia dollaria, jos se päätyisi tukkumarkkinoille. 82 Sen sijaan suuri osa öljyvarkauksista ja savukeväärennöksistä saatavasta rahasta jää asianomaiseen maahan (tai asianomaiselle alueelle). Kokaiinikaupasta aiheutuu siis maailmanlaajuisia kustannuksia, mutta öljyn ja savukkeiden vaikutus keskittyy todennäköisesti paikallisemmin. Öljyvarkauksiin liittyvät ympäristövahingot synnyttävät terveydellisiä riskejä ja heikentävät elämänlaatua Nigerjoen suistoaluetta ympäröivissä maissa. Lääkeväärennösten laiton kauppa on laajamittaista ja siihen osallistuu erityisesti maita, joissa monet ihmiset kärsivät malariasta ja aidsista, ja tällaisten maiden naapureita. Se, että tällaiset rikokset jäävät rankaisematta, on oire valtiollisten instituutioiden heikkoudesta ja mahdollistaa ihmisten terveydellä keinottelun. Vaara viimeisimmän aseteknologian, kuten ydinaseiden, kemiallisten ja biologisten aseiden tai kantorakettien leviämisestä on pieni. 83 Pienaseiden ja muiden taktisten aseiden leviäminen voi kuitenkin häiritä alueellista turvallisuutta. Yhteydet ovat selkeät: pienaseita hankkivat eniten ryhmät, jotka yrittävät asettua valtiota vastaan. Vuosina alueella (Länsi-Afrikassa) takavarikoitiin tai otettiin talteen yli pienasetta, joista ainakin tuhottiin myöhemmin. Luvut ovat suuria, mutta kuitenkin pieniä suhteessa arvioihin Länsi-Afrikassa olevien pienaseiden kokonaismäärästä (noin 7 10 miljoonaa) Esim. Korteweg 2008; Takeyh ja Gvosdev Somalian siirtymäkauden liittohallituksen kyvyttömyys valvoa sen talousvyöhykkeelle kuuluvia vesialueita sai Yhdistyneiden Kansakuntien turvallisuusneuvoston antamaan päätöslauselman 1816, jossa ulkomaiset merivoimat valtuutettiin taistelemaan merirosvoja vastaan Somalian vesialueella (Guilfoyle 2008). 76 Nincic Menkhaus 2009, s FAO:n (2009) mukaan 700 ulkomaalaisten omistamaa alusta harjoittaa luvatonta kalastusta Somalian vesillä. 79 Hansen Menkhaus (2009) esittää, että Somalien merirosvous on malliesimerkki siitä, miten aseellisen ryhmittymän vaikuttimet vaihtuvat vääryydestä ahneuteen. 81 OECD UNODC Stewart UNODC 2009, s EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

42 Luku 2 LUKU 2 - EPÄVAKAIDEN VALTIOIDEN OMINAISPIIRTEET Yleisesti ollaan yhtä mieltä siitä, että valtion epävakaus liittyy valtiollisten instituutioiden heikkoon peruspalvelujen tarjontaan, joka johtuu siitä, että valtiolla ei ole valmiuksia suorittaa perustehtäviään tai ettei se aseta tehtäviään asianmukaiseen tärkeysjärjestykseen. Valtiollisilta instituutioiltaan heikoilla Saharan eteläpuolisen Afrikan mailla on kuitenkin hyvin erilaiset sosiaaliset, rakenteelliset ja taloudelliset ominaispiirteet. Erilaisuus ei ole kovinkaan yllättävää, sillä jokainen maa on kulkenut omaa sosioekonomista ja historiallista polkuaan. Vaikka taustalla onkin ehkä joitakin yhteisiä perussyitä, kuten siirtomaavaltioiden muodostumisprosessi (luku 3), ovat valtion epävakautta luovat tekijät kuitenkin maakohtaisia. Epävakaista maista ei ole olemassa yhtä yhteisesti sovittua luetteloa. Kuten luvussa 1 mainittiin, käytetään tässä raportissa OECD:n (2009) vahvistamaa luetteloa epävakaassa tilanteessa olevista maista ja rajoitutaan tutkimaan Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaita maita. Luettelo on koostettu seuraavista luokituksista ja luetteloista: CPIA-luokituksen kaksi alinta kvintiiliä vuodelta 2007, Brookingsin kehitysmaiden valtiollista epävakautta käsittelevä indeksi vuodelta 2008 sekä Carletonin yliopiston CIFP-indeksi vuodelta Tämä edustaa muutosta verrattuna vuosien 2005, 2006 ja 2007 raportteihin. Kahdella muulla indeksillä, jotka ilmentävät kehitysapukomitean määritelmää epävakaudesta ja konfliktista (huomioon on otettu sekä valtion toimintakyky että legitimiteetti, ja määritelmään on liitetty turvallisuusulottuvuus), pyritään saamaan luettelo vankemmalle pohjalle. 1 Luettelo sisältää viisi muuta Saharan eteläpuolisen Afrikan maata, joita ei aiemmin pidetty epävakaina, nimittäin Päiväntasaajan Guinean, Etiopian, Kenian, Ruandan ja Ugandan. Esimerkiksi Kenia otettiin ryhmään vuoden 2007 presidentinvaalien jälkeisen poliittisen kuohunnan vuoksi. Muut luettelon maat on jo pitkään luokiteltu Maailmanpankin määritelmän mukaan epävakaiksi (määritelmä laadittiin alun perin 1970-luvulla), mutta eräiden maiden, kuten Norsunluurannikon ja Zimbabwen, on vähitellen katsottu siirtyneen menestyksestä epävakauteen. 1. EPÄVAKAIDEN VALTIOIDEN YHTEISIÄ PIIRTEITÄ 1.1 KYKENEMÄTTÖMYYS HYÖDYNTÄÄ MAAN OMIA RESURSSEJA JA RIIPPUVUUS ULKOPUOLISISTA Epävakaat maat eivät kykene ottamaan tehokkaaseen käyttöön omia resurssejaan, eivätkä keräämään merkittäviä tuloja verotuksen avulla. Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaiden maiden valtiontulot ilman avustuksia ovat vain harvoin yli 20 prosenttia maan bruttokansantuotteesta (taulukko 2.1). Kaikkiaan 29 epävakaasta maasta vain neljällä valtiontulojen osuus BKT:stä on tuntuva, nimittäin Angolalla, Kongon tasavallalla, São Tomé ja Príncipellä ja Päiväntasaajan Guinealla. Tämä ei kuitenkaan johdu niiden verojärjestelmien toimivuudesta, vaan pikemminkin niiden runsaista luonnonvaroista, kuten taulukosta 2.7 käy ilmi. 1 OECD 2009, s. 21. Ks. myös luku 1, alaviite 2. 30

43 Epävakaiden valtioiden ominaispiirteet Taulukko 2.1: Verotus, valtiontulot ja liiketoiminnan helppous Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaissa maissa Maa Valtiontulot (1) Verotulot (2) Liiketoiminnan helppous (3) Angola 46,7 168 Burundi 18,6 177 Kamerun 18,8 164 Keski-Afrikan tasavalta 10,3 6,0 180 Tšad 20,6 175 Komorit 12,7 155 Kongon demokraattinen tasavalta 14,8 6,3 181 Kongon tasavalta 42,7 8,5 178 Norsunluurannikko 19,2 14,9 161 Djibouti 153 Päiväntasaajan Guinea 38,3 167 Eritrea 22,8 173 Etiopia 12,8 10,7 116 Gambia 21,4 130 Guinea 14,3 171 Guinea-Bissau 14,6 179 Kenia 22,2 18,3 82 Liberia 23,6 157 Mauritania 160 Niger 15,2 172 Nigeria 16,0 118 Ruanda 13,6 139 São Tomé ja Príncipe 40,1 176 Sierra Leone 10,8 11,0 156 Somalia k. E. Sudan 147 Togo 17,0 13,9 163 Uganda 12,6 13,0 111 Zimbabwe 6,0 158 Saharan eteläpuolinen Afrikka 20,2 11,4 Saharan eteläp. Afrikan epävakaat maat 25,4 22,4 Saharan eteläp. Afrikan vakaat maat 24,5 17,7 Huom:... tarkoittaa, että tiedot puuttuvat; e.l. tarkoittaa, että luokittelu puuttuu; (1) tiedot eivät sisällä avustuksia ja viittaavat vuoteen 2007; ne on ilmoitettu prosentteina BKT:stä; (2) : verotulot, prosentteina BKT:stä, viittaavat pakollisiin tulonsiirtoihin keskushallinnolle julkisiin tarkoituksiin ja ovat viimeisimmältä vuodelta, jolta tiedot on saatavilla; (3) tiedot ovat vuodelta Lähde: IMF (2009a) Regional Economic Outlook-Sub-Saharan Africa raportti; Maailmanpankki (2008a) World Development Indicators 2008 indikaattorit; Maailmanpankin (2009) liiketoiminnan helppous luokitus. Gupta ja Tareq (2008) esittävät, että vaikka valtiontulot ovat Saharan eteläpuolisessa Afrikassa kasvaneet suhteessa BKT:hen 25 viime vuoden aikana, kasvu johtuu pääasiassa öljy- ja kaivosteollisuuden lisenssimaksuista tai yritysveroista, kun taas muut kuin luonnonvaroista saatavat tulot ovat kasvaneet noin 1 prosentilla vuodesta Joissakin epävakaissa maissa elinkeinoverojen osuus yhteenlasketuista veroista on hyvin korkea, ja Angolassa ja Nigeriassa se on korkeimmillaan eli yli 20 prosentissa. 3 Tietoja verotuloista on saatavilla vain muutamasta maasta. Niissä yhdeksässä maassa, joista tietoja on saatavilla, on veroaste suhteessa BKT:hen keskimäärin noin 11 prosenttia, ja se on alimmillaan 6 prosenttia Keski-Afrikan tasavallassa ja Kongon demokraattisessa tasavallassa näin suppealla veropohjalla ei kovinkaan todennäköisesti voida tarjota riittävästi julkisia hyödykkeitä. Maan omien resurssien hyödyntämättä jättäminen vähentää paineita hyvästä hallinnon toiminnasta, valtion menojen tehokkaasta käytöstä ja valtion vastuuvelvollisuudesta. Se ei myöskään kannusta valtiota harjoittamaan kehityslähtöistä politiikkaa, jolla voitaisiin 2 Stümerin 2008 mukaan Kongon demokraattinen tasavalta peri verotuloja kaivosalalta 16,4 miljoonaa dollaria vuonna 2006, kun mineraalien arvo oli noin 1 miljardi dollaria vuonna Saksan Federal Institute for Geosciences and Natural Resources -instituutti väittää, että tämän lisäksi mineraaleja on salakuljetettu maasta 1 miljardin dollarin arvosta. 3 Tietoja elinkeinoverojen suhteesta kokonaisveroihin on tietääksemme saatavilla vain joistakin epävakaista valtioista: Angola (22,2 %), Kenia (8,0 %), Nigeria (22,2 %) ja Uganda (9,0 %). Volkerink EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

44 Luku 2 vahvistaa talousjärjestelmää ja kasvattaa verotuloja. 4 Yksi syy tähän voi olla valtaeliittien pienuus: mitä pienempi valtaeliitti on, sitä vähemmän se tuntee tarvetta tarjota kansallisia julkishyödykkeitä tai kehittää pitkäjänteistä politiikkaa, jolla voitaisiin vahvistaa talouden kasvunäkymiä. 5 Saharan eteläpuolisen Afrikan vähäisten valtiontulojen voidaan katsoa olevan lähtöisin niiden ulospäin suuntautuneisuudesta, eli niiden poliittisista ja taloudellisista suhteista maan ulkopuolelle (luku 3). Nämä maat ovat olleet historiansa aikana eritoten siirtomaa-aikana mutta myös ennen sitä riippuvaisia ulkoisista tulonlähteistä. Useimmissa epävakaissa maissa suuri osuus BKT:stä muodostuu kehitysavun, suorien ulkomaisten sijoitusten ja siirtolaisten rahansiirtojen yhteenlasketusta painoarvosta, joka on huomattavasti suurempi kuin Saharan eteläpuolisessa Afrikassa keskimäärin, mutta sen koostumus vaihtelee huomattavasti maittain (kuvio 2.1). Julkinen kehitysapu (ODA) on useimmille suurin tulonlähde. Burundissa, Kongon tasavallassa, Eritreassa, Guinea- Bissaussa, Liberiassa ja Sierra Leonessa avun osuus BKT:stä 6 on lähes yhtä suuri tai suurempikin kuin valtiontulojen. Siirtolaisten rahalähetyksillä kotimaahan on suuri merkitys erityisesti Liberiassa ja Togossa. 7 Toisissa maissa, kuten Päiväntasaajan Guineassa, Gambiassa, Tšadissa, Mauritaniassa, São Tomé ja Príncipessä sekä Sudanissa ulkomaisia tuloja saadaan öljyn, mineraalien ja joidenkin muiden luonnonvarojen viennistä sekä luonnonvaroihin painottuvista suorista ulkomaisista sijoituksista. Tällaiset ulkoiset tulonlähteet vähentävät hallitusten tarvetta hyödyntää oman maan resursseja verotuksen avulla. Poliittisille eliiteille verotuksen (tahattomana) vaikutuksena voisi olla sellaisen muutosvoiman käynnistäminen, joka johtaisi kansalaiset vaatimaan hallitusta vastuuseen rahankäytöstään. Ulospäin suuntautuneisuus heikentää tällaista muutosvoimaa. Kuvio 2.1: Rahavirrat ulkomailta (yksinkertainen keskiarvo vuosilta ) Burundi Guinea-Bissau São Tomé ja Príncipe Kongon tasavalta Gambia Sierra Leone Mauritania Päiväntasaajan Guinea Djibouti Uganda Ruanda Eritrea Etiopia Tšad Niger Sudan Togo Kongon demokraattinen tasavalta Guinea Nigeria Komorit Kenia Keski-Afrikan tasavalta Kamerun Angola Zimbabwe Norsunluurannikko Virallisen kehitysavun nettovirrat, kaikki avunantajat Suorat ulkomaiset sijoitukset Siirtolaisten rahansiirrot Huom: Somalian tietoja ei ole saatavilla; tietoja siirtolaisten rahansiirroista ei ole saatavilla Zimbabwesta, Angolasta, Keski-Afrikan tasavallasta, Tšadista, Eritreasta, Djiboutista ja Kongon demokraattisesta tasavallasta; Liberian tiedot eivät ole mukana kuviossa, koska ne ovat vieraita havaintoja. Lähde: ERD:n laatima esitys OECD:n ja AfDB:n (2009) African Economic Outlook raportista. 4 Tilly, Adam ja O Connell, Ulkomaisen avun osuus oli keskimäärin 15 prosenttia epävakaiden maiden BKT:stä vuonna Useissa maissa avun osuus oli kuitenkin yli 20 prosenttia, mikä kuvastaa hyvin voimakasta apuriippuvuutta. Apuvirrat vaihtelevat yleensä enemmän kuin valtion tulot ja rahalähetykset, mikä vaikeuttaa keskipitkän aikavälin suunnittelua ja valtion menojen tehokasta kohdentamista, kuten Gupta ja Tareq ovat vuonna 2008 todenneet. 7 Liberia ei ole mukana kuviossa, mutta rahalähetysten osuus on siellä yli 100 prosenttia BKT:stä (107 % OECD:n ja AfDB:n vuoden 2009 tietojen mukaan). Rahalähetysten määrä on myös todennäköisesti arvioitu liian pieneksi, koska tiedot koskevat ainoastaan virallisia lähetyksiä. Joidenkin hiljattain laadittujen arvioiden mukaan epävirallisten rahalähetysten määrä on hyvin suuri (Maailmanpankki 2008b); African Development Indicators julkaisussa (Maailmanpankki 2008b) todetaan, että niiden osuus kaikista rahalähetyksistä saattaa olla jopa 85 prosenttia Sudanissa ja Ghanassa noin 65 prosenttia. 32

45 Epävakaiden valtioiden ominaispiirteet Tällaisen rahoitusjärjestelyn merkittävin seuraus on, että epävakaat maat nojautuvat vahvasti alkutuotantoon, mikä puolestaan tarkoittaa, että niiden vientituotteiden valikoima on yksipuolinen ja että niille on ominaista inhimilliseen kehitykseen ja infrastruktuuriin tehtävien sijoitusten vähäisyys. Tietoruutu 2.1: Kuparin nousu- ja laskukausi Sambiassa Elva Bova, tohtoriopiskelija, School of Oriental and African Studies, Lontoon yliopisto Kuparin kysynnän paisuessa Kiinassa ja Intiassa kuparin hinnat nousivat dollarista tonnilta vuonna 2002 aina dollariin tonnilta vuonna Nousukaudella oli huomattavia vaikutuksia Sambian talouteen, sillä kuparin viennin osuus on yli 60 prosenttia maan kokonaisviennistä. Vienti lisääntyi 61 miljoonasta dollarista vuonna 2002 aina 600 miljoonaan dollariin vuonna 2008, ja BKT kasvoi vankasti keskimäärin 5,6 prosenttia. Tämä johtui osin myös suorista ulkomaisista sijoituksista, alhaisesta inflaatiosta ja terveistä makrotalouden perustekijöistä. Heinäkuussa 2008 kuparin hinta laski ja oli lokakuussa dollaria tonnilta. Vienti supistui 270 miljoonaan dollariin huhtikuussa 2009, ja BKT:n kasvun odotetaan jäävän alle 4 prosenttiin vuonna Kuparin viennin huomattava supistuminen johti useiden kaivosten sulkemiseen. Myös maan suurimmasta kaivoksesta Luanshyasta suljettiin kaksi laitosta. Joulukuuhun 2008 mennessä kuparialalta oli kadonnut kaikkiaan työpaikkaa. 9 Tietoruudun kuvio 2.1: Sambian vienti ja kuparin hinnat ( ) Miljoonaa USD m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m01 Vienti Kuparin hinnat Lähde: IMF International Financial Statistics ja Direction of Trade Statistics VAIKUTUS RAHAPOLITIIKKAAN Kuparin nousu- ja laskukausi saivat aikaan suuria vaihteluja Sambian valuutassa, jonka kurssi määräytyy lähinnä markkinoilla ja on tiiviissä yhteydessä kuparin hintaan. Nousukauden aikana kaivosalan vientitulojen kasvu vahvisti valuutan arvoa, ja tilannetta pahensi vielä kehitysavun, maan sijoitussalkun tuottojen ja suorien ulkomaisten sijoitusten äkillinen kasvu. Sambian kwachan nimellisarvo nousi vuoden 2005 heinäkuun ja marraskuun välisenä aikana 30 prosenttia, ja tämä arvonnousu häiritsi eräiden maan muiden kuin perinteisten tuotteiden vientiä. Eniten kärsivät puuvilla, tupakka ja kahvi, joiden katteet supistuivat yli 30 prosenttia vain yhden satovuoden aikana. 10 Kuparin laman myötä valuutta heikkeni 40 prosenttia kolmessa kuukaudessa lokakuusta joulukuuhun Heikkeneminen johtui myös osakeomistusten huomattavasta ulosvirtauksesta, mikä näkyi 5 prosentin kuukausittaisena laskuna Lusakan pörssi-indeksissä. 11 Valuutan heikkeneminen lisäsi muiden kuin perinteisten tuotteiden viennin kilpailukykyä, mutta nosti kotimaan hintoja. Valuutan heikkeneminen ja elintarvikkeiden hintojen nousu maailmalla kiihdyttivät maan inflaatiota tammikuussa 2008 mitatusta 8,5 prosentista 16 prosenttiin joulukuussa Hinnat nousivat pääasiassa elintarviketuotteissa, joiden osuus on 20 prosenttia maan kokonaistuonnista. Sambian keskuspankki yritti tasoittaa devalvaatiota myymällä ulkomaista valuuttaa. Toimenpide johti kuitenkin valuuttavarantojen supistumiseen 23 prosentilla, ja riski varantojen tyhjentymisestä on kasvanut koko ajan IMF Ndulo et al Weeks et al. 2007; Weeks 2008; Fynn ja Haggblade 2007; Export Board of Zambia Ndulo et al Ndulo et al EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

46 Luku 2 Tietoruudun kuvio 2.2: Kuparin hinnat ja Sambian kwacha ( ) USD / tonni m01 Sambian kwacha / USD 2002m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m01 Kuparin hinta Sambian kwacha Lähde: IMF- International Financial Statistics. VAIKUTUS FINANSSIPOLITIIKKAAN Kuparin viennin vaikutus Sambian valtion talousarvioon on vähäinen. Valtion omistama Zambia Consolidated Copper Mines (ZCCM) -yhtiö yksityistettiin 1990-luvun puolivälissä, koska yhtiö teki huomattavia tappioita kaudella, jolloin raakaaineiden hinnat olivat alhaiset. Yksityistämiseen johtaneen uudistuksen myötä ala jakautui kuuteen erilliseen yksikköön, jotka toimivat monikansallisten yhtiöiden alaisina. Sambian hallituksen omistusosuus oli vain prosenttia kustakin yksiköstä, ja omistusosuuksia valvoi valtionyhtiö ZCCM-International Holding. ZCCM-IH ei kuitenkaan saanut kuparin nousukauden tuottoja, koska sillä oli yhä maksettavanaan 1990-luvun alussa kertyneitä velkoja. Vuoteen saakka 2007 kaivosyhtiöt eivät maksaneet veroja lähes lainkaan. Yhtiöt onnistuivat neuvottelemaan salaisesti Sambian hallituksen kanssa erittäin edulliset sopimukset (nk. kehittämissopimukset), joissa lisenssimaksut laskettiin 3 prosentista vain 0,6 prosenttiin, vientimaksuja alennettiin 25 prosentista 15 prosenttiin ja yhtiöille annettiin erilaisia verohelpotuksia ja alennuksia, joiden ansiosta ne pystyivät siirtämään esimerkiksi tappionsa 20 vuotta tuonnemmaksi (Fraser ja Lungu 2007). Kun sopimukset tuotiin julkisuuteen vuonna 2007, kansainväliset järjestöt ja paikalliset kansalaisjärjestöt pakottivat hallituksen uudistamaan verojärjestelmää, ja vuoden 2007 lopulla säädettiinkin uusi verolaki. Uusien verojen odotettiin lisäävän talousarvion tuloja 9 prosenttia, mutta tämä ei kuitenkaan toteutunut vaan verotulot kasvoivat vain 3 prosenttia vuonna 2008 (Green 2008). Kuparin hintojen putoaminen heinäkuussa 2008 käynnisti uudelleen keskustelun kaivosalan verotuksesta, ja yhtiöille annettiin uusia verohelpotuksia tammikuussa Niillä poistettiin satunnaisten voittojen vero, joka lankesi maksettavaksi, kun kuparin hinnat nousivat tietyn tason yläpuolelle, ja sallittiin yhtiöiden kirjata kaikki investointinsa kokonaan kuluiksi kulujen syntymisvuoden osalta verotuksessa tehtyinä poistoina (Green 2008). Kuparin romahdus ja siitä seurannut kaivosten lakkauttaminen herätti kysymyksen siitä, pitäisikö valtion osuutta kaivoksista kasvattaa, jotta kansantalouden piiriä voitaisiin laajentaa nousu- ja lamakausina. Kaivosyhtiöt ja Maailmanpankki vastustavat kuitenkin ehdotusta jämäkästi. Afrikan toiminnoista vastaava Maailmanpankin apulaisjohtaja Obiagel Ezekwesli onkin todennut, että on populistista sanoa, että valtion osuutta pitää kasvattaa, mutta halutaanko pääoma todella altistaa riskeille alalla, jolla yksityinen sektori voi kantaa riskit? Hänen mielestään kupariala on parempi jättää yksityisen sektorin hoidettavaksi Reuters,

47 Epävakaiden valtioiden ominaispiirteet Tietoruudun kuvio 2.3: Sambian tulot kaivosteollisuudesta ( ) Miljardia Sambian kwachaa Tulot Verot Kaivostoiminnan verot Lähde: Maailmanpankki, World Development Indicators, ja Sambian veroviranomaiset. 1.2 RIIPPUVUUS ALKUTUOTTEISTA Alhainen väestötiheys on useimmille epävakaille maille tyypillinen piirre: 15 maassa 29:stä on alle 40 asukasta neliökilometrillä, kun vastaava väestötiheys vakaissa maissa on keskimäärin 84. Näissä maissa enin osa väestöstä asuu lisäksi maaseutualueilla, Burundissa jopa 90 prosenttia (taulukko 2.6). Näin suuri osuus tarkoittaa myös korkeaa työttömyyttä maatalouden alalla. Maatalouden osuus BKT:stä on huomattava erityisesti niissä epävakaissa maissa, joissa ei ole runsaasti luonnonvaroja (kuvio 2.2). 14 Lisäksi merkittävä osa viennistä on maataloustuotteita, ja maatalous on edelleen tärkein vientitulojen lähde muun muassa Burundissa, Etiopiassa, Gambiassa ja Sierra Leonessa. Kuvio 2.2: Maatalouden, teollisuuden ja palvelujen osuudet BKT:stä, 2006 Angola Burundi Kamerun Keski-Afrikan tasavalta Tšad Komorit Kongon demokraattinen tasavalta Kongon tasavalta Norsunluurannikko Djibouti Päiväntasaajan Guinea Eritrea Etiopia Gambia Guinea Guinea-Bissau Kenia Liberia Mauritania Niger Nigeria Ruanda São Tomé ja Príncipe Sierra Leone Sudan Togo Uganda Zimbabwe 0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 % 100 % Maatalous Teollisuus Palvelut Lähde: Maailmanpankki (2008a) World Development Indicators Maataloustuloja on myös vaikea verottaa. Volkerink EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

48 Luku 2 Saharan eteläpuolisen Afrikan maiden maatalous kärsii alhaisesta tuottavuudesta, kehittymättömästä teknologiasta, pienestä tilakoosta ja markkinoille pääsyn vaikeudesta. Lisäksi tiedon puute, muutamien toimijoiden markkinavalta ja vajavaiset markkinat altistavat epävakaat maat markkinahäiriöille. 15 Ngn ja Aksoyn (2008) mukaan valtaosa Saharan eteläpuolisen Afrikan maista on elintarvikkeiden nettotuojia (taulukko 2.2). Kaikki epävakaat maat lukuun ottamatta Kamerunia, Norsunluurannikkoa, Keniaa, Somaliaa ja Sudania kuuluvat tähän ryhmään, ja ne kärsivät laajalle levinneestä aliravitsemuksesta. 16 Monet niistä ovat lisäksi öljyn nettotuojia. Taulukko 2.2: Elintarvikkeiden tuojat ja viejät Saharan eteläpuolisessa Afrikassa Angola Benin Burundi Kap Verde Keski-Afrikan tasavalta Tšad Komorit Kongon demokraattinen tasavalta Kongon tasavalta Päiväntasaajan Guinea Eritrea Etiopia Gabon Gambia Ghana Guinea Guinea-Bissau Lesotho Elintarvikkeiden tuojat (1) Liberia Malawi Mali Mauritania Mauritius Mosambik Niger Nigeria Ruanda São Tomé ja Príncipe Senegal Seychellit Sierra Leone Tansania Togo Uganda Zimbabwe Elintarvikkeiden viejät Botswana Namibia Burkina Faso Somalia Kamerun Etelä-Afrikka Norsunluurannikko Sudan Kenia Swazimaa Madagaskar Sambia Huom: Tässä raportissa käytetyn epävakaisuus-määritelmän mukaiset maat on lihavoitu; (1) Elintarvikkeet määritellään jalostamattomiksi elintarvikkeiksi SITC Rev. 2 luokituksessa, lukuun ottamatta kaupallisia viljelytuotteita, jalostettuja elintarvikkeita sekä kaloja ja äyriäisiä; maan katsotaan olevan elintarvikkeiden tuoja, jos viennin ja tuonnin välinen ero on vuosien keskiarvon osalta negatiivinen. Lähde: ERD:n esitys Ng ja Aksoy (2008) teoksesta. Riippuvuus elintarvikkeiden tuonnista, jota tasapainottamassa ei ole vähemmän volatiilisten maatalouden ulkopuolisten tuotteiden (esim. teollisuustuotteiden) vientiä, on rakenteellinen tekijä, joka lisää Saharan eteläpuolisen Afrikan maiden haavoittuvuutta. 17 Haavoittuvuus on suuri etenkin elintarvikkeiden hintojen ollessa korkealla, kuten kesäkuussa Vaikka saatavissa ei ole järjestelmällisiä arvioita elintarvikkeiden hinnannousun vaikutuksesta epävakaisiin maihin 18, alustavat tiedot viittaavat siihen, että kyseiset maat ovat hinnannoususta eniten kärsivien joukossa. Useimmat maista, joiden elintarviketurvan katsottiin viimeisimmässä 15 WFP Saharan eteläpuolisessa Afrikassa aliravitsemuksesta kärsii 35 prosenttia epävakaiden valtioiden väestöstä ja 23 prosenttia vakaiden valtioiden väestöstä. Ks. luvun 1 taulukko Sarris ja Rapsomanikis Valtaosa tutkimustiedosta on peräisin elintarvikekriisiä ja elintarvikkeiden hintahäiriöitä koskevista maakohtaisista selvityksistä sekä alueellisista tai maailmanlaajuisista tutkimuksista (Wodon ja Zaman 2008; Aksoy ja Isik-Dikmelik 2008 Ivanic ja Martin 2008; Dessus 2008). 36

49 Epävakaiden valtioiden ominaispiirteet State of World Food Security -katsauksessa olevan vaarassa heikentyä korkeiden elintarvikehintojen vuoksi, ovat Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaita maita (19 maata 26:sta Saharan eteläpuolisen Afrikan maasta). 19 Niistä 30 maasta, jotka tarvitsivat heinäkuussa 2009 FAO:n ulkoista apua elintarvikekriisiin, 18 oli Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaita maita. 20 Tuolloin meijerituotteiden, viljojen, öljyjen ja joidenkin muiden elintarvikkeiden hinnat nousivat huimasti 21, ja vielä laskun alettuakin ne jäivät huomattavasti aiempaa korkeammalle tasolle. Tämä kehitys suurensi tuontilaskuja ja laajensi huomattavasti vaihtotaseen alijäämää. Se vaikutti jopa sellaisiin muuttujiin kuin valuuttakurssiin, kansallisen keskuspankin varantoasemaan ja ulkomaisen velanoton määrään. 22 Alkutuotteiden hintapiikki, joka yhdessä tuotteiden yksikköhinnan alenemisen kanssa paransi elintarvikekaupan ehtoja useimpia hyödykkeitä koskeneen pitkän laskukauden jälkeen, tapahtui kuitenkin aikana, jolloin valuuttakurssit heilahtelivat voimakkaasti, mikä lisäsi epävarmuutta sekä rajoitti tuottajien mahdollisuuksia saada rahoitusta luottomarkkinoilta ja investoida teknologiaan. Elintarvikkeiden hintakehitys vaikuttaa köyhiin kotitalouksiin eri tavoin kaupungeissa ja maaseudulla riippuen siitä, millaiset mahdollisuudet tuottajilla on päästä markkinoille ja millaista teknologiaa ja pääomaa niille on tarjolla. Maaseutualueiden maattomat sekä naisjohtoiset kotitaloudet kärsivät elintarvikehintojen noususta eniten. Esimerkiksi Malawissa, Sambiassa ja Ugandassa 50 prosentin nousu maissin hinnassa lisää elintarvikkeiden puutteesta kärsivien kotitalouksien määrää keskimäärin noin 5 prosentilla. 23 Jos elintarvikkeiden hinnat nousevat 50 prosenttia, köyhyysrajan alapuolella elävän väestön osuus kasvaa 3,5 prosentilla. 24 Epävakaat maat kärsivät lisäksi epäedullisista ennakko-olosuhteista. Niiden kykyä selviytyä elintarvikkeiden hinnannousuista vaikeuttavat esimerkiksi suuri köyhyys ja kotitalouksien heikot valmiudet tasata kulutustaan, koska niiden menoista suuri osa kohdistuu elintarvikkeisiin. Muita tekijöitä ovat jo entisestäänkin äärimmäisen puutteellinen elintarviketurva, suuri riippuvuus elintarviketuonnista ja eräät makrotaloudelliset tekijät, jotka rajoittavat hintojen vakauttamistoimien käyttöönottoa (elintarvikkeiden vähäiset puskurivarastot, alhaiset valuuttavarannot ja valuuttakursseihin kohdistuvat haitalliset vaikutukset). 1.3 KESKITTYNYT VIENTI Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaiden maiden vienti on erittäin keskittynyttä, ja se on indeksinä arvioituna puolet yksipuolisempaa kuin vakaiden maiden vienti (taulukko 2.3). Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaat maat käyvät vientikauppaa enimmäkseen alkutuotteilla: vuonna 2006 alkutuotteiden (polttoaineet ja ei-polttoaineet) osuus kaikesta viennistä oli yli 80 prosenttia, ja tästä 26,2 prosenttia oli polttoaineita. Angolassa, Tšadissa, Kongon tasavallassa ja Päiväntasaajan Guineassa polttoaineiden osuus vientituloista ylitti 90 prosenttia. Peruselintarvikkeet, jotka sisältyvät alkutuotekoriin, tuovat melkoisen osuuden viennin kokonaistuloista, keskimäärin 27 prosenttia. Gambiassa, Guinea- Bissaussa ja São Tomé ja Príncipessä niiden osuus voi nousta jopa yli 80 prosenttiin. Kongon demokraattisessa tasavallassa, Guineassa ja Sierra Leonessa mineraalituotteet ovat pääasiallisia ulkomaille vietäviä alkutuotteita. Eritrea, Liberia ja Togo muodostavat poikkeuksen, sillä yli puolet niiden vientituloista saatiin teollisuustuotteista vuonna Myös viennin kohdemarkkinat ovat hyvin keskittyneet: 15 Saharan eteläpuolisen Afrikan maata ansaitsee yli puolet vientituloistaan yhteen ainoaan maantieteelliseen alueeseen suuntautuvasta viennistä. Tarkemmin sanottuna yhdeksän maata saa yli 50 prosenttia tuloistaan Eurooppaan suuntautuvasta viennistä. Kolmelle maalle Djiboutille, Togolle ja Zimbabwelle tärkeintä on Afrikan sisäinen kauppa, jonka osuus on yli 50 prosenttia niiden kokonaisviennistä (taulukko 2.4). 19 FAO 2008a. 20 FAO Maailmanmarkkinahinnat eivät aina välity täysin tai tasasuhtaisesti kotimaisille markkinoille vientirajoitusten, verojen, korkeiden kuljetuskustannusten ja kaupan korkeiden katteiden vuoksi. Arvioitaessa kotimaisten hintojen vaikutusta on tärkeää ottaa huomioon myös välittymisen ajankohta. Joissain tapauksissa kotimaiset hinnat poikkeavat maailmanmarkkinahinnoista vain lyhyen aikaa, mutta useimmissa tapauksissa hyötymahdollisuudet kestävät pitkänkin aikaa, jolloin seuraukset ovat paljon vahingollisempia. 22 FAO 2008b. 23 Sarris ja Rapsomanikis Wodon ja Zaman, EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

50 Luku 2 Taulukko 2.3: Epävakaiden maiden viennin keskittyminen Maa Viennin monipuolisuusindeksi (1) Vienti (% BKT:stä) (2) Alkutuotteet, polttoaineet pois luettuina (3) Polttoaineet (4) Perus-elintarvikkeet Teollisuus- (5) Metallit (6) tuotteet (7) Angola 1,1 72,7 2,0 97,5 0,1 1,8 0,4 Burundi 2,6 9,6 97,0 0,0 42,0 50,8 2,9 Kamerun 3,3 24,7 33,2 61,6 11,6 4,9 3,0 Keski-Afrikan tasavalta 5,5 13,6 95,5 0,2 1,1 60,7 1,7 Tšad 1,1 12,8 4,5 94,6 0,0 0,0 0,6 Komorit 4,9 15,2 Kongon demokraattinen tasavalta 7,6 80,7 83,4 12,6 1,4 73,0 2,7 Kongon tasavalta 1,4 34,3 7,6 90,3 0,2 4,2 0,6 Norsunluurannikko 7,7 49,0 43,5 36,9 34,6 0,5 19,4 Djibouti 5,9 16,9 0,7 11,6 2,7 15,1 Päiväntasaajan Guinea 1,3 88,6 1,4 94,5 0,0 0,0 3,7 Eritrea 2,1 6,4 43,6 0,0 27,5 6,2 52,0 Etiopia 4,7 14,2 93,9 0,0 70,5 6,8 6,0 Gambia 6,6 44,2 85,9 0,0 80,7 0,9 14,1 Guinea 3,2 30,1 89,4 5,5 8,8 78,0 3,1 Guinea-Bissau 1,2 27,9 82,3 0,5 80,0 0,6 17,0 Kenia 21,9 25,9 57,3 7,3 38,8 2,8 35,4 Liberia 3,5 34,2 15,8 14,6 0,4 0,7 69,1 Mauritania 3,9 93,1 28,3 64,7 0,0 Niger 1,4 17,4 87,4 1,5 22,6 60,1 9,8 Nigeria 1,3 43,4 3,6 95,0 1,5 0,3 0,8 Ruanda 4,1 9,6 92,3 0,7 54,7 34,0 6,5 São Tomé ja Príncipe 3,9 13,3 95,1 0,0 91,7 0,0 4,9 Sierra Leone 7,3 23,2 90,4 0,1 9,1 80,4 7,3 Somalia 6,6 86,4 0,2 55,0 10,3 9,1 Sudan 1,2 10,8 87,5 5,4 3,1 1,2 Togo 9,3 41,9 45,5 0,8 20,1 11,2 51,1 Uganda 10,4 14,1 77,1 4,4 50,3 15,0 18,5 Zimbabwe 10,8 31,1 69,8 1,1 8,4 29,5 29,1 Saharan eteläpuolinen Afrikka 7,4 36,1 58,5 22,6 23,8 24,1 18,9 Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaat maat 5,0 31,1 57,3 26,2 27,0 21,5 13,8 Saharan eteläpuolisen Afrikan vakaat maat 11,1 40,3 60,2 13,3 19,0 26,6 26,4 Huom: (1) tiedot ovat vuodelta 2007, vaihteluväli 0 100; (2) vientitiedot on laskettu vuosien vientivirtojen aritmeettisena keskiarvona; (3) tiedot ovat vuodelta 2006, ja ne on ilmoitettu prosentteina yhteenlasketusta tavaraviennistä, alkutuotteet sisältävät SITC:n luokat 0, 1, 2, 4, 68, 667 ja 971; (4) tiedot ovat vuodelta 2006, ja ne on ilmoitettu prosentteina yhteenlasketusta tavaraviennistä, polttoaineet vastaavat SITC:n luokkaa 3; (5) tiedot ovat vuodelta 2006, ja ne on ilmoitettu prosentteina yhteenlasketusta tavaraviennistä, peruselintarvikkeet sisältävät SITC:n luokat 0, 22 ja 4; (6) tiedot ovat vuodelta 2006, ja ne on ilmoitettu prosentteina yhteenlasketusta tavaraviennistä, metallit sisältävät SITC:n luokat 27, 28, 68, 667 ja 971; (7) tiedot ovat vuodelta 2006, ja ne on ilmoitettu prosentteina yhteenlasketusta tavaraviennistä, teollisuustuotteet sisältävät SITC:n luokat 5 8, pois luettuina luokat 667 ja 68. Lähde: ERD:n esitys Maailmanpankin (2008a) World Development Indicators 2008 indikaattoreista; OECD ja AfDB (2009) African Economic Outlook 2009 raportista ja UNCTADin Handbook of Statistics, online database tietokannasta. 38

51 Epävakaiden valtioiden ominaispiirteet Epävakaat maat vievät Afrikan ulkopuolelle lähinnä polttoaineita. 25 Omalla alueellaan ne vievät muihin maihin polttoaineiden lisäksi myös teollisuustuotteita. Näin niiden vienti Afrikan muihin maihin on monipuolisempaa kuin vienti muualle maailmaan. Afrikan sisäisen kaupan laajentaminen voisi siis vähentää raaka-ainehintojen heilahtelujen vaikutusta ja siten epävakaiden maiden alttiutta kaupankäynnissä esiintyville häiriöille. Valtion epävakauden ja viennin keskittymisen välinen yhteys juontaa juurensa luonnonvaroista: runsaat luonnonvarat voivat muuttaa istuvan hallituksen etunäkökohtia ja toimintaa siten, että ne synnyttävät liiallista riippuvuutta luonnonvaroista, rajoittavat teollisuuden laajentumista ja heikentävät hallintoa. 26 Chauvet ja Collier (2008) ovat sitä mieltä, että luonnonvaroista saatavat tulot heikentävät huomattavasti valtion mahdollisuuksia vakautua pysyvästi. Luonnonvaroista saatavien tulojen BKT-osuuden kaksinkertaistuminen yleensä kaksinkertaistaa epävakaudesta irtautumisen vaatiman ajan. Koska vienti on lisäksi yksipuolista, epävakaat valtiot saattavat altistua muita herkemmin ns. Hollannin taudille eli sille, että valuuttakurssi vahvistuu pääomavirtojen vuoksi ja heikentää siten viennin kilpailukykyä. Taulukko 2.4: Epävakaiden maiden viennin kohdemaat, keskiarvo , prosentteina Maa Afrikka Itä-, Etelä- ja Kaakkois- Aasia Länsi-Aasia Kehittyneet taloudet - Amerikka Kehittyneet taloudet - Eurooppa Angola 1,7 41,0 0,0 39,6 11,0 Burundi 15,2 10,2 1,2 0,8 49,1 Kamerun 9,5 14,1 1,1 6,5 64,0 Keski-Afrikan tasavalta 7,1 14,1 5,8 4,9 66,0 Tšad 0,6 19,3 0,0 75,5 4,5 Komorit 1,6 16,4 6,1 18,3 50,1 Kongon demokraattinen tasavalta 2,5 61,7 0,4 23,9 8,4 Kongon tasavalta 6,8 14,1 0,0 10,9 58,9 Norsunluurannikko 28,9 5,0 0,8 11,9 45,0 Djibouti 87,4 2,0 7,0 0,6 2,9 Päiväntasaajan Guinea 0,2 36,2 0,2 30,9 27,4 Etiopia 9,7 11,8 11,9 6,9 40,7 Gambia 9,9 47,3 0,3 1,7 38,2 Guinea 1,9 8,6 0,0 6,3 45,4 Guinea-Bissau 17,5 70,6... 7,9 3,7 Kenia 42,7 10,6 2,3 6,9 29,3 Liberia 5,4 10,9 1,2 9,6 71,9 Mauritania 16,8 11,5 0,6 1,5 53,1 Niger 27,4 0,7 0,1 16,2 45,9 Nigeria 9,0 5,0 0,7 49,9 22,1 Ruanda 2,8 35,5 0,3 3,2 19,2 São Tomé ja Príncipe 4,2 7,5 3,0 1,7 79,3 Sierra Leone 2,7 3,4 0,3 10,8 78,1 Somalia 5,0 10,4 83,3 0,2 0,7 Sudan 3,3 61,1 7,1 1,1 3,1 Togo 64,1 13,8 0,3 0,8 15,5 Uganda 20,8 7,9 4,4 4,4 51,3 Zimbabwe 56,9 9,1 1,5 6,6 23,3 Lähde: UNCTAD, Handbook of Statistics, online database tietokanta. 25 Koska öljyä viedään enimmäkseen alueen ulkopuolelle, epävakaat öljynviejämaat käyvät kauppaa Afrikan muiden maiden kanssa keskimäärin vähemmän kuin maat, joilla öljy ei ole vientituote. 26 Mekanismien yksityiskohtaisempi tarkastelu: luku 4 ja Collier EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

52 Luku HEIKKO INHIMILLINEN KEHITYS Huonosti toimivat koulutus- ja terveydenhuoltojärjestelmät ovat seuraus vähäisistä julkisista investoinneista inhimilliseen kehitykseen. Vaikka monet epävakaat valtiot ovat leikanneet sotilaallisia menojaan, ne eivät ole vastaavasti lisänneet panostustaan terveydenhuoltoon tai koulutukseen (taulukko 2.5). Taulukko 2.5: Julkiset menot sektoreittain % BKT:stä Terveysmenot (1) Koulutusmenot (2) Sotilasmenot (3) Maa Angola 3,3 2,3 2,6 1,3 3,7 Burundi 1,1 0,7 3,5 5,1 3,4 4,7 Kamerun 0,9 1,5 3,2 3,3 1,5 1,4 Keski-Afrikan tasavalta 1,4 1,4 2,2 1,4 1,6 1,1 Tšad 2,0 1,3 1,6 1,9 0,9 Komorit 2,8 1,8 3,8 Kongon demokraattinen tasavalta 0,2 1,6 1,9 Kongon tasavalta 1,8 0,9 7,4 1,8 1,2 Norsunluurannikko 1,2 0,9 4,6 1,3 1,5 Djibouti 4,3 5,1 3,5 8,3 5,9 4,2 Päiväntasaajan Guinea 3,3 1,2 0,6 Eritrea 2,6 1,7 2,4 24,1 Etiopia 2,7 3,0 2,4 5,5 8,5 2,1 Gambia 1,7 2,5 3,8 2,0 1,1 0,6 Guinea 0,7 0,7 2,0 1,7 2,4 2,0 Guinea-Bissau 1,6 1,5 5,2 3,9 Kenia 2,0 2,2 6,7 7,1 2,9 1,6 Liberia 1,4 3,6 7,2 0,8 Mauritania 2,0 1,5 4,6 2,9 3,8 3,0 Niger 1,8 2,1 3,3 3,4 1,0 Nigeria 1,1 1,2 0,9 0,9 0,6 Ruanda 1,6 6,6 4,9 3,7 1,9 São Tomé ja Príncipe 9,1 9,0 Sierra Leone 1,1 1,7 3,8 1,4 2,1 Somalia 1,2 1,2 Sudan 0,5 1,4 6,0 3,5 4,4 Togo 1,5 1,5 3,6 3,1 1,6 Uganda 1,6 1,9 1,5 5,2 3,0 2,0 Zimbabwe 4,5 4,4 7,7 4,6 4,4 1,9 Saharan eteläpuolinen Afrikka 2,0 2,6 4,0 4,4 2,8 2,3 Saharan eteläp. Afrikan epävakaat maat 1,7 2,0 3,8 3,6 3,1 2,9 Saharan eteläp. Afrikan vakaat maat 2,5 3,5 4,3 5,5 2,5 1,5 Lähteet: (1) WHO (2008); (2) UNESCO Institute of Statistics (2008); (3) SIPRI (2008). Kuten luvussa 1 todetaan, Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaissa maissa aikuisten luku- ja kirjoitustaito on heikompi kuin mantereen muissa maissa: vain 59,2 prosenttia aikuisista on luku- ja kirjoitustaitoisia, kun muissa Saharan eteläpuolisen Afrikan maissa osuus on 66,4 prosenttia (taulukko 1.1). Inhimillisen kehityksen heikkous näkyy epävakaissa maissa myös alle viisivuotiaiden suurena kuolleisuutena: 138 kuollutta 1 000:ta elävänä syntynyttä lasta kohden, eli paljon korkeampi kuolleisuus kuin muissa Saharan eteläpuolisen Afrikan maissa, joissa se on keskimäärin 98. Sen lisäksi, että vähäiset julkiset investoinnit koulutukseen ja terveydenhuoltoon heikentävät inhimillistä kehitystä, ne myös vaikuttavat eri lailla miehiin ja naisiin. Epävakaissa maissa sukupuolten epätasa-arvo on suurempi kuin muissa Saharan eteläpuolisen Afrikan maissa, koska valtiollisten instituutioiden epävakaus voi vaikuttaa haitallisesti naisten asemaan. Ero inhimillisen kehityksen indeksin (HDI) ja sukupuolisidonnaisen kehitysindeksin (GDI) tulosten välillä on keskimäärin lähes kaksi kertaa suurempi Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaissa maissa vakaisiin maihin verrattuna. 27 Ero on luultavasti vielä suurempi, sillä kahden maan Somalian 27 ERD:n tulkinta UNDP raportista. 40

53 Epävakaiden valtioiden ominaispiirteet ja Sudanin tiedot puuttuvat, eivätkä ne todennäköisesti sijoitu korkealle sukupuolten tasa-arvon osalta. Terveydenhuollon vähäinen tai olematon julkinen rahoitus lisää äitiyskuolleisuutta, joka on paljon korkeampi kuin vakaissa maissa (taulukko 1.1). Sosiaalipalvelujen tarjonnan riittämättömästä rahoituksesta kärsii koko väestö, ja se lisää samalla miesten ja naisten välistä eriarvoisuutta. Hedelmällisyysluvut ovat epävakaissa maissa vakaita maita korkeammat ja laskevat hitaammin (taulukko 2.6). Hedelmällisyysluvuilla on merkitystä, koska monilapsisilla perheillä ei todennäköisesti ole varaa koulutukseen. Toisaalta perheet, joissa on vähemmän lapsia, kykenevät ehkä helpommin tarjoamaan heille paremman koulutuksen. Taulukko 2.6: Väestö Maa Väestötiheys (1) 0 14-vuotiaiden osuus väestöstä (2) Maaseutuväestön osuus (2) Kokonaishedelmällisyys-luku, keskiarvo (3) Kokonaishedelmällisyys-luku, keskiarvo (3) Synnyttäneiden nuorten naisten koulutusjakauma (4) ilman koulutusta perusasteen koulutus keskiasteen koulutus korkeaasteen koulutus Angola 13 46,5 46,0 7,2 6,7 Burundi ,0 89,7 6,8 6,8 Kamerun 39 41,2 44,5 6,4 5,0 24,5 43,0 32,2 0,3 Keski-Afrikan tasavalta 7 43,0 61,8 5,8 4,9 71,8 21,4 6,6 0,2 Tšad 8 47,3 74,2 6,7 6,4 Komorit ,0 62,3 7,2 4,0 Kongon demokraattinen tasavalta 27 47,3 67,3 6,6 6,7 Kongon tasavalta 11 47,1 39,4 6,3 5,6 Norsunluurannikko 59 41,9 54,6 7,4 5,0 Djibouti 35 Päiväntasaajan Guinea 18 44,4 60,9 5,7 5,9 Eritrea 46 44,8 80,2 6,5 5,5 Etiopia 77 44,5 83,7 6,3 5,5 73,6 20,4 5,6 0,3 Gambia ,1 45,3 6,5 4,7 Guinea 37 43,7 66,5 6,9 5,7 79,4 12,3 8,0 0,2 Guinea-Bissau 59 47,5 70,3 7,1 7,1 Kenia 64 42,8 79,0 7,5 5,0 10,3 70,2 18,3 1,2 Liberia 37 47,1 41,2 6,9 6,8 Mauritania 3 43,0 59,4 6,4 5,8 Niger 11 49,0 83,0 8,2 7,9 86,9 10,1 3,0 0,0 Nigeria ,3 51,0 6,9 5,7 53,7 21,0 24,0 1,3 Ruanda ,5 79,8 8,5 5,9 24,4 69,9 5,4 0,3 São Tomé ja Príncipe ,5 41,2 6,4 4,0 Sierra Leone 80 42,8 58,6 6,5 6,5 Somalia 13 44,1 64,3 7,2 6,4 Sudan 16 39,2 58,3 6,5 4,4 Togo ,5 59,2 7,0 5,3 Uganda ,5 87,3 7,1 7,1 12,1 68,0 18,0 1,9 Zimbabwe 34 40,0 63,6 7,1 3,6 Saharan eteläpuolinen Afrikka 87 43,0 62,1 6,6 5,2 Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaat maat 86 44,1 63,3 6,8 5,7 Saharan eteläpuolisen Afrikan vakaat maat 84 41,1 60,2 6,3 4,5 Huom: tarkoittaa, että tiedot puuttuvat; (1) henkilöä per neliökilometri, tiedot ovat vuodelta 2006; (2) tiedot ovat vuodelta 2006; (4) viimeisin vuosi, jolta tiedot ovat saatavilla. Lähteet: (1), (2) ja (3) Maailmanpankki (2008a) World Development Indicators 2008 indikaattorit; (4) Maailmanpankki, Demographic and Health Surveys, various years and countries julkaisu. 41 EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

54 Luku HEIKOT AINEELLISET JA AINEETTOMAT PERUSRAKENTEET Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaille maille on yhteistä myös kehittymätön aineellinen infrastruktuuri. Epävakaissa maissa on vain 8 metriä päällystettyä tietä neliökilometriä kohden, kun vakaissa maissa luku on 18 (taulukko 2.7). Taulukko 2.7: Infrastruktuuri ja maantieteelliset ominaispiirteet Runsaasti omia luonnonvaroja (3) Se osuus väestöstä, jolla ei ole saatavilla puhdasta vettä (4) Maa Päällystettyjä Matkapuhelinliittymiä valtio (5) lukumäärä Sisämaa- Maarajojen teitä (1) Angola 4,3 29,1 kyllä 49 ei 3 Burundi 46,2 2,9 ei 29 kyllä 3 Kamerun 10,5 24,5 kyllä 30 ei 6 Keski-Afrikan tasavalta 0,0 3,0 ei 34 kyllä 5 Tšad 0,2 8,5 kyllä 52 kyllä 5 Komorit 361,7 4,8 ei 15 ei 0 Kongon demokraattinen tasavalta 1,2 34,2 ei 29 kyllä 9 Kongon tasavalta 2,5 10,5 kyllä 54 ei 4 Norsunluurannikko 20,1 36,6 kyllä 19 ei 5 Djibouti 5,3 ei 8 ei 3 Päiväntasaajan Guinea 0,0 43,4 kyllä 57 ei 2 Eritrea 7,4 1,7 ei 40 ei 3 Etiopia 4,5 1,5 ei 58 kyllä 5 Gambia 64,0 46,8 ei 14 ei 1 Guinea 17,7 21,3 kyllä 30 ei 6 Guinea-Bissau 26,7 17,5 ei 43 ei 2 Kenia 15,4 30,2 ei 43 ei 5 Liberia 5,9 15,0 ei 36 ei 3 Mauritania 0,8 41,6 ei 40 ei 4 Niger 3,0 6,3 ei 58 kyllä 7 Nigeria 31,4 27,3 kyllä 53 ei 3 Ruanda 101,0 6,5 ei 35 kyllä 4 São Tomé ja Príncipe 227,0 19,1 kyllä 14 ei 0 Sierra Leone 12,6 13,2 kyllä 47 ei 2 Somalia 4,1 6,9 ei 71 ei 3 Sudan 1,7 21,3 kyllä 30 ei 8 Togo 41,8 18,1 ei 41 ei 3 Uganda 67,5 13,6 ei 36 kyllä 5 Zimbabwe 47,3 9,2 ei 19 kyllä 4 Saharan eteläpuolinen Afrikka 11,4 25,7 Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaat maat 7,8 17,9 Saharan eteläpuolisen Afrikan vakaat maat 18,5 36,9 Huom: tarkoittaa, että tiedot puuttuvat; (1) Metriä päällystettyjä teitä per neliökilometri, tiedot ovat viimeisimmältä vuodelta, jolta ne ovat saatavilla; (2) puhelinliittymien määrä per ihmistä, tiedot ovat vuodelta 2007; (3) maa luokitellaan luonnonvaroiltaan rikkaaksi, jos alkutuotteista (öljy ja muut) saatavat tulot ovat yli 10 % BKT:stä; (4) tiedot ovat vuodelta 2007; (5) IMF:n luokitus. Lähteet: (1) Maailmanpankki (2008a) World Development Indicators 2008 indikaattorit; (2), (3) ja (5) IMF (2009a) Regional Economic Outlook Sub- Saharan Africa 2009 julkaisu; (4) Human Development Indices A Statistical Update 2008 julkaisu. Epäluotettava tieinfrastruktuuri 28 vaikeuttaa keskeisten alueiden ja syrjäseutujen välistä yhteydenpitoa ja liikennettä ja korostaa julkisten menojen painottumista kaupunkialueille. Se voi myös jarruttaa alueellista yhdentymistä. 28 Kuljetuskustannukset ovat Afrikassa 136 prosenttia muita alueita korkeammat, ja eri maiden ja tuotteiden välillä on huomattavia eroja. Kustannukset ovat todennäköisesti vielä tätä korkeammat Ugandassa, jossa viennin tosiasiallinen verotus oli 2000-luvun alussa kuljetuskustannusten vuoksi 40 prosenttia, eli paljon korkeampi kuin AKT-maiden keskiarvo, joka oli 15 prosenttia (UNCTAD 2009, s. 38). 42

55 Epävakaiden valtioiden ominaispiirteet Kiina on muutaman viime vuoden aikana investoinut voimakkaasti Afrikan infrastruktuuriin ja erityisesti epävakaisiin maihin parantaakseen luonnonvarojen laatua ja saatavuutta. Avustusohjelmiensa yhteydessä kiinalaiset toteuttavat myös investointihankkeita, joilla Angolassa, Kongon demokraattisessa tasavallassa ja muissa konflikteista selvinneissä maissa korjataan nopeaan tahtiin satamia, patoja ja maanteitä. 29 Kuljetuskustannukset muodostavat jatkossakin ongelman epävakaille maille, mikäli samalla ei investoida aineettomaan infrastruktuuriin kuten politiikkaan ja sääntelyyn, rajahallinnon menettelyihin ja tullihallintoon. Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaat maat ovat muita jäljessä myös televiestinnässä. Kiinteitä puhelinlinjoja ei ole rakennettu lisää 10 viime vuoden aikana, mutta matkapuhelinliittymien käyttäjien määrä on lisääntynyt nopeasti. Epävakaat maat ovat siis muita edellä siirtymässä kiinteistä liittymistä matkapuhelinliittymiin 30 koska matkapuhelinliittymiin tarvitaan vähemmän alkuinvestointeja, ja nekin maksaa yleensä jokin ulkomainen yhtiö. Näistä muutoksista huolimatta matkapuhelinliittymien määrä asukasta kohden on vain puolet siitä mitä se on vakaissa maissa (taulukko 2.7) ja vain alle 3 prosenttia väestöstä käyttää internetiä, kun muualla Afrikassa sitä käyttää 4,2 prosenttia ja muualla maailmassa 23 prosenttia väestöstä. 31 Tietty maiden ryhmä voidaan luokitella epävakaaksi, kun maissa ilmentyvät seuraavat yhteiset piirteet: kyvyttömyys ottaa käyttöön omia resursseja, riippuvuus ulkoisista resursseista, vähäinen inhimillisen pääoman kehitys, heikko infrastruktuuri, turvautuminen alkutuotteisiin ja viennin keskittyminen. Monissa muissa suhteissa esiintyy epävakaiden maiden välillä kuitenkin eroja. 2. EPÄVAKAIDEN MAIDEN VÄLILLÄ ON MONIA EROAVUUKSIA Saharan eteläpuolisessa Afrikassa hiljattain koetun pitkän ja vahvan talouskasvun aikana Angolan talous kasvoi kaksinumeroista vauhtia, kun taas Zimbabwen talouskasvu hidastui. Zimbabwessa lukuja kirjoitustaito on kuitenkin yleistä ja lapsikuolleisuus vähäistä, toisin kuin Angolassa, jossa luku- ja kirjoitustaitoisia on vähän ja lapsikuolleisuus on suuri (taulukko 1.1). Epävakaiden maiden erot käyvät ilmi useista indikaattoreista. Esimerkiksi talouskasvu on ollut voimakasta 1990-luvun puolivälin jälkeen kaikkialla Afrikassa. Epävakaiden maiden ryhmä kokonaisuutena on ollut mukana tässä kehityksessä, ja niiden talous on kasvanut vuosittain noin 4 prosenttia vuosina , mutta kasvuvauhti on vaihdellut alaryhmittäin: niissä epävakaissa maissa, joilla on runsaasti luonnonvaroja, talouskasvu oli 6,3 prosenttia, enimmillään 10 prosenttia vuonna 2002, ja 8,5 prosenttia vuonna 2004 (kuvio 2.3). Muissa epävakaissa maissa talouskasvu oli 2,3 prosenttia. Yksittäisten maiden vuosittaisissa ja keskimääräisissä kasvuvauhdeissa on myös huomattavia eroja. 32 Kuvio 2.3: Reaalisen BKT:n kasvu epävakaissa maissa, runsaiden ja vähäisten omien luonnonvarojen epävakaat maat, Vähäisten luonnonvarojen epävakaat maat Runsaiden luonnonvarojen epävakaat maat Epävakaat maat % Lähde: ERD:n esitys perustuu IMF (2009b) World Economic Outlook Crisis and Recovery -raportin tietoihin, huhtikuu Ks. tietoruutu 6.2 Täyttääkö Kiina vajeen? luvussa 6. Stümer 2008:ssa (s. 2) todetaan, että Kiina kohentaa infrastruktuuria Kongon demokraattisessa tasavallassa rakentamalla muun muassa noin 3861 kilometriä maanteitä, 3218 kilometriä rautateitä, 32 sairaalaa, 145 terveyskeskusta ja kaksi yliopistoa, joiden yhteisarvo on 6 miljardia dollaria. Vastineeksi Kiinaan tuodaan Kongosta kuparia ja kobolttia. 30 Ks. Kansainvälinen televiestintäliitto Matkapuhelimet ovat lisääntyneet eniten Nigeriassa, 11 miljoonalla liittymällä, mutta ne ovat lisääntyneet voimakkaasti myös Keniassa ja Norsunluurannikolla. 31 Kansainvälinen televiestintäliitto IMF 2009a. 43 EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

56 Luku 2 Asukaskohtainen reaalitulo oli Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaissa maissa vuonna 2008 keskimäärin 600 dollaria. Tulotaso vaihteli voimakkaasti Kongon demokraattisen tasavallan 100 dollarista Päiväntasaajan Guinean 4500 dollariin asukasta kohden. Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaiden maiden ryhmän sisällä vallitseva, kahden ääripään välinen suhde on jokseenkin sama kuin ryhmän keskiarvon ja OECD:n jäsenmaiden välinen suhde. Tämä on paljonpuhuva esimerkki epävakaiden maiden ryhmän sisäisten erojen suuruudesta. BKT ja asukaskohtainen BKT eivät kuitenkaan ole ainoita mittareita. On tärkeää tarkastella myös muita näkökohtia, jotta taloudellisesta ja sosiaalisesta tilanteesta ja kestävyydestä saadaan parempi kuva ja tämän pohjalta voidaan toteuttaa asianmukaisia toimenpiteitä. 33 Tärkeitä erilaisuuteen liittyviä näkökohtia paljastuu tarkastelemalla esimerkiksi inhimillisen kehityksen indeksin eri tekijöitä. Elinajanodote syntymähetkellä vaihtelee huomattavasti Saharan eteläpuolisella alueella: São Tomé ja Príncipessä ihmisten odotetaan elävän syntymähetkestään yli 60-vuotiaaksi, mikä vastaa kehitysmaiden keskiarvoa mutta Mauritanian ja Zimbabwen kansalaisten elinajanodote on vain noin 40 vuotta. Koko epävakaiden maiden ryhmässä keskimääräinen elinajanodote ei kuitenkaan eroa paljoa epävakaiden maiden keskimääräisestä elinajanodotteesta. 34 Taulukko 2.8: Makrotaloudelliset ominaispiirteet Maa Ulkoinen velka, % BKT:stä (1) Varannot, tuonti-kuukautta (2) BKT:n alakohtainen koostumus (3) Maatalous Teollisuus Valmistus Palvelut Reaalinen BKT asukasta kohden (4) Angola 9,9 5,1 8,9 69,7 4,3 21, Burundi 150,5 4,5 54,0 19,0 27,0 113 Kamerun 4,9 5,4 19,9 33,2 18,1 46,9 687 Keski-Afrikan tasavalta 55,6 2,5 55,8 15,5 7,5 28,7 223 Tšad 12,0 8,3 20,5 54,8 5,3 24,7 410 Komorit 61,2 7,3 45,2 11,8 4,2 366 Kongon demokraattinen tasavalta 52,3 0,9 45,7 27,7 6,5 26,6 101 Kongon tasavalta 122,6 4,0 4,2 73,5 4,9 22, Norsunluurannikko 53,7 3,6 22,7 26,3 18,3 51,0 528 Djibouti 4,0 17,0 79,0 Päiväntasaajan Guinea 1,1 12,1 2,7 94,3 8,6 3, Eritrea 66,2-2,2 17,5 23,0 8,7 59,5 162 Etiopia 11,3 1,8 47,3 13,5 5,3 39,2 180 Gambia 46,0 5,1 29,0 15,0 56,0 383 Guinea 77,6 1,1 12,9 37,5 3,7 49,6 515 Guinea-Bissau 257,0 8,0 61,8 11,5 7,2 26,8 141 Kenia 18,8 4,1 27,1 18,8 11,5 54,1 485 Liberia 571,8-6,0 54,0 19,0 27,0 134 Mauritania 13,1 47,8 39,1 Niger 16,0 5,6 41,0 17,0 43,0 190 Nigeria 2,4 12,1 33,0 39,0 28,0 626 Ruanda 16,8 7,0 41,0 21,2 8,5 37,8 315 São Tomé ja Príncipe 105,8 4,9 17,0 21,0 63,0 783 Sierra Leone 17,7 5,5 46,4 25,0 28,6 247 Somalia Sudan 32,3 28,5 6,2 39,2 Togo 85,1 5,3 44,0 24,0 32,0 222 Uganda 12,3 9,2 32,3 18,4 9,1 49,2 352 Zimbabwe 20,1 0,9 19,0 24,0 57,0 Saharan eteläpuolinen Afrikka 50,2 5,0 26,0 30,1 10,6 43, Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaat maat 73,9 4,6 30,4 30,3 8,1 39,2 601 Saharan eteläpuolisen Afrikan vakaat maat 18,9 5,4 19,7 29,4 12,9 50, Huom: tarkoittaa, että tiedot puuttuvat; (1) ja (2) tiedot ovat vuodelta 2007; (3) tiedot ovat vuodelta 2006, Nigeriä (2003) ja Burundia, Togoa ja Zimbabwea (2005) lukuun ottamatta; (4) tiedot ovat vuodelta Lähteet: (1) OECD ja AfDB (2009) African Economic Outlook 2009 raportti; (2) ja (4) IMF (2009a) Regional Economic Outlook-Sub-Saharan Africa 2009 julkaisu; (3) Maailmanpankki (2008a) World Development Indicators 2008 indikaattorit. 33 Fitoussi et al Taulukko 1.1. luvussa 1. 44

57 Epävakaiden valtioiden ominaispiirteet Yli 70 prosenttia Saharan eteläpuolisen Afrikan maihin tulevista suorista ulkomaisista sijoituksista vuosina suuntautui viiteen maahan: Angolaan, Tšadiin, Päiväntasaajan Guineaan, Nigeriaan ja Sudaniin, joilla kaikilla on runsaasti omia luonnonvaroja. 35 Tärkeimmät makrotaloudelliset muuttujat eivät käyttäydy selkeän mallin mukaisesti. Joidenkin epävakaiden maiden valuuttavarannot ovat erittäin alhaiset ja vastaavat vain alle 90 päivän tuontia. 36 Etiopian, Guinean ja Zimbabwen varannot vastasivat huhtikuussa 2009 niiden yhden kuukauden tuontia, kun taas öljynviejämaiden valuuttavarannot vastasivat niiden puolen vuoden tuontia. Vähäisten varantojensa vuoksi epävakaat maat ovat alttiimpia ulkoisille häiriöille. Pitkällä aikavälillä niiltä puuttuu myös resursseja laajentaa teollisuutta ja monipuolistaa talouksiaan. Myöskään ulkomaanvelka ei kehity yhteisen mallin mukaisesti. 37 Suurten vientitulojensa avulla öljynviejämaat ovat pitäneet ulkomaisen velanoton kurissa, joten niiden velkaindikaattori on pääosin hallinnassa. Esimerkiksi velan suhde bruttokansantuloon ja kokonaisvelka tavaroiden ja palveluiden viennistä ovat parantuneet Angolassa ja Sudanissa merkittävästi vuoden 2000 tilanteesta. 38 Luonnonvaroiltaan köyhät epävakaat maat kuten Liberia ja Guinea-Bissau kantavat edelleen painavaa velkataakkaa, mikä heikentää niiden tulevaisuuden kehitysmahdollisuuksia. Makrotaloudellisten indikaattorien tasoa ja kehitystä voidaan käyttää maan taloudellisen haavoittuvuuden indeksin laskennassa. 39 Taulukko 2.9: Haavoittuvuuden kokonaisaste Luokitus Maa Naudé (2009) AfDB Euroopan komissio, kehitysyhteistyön PO Angola Korkea Korkea Matala Burundi Korkea Erittäin korkea Keskitasoinen Kamerun Keskitasoinen Matala Matala Keski-Afrikan tasavalta Matala Korkea Korkea Tšad Keskitasoinen Kohtalainen Matala Komorit Matala e.l. Keskitasoinen Kongon demokraattinen tasavalta Korkea Korkea Korkea Kongon tasavalta Matala e.l. Matala Norsunluurannikko Korkea Korkea Keskitasoinen Djibouti e.l. e.l. Korkea Päiväntasaajan Guinea Matala Matala Matala Eritrea Matala Erittäin korkea Keskitasoinen Etiopia Matala Kohtalainen Keskitasoinen Gambia Matala Korkea Korkea Guinea Keskitasoinen e.l. Keskitasoinen Guinea-Bissau Keskitasoinen Kohtalainen Keskitasoinen Kenia Keskitasoinen Korkea Keskitasoinen Liberia Korkea Korkea Korkea Mauritania e.l. e.l. Korkea Niger Matala Erittäin korkea Keskitasoinen Nigeria Korkea Korkea Matala Ruanda Matala Korkea Keskitasoinen São Tomé ja Príncipe Keskitasoinen Korkea Korkea Sierra Leone Matala Korkea Keskitasoinen Somalia e.l. e.l. e.l. Togo Keskitasoinen Erittäin korkea Keskitasoinen Uganda Matala Matala Keskitasoinen Zimbabwe e.l. e.l. Korkea Huom: e.l. tarkoittaa, että luokittelu puuttuu; haavoittuvuusindeksit yhdistyvät keinotekoisesti, ja ne mittaavat maan ulkoista ja julkistalouden tilaa sekä sen vientikorin monipuolisuutta. Lähde: Naudé (2009) ja Euroopan komissio, kehitysyhteistyön pääosasto, henkilökohtainen yhteydenpito. 35 OECD Saharan eteläpuolisen Afrikan maiden ryhmällä on varantoja keskimäärin 5,2 kuukaudeksi ja vakailla mailla 5,0 kuukaudeksi. Ryhmien välillä ei siis ole merkittävää eroa, mutta ryhmän sisällä eroja kuitenkin ilmenee. 37 Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaiden maiden virallinen velka on keskimäärin 73,9 prosenttia BKT:sta, kun vakailla mailla se on 18,9 prosenttia, eikä ryhmien välillä ole tältäkään osin eroja. 38 Reisen Taloudellinen haavoittuvuus on vain osa maan haavoittuvuutta, koska taloudelliset tekijät ovat vain yksi seikka muiden joukossa. Taloudellisten tekijöiden etuna on kuitenkin se, että niitä voidaan arvioida helpommin kuin sosiaalisia näkökohtia. Rakenteellista haavoittuvuutta, joka pitää sisällään muun muassa poliittisen epävakauden, toimimattomat instituutiot ja konfliktit, käsitellään luvussa 5. Nämä tekijät ovat epävakaissa maissa hallitsevia, mutta niitä on vaikea arvioida mittausongelmien vuoksi. Taulukossa 2.9 esitetään taloudellinen haavoittuvuus vain epävakaassa tilanteessa olevien maiden osalta; tämän raportin niteessä 1B olevassa Allenin ja Giovannettin (2009) taustaselvityksessä esitetään täydellinen luettelo, johon on otettu mukaan sellaiset Saharan eteläpuoliset maat, joista tietoja on riittävästi saatavilla. Luokitustietoja ei ole saatavilla esimerkiksi Somaliasta, josta käytettävissä oli vain yksi taloudellisen indeksin tekijä. 45 EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

58 Luku 2 Maat ovat taloudellisesti haavoittuvia silloin, kun ne ovat erityisen herkkiä ulkoisille häiriöille. Sen vuoksi seuraavassa arvioidaan häiriöalttiutta ja reagointikykyä. Haluamme tutkia, ovatko epävakaat maat odotusten mukaisesti muita Saharan eteläpuolisia maita alttiimpia häiriöille. Tarkastelemme Naudén (2009) tapaan viennin monipuolistamista, ulkoista velkaantuneisuutta, talouden avoimuutta, rajat ylittäviä vastuita, sääntömääräisen oman pääoman suhdetta riskipainotettuihin omaisuuseriin ja yksityiselle sektorille myönnettyjen luottojen kasvuvauhtia. 40 Kustakin epävakaasta maasta, josta tiedot ovat käytettävissä (Mauritania, Somalia, Sudan ja Zimbabwe pois luettuina), on tutkittu seuraavat tekijät: Avoimuus, jota arvioidaan viennin osuutena BKT:stä. Viennin keskittyminen, jota arvioidaan Herfindal-Hirschman-indeksillä: mitä monipuolisempi vientikori on, sitä vähemmän haavoittuva maa on. Ulkoinen velkaantuneisuus, jota arvioidaan ulkoisen velan osuutena BKT:stä. Sääntömääräisen oman pääoman suhde riskipainotettuihin omaisuuseriin. Rajat ylittävät vastuut. Yksityiselle sektorille myönnettyjen luottojen kasvu. Laskemme maiden luokituksen yksinkertaisena keskiarvona vääristymien välttämiseksi. Luokittelemme kaikki Saharan eteläpuoliset maat epävakaat ja vakaat käyttämällä kriteeriä, jossa alhainen luokitus tarkoittaa vähäistä haavoittuvuutta ja korkea luokitus suurta haavoittuvuutta. Sen jälkeen jaamme maat kolmeen suunnilleen yhtä suureen ryhmään alhaisesta luokituksesta korkeaan (taulukko 2.9) Epävakaassa tilanteessa olevat maat jakautuvat tässä raportissa käyttämämme määritelmän mukaan tasaisesti kolmeen ryhmään YHTEENVETO Inhimilliseen ja taloudelliseen kehitykseen liittyvissä valtion tärkeissä tehtävissä ilmenee tässä luvussa tutkittujen epävakaiden maiden osalta joitakin yhteisiä piirteitä. Valtiollinen epävakaus ilmenee ja oireilee monilla eri tavoilla: valmiudet kotimaisten resurssien hyödyntämiseen, talouden monipuolistamiseen ja jalostusketjuissa eteenpäin siirtymiseen ovat heikot; riippuvuus ulkoisesta rahoituksesta on suuri; inhimillistä pääomaa on vähän; infrastruktuurit ovat jatkuvasti kehittymättömät ja sisäisesti toisistaan irralliset. Näiden yhteisten piirteiden taustalla on kuitenkin myös historiasta johtuva suuri erilaisuus, erilaiset ja erisuuruiset luonnonvarat, maantieteellinen sijainti, etninen ja uskonnollinen yhteenkuuluvuus. Lisäksi epävakaiden maiden ryhmässä on erilaisia tuloksia sekä eriasteista haavoittuvuutta. Epävakaiden maiden ominaispiirteiden yhtenevyydet ja eroavuudet muodostavat erilaisia yhdistelmiä ja muuttuvat ajan kuluessa. Epävakaiden maiden luokittelu ja jaottelu on näin muodoin vaikeaa, sillä se perustuu paljolti subjektiivisiin arvioihin. 40 Guillaumont ja Guillaumont Jeanneney (2009) mainitsevat rakenteellisen haavoittuvuuden ja käyttävät taloudellisen haavoittuvuuden indeksiä, jossa yhdistyvät häiriöalttius väestön koko, etäisyys mailmanmarkkinoista, tavaraviennin keskittyminen ja lisäarvon suhteellinen osuus maa-, metsä- ja kalataloudessa ja itse häiriön koko. AfDB (2009) käyttää rakenteellisia makrotaloudellisia tekijöitä, kuten varantojen vähenemistä, ulkomaisen omistuksen suurta keskittymistä pankkijärjestelmässä, inflaatio-odotuksia ja BKT:n kasvun supistumisjaksoja, vaihtosuhdetta ja vaihtotasetta. Euroopan komission kehitysyhteistyön pääosasto käyttää kolmen muuttujan ryhmää: riippuvuutta vientituloista, riippuvuutta ulkoisista rahoitusvirroista ja reagointikykyä. 41 Myös Afrikan kehityspankin ja Euroopan komission kehitysyhteistyön pääosaston luokitus antaa samanlaiset tulokset. Epävakaat maat jaetaan eri ryhmiin, vaikka ne muuttujat, joita tarkastellaan maiden luokittelemisessa haavoittuvuuden mukaan, ovat hieman erilaisia. 46

59 LUKU 3 - VALTIOLLISEN EPÄVAKAUDEN HISTORIALLISET SYYT Tässä luvussa tarkastellaan kysymystä, onko Saharan eteläpuolisen Afrikan valtioiden epävakaudella yhteisiä historiallisia syitä. Epävakauden teoreettisista määritelmistä ja mittaamisesta ollaan edelleenkin erimielisiä, mutta on kiistatta selvää 1, että Saharan eteläpuolisen Afrikan maat muodostavat yhä epävakaiden maiden enemmistön. Alueen valtiorakenteiden vaihteleva kehitys antaa aiheen uskoa, ettei valtiollisen epävakauden yhteinen historiallinen tausta ole maiden dynamiikasta irrallinen ilmiö, vaan tiiviisti siihen kietoutunut. Luvussa ei kuvata yksityiskohtaisesti tekijöitä, joiden vuoksi yksittäiset Saharan eteläpuolisen Afrikan maat ovat epävakaita, eikä tarjota nopeaa oikotietä paikallisen tilanteen perusteelliseen analyysiin. Tarkoituksena on esittää näkemyksiä ulkopuolisista kehitystoimista, jotka voivat olla tehokkaita epävakaissa tilanteissa. Suuri ryntäys, eli Euroopan maiden kilpajuoksu Afrikkaan 1800-luvun lopulla nousee luontaisesti esiin yhtenä historiallisena lähtökohtana monia Saharan eteläpuolisen Afrikan maita vaivaavalle epävakaudelle. Suurimmalla osalla alueesta on tämä yhteinen menneisyys, ja siirtomaa-ajalla on todettu olleen pitkäaikaisia vaikutuksia valtiorakenteiden kehitykseen. 2 Vaikka valtiorakenteet voivat olla epävakaita myös Etiopian ja Liberian kaltaisissa maissa, joihin kilpajuoksu Afrikkaan ei kohdistunut, eurooppalainen kolonialismi on silti saattanut estää vahvempien valtiorakenteiden muodostumisen alueelle. Siirtomaa-aika oli taitekohta alueen historiassa, vaikka se kestikin vain lyhyen ajan. Tässä luvussa tarkastellaan myös Herbstin (2000) mallin pohjalta sitä mahdollisuutta, että epävakaus liittyykin syvemmälle juurtuneisiin alueellisiin ominaispiirteisiin, joiden vuoksi legitiimejä ja toimivia valtioita edistävää valtiorakenteiden kehityksen polkua on täällä ollut ja on edelleen vaikea seurata. Tämä ei vie pohjaa pois näkemykseltä, että siirtomaakokemus on voinut vaikuttaa valtioinstituutioiden siirtomaavallan jälkeiseen kehittymiseen. Se kuitenkin asettaa asian laajempaan perspektiiviin. 3 Kilpajuoksu Afrikkaan ei tapahtunut institutionaalisessa tyhjiössä. Siirtomaiden muodostumiseen vaikuttivat valloitettujen maiden aiemmat institutionaaliset ominaispiirteet, joihin siirtomaa-aika sitten vaikutti huomattavasti, sillä ne eivät olleet staattisia tai ajasta riippumattomia. 1. ERITYISSYYT JA YLEISET TAUSTATEKIJÄT Saharan eteläpuolisen Afrikan mailla on joitakin yhteisiä piirteitä, mutta Briscoen mukaan epävakailla valtioilla ei ole paljon muuta yhteistä kuin oireet: köyhyys, turvattomuus, konfliktialttius ja korruptio. 4 Vaikka epävakauden alueellista ulottuvuutta ei pidä unohtaa, ovat määrääviä valtiollisessa epävakaudessa kuitenkin maakohtaiset tekijät. Tästä syystä epävakaat maat ovat luvussa 2 kuvatulla tavalla keskenään erilaisia. Laaja-alaisiin johtopäätöksiin pyrkivillä analyyseillä tuskin saavutetaan perusteellista ymmärrystä siitä, mikä tosiasiassa on johtanut jonkin maan kielteiseen kierteeseen ja sen instituutioiden toimintakyvyn ja legitimiteetin murenemiseen. Epävakaiden valtioiden maantieteellinen keskittyminen viittaa silti joihinkin yhteisiin alueellisiin tekijöihin, jotka todennäköisesti yhdessä maakohtaisten tekijöiden kanssa vaikuttavat valtiorakenteiden epävakauden asteeseen. Jos voisimme määrittää epävakauden ilmenemiseen ja jatkumiseen vaikuttavat yhteiset tekijät luotettavasti, loisimme perustan laajemmalle analyyttiselle kehykselle, jonka avulla voisimme puolestaan tarkastella järjestelmällisesti maakohtaisia tekijöitä ja ymmärtää niiden ratkaisevan osuuden. Suurimmassa osassa valtioiden epävakautta koskevaa keskustelua sekä akateemisessa maailmassa että kehitysyhteisössä jätetään huomiotta epävakauden historialliset syyt. Epävakauden historiallisen ulottuvuuden tuominen etualalle voi kuitenkin lisätä valtiorakenteiden kehittymistä tukevien eurooppalaisten kehitystoimien tarkkuutta ja uskottavuutta. Eurooppa voi tuskin odottaa, että sen toimia pidettäisiin neutraaleina tai puhtaasti teknisinä, koska Saharan eteläpuolisessa Afrikassa vallitsee yleisesti näkemys, että Eurooppaa voidaan syyttää valtiorakenteiden epävakaudesta. Joidenkin tutkijoiden mielestä nämä kehitystoimet 1 Bertoli ja Ticci Esimerkiksi Acemoglu et al. 2001, Lange 2004, Angeles ja Neanidis Kuten Robinson (2002) toteaa, erilaisten historiallisten tekijöiden suhteellisten vaikutusten arvioiminen on yhä avoin empiirinen kysymys. 4 Briscoe 2008, s EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

60 Luku 3 itse asiassa tavallaan jatkavat vanhaa mission civilisatricea, eli sitä sivistämistehtävää, jolla oletettavasti puolustettiin kolonisaatiota eurooppalaisten lähtiessä kilpajuoksua Afrikkaan 5. Jotta Eurooppa voi tukea tehokkaasti valtiorakenteiden kehittämistä, Euroopan maiden rooli onkin analysoitava perusteellisesti. 2. ONKO EPÄVAKAUS SIIRTOMAA-AJAN PERINTÖÄ? Euroopan maat, joilla on vuosisatojen ajan ollut tukikohtia pitkin Afrikan rannikkoa, saivat poliittiseen määräysvaltaansa suurimman osan Saharan eteläpuolista Afrikkaa muutamassa 1800-luvun lopun ja 1900-luvun alun vuosikymmenessä. Siirtomaa-aika jätti jälkensä Afrikan historiaan, vaikka Berliinin konferenssista kuluikin vain alle sata vuotta Portugalin siirtomaiden itsenäistymiseen 1970-luvun puolivälissä. Väite, että valtiollinen epävakaus olisi yksi Afrikan siirtomaa-ajan perinnöistä, tarvitsee tuekseen ainakin kolmen perusasian selvityksen. On selvitettävä, mitkä siirtomaiden keskeiset ominaisuudet ja syntyprosessit muistuttavat epävakaiden valtiorakenteiden tunnuspiirteitä. Kun samankaltaisuudet on todettu, on tutkittava, miksi poliittinen itsenäistyminen aiemmista siirtomaavoimista ei sitten pyyhkinyt pois näitä valtiorakenteiden piirteitä tai edes muuttanut niitä merkittävästi. Sen jälkeen on kuvailtava ne tekijät, joiden ansiosta nämä piirteet säilyivät siirtomaa-ajan jälkeisissä valtioissa, koska on kulunut yli puoli vuosisataa siitä, kun Kultarannikko itsenäistyi Isosta-Britanniasta vuonna 1957 tasoittaen tietä siirtomaavallan päättymiselle Saharan eteläpuolisessa Afrikassa. 3. SAHARAN ETELÄPUOLISEN AFRIKAN SIIRTOMAAT Saharan eteläpuolisen Afrikan valtiollisten instituutioiden muodostumiseen liittyvän neljän piirteen katsotaan liittyvän valtiolliseen epävakauteen: Ensimmäinen piirre on valtiorakenteiden keinotekoisuus: vallattujen alueiden omiin sosiaalisiin, institutionaalisiin tai kulttuurisiin ominaispiirteisiin ei millään tavoin kuulunut siirtomaavaltioiden luominen. Toinen on voimakas hyödyntavoittelu: valtion instituutioiden tarkoituksena oli siirtää luonnonvaroja siirtomaavallalle, ei edistää paikallista kehitystä. Kolmas piirre on niiden myötäsyntyinen suuntautuminen ulospäin: poliittiseen riippuvuuteen perustuvassa suhteessa valtio loi siirtomaavaltaan tiiviin taloudellisen sidoksen. Neljäs liittyy epäsuoraan hallintomalliin eli siirtomaajärjestelmään, joka otettiin ensiksi käyttöön brittiläisessä imperiumissa 6 mutta jota myös Ranska ja Belgia sovelsivat siirtomaissaan 7. Euroopan siirtomaavallat siirsivät siirtomaihinsa institutionaalisia rakenteita, jotka olivat uudelle toimintaympäristölleen vieraita. 8 Ennen siirtomaa-aikaa valtiorakenteita oli täällä kehitetty eri mallien mukaan kuin Euroopassa. 9 Siirtomaita ei perustettu hitaalla prosessilla, jossa epävirallisia instituutioita olisi vahvistettu ja jossa olisi sovitettu yhteiskunnan eturistiriitoja. Sen sijaan ne syntyivät Euroopan maiden musertavien sotavoimien ulkoapäin pakottamina. Valtio on suurimmassa osassa Afrikkaa pohjimmiltaan sellaisen yhteiskunnan päälle kiinnitetty keinotekoinen rakenne, joka ei itse olisi koskaan sitä luonut eikä pyytänyt. 10 Valtiorakenteiden keinotekoisuus teki niistä yhteiskunnasta irrallisia. 11 Turvautuminen epäsuoraan valtaan perustuvaan hallinnon järjestelmään ei heikennä tätä perustelua, koska vain siirtomaahallinnon alimpia kerroksia voidaan pitää paikallisväestön luomina. Vaikka suurin osa alimmasta hallintoportaasta muodostui perinteisistä päälliköistä, siirtomaavalta muotoili heidän tehtävänsä ja erityisesti heidän suhteensa paikallisyhteisöihin uudelleen. 12 Kaplanin (2009) väite henkii kehitystalouskirjallisuudessa esitettyä perustelua: Myrdal (1972) liitti siirtomaa-ajan jälkeisen valtiorakenteiden heikkouden nimenomaan siihen, että valtiorakenteet olivat ulkoa pakotettuja, mikä iskosti ihmisiin sitkeän vastarinnan rakenteita kohtaan ja haluttomuuden noudattaa niiden sääntöjä. Siirtomaiden keinotekoisten valtiorakenteiden tarkoituksena ei ollut tukea vallattujen alueiden talouskehitystä vaan edistää siirtomaavaltojen taloudellisia etuja. Näiden etujen ajaminen ei ilmennyt ylijäämien hyödyntämiseen pyrkivän vent for surplus -mekanismin muodossa. Sen sijaan siirtomaavallat veivät luonnonvaroja ja verotuloja alusmaistaan, joiden oli siedettävä äärimmäisen korkeaa verotusta, vaikkei verotus juurikaan edistänyt paikallisen infrastruktuurin kehittymistä. 5 Pariisi Lugard Lange Kaplan Herbst Luling 1997, s Kaplan Ranger 1983, s , UNECA

61 Valtiollisen epävakauden historialliset syyt Siirtomaan voimakkaaseen hyödyntämiseen perustuva toimintapa on läheisesti sidoksissa sen suuntautumiseen ulospäin, kohti siirtomaavaltaa. 13 Vahva merkki tästä suuntauksesta on pääkaupunkien sijoittaminen rannikolle. Eurooppalaiset perustivat varsin järjestelmällisesti pääkaupunkeja, joiden myötä valta siirrettiin lähemmäksi valtamerta ja poispäin afrikkalaisten ajan myötä sisämaahan luomista valtakeskuksista. 14 Kultarannikon pääkaupungiksi esimerkiksi valittiin Accra eikä sisämaan Kumasia, joka oli ollut Asanten imperiumin keskus, ja Bamako korvasi Timbuktun Malin poliittisena ytimenä. Siirtomaiden vähäinen suuntautuminen sisäänpäin näkyy myös heikkona tiestörakenteena, mikä oli siirtomaa-ajalle tyypillistä. Infrastruktuuria lyötiin laimin, jos siitä ei saatu suoraa taloudellista hyötyä. Esimerkiksi rautateitä rakennettiin kyllä raaka-aineiden kuljettamiseksi sisämaasta satamiin mutta harvoin yhteyksien luomiseksi sisämaa-alueille. Eurooppalaisten suuret kuolleisuusluvut Saharan eteläpuolisessa Afrikassa muovasivat myös siirtomaavaltaa ja vähensivät mahdollisuuksia laajaan uudisasutukseen. 15 Siirtomaavallat, erityisesti Iso-Britannia mutta pienemmässä väärin myös Ranska ja Belgia, asuttivat siirtomaita hyvin vähän ja turvautuivat niiden hallinnassa epäsuoraan vallankäyttöön. Uudisasukkaat pitivät hallinnassaan siirtomaahallinnon ylimpiä tasoja, mutta siirtomaavallat turvautuivat perinteisiin rakenteisiin järjestyksen säilyttämiseksi pääkaupungin ulkopuolella 16, koska siirtomaahallinnolla oli hyvin vähän suoria kontakteja maaseudulla. Epäsuora valtajärjestelmä ruokki hajautettua despotismia 17, koska siirtomaavallat muovasivat perinteisten päälliköiden ja yhteisöjen välisiä suhteita uudelleen. Siirtomaavaltaa edeltävänä aikana yhteisöt saattoivat syrjäyttää päällikköjä vallasta, mutta sittemmin vain siirtomaahallinto pystyi antamaan vallan tai ottamaan sen pois. 18 Tällainen järjestelmä vähensi huomattavasti perinteisten päälliköiden tilivelvollisuutta omille yhteisöilleen, joten nämä pystyivät paikallisen vaikutusvaltansa avulla kasvattamaan henkilökohtaista vaurauttaan. Näin luotiin perusta valtion myöhemmälle yksityistämiselle. 19 Nämä Saharan eteläpuolisen Afrikan siirtomaiden neljä ominaispiirrettä liittyvät tiiviisti toisiinsa ja muistuttavat läheisesti eräitä valtiollisen epävakauden tunnuspiirteitä. Keinotekoisuutensa vuoksi valtiorakenteet ovat irrallaan yhteiskunnasta ja estävät näin niitä poliittisia prosesseja, joilla voitaisiin saattaa kansalaisten odotukset ja valtion toimintakyky keskinäiseen tasapainoon. Epävakaiden valtioiden vähäinen kehityssuuntautuneisuus henkii siirtomaiden hyödyntämiseen tähtäävää ajattelua, ja niiden kyvyttömyys ottaa käyttöön omia resurssejaan voi liittyä siirtomaa-aikana perustettujen valtiorakenteiden ulospäin suuntautuneisuuteen. Epäsuoran siirtomaavallan vahvistama kaksijakoinen valtiorakenne on voinut pohjustaa maaperää joidenkin Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaiden valtioiden neopatrimoniaaliselle asenteelle SIIRTOMAAVALLAN PURKAUTUMINEN Pitkän ja väkivaltaisen itsenäisyystaistelun käyneitä Portugalin siirtomaita ja eteläisen Afrikan siirtomaita lukuun ottamatta Saharan eteläpuoliset maat saivat poliittisen itsenäisyyden entisiltä siirtomaavalloilta muutamassa vuodessa alkaen vuodesta 1957, kun Britannian Kultarannikosta tuli itsenäinen Ghana. Rauhanomainen siirtyminen siirtomaavallasta poliittiseen autonomiaan tarjosi selkeän tilaisuuden hankkiutua eroon siirtomaiden vahingollisista institutionaalisista piirteistä. Näiden uusien maiden poliittiset eliitit menivät kuitenkin harvoin byrokratian afrikkalaistamista pidemmälle, eivätkä ryhtyneet merkittäviin institutionaalisiin muutoksiin. Miksi Saharan eteläpuolisen Afrikan valtiorakenteiden kehityksessä ei tapahtunut merkittävää muutosta itsenäistymisen yhteydessä? Keinotekoisuuden vähentäminen olisi edellyttänyt valtiorakenteiden kotoperäistämistä, mikä olisi voinut vähentää virallisten ja epävirallisten rakenteiden välistä epätasapainoa. Useat eri tekijät kuitenkin estivät tällaisen kehityksen. Ensinnäkin monien siirtomaiden hallintorakenteet olivat melko heikkoja eikä niiden valta ulottunut kovinkaan kauas. Paikalliset poliittiset johtajat varoivat tekemästä suuria muutoksia valtiorakenteisiin, joita he pyrkivät vahvistamaan. Heidän piti saada haltuunsa toimintakunnossa oleva hallituskoneisto sen sijaan, että he olisivat pyrkineet luomaan sen alusta asti uudelleen, kun samanaikaisesti vallitsi itsenäisyyden saavuttamisen ja koko poliittisen rakenteen uudelleenjärjestämisen aiheuttama käsittämätön sekasorto Clapham Herbst 2000, s Acemoglu et al Lange Lange Lugard Bayart Mamdani Clapham 1996, s EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

62 Luku 3 Liian länsimaiset oikeus-, hallinto- ja koulutusjärjestelmät estivät kuitenkin paikallisyhteisöjä hyödyntämästä omia luonnonvarojaan, valmiuksiaan ja sosiaalisia verkostojaan ja aiheuttivat tarpeetonta ristiriitaa virallisten ja epävirallisten rakenteiden välille. Pitkälti keskitetyt hallintorakenteet maissa, joissa viralliset valtioelimet ovat tehottomia ja vaihtoehtoisia tulonlähteitä on vähän, pakottavat ryhmät kilpailemaan vähäisistä valtion resursseista, mikä lisää poliittista pirstoutumista. Lisäksi monien uusien valtioiden johtajat olivat saaneet koulutuksen länsimaissa: Julius Nyerere Yhdistyneessä kuningaskunnassa, Léopold Sédar Senghor Ranskassa ja Kwame Nkrumah Yhdysvalloissa. Afrikan maissa koulutuksensa saaneet johtajat, kuten Milton Obote ja Félix Houphouët-Boigny, opiskelivat akateemisissa oppilaitoksissa, jotka kannattivat vahvasti länsimaisia poliittisia arvoja ja instituutioita. Heidän mielestään valtiorakenteiden kotoperäistäminen merkitsisi paluuta siirtomaa-aikaa edeltäviin poliittisiin rakenteisiin, mikä olisi kehityksen kannalta vahingollista 22. Perinteiset instituutiot olivat edistäneet siirtomaiden toimintaa, ja siksi niihin ei voitu turvautua, kun haluttiin lähentää valtiorakenteita paikallisiin kulttuurisiin ja poliittisiin arvoihin. 23 Siirtomaa-ajan valtiollisten instituutioiden voimakkaasti hyödyntävä toimintatapa oli Saharan eteläpuolisen Afrikan maiden kehityksen kannalta selvästi vahingollinen, mutta se saattoi silti olla poliittisten johtajien itsekkäiden etujen mukaista. Acemoglu et al. (2001) toteavat, että perustaessaan autoritaarisia instituutioita eurooppalaiset vallanpitäjät hyvin usein delegoivat vastuun päivittäisestä valtionjohdosta pienelle paikalliselle eliitille. Tuo suppea ryhmä hallitsi usein valtiota itsenäistymisen jälkeen ja suosi maan rikkauksia voimakkaasti hyödyntäviä instituutioita. 24 Valtioiden ulospäin suuntautuneisuudesta ei voitu päästä hetkessä eroon itsenäistymisen yhteydessä, koska riippuvuus ulkoisista tulonlähteistä oli Saharan eteläpuolisen Afrikan maiden syvälle juurtunut ominaispiirre. Esimerkiksi tieverkoston tarkoituksena oli yhteyksien luominen ulkomaihin paikallistalouden kehityksen edistämisen sijasta. Lisäksi ulospäin suuntautuneisuus voi olla poliittisen eliitin etujen mukaista. Collier (2009a) esittää, että Mobutu Sese Seko, joka keräsi henkilökohtaisen omaisuutensa Zairen luonnonvaroilla hankituista vientituloista, ei ollut lainkaan halukas vähentämään riippuvuutta ulkoisista tulonlähteistä. 25 Sen vastineeksi olisi valtion pitänyt tuottaa voimavaroja sisäisesti. Jos olisi turvauduttu laajemmin verotukseen, olisi vauhditettu kierrettä, jossa olisi vaadittu lisää vastuuta kansalaisille sekä valtiorakenteiden lujittamista. Se olisi ollut yhteiskunnan kannalta hyvä mutta hänen kannaltaan huono asia. Poliittista tahtoa maan omien resurssien käytön lisäämiseen ei ollut, ja siihen oli myös hyvin vähän valmiuksia. Verojen korottaminen oli haastavaa heikosti kehittyneelle valtiorakenteelle, jonka oli vaikea levittää tietoa vallastaan kaupunkialueiden ulkopuolelle. Suurin osa väestöstä asui kuitenkin harvaan asutulla maaseudulla. Näin ollen Saharan eteläpuolisen Afrikan maiden poliittinen itsenäistyminen ei johtanut merkittävään muutokseen valtiorakenteiden kehityksessä. Näin siis toinenkin syy-yhteys siirtomaa-ajan ja valtioiden nykyisen epävakauden välillä on vahva. On olemassa vankat perustelut sille, miksei Saharan eteläpuolisen Afrikan maiden poliittinen itsenäistyminen muuttanut niiden valtiorakenteiden kehitystä merkittävästi. 5. KANSAINVÄLINEN TILANNE JA JATKUVUUS Valtiorakenteiden kehitys ei yltänyt poliittisen itsenäisyyden tasolle. Siirtomaavallan purkautumisesta on kuitenkin kulunut yli kolme vuosikymmentä, joten meidän on täydennettävä perusteluja valtiorakenteiden merkittävien muutosten puuttumiselle tekijöillä, jotka selittävät joidenkin keskeisimpien valtiorakenteiden ominaispiirteiden säilymisen. Vaikka Saharan eteläpuolisella Afrikalla on itsellään merkittäviä kokemuksia onnistuneesta valtiorakenteiden kehityksestä esimerkiksi Botswanassa, ne ovat pikemminkin poikkeus kuin sääntö. Miksi? Saharan eteläpuolisen Afrikan itsenäiset valtiot muodostettiin Collierin sanoin yhdellä kansainvälisellä kynänvedolla, kun Yhdistyneiden Kansakuntien turvallisuusneuvosto tunnusti ne heti. 26 Näin hänen mukaansa luotiin maailman miljardin köyhimmän ihmisen valtiot, eikä niiden taloudellista tai poliittista elinkelpoisuutta otettu oikeastaan lainkaan huomioon. Näiden valtioiden taloudellisesta elinkelpoisuudesta Collier (2009a) toteaa, että monet uudet valtiot olivat hyvin pieniä, koska siirtomaa-ajan lyhyys oli estänyt yhteisen kansallisen identiteetin syntymisen siirtomaa-alueiden kansalaisille. Kun Etelä-Aasia itsenäistyi vuonna 1949 Britannian siirtomaavallasta, lukuisista siirtomaavaltaa edeltävistä poliittisista entiteeteistä syntyi vain kaksi itsenäistä valtiota, Intia ja Pakistan. Ranskan Länsi-Afrikka jaettiin kuitenkin moneksi pieneksi maaksi, joiden 22 Clapham Näkemys epävirallisten instituutioiden takapajuisuudesta asettui vastakkain sen kanssa, että heti itsenäistymisen jälkeen poliittiset eliitit turvautuivat perinteisiin päälliköihin saadakseen poliittista tukea. Tämä asenne ei vähentänyt virallisten ja epävirallisten instituutioiden välistä epätasapainoa vaan edisti ajan myötä epäsuoraan valtaan perustuvan siirtomaajärjestelmän haitallisten sivuvaikutusten säilymistä. 24 Acemoglu et al Vastaava väite on esitetty teoksessa Mamdani Collier 2009a. 26 Collier 2009a. 50

63 Valtiollisen epävakauden historialliset syyt rajat piirrettiin mielivaltaisesti. Nämä maat olivat liian pieniä valtioksi, mikä tarkoittaa, että niiden pieni koko esti niitä luomasta turvallisuutta ja kantamasta vastuuta. 27 Siirtomaavallan aikaisten rajojen mielivaltaisuus loi Kaplanin mukaan erilaisista, usein keskenään yhteensopimattomista ihmisryhmistä koostuvia väestöjä, jotka vaaransivat siirtomaavallan jälkeisten valtioiden poliittisen elinkelpoisuuden. 28 Monimuotoiset heimojen ja etnisten ryhmien identiteetit ovat selvästi syntyneet ennen siirtomaa-aikaa, mutta siirtomaahallinnot pysyttivät väestöryhmät paikoillaan, vahvistivat etnisyyttä ja aiempaa joustamattomampia sosiaalisia määritteitä. Siirtomaaaikaa edeltävällä Saharan eteläpuolisella Afrikalla sen sijaan ei ollut yhtä sille ominaista heimoidentiteettiä, koska suurin osa afrikkalaisista vaihtoi jatkuvasti identiteettiään 29. Ranger puhuu nimenomaan perinteen keksimisestä siirtomaa-ajan Afrikassa ja osoittaa, että Afrikan siirtomaa-ajan jälkeisten yhteisöjen eräät erityispiirteet, kuten etnisten tai heimoyhteyksien merkitys, eivät ole siirtomaavaltaa edeltävän ajan perintöä, vaan ne ovat syntyneet tai lujittuneet merkittävästi siirtomaavallan aikana. Newbury (1998) antaa tästä dynamiikasta kuvaavan esimerkin muistuttamalla, että Belgian hallinto Ruandassa pyrki organisoimaan yhteiskuntajärjestyksen, järkeistämään ja yhdenmukaistaman epäyhtenäiset yhteiskuntasuhteet luvulla annettiin henkilökortteja, joihin oli merkitty henkilön etninen ryhmä. Newburyn mukaan tällaiset toimenpiteet eivät luoneet etnisyyttä, vaan pyrkivät muovaamaan sen sosiaalista merkitystä. Näin hutut luokiteltiin siirtomaa-ajan Ruandassa toisen luokan kansalaisiksi. Se näkyi Newburyn mukaan selvästi siirtomaa-ajan uusien sosiaalisten ja taloudellisten voimavarojen kohdentamisessa. 30 Tämä esimerkki osoittaa, että etnisten ja heimoidentiteettien mukaan jakaantuneet ryhmät olivat usein siirtomaavallan tuote samaan tapaan kuin valtiorakenne. Saharan eteläpuolisen Afrikan uusien valtioiden kiusana olikin kaksi rakenteellista ongelmaa: poliittisen identiteetin pirstaloituminen ja heikot kansalliset instituutiot. Nämä kaksi yhdessä estivät vakaan kansallisen hallintojärjestelmän muodostumista, heikensivät huomattavasti valtion legitimiteettiä ja tuottivat poliittisia järjestelmiä, jotka ovat erittäin epävakaita ja vaikeasti uudistettavia. Poliittinen pirstaleisuus ja heikot hallintoelimet ruokkivat toisiaan ja heikentävät pyrkimyksiä rakentaa laillinen ja toimiva valtio. Easterlyn mukaan etniset jaottelut, yhtä hyvin kuin uskonnolliset ja klaanien mukaiset jaottelut, sekä poliittisen pirstaloitumisen maantieteelliset ja sosioekonomiset muodot estivät sellaisten epäpoliittisten byrokraattisten rakenteiden (valtionhallinto, oikeuslaitos, poliisi, armeija) syntymistä, joilla olisi tukenaan ideologia, joka oikeuttaisi valtion neutraalit viranomaiset turvaamaan yhteiskuntajärjestyksen lakisääteisten menettelyjen ja oikeusjärjestyksen avulla. 31 Easterleyn mukaan nämä rakenteet ovat yksi toimivan valtion tärkeimpiä edellytyksiä. Monet yhtenäiset ryhmät, joilla on pitkä yhteinen historia, ovat luoneet kehittyneitä poliittisia, taloudellisia ja yhteiskunnallisia järjestelmiä, jotka ylläpitävät vakautta ja edistävät talouden kehittymistä. Jakaantuneilla väestöryhmillä tällaisia mekanismeja ei kuitenkaan ole. Kun pirstaloituneisiin yhteisöihin yhdistetään heikot valtionhallinnon rakenteet, niiden taipumuksena on Putnamin mukaan hakeutua kohti tukahduttavaa ja lamauttavaa noidankehää, jolloin epälojaalius, epäluottamus, välttely, riisto, eristäytyminen, epäjärjestys ja pysähtyneisyys tehostavat toistensa vaikutuksia. 32 Jos tällaiset toimimattomat ja tuottamattomat toimintamallit ovat yhteiskunnassa vallitsevia, ne säilyvät Northin mukaan siksi, että suuri polkuriippuvuus tietystä institutionaalisesta kehyksestä on tuottavan toiminnan esteenä, koska siinä luodaan organisaatioita ja eturyhmiä, jotka hyötyvät vallitsevan rakenteen rajoituksista, mikä selittää olennaisella tavalla, miksi kasvuluvut pysyvät kehitysmaissa alhaisina. 33 Nunn (2007) esittelee useita tasapainotiloja sisältävän mallin, joka osoittaa, että ulkopuolelta tuotu institutionaalinen rakenne, jossa omistusoikeudet ovat epävarmoja ja tuotanto vähäistä ja valtio hyödyntää voimakkaasti talousjärjestelmän resursseja, voi säilyä senkin jälkeen, kun ulkopuolinen hyödyntäjä on poistettu. Nunn toteaa, että yhteiskunta jää tämän melkein ihanteellisen tasapainotilan ansaan vielä senkin jälkeen, kun ulkopuolinen hyödyntäminen on päättynyt, joten poliittinen itsenäisyys ei johda yhteiskunnallisesti ei-toivotun institutionaalisen rakenteen poistamiseen. 34 Useimpien Saharan eteläpuolisen Afrikan siirtomaa-ajan jälkeisten valtioiden taloudellinen ja poliittinen elinkyky oli aluksi rajallinen, eikä alueen poliittinen kartta ole muuttunut siirtomaavaltakauden päättymisen jälkeen. Collierin mukaan ei yksikään valtio ole hävinnyt kartalta vuoden 1945 jälkeen naapurimaan sotilaallisen toiminnan seurauksena. 35 Nämä maat eivät ole olleet ulkoisen sotilaallisen uhkan kohteena, mikä on ollut Euroopan valtioiden lujittumisen kannalta ratkaisevaa. 36 Collier (2009b) on todennut: siirtomaavallan purkaminen tapahtui historian hirvittävimmän kansainvälisen sodan jälkeen ydinasekilpailun yhteydessä. Ei ole yllättävää, että vaikutti siltä, kuin se ei olisi enää hyväksyttävää hallinnon toimintaa: se oli liian kallista, ja naapurisodat saattaisivat laajeta maailmanlaajuisiksi. Kansainvälisen painostuksen sekä Yhdistyneiden Kansakuntien 27 Collier 2009a. 28 Kaplan 2009, s Ranger 1983, s Newbury 1998, s Easterly 2000, s Putnam 1993, s North 1990, s Nunn 2007, s Collier 2009b, s Tilly EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

64 Luku 3 ja Afrikan yhtenäisyysjärjestön kaltaisten alueellisten ryhmittymien sovittelun seurauksena kansainvälisen sodan vaara pieneni olennaisesti. [...] Darwinilainen prosessi, jossa vahvat valtiot sulauttivat itseensä heikot valtiot Saksan yhdistyessä 300 valtiosta yhdeksi, pysähtyi kokonaan 37. Ulkoiset sotilaalliset uhkat olivat luoneet tarpeen valtion sisäänpäin suuntautumiselle. Valtion oli kerättävä veroja, jotta se voisi rahoittaa sotilaskoneiston, jota tarvittiin ulkoisten uhkien torjumiseen. Valtion tarve saada käyttöönsä kotimaiset resurssit aiheutti sen, että kansalaiset vaativat valtiota vastuuseen verovarojen käytöstä asettaen siten rajoja sen toiminnalle. Lisäksi resurssien tarve johti valtioita ottamaan käyttöön kehittämislähtöisiä rakenteita, kuten omistusoikeuksien turvaamisen, koska kotimaisten resurssien käyttöönotto liittyi oleellisesti vahvaan talousjärjestelmään. Ulkoiset uhkat myös vahvistivat yhteistä kansallista identiteettiä ja lujittivat poliittista prosessia sovitellen siten valtion ja yhteiskunnan etuja. Vaikka Saharan eteläpuolisiin valtioihin ei kohdistunut ulkoisia uhkia, ne olivat erittäin turvattomia, mutta naapurivaltioiden sijaan niitä uhkasivat sisäiset kapinat. 38 Kapinan mahdollisuus liittyi uusien valtioiden pieneen kokoon, sillä se lisäsi kapinallisten mahdollisuuksia kukistaa armeija ja kaapata valta, kun taas suuri antaa turvaa 39. Ulkoiselta uhkalta suojautuminen, yhteinen ja yleinen etu, tuo yhteen poliittisen eliitin ja yhteiskunnan edut. Sisäiseltä uhkalta suojeleminen ei sitä tee. Sisäisen uhkan torjuminen on yksityinen etu, jota kaikki yhteiskunnan osat eivät välttämättä tukisi. Se ei myöskään edistä yhteisen kansallisen identiteetin vahvistumista. Sisäiset uhkat eivät uhkaa vakavasti hallituksen vakautta, koska on arvioitu, että vain yksi viidestä sisäisestä kapinayrityksestä onnistuu kaatamaan hallituksen. Näin ollen Saharan eteläpuolisessa Afrikassa vallassa olevien eliittien vakavin uhka oli armeija, koska vallankaappaajilla oli kapinallisia paljon paremmat mahdollisuudet onnistua kaappauksessaan 40. Se myös hankaloitti Euroopassa valtiorakenteiden vakauttamiseen käytetyn perusmekanismin toimintaa: armeijan vahvistamista. Mobutu Sese Seko heikensi Zairen armeijaa ja jakoi sitä osiin tarkoituksellisesti pienentääkseen vallankaappauksen riskiä. Paradoksaalinen lopputulos oli, että pieni Ruanda tunkeutui naapuriinsa Zaireen 1990-luvulla. 41 Näin ollen Saharan eteläpuolisen Afrikan valtioiden epävakaus palveli tiettyjä paikallisen poliittisen eliitin etuja. Valtiorakenteiden jatkuva heikkous siirtomaavallan jälkeisenä aikana oli myös entisten siirtomaavaltojen etujen mukaista. 42 Luovuttuaan poliittisesta määräysvallasta ne halusivat säilyttää taloudellisen määräysvallan, eli jatkaa arvokkaiden luonnonvarojen hyödyntämistä entisistä siirtomaistaan. Avunantajamaiden tuki olisi myös voinut vahvistaa siirtomaavallan jälkeisten valtioiden ulospäin suuntautumista ja heikentää kannusteita tehokkaampaan kotimaisten luonnonvarojen hyödyntämiseen. Monterreyn konsensuksen avun valikoivuuden perusteena oli palkita vastaanottajamaita, joissa oli omien resurssien sekä kansainvälisten sijoitusten ja avun tehokkaan hyödyntämisen kannalta suotuisat olosuhteet. 43 Laajasti ollaan kuitenkin epävarmoja siitä, voisiko avulla sittenkin olla päinvastainen vaikutus tähän ratkaisevan tärkeään valtiorakenteiden vahvistamisen tekijään. 6. INSTITUUTIOIDEN POLKURIIPPUVUUS ERILLISYYS JA ULOSPÄIN SUUNTAUTUNEISUUS Siirtomaiden asuttaminen vaikutti vahvasti ja pitkään valtiorakenteiden nykyisen laadun mittauksiin. 44 Empiiristä analyysiä tukeva teoreettinen perustelu, joka ei koske vain Saharan eteläpuolista Afrikkaa, on, että kuolleisuusluvut vaikuttivat merkittävästi eurooppalaisten siirtomaavalloittajien asuttamisen tapoihin. Siirtomaissa, joita eurooppalaiset asuttivat suurten kuolleisuuslukujen vuoksi vain hyvin vähän, siirtomaavallan oikeudellisen ja institutionaalisen kehyksen soveltaminen oli harvinaisempaa. Siirtomaavallan kehys siirrettiin niihin siirtomaihin, joissa eurooppalaiset uudisasukkaat sitä vaativat, koska heille oli suoraa etua siitä, että kopioitiin Euroopan maille ominainen kehityssuuntautunut institutionaalinen toimintamalli. Siellä taasen, missä asuttaminen oli vähäistä kuten suurimmassa osassa Saharan eteläpuolista Afrikkaa, mistä pienenä poikkeuksena olivat Portugalin siirtomaat siirtomaiden institutionaalinen kehys oli erittäin todennäköisesti siirtomaan resursseja voimakkaasti hyödyntävä Collier 2009b, s Collier 2009b. 39 Collier 2009b. 40 Collier 2009b. 41 Collier 2009a. 42 Wallerstein Dollar ja Levin Acemoglu et al Siirtomaiden asuttamisen pitkäaikaiset vaikutukset ovat hiljattain saaneet vahvistusta Angelesilta ja Neanidisilta (2009), jotka osoittavat, että asuttamistapa on vaikuttanut nykyiseen vallassa olevan eliitin kehityssuuntautuneisuuteen ja sitä kautta ulkomailta tulevan kehitysavun tehokkuuteen. 52

65 Valtiollisen epävakauden historialliset syyt Siirtomaiden suoran asuttamisen laajuuden lisäksi merkittävästi vaikuttaa itse siirtomaavallan järjestelmä. 46 Tutkimuksessa, joka käsitti 30 Britannian siirtomaata eli puolet Saharan eteläpuolisesta Afrikasta, testataan hypoteesia, jonka mukaan epäsuora siirtomaavalta vaikutti haitallisesti itsenäistymisen jälkeiseen institutionaaliseen kehitykseen. Epäsuoran vallan ulottuvuus, joka on määritelty siirtomaavallan tunnustamien tavanomaisten oikeusjuttujen osuutena oikeusjuttujen kokonaismäärästä vuonna 1955, vaikuttaa huomattavasti instituutioiden laadun useisiin mittauksiin, kuten byrokratian toimivuuteen, valtion sääntelytaakkaan, oikeusjärjestykseen ja hallinnon korruption puutteeseen. 47 Todisteet, jotka kylläkin rajoittuvat entisiin Britannian siirtomaihin, tukevat näkemyksiä, joita on esitetty Saharan eteläpuolisen Afrikan epäsuoran vallankäytön haitallisesta perinnöstä. Tähän asti olemme tukeneet näkemystä, että siirtomaa-aika vaikutti osaltaan valtiorakenteiden epävakauteen Saharan eteläpuolisessa Afrikassa. Voidaan jopa väittää, että nämä perusteet vahvistavat erityistä tulkintaa Afrikan valtioiden epävakaudesta: alueen valtiot olivat toimintakyvyttömiä jo ennen muodostumistaan. 48 On valtavasti todisteita siitä, että suurin osa Afrikan romahtaneista valtioista ei siirtomaavallan jälkeisenä aikana missään vaiheessa edes etäisesti muistuttanut nykyaikaisen länsimaisen valtiojärjestyksen ihannetta 49. Siksi termi toimintakyvytön valtio (failed state), jota usein käytetään samassa laajassa yleismerkityksessä kuin termiä epävakaa valtio (fragile state), voi eräissä tilanteissa olla erittäin harhaanjohtava. 50 Valtiollinen epävakaus on viime aikoina vaivannut maita, joita oli pitkään pidetty alueen talouden ja institutionaalisen kehityksen menestystarinoina, kuten Norsunluurannikkoa ja Zimbabwea. On kuitenkin kiistatonta, että sitkeänä jatkuva valtion epävakaus oli yleistä pääasiassa maissa, jotka eivät olleet milloinkaan saaneet hyötyä tehokkaista valtiorakenteista. Voidaan silti kohtuudella todeta, että tämä havainto vahvistaa Euroopan siirtomaavallan lyhyeen kestoon liittyvää selittämättömyyttä. Vaikka siirtomaa-ajan merkitystä siirtomaavallan jälkeisen ajan valtioiden rakenteisiin ei pidäkään vähätellä, on tärkeää analysoida, vaikuttivatko siirtomaavalta ja jo aiemmin syvemmälle juurtuneet tekijät toisiinsa, ja miten. Herbst (2000) esittää vakuuttavasti, että siirtomaavallan vaikutuspiiri oli Saharan eteläpuolisessa Afrikassa vuosikymmenten ajan pelkästään teoreettinen. Berliinin konferenssi mahdollisti Herbstin tulkinnan mukaan sen, että eurooppalaiset valloittivat Afrikan ja kykenivät hallitsemaan sitä mahdollisimman vähällä vaivalla. 51 Vuonna 1939 keskiverto brittiläinen kuvernööri vastasi yhdessä afrikkalaisen henkilökuntansa kanssa suunnilleen Walesin kokoisesta alueesta. Vuonna 1939 yhteensä hallintoviranomaista ja 938 poliisia hallitsi noin 43 miljoonaa ihmistä brittiläisessä trooppisessa Afrikassa. Vastaavasti vuonna 1938 Ranskan Länsi-Afrikassa virkamiestä hallitsi 15 miljoonaa afrikkalaista, Ranskan Päiväntasaajan Afrikassa 887 virkamiestä hallitsi 3,2 miljoonaa ja Belgian Kongossa 384 virkamiestä hallitsi 9,4 miljoonaa afrikkalaista. 52 Nämä luvut kuvaava sitä, miten heikosti siirtomaat pystyivät välittämään tietoa hallintovallastaan hallinnassaan oleville laajoille alueille. Sitä haittasi hallintohenkilökunnan vähyyden lisäksi huono tieverkosto siirtomaavallan aikana. Miksi siirtomaavallat eivät sitten halunneet vahvistaa määräysvaltaansa Saharan eteläpuolisessa Afrikassa? Todennäköisin vastaus on, että kyse ei ollut halukkuuden, vaan valmiuksien puutteesta. Herbstin mukaan eurooppalaisilla oli Saharan eteläpuolisessa Afrikassa vastassaan periaatteessa samat haasteet kuin Afrikan siirtomaa-aikaa edeltävillä hallitsijoilla oli aikoinaan ollut, kun he taistelivat satojen vuosien ajan valtansa laajentamiseksi. 53 Herbst toteaa, että Afrikan valtionrakentajien perustavana ongelmana on ollut määräysvallan levittäminen karuille alueille, joilla asuu verrattain vähän ihmisiä, ja jatkaa todeten, että saman ongelman ovat kohdanneet niin siirtomaa-aikaa edeltävät kuninkaat, siirtomaa-ajan kuvernöörit kuin itsenäisten maiden presidentit. 54 Tässä viitataan siihen, että on tuskin voitu odottaa Euroopan maiden onnistuvan valtiorakenteiden vahvistamisessa muutamassa vuosikymmenessä, jos siirtomaa-aikaa edeltävät hallitsijat olivat enimmäkseen epäonnistuneet siinä tai eivät edes olleet yrittäneet tehdä sitä. Jotkin siirtomaiden piirteet voidaan liittää paitsi itsenäistymisen jälkeisiin valtioihin, myös siirtomaavaltaa edeltävien poliittisten entiteettien ominaispiirteisiin. Tämä viittaa vieläkin vahvempaan polkuriippuvuuteen ja valtiorakenteiden kehityksen jatkuvuuteen tällä alueella. Hallitsijoiden ja yhteiskunnan erillisyys näkyi Herbstin (2000) poistumisen ensisijaisuudeksi (primacy of exit) nimittämässä ilmiössä, joka toteutuisi, kun hallitsijoiden ja joidenkin yhteiskuntaryhmien edut olivat yhteensovittamattomia. Herbstin mukaan poistuminen ilmeni liikkuvuutena, koska muutto sosiaalisten tai poliittisten ongelmien vuoksi oli yleistä jorubien, edojen, fonien ja monien muiden kansojen keskuudessa. 55 Liikkuvuus johti hallitsijoiden heikkenemiseen, kuten Barfield (1993) toteaa Etelä-Sudanin heimoista: dinkojen päällikön valta oli heikko [...] koska toisinajattelevat ryhmät saattoivat hänen valtaansa alistumisen sijaan muuttaa uudelle alueelle, jos he olivat tyytymättömiä Lange 2004, Acemoglu et al Lange Anderson 2004, lainaus teoksessa Englebert ja Tull Englebert ja Tull 2008, s Cammack et al Herbst 2000, s Herbst 2000, s Herbst 2000, s Herbst 2000, s Herbst 2000, s Barfield 1993, s EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

66 Luku 3 Mahdollisuus muuttaa pois vähensi huomattavasti hallitsijoiden tilaisuuksia hankkia varoja hallitsemaltaan yhteisöltä, koska hajanaiset ja liikkuvaiset kansat todennäköisesti eivät tuota resursseja, joihin pysyvät hallintorakenteet voisivat turvautua, eivätkä niiden ylläpitämiseen tarvittavia sosiaalisia rakenteita ja arvoja 57. Tämän myötäsyntyisen ongelman vuoksi myös siirtomaavaltaa edeltävät instituutiot olivat ulospäin suuntautuneita ja keräsivät resursseja ulkopuolelta harjoittamalla kauppaa pitkien välimatkojen päähän. Siirtomaavalta-aikaa edeltänyt suuntautuminen ulospäin sai leimallisimman muotonsa orjakaupassa. Myytävät orjat hankittiin omasta yhteisöstä, jossa oikeudenkäyttäjät saattoivat jakaa ihmisille tekaistuihin syytöksiin perustuvia mielivaltaisia tuomioita 58, tai naapuriyhteisöihin tehdyillä ryöstöretkillä, mikä heikensi keskinäistä luottamusta ja sosiaalista pääomaa. Tällä siirtomaavalta-aikaa edeltäneen ulospäin suuntautumisen traagisella muodolla oli pitkäaikaisia vaikutuksia Saharan eteläpuolisen Afrikan maiden instituutioihin, mikä voidaan jälleen kerran yhdistää niiden valtiorakenteiden nykyiseen epävakauteen. Nunnin (2008) mukaan orjakauppa haittasi Saharan eteläpuolisen Afrikan maiden talouden kehittymistä, ja tämä haitallinen vaikutus ulottuu myös valtiorakenteisiin. Orjakauppa lisäsi epäluottamusta valtiorakenteita kohtaan ja vahvisti hyvin paikallisia etnisiä identiteettejä hankaloittaen siten valtion ja yhteiskunnan välisen suhteen kitkatonta toimintaa silloin, kun viimeksi mainittu oli alunperin heikko. 59 Nunnin ja Wantchekonin (2009) hiljattaisessa julkaisussa esitetään myös, että orjakaupalla oli pitkäaikainen haitallinen vaikutus sosiaaliseen pääomaan, koska ihmiset luottivat sukulaisiin, naapureihin ja paikallishallintoon vähemmän, jos heidän esivanhempansa olivat joutuneet pelkäämään orjakauppaa 60, mikä voi voimistaa valtiollisen epävakauden haittoja. Nunn ja Puga (2009) osoittavat, että orjakauppa muutti maaperän karuuden naamioiduksi siunaukseksi Saharan eteläpuolisen Afrikan maille: karuus haittasi taloudellista kehitystä, mutta sen epäsuora ja tärkeämpi vaikutus oli karuuden väestölle suoma suoja ryöstöretkillä kulkevia orjakauppiaita vastaan. 7. JOHTOPÄÄTÖKSET Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaiden valtioiden maantieteellinen keskittyminen viittaa siihen, että valtioiden epävakaudella on yhteisiä perimmäisiä syitä, jotka yhdistyvät maakohtaisiin syihin ja tekijöihin. Tässä luvussa tarkastellut näkemykset tukevat sitä, että valtiorakenteiden epävakauden taustalla on historiallisia tekijöitä. Kun suuressa ryntäyksessä Afrikkaan perustettiin siirtomaita luotiin silloin joitain valtiorakenteiden ominaispiirteitä, jotka ovat yhä nähtävissä nykyisissä valtiorakenteissa. Poliittisen itsenäisyyden saavuttaminen tai sen jälkeen kuluneet vuosikymmenet eivät ole juuri muuttaneet Saharan eteläpuolisten valtioiden erittäin polkuriippuvaista kehitystä. Vaikka siirtomaavallan vaikutus oli todennäköisesti ratkaiseva, se ei tee tyhjäksi sitä tosiseikkaa, että tietyt historialliset tekijät vaikuttavat Saharan eteläpuolisen Afrikan valtiorakenteiden epävakauteen, sillä myös siirtomaavaltaa edeltävällä aikakaudella oli osuutensa alueen tulevien valtiorakenteiden kehityksessä. Sekä siirtomaavaltaa edeltävällä ajalla että siirtomaa-ajalla oli kauaskantoisia vaikutuksia instituutioiden muodollisten rakenteiden lisäksi myös muihin sosiaalisiin tekijöihin, jotka määrittävät valtiojärjestyksen epävakautta tai vakautta. Varsinkin etnisyyden määritelmää muokkasivat selvästi sekä siirtomaa-aikaa edeltävä orjakauppa että siirtomaahallintojen kiristyvä ja lisääntyvä sosiaalinen merkitys. Vaikka historia on merkityksellinen tekijä epävakauden kannalta, ei tämän luvun analyysissä anneta sijaa deterministiselle oikotielle Saharan eteläpuolisen Afrikan historiasta tai nykyisestä vaihtelevasta valtioiden epävakaudesta. Eri maiden valtiorakenteiden kehityksen moninaisuus viittaa siihen, että toimivia valtioita voi syntyä myös tilanteessa, jossa historialliset tai maantieteelliset tekijät heikentävät sen onnistumisen mahdollisuuksia. Saharan eteläpuolisen Afrikan valtioiden lujittumiselle ei kuitenkaan pitäisi asettaa liian optimistisia odotuksia. 57 Clapham 1996, s Nunn Collier 2009b. Kaplan Nunn ja Wantchekon 2009, s

67 LUKU 4 - TALOUDELLISET TEKIJÄT VOIVAT LISÄTÄ EPÄVAKAUTTA Valtion epävakauden kehittyminen ei ole yksinkertainen syy-seuraus-ketju tai yhden ainoan tekijän aiheuttama. Siihen vaikuttavat useat eri riskit ja paineet keskinäisellä vuorovaikutuksellaan, ja kertyneet hyvät mekanismit ja tilaisuudet vaikuttavat valtiokoneiston toimintaan ja legitimiteettiin. Nykyiset valtiolliset instituutiot ovat lähtöisin valtion muodostamisen historiallisilta juurilta ja niiden keskinäisestä vuorovaikutuksesta maantieteellisten ominaisuuksien, etnisten ja uskonnollisten väestöryhmittymien ja muiden tekijöiden kanssa. Niiden kehittyminen ajan myötä on puolestaan sidoksissa ulkoisiin ja sisäisiin taloudellisiin tekijöihin, jotka institutionaaliseen rakenteeseen liitettyinä voivat lisätä valtion epävakautta. Valtiolliset rakenteet voivat tällöin ajautua kielteiseen kierteeseen, joka vaarantaa niiden toimintakyvyn. Tai se voi lujittaa valtiota lisäämällä poliittista vakautta, legitimiteettiä ja vastuuntuntoa. Uudistukset, kehityspolitiikka, ulkoiset talouden häiriöt ja voimat voivat lisätä epävakautta mutta myös tarjota mahdollisuuden siitä irrottautumiseen, riippuen kansallisten hallitusten ja kansainvälisten organisaatioiden historiallisesta perinnöstä ja sitoumuksista TALOUDELLISET TEKIJÄT JA VALTIOLLINEN EPÄVAKAUS VAIKUTTAVAT TOISIINSA Talouskehityksen suunta, vauhti ja taso voivat olla tekijöitä, jotka vaikuttavat maan valtiorakenteiden epävakauteen, mutta ne voivat myös olla tuloksia epävakaudesta. 2 Taloussuhteissa eriytyvät yhteistyön ja kilpailun edut ja kannusteet, ja ne jakavat yhteiskunnan eri sosiaaliryhmiin. Talouden kehittymismalli vaikuttaa myös resurssien keräämiseen valtiorakenteiden muodostamista ja sisäistä sosiaalista jakoa varten. Monet valtiot pyrkivät siirtomaavallan purkautumisen jälkeen vapautumaan entisistä valloittajistaan, jotka ostivat niiden tuotteita (ja takasivat siten vientimarkkinat), ja toteuttivat sisäänpäin kääntynyttä tuontia korvaavaa politiikkaa, mikä usein kasvatti valtion roolin lähes optimaalisella tavalla. Tässä luvussa analysoidaan epävakaille valtioille ominaisia taloudellisia prosesseja, jotka kytkeytyvät valtiollisen epävakauden oireisiin heikosta hallinnosta ja korruptiosta ahnaaseen toimintaan ja konflikteihin. Luvussa tarkastellaan myös sitä, miten nämä tekijät voivat keskinäisellä vuorovaikutuksellaan tehdä valtioista entistä epävakaampia, tai päinvastoin luoda nopeamman kasvun ja vahvempien instituutioiden itseään ruokkivaa kehitystä. Tarkoituksena on korostaa ajoitusta ja ajallista johdonmukaisuutta epävakauden eri näkökohtia käsiteltäessä. Tällaisia talouden prosesseja ovat seuraavat: Kaupan avoimuus vaikuttaa epävakauteen epäsuorasti kaupan tuottojen muodossa, jotka voivat auttaa maita kääntämään epävakauden resilienssiksi. Muita kaupan avoimuuden ja epävakauden vuorovaikutuksen ilmentymiä ovat kiistanalaisten luonnonvarojen arvo, riitauttamisen vaihtoehtoiskustannukset sekä mahdollisuudet yksityisten toimijoiden ja virkamiesten välisiin salaliittoihin. Suorat ulkomaiset sijoitukset voivat pakottaa kilpailuun paikallistaloudessa tehostamalla omien resurssien kohdentamista sekä vähentämällä ylivoittoja ja paikallishallinnolle aiheutuvia kielteisiä sivuvaikutuksia. Tässä tapauksessa suorat ulkomaiset sijoitukset vaikuttavat myönteisesti kasvuun, mutta vaikutuksen laajuus riippuu toimialasta ja kotimaisen työvoiman käytöstä. Ilman tarkoituksenmukaisia kannusteita ja sääntelyä ulkomaiset sijoittajat voivat toisaalta edistää huonoa hallintotapaa ja korruptiota tai osallistua suoraan tai epäsuorasti ns. sotatalouteen ja sotapäälliköiden sekä sisäisten levottomuuksien rahoittamiseen. Runsaat luonnonvarat voivat auttaa valtiorakenteita suoriutumaan toiminnoistaan, kun luonnonvarojen hyödyntämisestä saadut verot kasvattavat valtiontuloja epävakaissa valtioissa (luku 2). Epävakailla valtioilla on kuitenkin vaarana ajautua syöksykierteeseen, jos valtion hupenevat valmiudet eivät riitä resurssien hoitoon, mikä on resurssien kirous. Runsailla luonnonvaroilla on myönteinen vaikutus kasvuun maissa, joissa on hyvät valtiorakenteet, ja kielteinen maissa, joissa on heikot valtiorakenteet. 3 Koska epävakaissa valtioissa on tyypillisesti heikot institutionaaliset rakenteet, luonnonvarat ovat todennäköisemmin kirous niille kuin muille Afrikan 1 Fosu Robinson (2009) esittää, että Botswana on mielenkiintoinen esimerkki talouskehityksen ja valtion epävakauden välisestä vuorovaikutuksesta. Kun Botswana oli itsenäistynyt vuonna 1966, olivat maan olosuhteet alussa samankaltaiset kuin muissa Saharan eteläpuolisissa maissa, joiden valtionmuodostus ja talouden kehityskaari eivät olleet erityisen menestyksekkäitä eivätkä rauhanomaisia. Botswanalla oli näiden maiden kanssa yhteistä syvä köyhyys, laaja lukutaidottomuus, heikko infrastruktuuri, siirtomaamenneisyys ja etnisten ryhmien moninaisuus. Maassa oli runsaasti karjaa, kuten Sudanissa ja Somaliassa, ja timantteja, kuten Angolassa ja Sierra Leonessa. Robinsonin mukaan nykyaikaisen valtion muodostaminen Tswana-valtioilta perityllä pitkällä valtion ja instituutioiden muodostamisen prosessilla antaa vihjeen siitä, miten Botswanan menestys on selitettävissä ja osoittaa samalla miten keskeinen merkitys valtiollisilla instituutioilla oli taloudellisessa kehityksessä sekä talouspolitiikkojen ja -mallien toimivuuden kannalta. 3 Mehlum et al EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

68 Luku 4 maille, joissa luonnonvarat voivat edistää vientivetoista kasvua. Intertemporaaliset eli pitkän aikavälin etutasapainotukset ovat tässä erittäin tärkeitä. Luonnonvaroista saadaan tuloja heti ja välittömästi usein sen kustannuksella, että tulevaisuudessa tuotot ovat pienemmät. Niiden tehokas hallinta edellyttää siksi pitkän aikavälin tavoiteasettelua, mikä ei ole helppoa hallituksille, jotka saattavat olla lainvastaisia tai vaarassa tulla kukistetuiksi. Maa- ja vesiresurssien saatavuuden radikaalit muutokset vaikuttavat kestävään ympäristökehitykseen, elintarviketurvaan ja valtasuhteisiin. Nämä tekijät liittyvät tiiviisti kauppaan ja suoriin ulkomaisiin sijoituksiin ja voivat muovata yhteiskunnan vakautta, valtion epävakautta ja talouskasvua. Elintarviketurvan hallinta on yksi hallituksen ydintehtävistä, joten epävakaus vaikuttaa elintarviketurvaan. Käsitykset valtion kyvyttömyydestä tai haluttomuudesta puuttua kroonisesti puutteelliseen elintarviketurvaan tai suojella kansalaisiaan elintarvikekriiseiltä voivat heikentää luottamusta valtiorakenteisiin ja sitä kautta hallituksen legitimiteettiin. 2. KAUPAN AVOIMUUS VOI LISÄTÄ TAI VÄHENTÄÄ VALTIOLLISTA EPÄVAKAUTTA Vaikka valtion epävakaus voi vaikuttaa kaupan avoimuuden tehokkuuteen taloudellisten tulosten suhteen, kansainvälisellä kaupalla voi myös olla vaikutuksensa epävakauteen. Kaupan avoimuuden ensimmäinen vaikutus on se, että se muuttaa muun maailman kanssa käytävän kaupan kohteina olevien tavaroiden ja palveluiden suhteellisten hintojen rakennetta. Kun hallinto ja lainvalvonta ovat puutteelliset, kaupan avoimuus ja epävakaus ovat toisiinsa vaikutussuhteessa, millä on tulonjaollisia seurauksia. Kaupan avoimuus edistää myös talouskasvua ja vaikuttaa kiistanalaisten luonnonvarojen arvoon, korruptiomahdollisuuksiin, konfliktien vaihtoehtoiskustannuksiin, tuottavien ja riistävien toimintojen välillä tehtäviin valintoihin sekä ylivoitontavoittelun marginaaleihin. Selkeästi määritellyssä institutionaalisessa rakenteessa, jossa valtio takaa turvallisuuden, omistusoikeudet ja sopimusten täytäntöönpanon, kaupan avoimuudesta syntyy yleensä yhteistä etua. Heikoissa valtiorakenteissa asia ei enää olekaan näin. Vaikka kaupasta mahdollisesti kertyisikin voittoja, niiden jakaminen saattaisi aiheuttaa konflikteja ja epävakautta etenkin maissa, joissa ei ole konfliktinhallinnan rakenteita tai ne on lakkautettu. Tähän ulottuvuuteen voi myös vaikuttaa maan suhteellisten etujen rakenne. Joidenkin uhkaavien ryhmien jättäminen valtion resurssijaon ulkopuolelle on todennäköisempää, jos maa on riippuvainen paikallisista pistelähteistä saatavista luonnonvaroista (polttoaineista, mineraaleista, sokerin ja puuvillan kaltaisista viljelykasveista) valmistusteollisuuden ja erilaisten maataloustuotteiden (pienten perhetilojen eläin- ja maataloustuotanto, kuten riisi ja vehnä) viennin sijasta. 4 Tästä on runsaasti esimerkkejä, kuten Nigeriassa 1960-luvun lopussa käyty Biafran sota sekä Angolan ja Kongon demokraattisen tasavallan sisällissodat. Kun tuotanto ja hyödyt jakautuvat laajalle maantieteellisesti sekä eri etnisille ryhmille ja kaupunkeihin, vaikuttaisi kansalaislevottomuuksien todennäköisyys olevan paljon pienempi. Avoimuus voi myös vahvistaa valtion ja yhteiskunnan välisiä vertikaalisia suhteita. Lisäksi kaupan avoimuus voi vaikuttaa esimerkiksi valtiorakenteiden luonteeseen ja eliittien valitsemiin tulonjakopolitiikkoihin, ja päinvastoin. Se voi kuitenkin myös heikentää paikallisia taloudellisia kytkentöjä eliittiryhmien ja yhteiskunnan muiden ryhmien välillä. Tämä puolestaan voi toimia eliitille kielteisenä kannustimena niin että se ei sijoita paikallisesti tuotettuihin palveluihin tai suosi tehottomia, ylivoittoa tavoittelevia politiikkoja. 5 Monissa analyyseissä on tutkittu empiirisiä todisteita kaupan integroitumisen ja sisäisten konfliktien sekä sisällissotien syntymisen välisistä yhteyksistä. Chauvet et al. (2007) pitävät kauppaa sisällissotien vaikuttimena tai keinona rahoittaa kapinallisia. Eri voimat todellakin työntävät vastakkaisiin suuntiin: osa niistä pienentää sotien riskiä konfliktien suurten vaihtoehtoiskustannusten vuoksi, mutta osa lisää sitä, koska kauppa tarjoaa sodan mahdollisesti tuhoamalle kotimaiselle tuotannolle vaihtoehtoisia kulutuksen lähteitä ja tuloja. Viime aikojen kansainväliset kvantitatiiviset tutkimukset osoittavat, että avoimet maat ovat vakaampia kuin omavaraiset maat ja sisällissodat ovat niissä epätodennäköisempiä, vaikka tärkeitä kompromisseja tehdään. Martin et al. (2008) toteavat, että kaupan integroituminen voi ehkäistä sotia, jos kaupan tuomat hyödyt ovat vaarassa sisällissodan aikana. Avoimuus voi kuitenkin toimia myös 4 Isham et al Segura-Cayuela (2006) antaa tästä esimerkin. Kun poliittiset eliitit ovat haluttomia edistämään julkishyödykkeiden tarjontaa, eikä niillä ole valtion mahdollisuuksia nostaa veroja, ne pyrkivät yleensä saamaan resursseja vääristämällä hintoja. Tällaisen politiikan yleisyyttä kuitenkin rajoittaa se, että eliitin omien yritysten voitot saattavat jossain määrin täydentää sitä, mitä eliittiin ulkopuoliset yhteiskuntaryhmät tuottavat. Tällaisessa tilanteessa kaupan avoimuus vähentää tarkoituksenmukaisten hintapolitiikkojen vaihtoehtoiskustannuksia. Kaupan integroituessa tuotehinnat määräytyvätkin todennäköisesti kotimaan talouden ulkopuolelta, minkä seurauksena eliitin saama hyöty ei tavallaan ole enää sidoksissa sen paikallistaloudessa aiheuttamiin vääristymiin. Tämä puolestaan houkuttelee eliittiä manipuloimaan suhteellisia kotimaan hintoja entistä enemmän saadakseen ylivoittoja eliitin ulkopuolisilta. Tämä ajatusmalli viittaa siihen, että kaupan integroitumisella voi olla haitallisia seurauksia maissa, joissa poliittinen osallistuminen on vähäistä eikä eliitti ole erityisen myötämielinen muuta yhteiskuntaa kohtaan. 56

69 Taloudelliset tekijät voivat lisätä epävakautta vakuutusmekanismina ja pienentää sotien vaihtoehtoiskustannuksia. Kaupan avoimuus vaikuttaa jopa vastakkaisesti sisällissotien todennäköisyyteen: se saattaa estää niistä pahimmat (jotka vahingoittaisivat kaupankäyntiä eniten) mutta lisätä pienempien konfliktien vaaraa. Bussman et al. (2005) keskittyvät Saharan eteläpuoliseen Afrikkaan ja tarkastelevat kaupan avoimuuden ja vapauttamisen vaikutuksia sisällissotien syttymiseen 37 maassa vuosina He tukevat näkemystä, jonka mukaan talouden avoimuus vaikuttaa myönteisesti rauhaan ja vakauteen silloin, kun talouden rakennejärjestely on saatu valmiiksi. Lyhyellä aikavälillä kaupan vapauttaminen saattaa kuitenkin lisätä sisällissodan ja konfliktien vaaraa uudistustoimenpiteiden täytäntöönpanon aikana. Edellä mainitussa keskustelussa viitataan poliittisiin kompromisseihin kaupan uudistamisen lyhytaikaisten riskien ja avoimuuden pitkäaikaisten hyötyjen välillä, sekä vakavien konfliktien ehkäisyn ja pysyvien pienemmän mittakaavan jännitteiden välillä. Yksi mahdollinen ratkaisu tällaisiin kompromissiratkaisuihin voisi olla se, että tarjottaisiin korvauksia välittömiä menetyksiä kokeville, jotta poliittisen epävakauden lyhytaikaiset riskit jäisivät pienemmiksi, ja annettaisiin taloudelle riittävästi aikaa saavuttaa pitkällä aikavälillä tilanne, jossa uudistuksesta hyötyy riittävän moni. 3. SUORIEN ULKOMAISTEN SIJOITUSTEN JA EPÄVAKAUDEN VÄLISET YHTEYDET Kirjallisuudessa todetaan maiden huonojen hallintojärjestelmien ja korruption kielteinen vaikutus sisään tuleviin suoriin ulkomaisiin sijoituksiin, mutta uusimmissa kirjoituksissa esitellään joitain empiirisiä merkkejä suorien ulkomaisten sijoitusten vastakkaisista vaikutuksista vastaanottajamaiden hallintorakenteisiin ja valtiollisen epävakauden ääri-ilmentymiin, konflikteihin ja sisällissotiin. Uusimmassa tutkimuksessa ei ole saatu vakuuttavia empiirisiä todisteita ulkomaisten suorien sijoitusten ja konfliktien välisestä suhteesta. Polachek et al. (2005) 6 toteavat, että suorat ulkomaiset sijoitukset vähentävät kansainvälisten konfliktien todennäköisyyttä, ja että kauppa ja suorat ulkomaiset sijoitukset täydentävät toisiaan konfliktien vähentäjinä. Gissinger ja Gleditsch (1999) 7 sen sijaan toteavat, että köyhimmissä maissa suorat ulkomaiset sijoitukset vaikuttavat myönteisesti taloudelliseen hyvinvointiin mutta kielteisesti sen jakautumiseen ja poliittisiin levottomuuksiin. Barbierin ja Reuvenyn (2005) 8 mielestä sen sijaan vähiten kehittyneisiin maihin tehdyt suorat ulkomaiset sijoitukset lyhentävät sisällissotien kestoa mutteivät pienennä niiden syttymisen todennäköisyyttä. Empiirinen kirjallisuus ei anna varmaa tukea hypoteesille suorien ulkomaisten sijoitusten ja valtion epävakauden muiden ulottuvuuksien, kuten korruption, välisestä suorasta yhteydestä. Larrainin ja Tavaresin (2007) tuoreessa, useita maita käsittävässä analyysissä todetaan, että suorat ulkomaiset sijoitukset vähentävät korruptiota kohdemaissaan huomattavasti. Heidän tuloksensa näyttää kestävän myös sen, että mukaan otetaan useita avoimuuden tekijöitä kaupan intensiteetin ja keskimääräisen tariffin lisäksi, kuten riippuvuus luonnonvaroista, etninen hajautuminen ja talouden koko sekä hallintomenojen suuruus. 9 Suorien ulkomaisten sijoitusten ja korruption suhde voi kuitenkin olla riippuvainen kohdemaan kehityksestä ja demokratian tasosta. Esimerkiksi Zhu (2007) 10 antaa empiiristä tukea näkemykselle, jonka mukaan suorat ulkomaiset sijoitukset todennäköisesti vähentävät korruptiota kehittyneemmissä demokratioissa ja lisäävät sitä vähemmän kehittyneissä, ei-demokraattisissa maissa. Vaikka tulokset eivät olekaan ehdottomia, ne korostavat haasteita, joita suoriin ulkomaisiin sijoituksiin liittyy. Ensinnäkin voi olla välttämätöntä lisätä valtion vakautta ja luoda vahvoja demokraattisia rakenteita, jotta suorista ulkomaisista sijoituksista saataisiin taloudellista hyötyä. Toiseksi, avoimuus suorille ulkomaisille sijoituksille voi epävakaissa tilanteissa vähentää maan sisäisten konfliktien riskiä, mutta tarvitaan myös jonkinlaista sääntelyä, jolla varmistetaan sijoitusten laatu, eikä tavoitella vain niiden suurta määrää. Jotta suorat ulkomaiset sijoitukset edistäisivät paikallistaloutta, on tietenkin tärkeää, että oikeudelliset ja kirjanpidon puitteet suosivat avoimuutta ja vastuullisuutta investoijien kotimaissa. Parempi käsitys ulkomaisten sijoitusten ja valtion epävakauden välisestä yhteydestä saadaan tarkastelemalla lähemmin suorien ulkomaisten sijoitusten tärkeimpiä vastaanottajia Saharan eteläpuolisessa Afrikassa. Saharan eteläpuolisen Afrikan 29 epävakaasta maasta vain 13:ssa suorien ulkomaisten sijoitusten osuus bruttokansantuotteesta on suurempi kuin näiden valtioiden keskiarvo (joka on itsessään alhainen, 3,2 %, verrattuna Kaakkois-Aasian vastaavaan lukuun, joka on 4,8 %). Useimmilla niistä on runsaat 6 Polachek et al Gissinger ja Gleditsch Barbieri ja Reuveny Larrain ja Tavares Zhu EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

70 Luku 4 luonnonvarat (Angolalla, Kongon tasavallalla, Nigerialla, Päiväntasaajan Guinealla, São Tomé ja Principellä, Sierra Leonella, Sudanilla ja Tšadilla ). 11 Jotta ymmärrettäisiin täysin miten suorat ulkomaiset sijoitukset vaikuttavat valtion epävakauteen, on ensin tarkasteltava luonnonvarojen varantoja. Vaikka suorilla ulkomaisilla sijoituksilla siis voi olla myönteinen vaikutus kasvuun ja köyhyyden vähentämiseen, niiden kielteiset ulkoiset vaikutukset säilyvät edelleen, jos valtiorakenteet ovat heikkolaatuiset, koska se lisää konfliktien ja huonon hallinnon todennäköisyyttä. Syntyvä noidankehä voimistaa suorien ulkomaisten sijoitusten vaikutusta epävakauteen. Jotta noidankehä saataisiin katkaistua, hallitusten (jos ne ovat legitiimejä) on sitouduttava oikeudenmukaiseen tuottojen jakoon sitomalla kätensä. Epävakaiden maiden hallitusten heikko uskottavuus tekee kuitenkin noidankehän katkaisemisen epätodennäköiseksi, elleivät ulkopuoliset toimijat (esimerkiksi kansainväliset järjestöt) vaadi ja takaa sitoumuksia. 4. LUONNONVAROJEN RUNSAUS VOI HUONONTAA HALLINTOA Runsaat luonnonvarat tarjoavat hyvät mahdollisuudet talouskehitykselle ja valtion vakaudelle. Luonnonvaroiltaan rikkaalla valtiolla on varaa rakentaa itselleen toimintavalmiuksia, ja erityisesti rahoittaa julkisia menojaan niin, että valtio voi kehittää taloutta ja vähentää köyhyyttä. Vääristyneet mekanismit voivat kuitenkin vaarantaa prosessin, ja riippuvuus luonnonvaroista voi synnyttää talouden epävakautta, mikä puolestaan voi laajeta poliittiseksi epävakaudeksi. Runsaat luonnonvarat voivat todellakin heikentää valtion hallinnon laatua, ja lisätä sitä kautta valtiollisen epävakauden riskiä. Jotta runsaat luonnonvarat saataisiin valjastettua talouden hyväksi toimintakyvyksi ja paremmaksi elintasoksi, on hyvä hallintotapa ehkä vieläkin tärkeämpi vaatimus kuin vähäisten luonnonvarojen kansantalouksissa. Tämä runsaiden resurssivarantojen ja heikon hallinnon välinen vuorovaikutus voi ajaa valtion epävakauden vinoutuneeseen suuntaan. Luonnonvarat voivat näin ollen muodostua joko siunaukseksi tai kiroukseksi runsaiden resurssien maille. 12 Empiiriset tutkimukset vahvistavat, että paikallisesti tuotettavat luonnonvarat ja luonnonvaroista saatavat tuotot lisäävät korruptiota ja jarruttavat talouden ja valtiorakenteiden kehitystä. Koska useilla epävakailla mailla on runsaat luonnonvarat ja heikkotasoinen hallinto, meidän on pyrittävä selvittämään, miten runsaat luonnonvarat voivat lisätä valtion epävakautta (tai mitä voidaan tehdä runsaiden luonnonvarojen tarjoamien tilaisuuksien hyödyntämiseksi ja talouden muuntamiseksi vientivetoiseksi). Hallituksen vastuulla on luonnonvaraesiintymien hyödyntäminen alkaen niiden etsimisestä ja tuotannosta aina niistä saatavien tuottojen hallintaan. Runsaat luonnonvarat lisäävät tilaisuuksia viedä luonnonvarat istuvalta hallitukselta (luku 2). Ylivoiton tavoittelua voi esiintyä eri muodoissa korruptiosta varkauksiin ja konflikteihin. Luonnonvaroista saatavat tuotot voivat johtaa hallituksen kaatumiseen alueellisen tai kansallisen kapinan seurauksena. Koska raaka-aineiden hintojen muutokset vaikuttavat sisällissotien syttymiseen ja kestoon, viime aikojen keskustelussa on keskitytty kanaviin, joiden kautta alkutuotteet voivat vaikuttaa konfliktiriskiin. 13 Alkutuotteiden viennillä voidaan rahoittaa kapinan leviämistä ja jatkumista. Kapinallisten vaikuttimena voi olla halu kaapata tuotot, mikä on helpompaa laeista piittaamattomassa ympäristössä, esimerkiksi konfliktin aikana. Luonnonvarat lisäävät separatististen sotien todennäköisyyttä. Runsaat luonnonvarat voivat muuttaa myös istuvan hallituksen etunäkökohtia ja toimintaa. Hallinto voi heiketä monella tavalla: Luonnonvaroista saatavat ylivoitot voivat heikentää demokraattisen järjestelmän äänestäjävastuuta, jos hallitus käyttää osan rahoista vallan säilyttämiseen holhoamalla. Äänien ostaminen on vaalien ja vastuullisuuden täydellisen erottamisen suorempi muoto. Luonnonvaroilla tehtävät ylivoitot voivat näin vähentää vaalien merkitystä ja tehdä vallassa pysymisen hallituksille entistä houkuttelevammaksi. Itsevaltiudessa luonnonvaroilla tehdyt voitot voivat heikentää kansalaisvalvonnan tehokkuutta ja vähentää siten hallituksen painetta täyttää kansalaistensa tarpeet. Luonnonvaroista saatavat voitot saattavat tehdä itsevaltiudesta demokratiaa todennäköisemmän vaihtoehdon. Ne voivat myös viivyttää perusteellisten muutosten tekemistä toimimattomiin politiikkamalleihin. 11 Suorien ulkomaisten sijoitusten osuus bruttokansantuotteesta näissä maissa vaihtelee Angolan viidestä prosentista Päiväntasaajan Guinean 27 prosenttiin. 12 Collierin (2009) sekä Collierin ja Venablesin (2009) tausta-asiakirjoissa on analysoitu aihetta laajasti. 13 Reynal-Querolin tausta-asiakirja (2009). 58

71 Taloudelliset tekijät voivat lisätä epävakautta Se, että runsaat luonnonvarat yleensä johtavat ylivoittoihin erityisesti epävakaissa valtioissa, joissa ei ole täysin toimivaa oikeusjärjestystä, voi luoda ympäristön, jossa taloudellisen edistys on vaikeaa. Tällainen ympäristö on alttiimpi yhteiskunnallisille ja poliittisille levottomuuksille. Uudemmassa tutkimuskirjallisuudessa on runsaasti todisteita siitä, että riippuvuus luonnonvaroista aiheuttaa taloudellista epävakautta ja kyvyttömyyttä kehittää työllistämisstrategioita, jotka eivät liity ainoastaan luonnonvaroihin. 14 Jos valtio ei kykene luomaan toimivaa oikeudellista kehystä luonnonvarojen etsintä- ja tuotantolisenssejä varten, on seurauksena todennäköisesti etsintä- ja tuotanto-oikeuksien jaon epäoikeudenmukaisuutta, ylivoittojen tavoittelua ja tehottomuutta. Oikeuksien jaon epäoikeudenmukaisuus johtuu siitä, että luonnonvarat ovat jakautuneen alueellisesti epätasaisesti, ylivoitontavoittelu siitä, että omistusoikeudet määrittyvät alueen fyysisen hallinnan perusteella, ja tehottomuus siitä, että hallinnan säilyttäminen on epävarmaa. Jos hallintavallan katsotaan olevan todennäköisesti väliaikaista, yksityisenä kannustimena on kuluttaa varat nopeasti, vaikka se koituukin kalliimmaksi yhteiskunnalle. Toinen seuraus on omistusoikeuksien puutteen mikä on epävakaissa maissa hyvin yleistä ja tiedon puutteen yhteisvaikutus. Keksintöjen tavoin kannustimet etsintöihin ovat hyvin vähäisiä, ellei löytöjä voi suojata. 15 On tehokkaampaa odottaa, että muut löytävät luonnonvarat ja ottaa ne hallintaansa vasta sitten, vaikka siihen liittyisi väkivaltaa. Tämän vuoksi monet luonnonvaraesiintymät jäävät löytymättä. Tietoruutu 4.1: Toimintaohjeet ja luonnonvaroja koskeva peruskirja Natural Resource Charter Toimintaohjeiden tai sopimusvelvoitteiden muodossa annetut kansainväliset sitoumukset ovat tärkeitä. Esimerkkejä niistä ovat kaivosteollisuuden avoimuutta koskeva EITI-aloite (Extractive Industries Transparency Initiative), Kimberleyn prosessi (jossa vaaditaan todistus siitä, että kaupankäynnin kohteena olevat timantit eivät ole peräisin konfliktialueilta) ja niitä tuoreempi luonnonvaroja koskeva peruskirja, Natural Resource Charter. Viimemainittu peruskirja muodostuu hallituksia ja yhteisöjä koskevista periaatteista, jotka ohjaavat luonnonvarojen tehokasta käyttöä. Sen tarkoituksena on auttaa runsaasti uusiutumattomia luonnonvaroja omistavien maiden hallituksia ja yhteisöjä hallitsemaan näitä varantoja tavalla, joka luo talouskasvua, edistää väestön hyvinvointia ja on ympäristön kannalta kestävää. Sillä pyritään myös varmistamaan, ettei menetetä uusien löydösten ja vilkkaan raaka-ainekaupan tarjoamia mahdollisuuksia. Luonnonvaroja koskeva peruskirja on ainutlaatuinen siksi, että se on laadittu akateemisen tutkimuksen ohjaamassa yhteistyöprosessissa. Peruskirja koostuu kahdestatoista säännöstä, joihin on kiteytetty ne valinnat ja strategiaehdotukset, joita hallitukset voivat noudattaa edistääkseen luonnonvarojen hyödyntämiseen perustuvaa kestävää talouskasvua: 16 Luonnonvarojen hyödyntämistä tulee suunnitella niin, että taataan mahdollisimman suuri hyöty isäntämaan kansalaisille. Kaivannaisvarat ovat julkista omaisuutta, ja niiden hyödyntämispäätösten tulee olla avoimia ja asiantuntevan julkisen valvonnan alaisia. Kilpailu on ratkaisevan tärkeää varantojen arvon turvaamiseksi ja koskemattomuuden varmistamiseksi. Verotuksen sääntöjen tulee säilyä vakaina muuttuvissa olosuhteissa ja niillä on varmistettava, että maa saa luonnonvaroistaan täyden arvon. Kansallisten luonnonvarayhtiöiden tulisi olla kilpailukykyisiä eikä niiden pitäisi olla vastuussa lainsäädäntötoimista ja muusta toiminnasta. Luonnonvarahankkeilla voi olla vakavia ympäristöön ja yhteiskuntaan kohdistuvia vaikutuksia, joista on kannettava vastuu ja joita on lievennettävä projektisyklin kaikissa vaiheissa. Luonnonvaroista saatavat tulot tulee käyttää ensisijaisesti kestävän, ketään syrjimättömän kasvun edistämiseen mahdollistamalla suuret kotimaiset investoinnit ja säilyttämällä ne. Luonnonvaroista saatavat valtiontulot tulee käyttää tehokkaasti kotimaisen kulutuksen asteittaiseen luomiseen ja vaihtelevien tulovirtojen tasoittamiseen. Hallitusten tulee käyttää luonnonvarojen rikkauksiaan julkisten menojen tehokkuuden ja tuloksellisuuden lisäämiseen. 14 Suurin osa kirjallisuutta käsittelee riippuvuutta luonnonvaroista eikä pelkästään niiden saatavuutta. Tämä tarkoittaa, että on olemasa maita, joilla on monipuolisempi talous ja jotka eivät ole yhtä vahvasti riippuvaisia luonnonvaroista. 15 Ongelma on sama kuin Dixitin (1989) analysoima suoria ulkomaisia sijoituksia koskeva ongelma. Tuore esimerkki tästä on Ghanassa tehdyt onnistuneet öljynetsinnät, jotka on tehty omistusoikeuksien selkiyttämisen jälkeen. 16 Lähde: tiedonhaku EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

72 Luku 4 Hallitusten tulee tehdä investointeja niin, että yksityinen sektori kykenee reagoimaan talouden rakennemuutoksiin. Kaivosyhtiöiden kotimaiden hallitusten ja kansainvälisten pääomakeskusten pitää vaatia ja toteuttaa parhaita käytäntöjä. Kaikkien kaivosyhtiöiden pitää noudattaa kansainvälisiä parhaita käytäntöjä urakoinnissa, toiminnoissa ja maksuissa. Useat Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaat valtiot ovat hyväksyneet EITI:n. Niiden tavoitteena on parantaa hallintoa tarkastamalla ja julkaisemalla kaikki öljy-, kaasu- ja kaivosteollisuuden yhtiöiden maksut sekä valtion tulot. Öljy-, kaasuja kaivosyhtiöt ovat sopineet aloitteen tukemisesta. EITI:iin liittyminen on vahva signaali hallituksen sitoutumisesta avoimuuteen. Kotimaassa on mahdollista luoda sitoutumismekanismeja tekemällä pitkäaikaisia sopimuksia ja luomalla mainetta. Voi myös olla mahdollista luoda verosäännöstöä, jonka perusteella osa tuloista varataan pitkäaikaiseen käyttöön. Niger ja Liberia ovatkin pyytäneet kehitysapukumppaneiltaan teknistä oikeusapua sopimusten tekemiseen. Mosambikissa analyyttinen tieto edistää vuoropuhelua julkisten menojen hallinnasta ja taloudellista vastuusta kaivannaisteollisuudesta saatavien tulojen noustessa. Jotkin maat pyytävät tukea lisenssien huutokauppaamiseen ja suurten sijoittajien kanssa käytäviin sopimusneuvotteluihin, vaihtelevien raaka-ainetulojen hallintaan sekä julkisten investointien koostumuksen ja laadun parantamiseen. 5. EPÄVAKAUS, MAANKÄYTTÖ JA -OMISTUS, HALLINTO Hallituksen toimilla voidaan muuttaa maan saatavuuden ja käytön puitteita joskus dramaattisestikin. Kun pyritään vähentämään köyhyyttä, lisäämään maatalouden tuottavuutta ja säilyttämään ympäristöä tarvitaan paljon toimia maapolitiikan ja maanomistuksen uudistamiseksi. Laajaan toimikenttään sisältyvät esimerkiksi maaomaisuuden verotus, omistusoikeuksien jakaminen ja rekisteröinti sekä maakauppojen ja -markkinoiden sääntely. Maapolitiikka ei kuitenkaan ole neutraalia, vaan voi synnyttää yhteiskunnallisia jännitteitä. Afrikan konfliktit osoittavat, että huonosti toteutetut maanomistuksen ja hallinnan oikeuksien uudistukset ovat aiheuttaneet tai pahentaneet konflikteja. Jos yhteiskunnan laajoilta väestönosilta rajoitetaan mahdollisuus maanomistukseen, seurauksena voi olla epäkohtia, turhautumista, puutteellinen elintarviketurva ja poliittisen vallan epävakaus. 17 Zimbabwessa maareformi käynnistyi 1980-luvulla ja nopeutettu uudelleenasuttaminen vaikeutti voimakkaasti maataloutta, johti valtavaan työpaikkojen vähenemiseen, elintarviketurvan heikkenemiseen ja väkivaltaan. 18 Maanomistus ja -käyttö ovat kiistakysymyksiä myös muissa pitkittyneiden kriisien maissa, kuten Kongon demokraattisessa tasavallassa, Somaliassa ja Sudanissa. 19 Sudanin Nubavuorilla vuonna 1970 annettu rekisteröimätöntä maata koskeva laki poisti perinteiset maankäyttöoikeudet ja loi oikeusperustan maanhankinnoille laajan mittakaavan koneistetuilla maataloushankkeilla, mikä johti oikeuksien riistämiseen pieniltä maanviljelijöiltä ja paimentolaisväestöiltä. Näihin hankkeisiin sisällytettiin noin puolet tasankojen kokonaispinta-alasta, ja alueen parhaasta maaperästä. 20 Saharan eteläpuolisessa Afrikassa on hiljattain syntynyt uusi ilmiö, jolla voi olla merkittäviä vaikutuksia maankäyttöön ja -saantiin. Ulko- ja kotimaisten sijoittajien viljelymaaostojen suuri määrä elintarvike- ja öljykriisien jälkeen, huolimatta talous- ja finanssikriisistä, on herättänyt kiihkeää keskustelua. Afrikan maihin näyttävät sijoittaneen eniten Kiina, Yhdistyneet arabiemiirikunnat, Intia, Etelä-Korea sekä EU-maat ja yksityiset yritykset. Kansainvälisessä lehdistössä on kerrottu myös laajamittaisista maakaupoista muiden sijoittajamaiden, kuten Yhdysvaltojen, Libyan ja Egyptin, kanssa. Alustavien tietojen mukaan 21 Afrikassa suorat ulkomaiset sijoitukset maahan näyttävät kohdistuvan pieneen ryhmään maita (Sudaniin, Mosambikiin, Madagaskariin, Etiopiaan). Suuntaus on kuitenkin laajenemassa mantereen muihinkin alueisiin. Viime aikoina on rekisteröity suuria viljelymaasijoituksia Angolassa, Kongon demokraattisessa tasavallassa, Ghanassa, Liberiassa, Nigeriassa ja Tansaniassa. Afrikan maataloudelle ja ihmisille seuraukset voivat olla vaikeita, pysyviä ja vaikeasti korjattavia. Niiden laajuutta ei vielä tiedetä, koska laadullisia ja määrällisiä tietoja on vähän, eivätkä ne ole sen paremmin luotettavia kuin avoimiakaan. Saatavilla olevat todisteet kuitenkin viittaavat siihen, ettei ilmiö ole vähäpätöinen. Vain viidessä Afrikan maassa (Etiopiassa, Madagaskarissa, Malissa, Mosambikissa ja Sudanissa) on hyväksytty suuret 2,5 miljoonan hehtaarin 22 maakaupat vuodesta 2004 lähtien, ja vireillä 17 Vlassenroot et al Sachikonye 2003, Pons-Vignon ja Solignac Lecomte Alinovi ja Russo Pantuliano Cotula et al. 2009, von Braun ja Meinzen-Dick 2009, GRAIN Yli hehtaaria. 60

73 Taloudelliset tekijät voivat lisätä epävakautta olevat sopimukset vielä suurentaisivat näitä lukuja 23. Tämä rakennusaalto on vasta aluillaan, mutta se voi osoittautua vaaralliseksi epävakaiden maiden kehityksen kannalta. Siksi on tärkeää seurata ja ehkäistä tällaisen maanviljelyyn tehtyjen suorien ulkomaisten sijoitusten erityismuodon mahdollisia haittavaikutuksia yhteiskunnalliseen vakauteen ja valtiolliseen epävakauteen. Havainnot viljelymaan ja vajaasti hyödynnettyjen vesivarojen helposta saatavuudesta ja käyttömahdollisuudesta Afrikassa ovat herättäneet kiinnostusta, mutta varsinaisina muutoksen laukaisijoina ovat olleet elintarvikkeiden ja öljyn viimeaikainen hintakehitys ja joidenkin suurten elintarvikeviejien protektionistiset reaktiot. Maatilojen laajentamiseen painostavat laajaa viljelyalaa käyttävien tuotantotekniikoiden käyttöä (kuten lihan ja maitotuotteiden tuotannossa) edellyttävien elintarvikkeiden kasvava kysyntä, fossiilisen polttoaineen vaihtoehtojen kasvava kysyntä, tuotantoon käytettävän veden väheneminen ja maatilojen tuottavuuden hidas kasvu sekä joillain alueilla maatilojen tuotannon vähentyminen. Elintarvikkeiden tuojat saattaisivat olla haluttomampia uskomaan elintarviketurvaa kansainvälisten markkinoiden varaan, ja elintarviketuotannon ulkoistamisesta on tullut käyttökelpoisempi kansallinen strategia. Suorien ulkomaisten sijoitusten, ulkopolitiikan ja kansallisten etujen välistä yhteyttä on vahvistanut valtio-omisteisten yritysten ja sijoitusyhtiöiden kasvanut osuus kansainvälisillä markkinoilla. Vaikka suurin osa maakaupoista on yksityisten ja ulkomaisten sijoittajien tekemiä, ja joissain maissa kotimaiset sijoittajat ovat aiempaa kiinnostuneempia viljelymaan hankinnasta, sijoitukset ovat usein valtion takaamia ja sekä kohde- että kotimaan hallitukset edistävät ja tukevat laajamittaisia sijoituksia maakauppoihin. 24 Monet Afrikan maat pyrkivät nyt hyödyntämään maa- ja vesialueiden arvon nousua. Siksi maakaupoissa edellytetään yleensä sijoittajien sitoutumista investointeihin, infrastruktuuriin ja työllistämiseen. Ajatuksena on edistää maan talouskehitystä ja vähentää köyhyyttä vaihtamalla runsaita maaresursseja niukkoihin, kuten pääomaan, infrastruktuuriin, tekniikkaan ja osaamiseen. Monissa ja varsinkin epävakaissa Afrikan maissa suurin osa ihmisistä elää maaseudulla. Maatalouden kehittyminen voi vähentää köyhyyttä ja lisätä talouskasvua, ja investoinneilla infrastruktuuriin, taitotietoon ja tekniikkaan voi olla merkittäviä myönteisiä heijastusvaikutuksia. Tietoruutu 4.2: Suuria maakauppoja Afrikassa maasopimusten purkaminen Lorenzo Cotula, tutkija, Laki ja kestävä kehitys, Kansainvälisen ympäristö- ja kehitysinstituutti Maakauppoihin liittyy yksi tai useita sopimuksia. Niitä on tarkasteltava yhdessä muiden oikeudellisten tekstien kanssa laajemman oikeudellisen yhteyden määrittämiseksi kansallinen ja kansainvälinen lainsäädäntö mukaan lukien. Sopimukset ovat monimutkaisia ja vaihtelevat valtavasti eri maissa ja jopa eri projekteissa. Sopimuskäytäntöjen suuntauksia on pyrittävä tunnistamaan entistä paremmin ja sopimusvaihtoehtoja on vertailtava. Joidenkin Afrikassa tehtyjen sopimusten analyysi tuo kuitenkin esiin joitakin keskeisimpiä kysymyksiä. OSAPUOLET JA RAKENNE Maakaupoissa on perusmuodossaan vähintään kaksi osapuolta. Toinen on ostaja, joka on yleensä yksityinen tai valtion omistama yritys. Se voi kuitenkin olla myös ulkomainen hallitus, joka vaatii maata suoraan, esimerkiksi Syyrian ja Sudanin vuonna 2002 allekirjoittaman maataloussijoituksia koskevan erityissopimuksen perusteella. Kaupan toinen osapuoli on maan myyjä, joka voi olla valtio tai yksityinen maanomistaja, mikä on harvinaisempaa. Tämä näennäinen yksinkertaisuus kätkee sisäänsä todellisen monimutkaisuuden. Jokaiseen maakauppaan tarvitaan useita sopimuksia ja oikeudellisia välineitä: kehyssopimus, jossa hahmotellaan kokonaiskaupan tärkeimmät yksityiskohdat ja jossa kohdemaan hallitus sitoutuu antamaan maan sijoittajan käyttöön, sekä erityisiä oikeusvälineitä (sopimuksellisia tai muita), joilla maa-alue tai sen osia todellisuudessa siirretään. Se, miten paljon maakaupoista neuvotellaan tai miten yhdenmukaisia ne ovat, vaihtelee maittain ja neuvotteluvaiheittain. Maan jakoon käytetyt välineet ovat yleensä yhdenmukaisempia (kuten vuokrasopimukset Malin Office du Nigerissä). Jokaiseen kauppaan liittyy yleensä eri osapuolia projektin eri vaiheissa, kuten valmisteluissa, neuvotteluissa, sopimuksenteossa ja täytäntöönpanossa. Ensinnäkin mukana on useita isäntämaan virastoja. Edes maissa, joissa mahdollisia sijoittajia varten on yksi keskitetty palvelupiste, yleensä investointien edistämisvirasto, tämä virasto ei käsittele yksin kaikkia maakauppaan liittyviä asioita. Yksityisillä sijoittajilla on se etu, että he voivat toimia yhtenä oikeushenkilönä, jolla on yhtenäiset arvot. Silloinkin kuva voi olla vivahteikkaampi. Yksi mahdollisista skenaarioista on, että hallitusten välisten sopimusten täytäntöönpanoa ohjaavat yksityiset toimijat joko alusta asti tai osana peräkkäisiä toimia, jotta asiat saataisiin etenemään. Esimerkiksi Syyrian ja Sudanin kaupan ansiosta Syyria voi siirtää täytäntöönpanovaltuudet yksityissektorille, mikäli Sudanin hallitus antaa siihen luvan. 23 Cotula et al Cotula et al EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

74 Luku 4 SIIRRETYT MAAOIKEUDET, PAIKALLISTEN ETUJEN TURVAAMINEN Afrikassa on vallitsevana käytäntönä maan vuokraaminen ostamisen sijaan. Vuokrasopimusten kestot vaihtelevat lyhyistä määräajoista 99 vuoteen. Isäntämaiden hallitukset ovat yleensä tärkeässä asemassa vuokrasopimusten myöntämisessä usein siksi, että ne omistavat muodollisesti kaiken maan tai suuren osan siitä. Näin ollen ratkaisevaa on, missä määrin hallitukset ottavat maa- ja vesialueiden ja muiden luonnonvarojen vuokraamisessa huomioon paikalliset edut. Isäntämaiden hallitukset voivat kuitenkin sitoutua sopimuksilla tarjoamaan maata neuvottelematta paikallisten maankäyttäjien kanssa. Avoimuuden ja valvonnan puute sopimusneuvotteluissa kannustaa myös korruptioon ja saa eliitin haalimaan kaikki hyödyt itselleen. Mosambikissa ja eräissä muissa maissa kansallinen lainsäädäntö ei vaadi sijoittajia neuvottelemaan paikallisväestön kanssa ennen maan jakamista. Ghanassa sopimukset paikallisten johtajien kanssa ovat yleisiä. Myös näissä tapauksissa puutteet lakisääteisten vaatimusten noudattamisessa ja paikallisjohtajien vastuunkantamisessa ovat jatkuvana ongelmana. Yksi keskeinen tekijä on myös paikallisten maaoikeuksien suojelu. Kansallinen lainsäädäntö vaihtelee, mutta tietyt toistuvat piirteet heikentävät paikallisväestön asemaa. Niitä ovat valtion omistaman maan epävarmat käyttöoikeudet, vaikeat rekisteröintimenettelyt, korvaukset vain esimerkiksi satojen eikä maan menetyksistä sekä vanhentuneet korvaussummat. Niiden vuoksi paikallisväestö saattaa jäädä häviölle ja sijoittajat, jotka pyrkivät noudattamaan hyviä käytäntöjä, kärsivät hallituksen selvien menettelytapojen ja sääntöjen puuttumisesta. MAAKAUPPOJEN TALOUDELLINEN TASAPAINO Maasta perittäviä maksuja tai muita rahansiirtoja ei yleensä ole tai ne ovat pieniä, mikä johtuu siitä, että halutaan houkutella sijoituksia, vaihtoehtoiskustannukset on todettu pieniksi ja vakiintuneita maakaupan markkinoita ei ole. Tämä ei yksinään tarkoita, että kauppa olisi epätasapainoinen: isäntämaa voi hyötyä sijoittajan sitoutumisesta investointeihin ja kastelujärjestelmän kaltaisen infrastruktuurin kehittämisen. Koska investointeihin sitoutuminen on maakauppojen taloudellisessa tasapainossa vallitsevaa, niiden täytäntöönpanokelpoisuus on erityisen tärkeää. Valtion maaosuuuksien jaoissa edellytetään yleensä, että sijoittajat noudattavat investointisuunnitelmia hankkeen muutamana ensi vuonna, minkä jälkeen jako vahvistetaan. Afrikan hallitukset ovat kuitenkin harvoin käyttäneet tätä painostuskeinoa saattaakseen sijoittajat vastuuseen, eivätkä sopimusten sanamuodot ole riittävän yksityiskohtaisia ollakseen täytäntöönpanokelpoisia. Kertaluonteiset arvioinnit toteutuksen varhaisessa vaiheessa eivät myöskään mahdollista sijoituksen tuloksen jatkuvaa valvontaa ja vahvistamista hankkeen koko eliniän ajan. Vaikka maakauppojen rakenne onkin äärimmäisen monimuotoinen, jo pieni otos sopimuksista viittaa siihen, että paljon enemmän voidaan tehdä taloudelliseen tasapainoon vaikuttavien tekijöiden tiukentamiseksi etenkin silloin, kun näitä sopimuksia verrataan muiden sektorien, kuten öljy- ja kaasusektorien, sopimuskäytäntöön. Tapaukset ovat keskenään huomattavan erilaisia ja sopimuksissa ei yleensä ole selviä mekanismeja, joilla seurattaisiin sijoittajien sitoutumista ja valvottaisiin niiden noudattamista, taattaisiin paikallisväestön edut, edistettäisiin pientilallista osallistumista tuotantotoimintaan (vaikkapa sopimusviljelyllä, yhteisyrityksillä paikallisten maanomistajien kanssa tai muunlaisella yhteistuotannolla), maksimoitaisiin valtion tulot ja tasapainotettaisiin elintarviketurva sekä koti- että isäntämaassa. Maatalouden nykyaikaistaminen voisi auttaa Afrikan maita siirtymään arvoketjussa ylöspäin. Maantalouden kehittäminen voi monipuolistaa elantomahdollisuuksia, luoda työpaikkoja ja lisätä maatalouden tuottavuutta (parempien siemenlajikkeiden, taitotiedon ja tekniikan avulla). Maahan sijoittaneet ja maatalousyritykset voisivat kannustaa investoimaan tai investoida suoraan infrastruktuureihin, tekniikkaan ja interventioihin markkinoille pääsyn edistämiseksi, ja maaveroista ja luvista voitaisiin saada verotuloja. Riskit ovat kuitenkin huolestuttavia. Muutokset maan ja vesivarojen käytössä, luonnonvarojen hallinnassa ja tuotantotekniikoissa voivat vaikuttaa kestävään ympäristönkehitykseen, elintarviketurvaan, valtasuhteisiin ja yhteiskunnan vakauteen etenkin silloin, kun tapahtumia hallitaan epäsuhtaisin neuvotteluin. Yhteiskunnan laajat osat ovat vaarassa menettää maan hallinnan, mikä vaikuttaisi haitallisesti elintarviketurvaan, yhteiskunnan vakauteen sekä työmarkkinoihin ja tulonsaantimahdollisuuksiin. Jos ulkomaiset sijoittajat hallitsevat maaomaisuutta, se voi luoda vinoutuneita kannusteita kestämättömien tuotantotekniikoiden käyttöön, kun taas maakaupat ja -neuvottelut saattaisivat luoda tilaisuuksia korruptioon ja yksityiseen hyödyntavoitteluun kansallisten pitkän aikavälin etujen kustannuksella. Joissain Saharan eteläpuolisissa maissa maakaupat todennäköisesti aiheuttavat osapuolten välille kitkaa (tietoruutu 4.3). 25 Hankintoja tehdään yleensä tuottoisammilta alueilta, joissa on kastelujärjestelmät, vedensaantimahdollisuus ja infrastruktuuri, ja jotka ovat 25 Cotula et al ja GRAIN

75 Taloudelliset tekijät voivat lisätä epävakautta lähellä markkinoita. Sijoitusten kohteena olevat tuottoisat maa- ja vesialueet eivät ole ns. hyödyntämättömiä luonnonvaroja. Vaikka ne luokiteltaisiin joutomaiksi ja -vesiksi, niiden aiemmat käyttäjät ovat todennäköisesti jo lähteneet vaatimaan niihin oikeuksia. Tätä on tapahtunut ainakin Etiopiassa, Tansaniassa ja Mosambikissa. 26 Se on yhdenmukaista sen kanssa, että Afrikassa luonnonvarojen hyödyntämistä todennäköisesti aliarvioidaan, koska suurimmalla osalla paikallisista käyttäjistä ei ole muodollisia omistusoikeuksia varsinkaan maaseudulla. Tuotantotekniikat, jotka eivät edellytä jatkuvaa maankäyttöä, ovat yleisiä (laiduntaminen, pitkiä kesantoja sisältävät viljelykierrot). Siksi monien toimeentulo on riippuvainen yleisestä ja vapaasta luonnonvarojen käyttöoikeudesta. Kansainväliset kehitysyhteistyöjärjestöt ja tutkimusyhteisö pyrkivät antamaan suosituksia ja auttamaan eri sidosryhmiä (sijoittajia, hallituksia, paikallisväestöjä ja kansalaisyhteiskuntaa) realisoimaan mahdolliset hyödyt, joita uusi kiinnostus maatalouteen sijoittamiseen tuo tullessaan. Nämä toimet ovat kuitenkin todennäköisesti kalliita ja niiden tulokset epävarmoja. Kotimaisten ja ulkomaisten sijoitusten köyhyyttä vähentävien vaikutusten varmistaminen Afrikan viljelymailla on ylipäätään hyvin haastavaa etenkin epävakaissa maissa (taulukko 4.1). Näillä mailla on heikot neuvotteluvalmiudet ja vähän valmiuksia sovitella luonnonvaroista johtuvia konflikteja. Taulukko 4.1: Viljelymaihin tehtyjen uusien sijoitusten köyhyyttä vähentävien vaikutusten varmistaminen Ehdot, jotka laajojen maasijoitusten on täytettävä köyhyyden vähentämiseksi kestävällä tavalla Luonnonvarojen olemassa olevien oikeuksien selvä määrittely ja vahvistaminen. Sopimusten laatiminen niin, että ne ovat sijoittajien, hallitusten ja paikallisväestöjen tavoitteiden, näkökulmien ja kannusteiden suhteen tasapuolisia. Sijoittajien ja isäntähallitusten toimien luotettavuus ja täytäntöönpanokelpoisuus. Kielteisten vaikutusten kohteena olevien ihmisten tunnistaminen ja heidän oikeuksiensa korvaaminen. Toimet, joilla ehdot on mahdollista täyttää Luonnonvarojen omistusoikeuksien rekisteröinti, yhteisön luonnonvarojen ja luonnonvarojen epävirallisen käytön kartoittaminen, paikallisväestöjen osallistuminen päätöksentekoprosessiin. Avoimen ja osallistavan päätöksentekoprosessin toteuttaminen. Tekninen apu valmiuksien kehittämiseksi sopimusten laadintaan, valvontaan ja hallintaan. Ympäristöä, yhteiskuntaa ja taloutta koskevien ehtojen perusarviointi. Sopimuksen seuranta valtiorakenteiden tai kansainvälisten sidosryhmien toimesta. Toimet tiedotuksen avoimuuden ja tiedon levittämisen varmistamiseksi. Havainnot Useimmilla afrikkalaisilla ei ole käyttämiensä luonnonvarojen virallista käyttö- tai omistusoikeutta. Maanomistuksen rekisteröinti on aikaa ja resursseja vaativa prosessi. Kansainvälinen kokemus osoittaa, että huonosti suunnitellut maan omistusja hallintaoikeuksien uudistus- ja rekisteröintihankkeet voivat jättää ulkopuolelleen haavoittuvimpia ryhmiä ja luoda epävakautta lisääviä voimia. Paikallisten sidosryhmien avoin ja tietoon perustuva osallistuminen on erityisen vaikeaa maissa, joissa koulutustaso on alhainen ja kansalaisten ja valtiorakenteiden väliset yhteiskuntasopimukset heikkoja. Samat kuin edellisessä kohdassa. Yksi tämän ehdon täyttymisen suurimmista esteistä on epäsuhta sijoittajien ja hallitusten sekä paikallisyhteisöjen ja maanviljelijöiden neuvotteluvallan ja neuvotteluvalmiuksien välillä. Paikallisväestöillä ei yleensä ole rahoitusvaroja ja henkilöstöä näiden ehtojen täyttämiseen. Vastaanottavilla valtioilla ei todennäköisesti ole tarvittavia valmiuksia ja varoja tehokkaiden rakenteiden ylläpitämiseen ja uskottavien uhkauksien esittämiseen ehtojen täyttämättä jättämisen rangaistuksista. Epäsuhtaisen tiedotuksen ongelmat voivat estää ehtojen täyttämisen määrittelyn, arvioinnin ja seurannan. 26 Sulle 2009, Nhantumbo ja Salomao EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

76 Luku 4 Parempien työllistymistilaisuuksien luominen ja lisääminen. Maatalousprojektien pitäisi lisätä tuottavuutta ja olla ympäristön kannalta kestäviä. Samat kuin edellä esitetyt sopimuksen täytäntöönpanoa ja suunnittelua koskevat toimet. Ammattiliittojen ja työntekijöiden edustajien osallistumisen lisääminen. Samat kuin edellisessä kohdassa. Ympäristölainsäädäntöön ja sen valvontaan liittyvien instituutioiden (sääntöjen, virastojen ja rakenteiden) perustaminen ja vahvistaminen. Tekninen apu uusille sijoittajille ja mekanismit paikallisen maatalousteknisen osaamisen soveltamiseen. Projektien talouden ja rahoituksen kestävyys saattaisi tarjota uusille sijoittajille vaikuttimia perua epäsuorasti tai suoraan sitoutumisensa työehtojen täyttämiseen ja työvoimavaltaisen tekniikan käyttöön. Työntekijöiden järjestäytyminen voisi olla kansallisen eliitin etujen vastaista. Samat kuin edellisessä kohdassa. Afrikan monissa osissa maaperä kestää huonosti maatalouden tehostamista. Ulkopuolisilla sijoittajilla ei ehkä ole paikallisten ekosysteemien ja kestävien tuotantomenetelmien asianmukaista tuntemusta. Sopimuskasvatusjärjestelyt, yhteisyritykset ja sopimusviljelyjärjestelmät voivat edistää paikallistuntemuksen omaksumista ja hyödyn jakautumista sijoittajille ja paikallisväestöille. Osapuolien epäsuhtaiset talous- ja valta-asemat kuitenkin todennäköisesti vaarantavat nämä tulokset. Eurooppa voi tukea menettelysääntöjä koskevia kansainvälisiä aloitteita ja auttaa myös afrikkalaisia maanviljelijöitä ja väestöjä nauttimaan Afrikan viljelymaan kasvaneen arvon eduista nykyisillä globaaleilla markkinoilla vahvistamalla toimiaan pitkän aikavälin maatalouden kehittämiseen ja pienviljelijöiden auttamiseen tähtäävissä ohjelmissa. Se voi kohottaa asemaansa poliittisena ja taloudellisena toimijana kansainvälisissä neuvotteluissa, diplomaattisuhteissa ja maailmanlaajuisilla elintarvikemarkkinoilla. Se voi pyrkiä hillitsemään mekanismeja, jotka lisäävät viljelymaan kysyntää, kuten suurimpien elintarvikkeiden viejien vientivalvontaa ja energiatehokkuuden sijaan biopolttoaineita edistävää energiapolitiikkaa. Tietoruutu 4.3: Kansainvälisiä sijoituksia Sudaniin: arabialueen vilja-aitta 27 Aysen Tanyeri-Abur a ja Nasredin Elamin b a Northeastern University, Boston; b Elintarvike- ja maatalousjärjestö (FAO), Lähi-idän ja Pohjois-Afrikan paikallistoimisto. Sudania on pitkään pidetty arabialueen vilja-aittana ja erityisesti arabimaiden maataloussijoitusten kohteena. Maa on pinta-alaltaan (2,5 miljoonaa neliökilometriä) Afrikan suurin ja yksi harvoista alueen maista, jossa on vielä käyttämättömiä maa- ja vesivarantoja. Sudan on yhdeksän Afrikan maan naapuri ja tarjoaa strategisella sijainnillaan useille niistä pääsyn merelle. Maan väestö on nuorta, mikä johtuu 30 viime vuoden nopeasta väestönkasvusta. Sudanin runsaita luonnovaroja varjostaa kuitenkin laajalle levinnyt puutteellinen elintarviketurva ja köyhyys (21 prosenttia sudanilaisista oli aliravittuja vuosina , FAO, 2008). Eräät arabimaiden maatalouteen kohdistuneiden sijoitusten viimeaikaiset suuntaukset vaikuttavat Sudaniin kohdistuvien pääomavirtojen määrään ja luonteeseen. Maatalous ja vesivarat ovat muodostumassa sijoitusten uusiksi omaisuusluokiksi Saudi-Arabian radikaalien poliittisten muutosten, korkeiden elintarvikehintojen, vientikieltojen sekä alhaisten öljynhintojen Persianlahden maille vuoden 2007 jälkeen aiheuttamien ongelmien vuoksi. Suurin osa sijoituksista lähtee yksityisen sektorin aloitteesta, vaikkakin valtio on vahvasti läsnä tuen ja helpotusten muodossa. Enin osa sijoituksista kohdistuu Sudaniin, jonka elintarviketurva on arabialueen huonoin. Yli 50 prosenttia alueen maasijoituskaupoista tehdään Sudanissa. 27 Tämä tietoruutu ei kuvasta kirjoittajien edustamien järjestöjen näkemyksiä, ja kirjoittajat ovat yksin vastuussa sisällöstä. 64

77 Taloudelliset tekijät voivat lisätä epävakautta Uusimmat sijoitukset ja yrityskaupat voivat kiihdyttää sijoituksia alueelle sekä arabimaiden alueiden välistä kauppaa. Uudet elintarvike- ja öljykaupparyhmittymät, kuten Persianlahden yhteistyöneuvoston GCC:n ja Kaakkois-Aasian maiden liiton ASEANin 28 väliset ryhmittymät, voivat myös tasoittaa tietä muille kauppasopimuksille, jotka helpottavat sijoituksia elintarvikkeisiin ja maatalouteen entisestään. Näillä tapahtumilla on poliittisia vaikutuksia. Erityistä huomiota on kiinnitettävä kestäviin sijoitusvaihtoehtoihin ja pitkän aikavälin perspektiiviin. Alueella, jolla on vesipula ja jolla ei ole mahdollisuuksia tulla omavaraiseksi, pitäisi ensisijaisesti ottaa opiksi aiemmista poliittisista päätöksistä. Sudanissa voi olla suhteellisen runsaasti maa- ja vesivaroja, mutta Niilin jokialueelle ennakoidaan vesipulaa vuoteen 2025 mennessä (Revenga et al., 2000). Saudi-Arabialla on huonoja kokemuksia elintarvikeomavaraisuuteen tähtäävästä politiikastaan ja luonnonvarojen riistosta (Elhadj, 2008). Vaikka maatalouteen ja elintarviketuotantoon kohdistuvien sijoitusten lisääntyminen on Sudanin elintarviketurvaongelmien kannalta ratkaisevaa, kestämättömät sijoitukset vaikuttavat kielteisesti sekä sijoittajiin että vastaanottajamaihin ja kaikkiin asianosaisiin toimijoihin. Ajantasaisten ja yksityiskohtaisten tietojen vähyys estää Sudanin maatalouteen tehtyjen suorien ulkomaisten sijoitusten rakenteen ja tulosten kattavan tarkastelun. Sudanin maatalouteen tehtyjä suoria ulkomaisia sijoituksia koskevista havainnoista mainitsemisen arvoisia ovat seuraavat: Maatalouteen on tehty suoria ulkomaisia sijoituksia tähän asti vain vähän, keskimäärin alle prosentti kaikista suorista ulkomaisista sijoituksista. Suurin osa Sudanin maatalouteen tehdyistä suorista ulkomaisista sijoituksista on kohdistunut luonnonvaroihin (taulukko 4.1). Seuraavassa yhteenveto Sudaniin tehdyistä sijoituksista: Tietoruudun taulukko 4.1: Jaetut viljelymaaosuudet vuosina (yli hehtaarin sitoumukset) 29 Sijoitukset yhteensä (hehtaaria) Yhteisyritysten osuus (hehtaaria) Ulkomaiset sijoittajat Saudi-Arabia Yhdistyneet Arabiemiirikunnat Etelä-Korea Egypti Muut Paikalliset Sijoitukset yhteensä Lähde: Kirjoittajien arviot, jotka perustuvat viestintään Sudanin investointiministeriön kanssa. Vaikka maatalouteen tehtyjen suorien ulkomaisten sijoitusten osuus kaikista sijoituksista on pieni, se on kasvanut jatkuvasti kymmenen viime vuoden aikana. Sudanin maatalouteen kohdistuneet suorat ulkomaiset sijoitukset kasvoivat keskimäärin 23 prosenttia vuodesta 2000 vuoteen 2008, vaikkakin niiden osuus kaikista suorista ulkomaisista sijoituksista oli edelleen pieni, noin kaksi prosenttia (Nur, 2009). Suorien ulkomaisten sijoitusten osuus kasvoi 17 prosenttiin kaikista sijoituksista vuonna 2009, ja sen odotetaan kasvavan 50 prosenttiin vuonna 2010 (Reuters, 2008). Arabimaiden väliset suorat ulkomaiset sijoitukset muodostavat valtaosan Sudaniin tehdyistä suorista ulkomaisista sijoituksista, noin 93 prosenttia kaikista sijoituksista, ja 38 prosenttia niistä on peräisin Saudi-Arabiasta. 28 GCC ja ASEAN ilmoittivat 30. kesäkuuta 2009 aikovansa muodostaa uuden kaupparyhmittymän elintarvikkeita ja öljyä varten riisiä ASEAN-maista ja energiaa sekä petrokemian tuotteita Persianlahden maista (Reuters, 2009). 29 Alle 10 prosenttia maakaupoista (ulkomaisten sijoittajien) on toteutettu. Ulkomaisten sijoittajien kanssa tehdyistä kaupoista noin prosentissa on aloitettu prosessi kauppojen perumiseksi. 65 EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

78 Luku 4 Arabimaiden suorat sijoitukset Sudanin maatalouteen juontavat juurensa 1970-luvulle, jolloin perustettiin suuria hankkeita arabimaiden investointi- ja kehitysjärjestön AAAID:n (Arab Authority for Agricultural Investment and Development) ja muiden julkisten ja yksityisten aloitteiden puitteissa. Yksi esimerkki niistä on Kenana Sugar Company. 30 Näiden sijoitusten vaikutukset ovat olleet vaihtelevia. Sudanissa lähes kaikki suorat ulkomaiset sijoitukset ovat keskittyneet maan kolmeen kehittyneimpään alueeseen, Khartumiin, Niilinjoen alueeseen ja Geziraan, joihin kohdistuu 86 prosenttia kaikista investointihankkeista. Ne ovat myös kohdistuneet pääasiassa maatalouden alkutuotantoon (Nur, 2009). Alueellisia eroja sijoituksissa on käsiteltävä poliittisella tasolla. Suorista ulkomaisista sijoituksista arabien sijoituksissa pääomavaltaisuus on Sudanissa erityisen suurta. Tulokset osoittavat myös, että vaikka 37 prosenttia kaikista suorien ulkomaisten sijoitusten kohteena olevista hankkeista ja 41 prosenttia näiden sijoitusten koko pääomasta kohdistuu sekaviljelyyn, vain 25 prosenttia kaikista suorien ulkomaisten sijoitusten synnyttämistä työpaikoista on luotu tällä alasektorilla erittäin pääomavaltaisten tuotantotekniikoiden ansiosta (Nur, 2009). Sijoitusten jatkuvuuden kannalta ratkaisevaa on institutionaalinen ja poliittinen kehys, koska se tarjoaa sopivia kannusteita sijoitusten kohdentamiseen ja elintarviketurvaa koskevien kansallisten ongelmien käsittelyyn. Sudan on pyrkinyt ratkaisemaan maatalouden resurssipulaa houkuttelemalla ulkomaisia sijoituksia ja jättänyt vähemmälle huomiolle näiden sijoitusten myönteisten vaikutusten ja kotimaisten kytköksien maksimoinnin. Maatalouteen kohdistuvien sijoitusten äkillinen tulva on kannustanut kehittämään uutta politiikkaa. Erityisesti uusien maahankintojen kaltaisissa resurssi-investoinneissa on otettu käyttöön leasingvuokraus ja muita uusia maankäytön hallinnan menettelyjä. Suurin osa maa-alueista vuokrataan Sudanissa vuosimaksuilla, jotka ovat 2,7 35 $ hehtaarilta. Niistä alhaisimmat maksut ovat yleisimpiä. Vuokrajärjestelyt vaihtelevat yksittäisissä tapauksissa. Sudanin hallitus on luonut useita suojatoimia sen varmistamiseksi, että maankäytössä otetaan huomioon sosiaaliset ja taloudelliset seikat. Vuokrasopimukset tehdään esimerkiksi aluksi kolmeksi vuodeksi, ja niitä pidennetään sitten seitsemän vuoden välein enintään 99 vuodeksi. Sijoittajille on myös joitakin perusvaatimuksia: heidän edellytetään rakentavan kokoojakatuja, tarjoavan sähköä ja antavan prosenttia sijoituskohteena olevasta maasta paikallisyhteisön käyttöön (neuvoteltavissa paikallisväestön kanssa). 31 Sudania pidetään edelleen arabialueen vilja-aittana, ja valtaosa viljelysmaahan viime aikoina tehdyistä sijoituksista kohdistuu tähän maahan. Vielä on kuitenkin etsittävä vastaus seuraavaan kysymykseen: mitä peruselintarvikkeita Sudanissa voidaan tuottaa kannattavasti erityisesti pitkällä aikavälillä? Täyttääkseen elintarviketarpeensa, arabisijoittajien keskittävät sijoituksiaan peruselintarvikkeiden ja varsinkin vehnän tuotantoon. Maan ilmasto-olosuhteita ajatellen vehnäntuotannon kapasiteettia ja tuottavuutta Sudanissa on tutkittava lisää. Sudanissa on valtavasti viljelyskelpoista maata mutta käytettävissä olevat vesivarat eivät ehkä riitä täyttämään laajentumisen tulevia tarpeita siinä mittakaavassa kuin maata on viime aikoina vuokrattu ulkomaisille sijoittajille, vaikka ei edes otettaisi huomioon näiden sijoitusten toissijaisia vaikutuksia maaseutuväestöihin ja ahtaisiin kaupunkialueisiin. Suorien ulkomaisten sijoitusten vaikutuksia elintarviketurvaan ei ole helppo arvioida. Minkä tahansa sijoituksen tulevaa kehitystä on vaikea ennustaa, ja eri sidosryhmien (sijoittaja- ja kohdemaan yksityissektorien ja hallitusten) näkökohtien käsittely on myös arveluttava tehtävä. Sen lisäksi on otettava huomioon elintarviketurvaa koskevat huolenaiheet sekä resurssien ja tulojen erot maiden välillä. Eri osapuolten näkökohtien turvaamiseksi voi olla tarpeen luoda kehys, jonka avulla voidaan korostaa sijoitusten erityisiä näkökohtia, joita on arvioitava niin, että kielteiset vaikutukset voidaan minimoida tulevaisuudessa ja sijoitukset voidaan tehdä kestävämmiksi. On myös tärkeää tarkastella samantapaisia aiempia sijoituksia ja kartoittaa aiempia kokemuksia. 30 Kenana Sugar Company perustettiin Sudaniin 1970-luvulla arabimaiden yhteisellä julkisella ja yksityisellä rahoituksella. Hanke on lisännyt maan tuotantokapasiteettia huomattavasti ja laajentanut sokerituotantoa, minkä ansiosta Sudan on sokerin suhteen omavarainen ja jopa sokerin viejä. Muut sosiaaliset ja taloudelliset vaikutukset alueeseen ovat kuitenkin olleet vaihtelevia. 31 Henkilökohtainen tiedonanto, Sudanin investointiministeri. 66

79 Taloudelliset tekijät voivat lisätä epävakautta 6. NÄLKÄINEN VÄESTÖ JA EPÄVAKAAT INSTITUUTIOT Valtion epävakauteen tiiviisti liittyvä puutteellinen elintarviketurva on selvästi yksi Afrikan maiden suurimmista uhkista. 32 Tässä keskitytään selvittämään, miten valtiorakenteiden epävakaus voimistaa akuutin elintarvikepulan riskiä, ja mitä voidaan tehdä vuosituhannen ensimmäisen kehitystavoitteen (nälästä kärsivien määrän puolittaminen vuoteen 2015 mennessä) saavuttamiseksi. Tuorein elintarvikekriisi korosti Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaiden maiden elintarviketurvan äärimmäistä alttiutta ulkoisille häiriöille, mikä johtuu pääasiassa Afrikan maatalouden huonosta (ja pysähtyneestä) tuottavuudesta kahden viime vuosikymmenen aikana. Tuottavuuden kasvun pysähtyminen liittyi tiiviisti kysynnän kasvuun, mikä johtui osin kansainvälisistä tekijöistä (kysynnän kasvusta Kiinassa ja Intiassa) mutta osin myös väestönkasvusta. Epävakaimmista Afrikan maista tuli elintarvikkeiden nettotuojia ja niiden haavoittuvuus lisääntyi, minkä seurauksena elintarvikekriisin todennäköisyys kasvoi. 33 Maatalousvastaisuus aiheutti muuttoliikkeen kaupunkeihin ja lisäsi maaseudun ja kaupunkien eriarvoisuutta. Se lisäsi kaupunkien väkivaltaa ja poliittista epävarmuutta, mikä puolestaan on lisännyt resurssien käyttöä turvallisuusongelmien ratkaisuun maaseudun rahoittamisen kustannuksella minkä seurauksena noidankehä on valmis. Laaja muuttoliike kaupunkeihin sekä siihen liittyvä maaseudulle kohdistuvien investointien väheneminen ovat vähentäneet maataloustuotantoa, mikä on lisännyt elintarvikkeiden tuontia ja heikentänyt maatalouden tuotantovalmiuksia entisestään. Elintarvikekriisi voi legitimiteettiulottuvuuden myötä lisätä valtion epävakautta, samoin kuin kansainvälinen elintarvikkeiden hiljattainen hintapiikki voi aiheuttaa ruokamellakoita. Tilanne voi kuitenkin muuttua, jos elintarvikkeiden netto-ostajista tulee niiden nettomyyjiä (kuten tapahtui Etelä- ja Itä-Aasiassa vihreän vallankumouksen aikana). Elintarvikkeiden myyjien tulot nousisivat ja elintarvikkeiden hinnat alenisivat, mikä auttaisi niin epävakaiden kuin muidenkin maiden väestöjä pääsemään eroon köyhyydestä kysynnän kasvun ansiosta. 34 Jotta kerrannaisvaikutukset alkaisivat näkyä, markkinoiden on kuitenkin toimittava kunnolla. Epävakaissa maissa on monia esteitä markkinamekanismeille, sillä maanviljelijöiden lainansaanti on vaikeaa ja tiedon hankinnan ja sopimusten täytäntöönpanon kustannukset ovat korkeat. Kun virallisen rahoituksen saanti on vaikeaa, kauppamäärät ovat pieniä ja kauppaa käydään maantieteellisillä lähialueilla, mikä lisää hintavaihteluiden todennäköisyyttä. Puutteellisen elintarviketurvan riski on suurin epävakaissa maissa, joissa on konfliktitilanteita. Syy-yhteyden löytäminen ei ole yksinkertaista, mutta poliittinen epävakaus on yleistä puutteellisesta elintarviketurvasta kärsivissä maissa. Konflikteja ja talousromahduksia on pidettynä syynä yli kolmasosaan elintarvikekriiseistä vuosina , ja siviililevottomuudet, pakolaiset ja kotiseudultaan siirtymään joutuneet on mainittu pääasialliseksi syyksi yli puoleen Afrikan elintarvikkeisiin liittyvistä hätätilanteista. 35 Konfliktit yleensä vähentävät maataloustuotantoa ja myytävistä sadoista ja karjasta saatavia tuloja. FAO:n mukaan Afrikassa hävisi konfliktien vuoksi yli 120 miljardin dollarin arvosta maataloustuotantoa 1900-luvun jälkimmäisenä kolmanneksena. Elintarviketuotanto väheni 13 maassa 18:sta tutkimuksen kohteena olleesta konfliktien vaivaamasta maasta. 36 Pitkäaikaisvaikutukset maataloustoimintaan voivat olla vakavia, ja epäsuorat vaikutukset ja kielteiset ulkoiset vaikutukset voivat uhata naapurimaiden elintarviketurvaa. Konfliktien ja sodankäynnin vaikutusten sekä maatalouden kehittymisen välillä on vuorovaikutteinen ja mahdollisesti moninkertainen suhde. Mosambik hävisi 20 vuotta kestäneen kansalaissodan aikana 40 prosenttia maatalouteen, infrastruktuuriin ja tietoliikenteeseen sijoittamistaan varoista. 37 Yhteiskunnallisen sekasorron tai konfliktin hallitsemassa maassa elintarviketuotannon ongelmat voivat lisätä elintarviketuonnin tarvetta ja nostaa elintarvikehintoja naapurimaissa. Ugandassa alueen kauppakumppanien, kuten Kenian ja Etelä-Sudanin, elintarvikkeiden kysynnän hiljattainen kasvu aiheutti elintarvikehintojen nousupaineita. 38 Huono konfliktien jälkeisen tilanteen hallinta voi vaikeuttaa maan maatalouden ja talouden kehittymistä. Maatalousyhteisöjen paluu alun perin omistamilleen maille ei esimerkiksi aina tuota toivottua tulosta. Sierra Leonessa eliitti oli kaappaamassa asukkaiden viljelymailleen ja viljelijäelämäänsä palaamiseen tähtäävät toimenpiteet UNCTAD (2009) arvioi, että 300 miljoonalla afrikkalaisella on krooninen nälkä. 33 Afrikan maat tuovat edelleen tärkeimpiä peruselintarvikkeita, kuten vehnää ja riisiä (UNCTAD 2009). 34 Tämä suuntaus oli näkyvissä Kiinassa viime vuosina marraskuuhun 2008 asti, jolloin talous- ja rahoituskriisi uhkasi ajaa uudet kaupunkityöntekijät takaisin Kiinan maaseudulle. 35 Flores Stewart et al Collier et al Benson Maconachie EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

80 Luku 4 Puutteellinen elintarviketurva voi sitä vastoin edistää epävakautta. Jos maatalouteen sijoitetaan liian vähän, lisääntyy konfliktien mahdollisuus sekä kilpailu elintarvikkeista ja elintarvikkeiden heikko saanti. 40 Kapinat, hallitusten kaatumiset ja konfliktit Etiopiassa, Ruandassa ja Sudanissa ovat saaneet alkunsa luonnollisten tekijöiden (kuten kuivuuden) aiheuttamista elintarvikekriiseistä sekä maatalous- ja kehitysavun huonosta hallinnasta. 41 Elintarviketurva on läheisesti sidoksissa vedensaantiin. Epävakaissa maissa vesipula vaikuttaa ihmisten ja karjan kulutukseen ja kastelu voi olla ongelmallista. Pääasiassa kallista tuontitavaraa olevien lannoitteiden käyttö on myös vähäistä. 7. JOHTOPÄÄTÖKSET Maa voi päätyä konfliktiin tai rauhaan, tai se voi päätyä elintarvikekriisiin tai olla päätymättä, se voi olla elintarvikkeiden viejä tai ei, tai mineraalien viejä tai ei sen mukaan, millainen on sen muuttujien historia ja epävakauteen vaikuttavien tekijöiden maakohtainen vuorovaikutus. Historia on tärkeä, ja tällainen hellittämättömyys tekee epävakaudesta vieläkin suuremman haasteen. Epävakauteen vaikuttavien taloudellisten tekijöiden vuorovaikutuksella voi olla epälineaarisia seurauksia. Suorat ulkomaiset sijoitukset ja kauppa, konfliktit ja puutteellinen elintarviketurva sekä konfliktit ja luonnonvarat voivat aiheuttaa myönteisen kierteen, ja houkutella lisää suoria ulkomaisia sijoituksia sekä vauhdittaa kasvua, mutta ne voivat myös käynnistää heikkojen instituutioiden ja korruption noidankehän. Hellittämättömyys ei ole ainoa ongelma. Myös ajalla on merkitystä. Hallituksen päätöksenteon lyhytnäköisyys johtaa todennäköisesti kohtuuttomiin juokseviin menoihin ja opportunistiseen toimintaan. Epävakailla mailla, jotka joutuvat toistuvasti reagoimaan hätätilanteisiin, on paljon lyhyempi aikahorisontti kuin muilla mailla. Sitoutumiskyvyttömyys pahentaa lyhyttä aikahorisonttia, mutta saattaa vaikuttaa myös hallituksen pitkän aikavälin päätöksiin. Nämä näkökohdat korostavat ajan ja hellittämättömyyden merkitystä, koska on erittäin todennäköistä, että tilapäinen kriisi vaikuttaa pysyvästi maan epävakauteen. Ne korostavat myös sitä, miten tärkeää on olla selvillä epävakaille maille erityisen keskeisten taloudellisten tekijöiden välisestä vuorovaikutuksesta ja ajallisesta johdonmukaisuudesta DFID Messer ja Cohen 2006; Messer et al Jos esimerkiksi hallitusten on houkuteltava mineraaliyhtiöt sijoittamaan malminetsintään tai kaivoksen tai öljykentän kehittämiseen, yhtiöt joutuvat odottamaan. Kun sijoitus on tehty, sijoittajat ovat lupauksista huolimatta menettäneet neuvotteluvaltansa: hallitusten kannustimena on luonnonvaroista saatavien tulojen omiminen. Sitoutumisongelma liittyy kaikkiin sijoituksiin mutta on akuutimpi luonnonvarojen hyödyntämisessä, mikä koskee erityisesti epävakaita maita. Luonnonvarojen hyödyntämiseen tarvitaan yleensä huomattavasti suurempi pääomasijoitus kuin muihin toimintoihin, joten pelissä on paljon, eikä sijoitus yleensä ole siirrettävissä. Koska sijoitus on tehty epävakaisiin maihin, hallitusten vastuu on pienempi. 68

81

82 OSA KAKSI EPÄVAKAUDESTA RESILIENSSIIN

83 LUKU 5 - EPÄVAKAUS VASTAAN RESILIENSSI Sosioekonomisen järjestelmän sopeutumiskyky eli resilienssi on sidoksissa sen eri kerrosten kotitalouksien, yhteisön ja maan kykyyn mukautua sisäisiin ja ulkoisiin häiriöihin. Se on kehitystyön ulottuvuus, jota ei pidä enää jättää huomiotta. Resilienssin kehittäminen ja säilyttäminen edistävät ihmisten hyvinvointia. Muuttumattomassa maailmassa yhteiskuntajärjestelmän tai -ryhmän (kotitalouksien, yhteisöjen ja valtioiden) jäsenten kyky hallita kohtaloaan on sidoksissa jäsenyyteen liittyviin oikeuksiin, identiteettiin, päätösvaltaan ja ongelmanratkaisumekanismeihin. Yksittäisten jäsenten mahdollisuus saavuttaa tavoitteensa ja pyrkimyksensä riippuu siitä, miten ryhmä luo solidaarisuutta jäsentensä välille ja takaa jonkin vähimmäismäärän resursseja, palveluja ja oikeuksia; antaa jäsentensä toimia normatiivisessa järjestelmässä; ratkaisee jäsenten ongelmat institutionaalisten järjestelmien avulla; tarjoaa jäsenille mahdollisuuden vaikuttaa ryhmän hallintoon. 1 Kehittyvässä maailmassa sosioekonomiset järjestelmät muuttuvat ja kriisit voivat vaikuttaa näihin osatekijöihin. Siksi valmius säilyttää ja järjestää oloja uudelleen antaa jäsenille mahdollisuuden hyödyntää kykyjään aikojen muuttuessa. Jos siis sosiaalisen järjestelmän toimintakyky edistää jäsentensä hyvinvointia, sen sopeutumiskyky eli resilienssi tekee toimivuudesta jatkuvaa. Miten eri yhteiskunnat kehittävät resilienssiä ja mihin osatekijöihin ja mekanismeihin resilienssi perustuu? Tästä voidaan esittää kaksi näkemystä: 1. Valtion asianmukainen toiminta tukee sosioekonomisen järjestelmän resilienssiä, koska se parantaa ihmisten toimintamahdollisuuksia vakaissa oloissa ja vielä sitäkin selvemmin hätätilanteissa. 2. Sosioekonomisessa järjestelmässä mukautusprosessien hallinta vastauksena muutoksiin ei rajoitu valtiorakenteisiin. Kaikissa yhteiskunnissa muut valtiosta riippumattomat toimijat kehittävät omia valmiuksiaan ja järjestelmiään järjestäytymistä, mukautumista ja oppimista varten. Kansalaisyhteiskunnasta peräisin olevia resilienssin lähteitä ovat sosiaalinen koheesio eli yhteenkuuluvuus ja verkostot, sosiaalinen muisti 2, keskinäinen luottamus ja pelko yhteistön suhtautumisesta rikkomukseen, taloudellista toimintaa sääntelevät epämuodolliset ja yksityiset instituutiot, luonnonvarojen käyttöoikeudet ja kiistojen ratkaiseminen. Sopeutumiskykyisissä yhteiskunnissa voi olla epävakaat valtiorakenteet, mutta lopputulos ei todennäköisesti ole yhteiskunnallisesti suotuisa ja vakaa. Epävakaa valtio heikentää yleensä kansalaisyhteiskunnan järjestelmien resilienssiä ja sosioekonomista järjestelmää kaiken kaikkiaan. Sopeutumiskykyiset kotitaloudet, yhteisöt ja kansalaisyhteiskunnat sen sijaan voivat auttaa suojelemaan väestöä valtion epävakauden seurauksilta. Saharan eteläpuolisen Afrikan kansalaisyhteiskunnat ovat sopeutuneet luovalla tavalla toistuviin kriiseihin, ja niillä on pitkälle kehitettyjä ja syvälle juurtuneita eloonjäämis-, selviytymis- ja sopeutumismekanismeja perheen ja yhteisön sisäisistä vakuutusjärjestelmistä perinteisiin maanhallintainstituutioihin. Vaikka tällaisia resilienssimekanismeja on olemassa, ja vaikka valtiosta riippumattomat toimijat ovat pyrkineet osittain täydentämään tai korvaamaan valtion rakenteita ja toimintoja, kansalaisyhteiskunnat eivät ole pystyneet täysin vaimentamaan poliittisten, talousja ilmastokriisien tai valtion epävakauden inhimillisiä ja kehityksellisiä seurauksia. 1 Stinchcombe Folke EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

84 Luku 5 1. RESILIENSSIN VAHVISTAMINEN Sopeutumis- tai kestokyvyn eli resilienssin käsite on peräisin luonnontieteistä, ja se tarkoittaa järjestelmän kykyä sopeutua häiriöön ja säilyttää perustoimintonsa muuttumattomina. 3 Järjestelmän resilienssiä on siten arvioitava suhteessa sen toimintoihin. Kun resilienssillä viitataan talousjärjestelmään, tarkoitetaan markkinoiden ja niiden tukirakenteiden valmiutta kohdentaa tehokkaasti resursseja tai tarjota keskeisiä palveluja (Perrings 2006, s. 418). Kun resilienssillä viitataan sosioekonomiseen järjestelmään, tarkoitetaan sen valmiutta antaa yhteiskunnan jäsenten tavoitella hyvinvointia ja täyttää tarpeensa ja toiveensa, joita he eivät voisi täyttää yksin yhteiskunnan ulkopuolella. Järjestelmän resilienssiä, joka on luontaisesti dynaaminen käsite, voidaan mitata arvioimalla sen valmiutta reagoida muutoksiin ja kriiseihin aktivoimalla tarvittavat sopeutumismekanismit (tietoruutu 5.1). Tietoruutu 5.1: Resilienssin ja haavoittuvuuden määrittelyä Resilienssi ja haavoittuvuus ovat käsitteitä, joita sovelletaan monilla tieteenaloilla kansantaloudesta psykologiaan ja ekologiasta turvallisuuteen. Muiden määritteiden tavoin näiden termien käyttö on usein epätarkkaa ja sekavaa ja tulkinta vaihtelevaa. Tässä raportissa käytetään seuraavia määritelmiä: Resilienssi tarkoittaa järjestelmän kykyä sietää häiriöitä ja kokea muutoksia ja silti säilyttää tehtävänsä, rakenteensa, identiteettinsä ja reaktionsa ulkoisiin tekijöihin muuttumattomina. Tämän määritelmän on kehittänyt resilienssiä käsittelevä monitieteellinen tutkimusverkosto Resilience Alliance, joka on tutkinut aihetta vuodesta Haavoittuvuus tarkoittaa henkilön, ryhmän tai järjestelmän alttiutta vahingoittua kriisien seurauksena. Haavoittuvuus on kriisien ja stressitilanteiden koon ja esiintymistiheyden, kriiseille altistumisen ja kriiseihin reagoimisvalmiuden eli resilienssin tulos. Rakenteellinen haavoittuvuus tarkoittaa haavoittuvuutta sellaisten tekijöiden suhteen, jotka ovat pysyvästi riippuvaisia järjestelmän valmiudesta reagoida muutoksiin ja kriiseihin. Rakenteellinen haavoittuvuus on siten riippuvaista kriisien ja stressitilanteiden koosta ja esiintymistiheydestä sekä alttiudesta kriiseille. Resilienssi on myös kestävän kehityksen tärkeä osatekijä. Jotta ihmisten jatkuva hyvinvointi voidaan turvata, on vähennettävä sosioekonomisten ja ekologisten järjestelmien kuormitusta. Resilienssi tarkoittaa mukautumista muutoksiin ja uusiin stressitilanteisiin. Resilienssi on kestävän kehityksen kannalta ratkaisevaa, koska kriisit, häiriöt ja muuttuvat olosuhteet ovat väistämättömiä ja yleensä arvaamattomia. Tarve vähentää sosioekonomisiin järjestelmiin kohdistuvaa painetta on myös kestävän kehityksen kannalta välttämätöntä, koska nämä voimatekijät voivat heikentää resilienssiä. 2. MITÄ RESILIENSSIIN PERUSTUVA LÄHESTYMISTAPA TARKOITTAA? Resilienssiin perustuvalla lähestymistavalla on monitahoisia ja mahdollisesti kauaskantoisia vaikutuksia kehitysyhteistyökeskusteluun. Se vaikuttaa kehitysyhteistyön asialistan painopisteisiin, kehitysapupolitiikan suunnitteluun ja tarkoituksenmukaiseen analyyttiseen kehykseen. Resilienssinäkökulma tarkoittaa sitä, että hyväksytään muuttumattomuusajatteluun perustuvan politiikan rajallisuus. 4 Tämän lähestymistavan soveltamisesta voi myös syntyä uusia tavoitteita ja kompromissiratkaisuja. 2.1 PITKÄN JA LYHYEN AIKAVÄLIN NÄKÖKULMIEN ETUJA JA HAITTOJA Nykyisten käytäntöjen välinen mahdollinen jännite johtuu tarpeesta reagoida nopeasti hätätilanteisiin, mikä voi vaarantaa pitkän aikavälin kehityksen. Esimerkiksi humanitaarinen elintarvikeapu ja kansainvälisten järjestöjen ja kansalaisjärjestöjen palvelujen tarjonta suojaavat ihmisiä äärimmäisissä riskitilanteissa, mutta maatalouden kehitys on todennäköisesti vähäistä sosioekonomisissa järjestelmissä, jotka ovat erittäin riippuvaisia elintarvikeavusta. 5 Vaarana on, että ulkopuolisten toimijoiden hallinnoimat erilliset rakenteet ohittavat valtion sisäiset instituutiot ja estävät niiden vahvistumisen. 6 Tätä vaaraa ei kuitenkaan pidä liioitella. Kiireelliset 3 Holling (1973) määrittelee resilienssin käsitteen seuraavasti: se tarkoittaa sitä, miten paljon häiriöitä järjestelmä sietää muuttumatta toiseksi järjestelmäksi. 4 Folke Alinovi ja Russo Manor

85 Epävakaus vastaan resilienssi interventiot eivät automaattisesti sulje pois pitkän aikavälin strategioita. Koska altistuminen toistuville kriiseille voi heikentää resilienssiä, lyhytaikaiset toimet voivat olla resilienssiin perustuvan lähestymistavan mukaisia. 7 Niiden ansiosta voidaan välttyä epävakausloukkujen syntymiseltä, kun vuosien mittaan monimutkaisissa humanitaarisissa kriiseissä toteutettujen väliintulojen parhaista toimintatavoista otetaan opiksi. 2.2 RESILIENSSIN JA TEHOKKUUDEN ETUJA JA HAITTOJA Talouden tehokkuus ja talouskasvu ovat köyhyyden vähentämisen kannalta välttämättömiä mutta eivät riittäviä. Resilienssiin perustuva lähestymistapa kyseenalaistaa kehityspolitiikan, jonka mukaan ihmisten hyvinvoinnin lisäämisen kannalta olennaista on vain tehokkuus ja talouskasvu. Kasvun maksimointiin perustuvat politiikat voivat päinvastoin joissain tapauksissa heikentää järjestelmän resilienssiä ja vaarantaa sen kestävyyden. Esimerkiksi vientilähtöiset toimintamallit, jotka edistävät tehokkuutta ja parantavat maan kasvupotentiaalia, voivat myös heikentää sen resilienssiä. Miten? Luomalla paineita erikoistua alkutuotantoaloihin, jotka ovat alttiita kansainvälisten markkinoiden hintaheilahteluille. Kuten Perrings (2006) toteaa, panosten keskittäminen toimintaalueille, joilta saa suurimmat lyhytaikaiset tuotot, vähentää lähes varmasti koko järjestelmän resilienssiä UUSIA ANALYYSIMALLEJA KEHITYSSTRATEGIOIDEN LAADINTAAN Resilienssiin perustuvalla lähestymistavalla on taipumuksena laajentaa toimivien kehitysyhteistyöpolitiikkojen päämääriä ja vaatimuksia. Staattisten analyysien ja tulosten seurannan lisäksi myös politiikan suunnittelussa tulee käyttää apuna myös resilienssiarviointia. Sosioekonomisen järjestelmän resilienssin lähteiden analysoiminen edellyttää sopeutuvuuden, oppimiskyvyn, järjestäytymisen, päätöksentekoprosessien ja kollektiivisen toiminnan parempaa tuntemusta. Nämä analyysimallit voivat täydentää tutkimusta, joka koskee sosiaalista pääomaa ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta, kotitalouksien varallisuutta, riskeille ja kriiseille altistumista sekä kansalaisten ja kotitalouksien vaihtoehtoisia kriiseistä selviytymisen keinoja. 3. VALTION EPÄVAKAUS HEIKENTÄÄ SOSIOEKONOMISTA RESILIENSSIÄ Ihmisten mahdollisuudet lisätä hyvinvointiaan ovat sidoksissa siihen, millaisessa vuorovaikutuksessa ovat keskenään yhteiskuntarakenteiden eri tasot perhe, paikallisyhteisö, valtioyhteisö ja maailmanlaajuinen yhteisö sekä erilaiset instituutiot markkinoista poliittisiin, kulttuurisiin ja oikeudellisiin järjestelmiin, sosiaaliseen pääomaan sekä virallisiin ja epävirallisiin järjestelmiin, luonnonvarojen käyttöoikeuksien sääntelyyn ja erimielisyyksien ja konfliktien ratkaisuun. Tietoruutu 5.2: Talouskasvu, kehitys ja hyvinvointi epävakaissa maissa J. Allister McGregor, Institute of Development Studies, Sussexin yliopisto W. Arthur Lewis totesi jokin aika sitten, että talouskasvu ei ole kehityksen päämäärä vaan keino lisätä ihmisten käytettävissä olevia vaihtoehtoja. Tämä perusajatus on nyt laajalti tunnustettu, ja monet maineikkaat kehitysajattelun edustajat ovat käsitelleet sitä tarkemmin. Sitä ei kuitenkaan aina sovelleta johdonmukaisesti politiikkaan ja käytäntöön. Maailmantaloutta, globaalia hallintoa ja ympäristöä koskettaneet viime aikojen kriisit ovat antaneet pontta vaatimukselle muuttaa käsitystämme kehityksestä ja kansainvälisen kehityspolitiikan ja -käytännön organisoinnista. Kehitysajatteluun vaaditaan laajalti inhimillistä lähestymistapaa (Sarkozyn komitean raportti 2009), joka perustuu vahvasti sen seikan tunnustamiseen, että kehityspolitiikan tarkoituksena on luoda yhteiskuntaan ihmisten hyvinvointia edistävät olosuhteet ja poistaa sellaiset olot ja tekijät, jotka aiheuttavat inhimillistä kärsimystä. Epävakaiden kehitysmaiden yhteiskunnallisten olojen muuttaminen on erittäin haastava tehtävä. Monissa näistä maista ihmiset ja yhteisöt luovat omat sosiaaliset olonsa eloonjäämisen ja menestymisen varmistamiseksi. He liittoutuvat yhteen ja luovat paikallisia järjestelyjä. He maksavat paikallisille aseellisille ryhmittymille fyysisen turvallisuutensa varmistamisesta. Heidän mahdollisuutensa toimia markkinoilla saattavat olla riippuvaisia paikallisista yrityspomoista. He saattavat myös turvautua perinteisiin oikeusjärjestelmiin jonkinlaisen yleisen järjestyksen aikaansaamiseksi. Näillä järjestelyillä voidaan luoda perusolot, joiden puitteissa elämä voi jatkua, mutta yleensä niihin kuuluu kompromisseja, joita ei voi pitää inhimillisen 7 Guillaumont ja Guillaumont Jeanneney Perrings EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

86 Luku 5 kehityksen ja hyvinvoinnin kannalta hyvinä. Tietyt perustarpeet saattavat täyttyä, mutta vapauksista joudutaan tinkimään ja kokonaiselämänlaatua heikentävät epävakaus ja turvattomuus. Tästä näkökulmasta kehitysaputoimien pitäisi näissä epävakaissa tilanteissa perustua analyysiin siitä, mitä hyvinvointia edistäviä olosuhteita on jo olemassa ja sitten työskennellä käytännöllisesti niiden kanssa ja kehittää toimintaa niiden pohjalta. Tähän on varmastikin otettava mukaan valtion lisäksi useita eri toimijoita, kuten vertaisyhdistyksiä, paikallisia kansalaisyhteiskunnan järjestöjä, aseellisia ryhmittymiä ja paikallisia yritysverkostoja. Tällaisen toiminnan kehittämisen päämääränä on vahvistaa hyvinvoinnin kannalta myönteisiä ulottuvuuksia yhteiskunnallisissa oloissa, ja ohjata näitä toimijoita, järjestöjä ja instituutioita luopumaan haitallisista käytännöistä ja menettelyistä. Epävakaiden ja toimintakyvyttömien valtioiden ensisijainen välitön tavoite on määrittää tämän hyvinvointikehyksen avulla, ketkä ovat haavoittuvimmassa asemassa ja keiden hyvinvointi on pahimmin laiminlyöty valtion hajoamisen seurauksena. Hyvinvointiin keskittyvä toimintasuunnitelma voi tukea ensimmäisiä vaiheita perusyhteiskuntasopimuksen ja tehokkaan hallinnon perusteiden uudistamisessa. Sosioekonomisella järjestelmällä tarkoitetaan monitahoista rakennetta, joka muodostuu toiminnallisesti toisiinsa sidoksissa olevasta valtiosta ja valtiosta riippumattomista toimijoista. Tämän järjestelmän resilienssiin vaikuttaa sen kaikkien osien selviytyminen tehtävistään, osien keskinäiset vaikutukset ja osien kyky olla rakentavassa vuorovaikutuksessa niin, että se pystyy hallitsemaan koko järjestelmää ja sen kehityskaarta. Resilienssin käsitettä voidaan soveltaa kaikkiin sosioekonomisen järjestelmän tasoihin kotitalouksista paikallisyhteisöihin ja valtiorakenteisiin. 9 Valtiorakenteet ovat tämän monitahoisen järjestelmän oleellinen osa. Sosioekonomisen järjestelmän resilienssi voidaan varmistaa tai sitä voidaan vahvistaa järjestelmän eri tasoilla toteutettavilla selviytymis- ja sopeutumisstrategioilla. 10 Samanaikaisesti valtio muovaa muiden sosiaalisten rakenteiden resilienssiä, koska se luo yhteiskunnan hallintomekanismit, tuottaa julkishyödykkeitä, tarjoaa peruspalveluita ja suojelee kansalaisten turvallisuutta, jotka kaikki ovat inhimillisten mahdollisuuksien luomisen kannalta oleellisia (kuvio 5.1). Kuvio 5.1: Valtion epävakauden ja sosioekonomisen resilienssin keskinäiset vaikutukset Ulkoiset häiriöt Vaikutus valtioon (julkiset palvelut, julkinen rahoitus, talouden tasapaino) Vaikutus valtion ulkopuolisiin instituutioihin ja toimijoihin: kotitaloudet, kansalaisyhteiskunta, talousinstituutiot Sosioekonomisten järjestelmien resilienssi Valtiollinen epävakaus Poliittiset reaktiot Sopeutumisen ja selviytymisen strategiat Inhimillinen ja sosiaalinen hyvinvointi Valtion epävakaus voi vastavuoroisesti heikentää sosioekonomisen järjestelmän resilienssiä. Taloudellinen ja inhimillinen kehitys, resilienssi ja valtiorakenteiden vahvistaminen liittyvät tiiviisti toisiinsa. Jos taloudellinen kehitys voi vahvistaa valtion toimintakykyä ja luo valtiolle kysyntää, toimivien ja legitiimien valtion yksiköiden muodostumisprosessit ja osat auttavat ihmisiä suoriutumaan taloudellisista toiminnoistaan ja heidän hyvinvointinsa jatkuu myös muutostilanteissa. 9 Resilienssianalyysin soveltaminen kotitalouksien tasolla: Alinovi et al. (2009). 10 Engberg-Pedersen et al

87 Epävakaus vastaan resilienssi Valtiorakenteiden toimintakykyä ja kehitystä ei voida analysoida toisistaan erillään. Jos esimerkiksi kotitaloudet tai yhteisöt voivat ulkoisen häiriön kohdatessa turvautua tehokkaisiin selviytymisstrategioihin, ne esittävät poliittisia vaatimuksia harvemmin ja vähemmän uhkaavasti. Sosiaalinen resilienssi voi vaikuttaa suoraan tai epäsuorasti valtion epävakauteen. 11 Valtiorakenteiden kehittäminen on siten tehokasta vain, jos toimia kohdistetaan sosioekonomisen järjestelmän kaikkiin tasoihin eikä pelkästään valtiorakenteisiin. Valtion ja muiden sosiaalisten organisaatioiden (perheiden, klaanien, puolueiden, monikansallisten ja kotimaisten yritysten) väliset taistelut ja liittoutumat määrittävät, miten yhteiskunta ja valtio luovat ja ylläpitävät sääntöjä, jotka ohjaavat kollektiivista toimintaa, valtaa ja hyötyjen ja kustannusten jakautumista. 12 Keskinäinen vahvistava prosessi voi syntyä vuorovaikutuksesta kahden tahon välillä, joita Migdal (1988) 13 kutsuu vahvoiksi valtioiksi ja vahvoiksi yhteiskunniksi. Spaldingin mukaan vahva kansalaisyhteiskunta muodostaa legitimiteetin perustan ja toimintavalmiuden, joiden varaan valtio voi rakentua, mutta kansalaisyhteiskunta tarvitsee myös valtiota tiettyjen palvelujen tarjoamiseen. 14 Seuraavassa luvussa valotetaan valtion epävakauden ja sosioekonomisen resilienssin välistä yhteyttä käsittelemällä maailmanlaajuisen taantuman vaikutuksia ja leviämistä Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaissa valtioissa sekä niiden makrotalouden järjestelmien valmiuksia selviytyä kriiseistä. Kun tunnustetaan, että makrotaloudellinen resilienssi on vain yksi osa sosioekonomista resilienssiä, analyysi voi auttaa ymmärtämään valtion epävakauden merkitystä Saharan eteläpuolisen Afrikan maiden valmiudelle selvitä suurista kriiseistä ja sopeutua niihin. 11 Engberg-Pedersen et al Migdal Migdal Spalding 1996, s EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

88 Luku 6 LUKU 6 - GLOBAALI RAHOITUSKRIISI VAIKUTTAA VOIMAKKAASTI AFRIKAN EPÄVAKAISIIN VALTIOIHIN Kun parhaillaan jatkuva talouskriisi puhkesi kesällä 2007, vallitsi käsitys, että se vaikuttaisi vain vähän Saharan eteläpuoliseen Afrikkaan, joten sen vaikutus myös epävakaisiin valtioihin olisi vain vähäinen. 1 Heikkojen rahoitusjärjestelmien vähäiset yhteydet Yhdysvaltojen ja Euroopan pääomamarkkinoihin vaikuttivat ensin suojaavan niitä pahimmilta vaikutuksilta. Tapahtumien edetessä käsitys osoittautui vääräksi. Vaikka kriisin vaikutukset vaurauteen eivät Saharan eteläpuolisessa Afrikassa ja varsinkaan sen epävakaissa maissa ole yhtä ilmeisiä kuin muissa kehittyvissä maissa, ne osoittautuivat kauppayhteyksien ja kaupan rahoitushäiriöiden suhteen erityisen haavoittuviksi. 2 Saharan eteläpuolisen Afrikan maiden riippuvuus kansainvälisestä kaupasta ja siten altistuminen ulkoapäin tuleville häiriöille on lisääntynyt 10 viime vuoden aikana. Afrikan taloudet ovat muuttuneet alttiimmiksi kansainvälisen kysynnän laskun vaikutuksille etenkin kun taloudelliset suhdanteet ovat samanaikaistuneet ennenkuulumattomalla tavalla. Siksi niiden hyöty kauppakumppaneidensa erilaisuudesta on rajallinen. Koska viralliseen kehitysapuun tarkoitetuilla rahastoilla on taipumuksena seurailla avunantajamaan taloussuhdanteita, vaikka maat ovat sitoutuneet säilyttämään apunsa ja jopa lisäämään sitä, Saharan eteläpuolisen Afrikan maat myös todennäköisesti kärsivät avun vähenemisestä ainakin lyhyellä tai keskipitkällä aikavälillä. Vaikka kansainvälisissä kokouksissa vaaditaan toistuvasti kunnioittamaan kehitysapusitoumuksia, ja vaikka avunantajat pitävät kiinni lupauksistaan ja säilyttävät kehitysapunsa osuuden BKT:stä entisellään, apu pienenee avunantajamaiden taantuman ja mahdollisesti epäsuotuisien valuuttakurssimuutosten vuoksi huomattavasti, kuten tapahtui hiljattain punnan devalvoituessa dollariin nähden. Myös siirtolaisten rahansiirtojen odotetaan vähenevän pitkään jatkuneen kasvukauden jälkeen. 1. KRIISIN HUOLESTUTTAVAT HAASTEET: VUOSIEN EDISTYS PYSÄHTYMÄSSÄ Vuosien kriisi päätti maailmassa pitkään jatkuneen talouskasvun ja globalisaation ajanjakson, jolloin maailmankauppa kasvoi kaksi kertaa nopeammin kuin maailman BKT. BKT:n kasvu alkoi hidastua vuonna 2008, ja sen supistuminen levisi kaikille alueille. Viime vuosikymmenten pahin laskusuuntaus muistuttaa vuosien romahdusta. Nykyinen kriisi horjutti globaalistumisen eteenpäinviejiä, kuten avoimia markkinoita, maailmanlaajuisesti integroituja tuotantoketjua ja monia herkästi liikkuvia kansainvälisiä yhtiöitä. Maailmankauppa hidastui paljon jyrkemmin kuin BKT laski, jopa jyrkemmin kuin 1930-luvun suuren laman aikana. 3 Tämä vaikutus voi johtua suhdanteiden yleisestä samanaikaistumisesta eri maissa. Se saattaa myös juontaa juurensa välituotteiden suurempaan painoon kaupassa, mikä puolestaan johtui tuotannon hajanaisuudesta mikä taas voimisti hidastumista kasvun ensin kiihdyttyä 10 viime vuoden aikana. Talous- ja finanssikriisi syntyi raaka-ainehintojen ja valuuttakurssien suurten heilahtelujen jatkoksi, mikä lisäsi epävarmuutta ja pahensi pienenevien kauppavirtojen ja sijoitusten noidankehää. Se tapahtui juuri, kun Saharan eteläpuolinen Afrikka oli saavuttanut vakaan kasvuvauhdin. 4 Ennen heinäkuuta 2008 Saharan eteläpuolisen Afrikan kasvu oli vahva eivätkä epävakaat maat määritelmästä riippumatta tehneet tästä poikkeusta. Nykyinen kriisi uhkaa katkaista tämän myönteisen suuntauksen, vaikka alue onkin aiempaa paremmin varustautunut selviytymään taantumista. 5 Saharan eteläpuolisen Afrikan viimeaikaisen kasvun kaudella alue integroitui enemmän muun maailman kanssa, mikä näkyy siinä, että sen edelleenkin pieni osuus maailman viennistä ja BKT:stä on kasvussa (kuvio 6.1). 6 Suuntaus oli sama epävakaissa maissa, jotka ovat keskimäärin vähemmän integroituneita kuin muut Saharan eteläpuolisen Afrikan maat. Lisääntynyt kansainvälinen integroituminen on altistanut Saharan eteläpuolisen Afrikan maat paljon aiempaa enemmän kaupan häiriöille ja muille kriiseille. Se on myös vaikuttanut huomattavasti verotuloihin (ja joissain maissa veropolitiikkaan) elinkeinoverojen määrän laskiessa. Viime aikojen kriisi, joka alentaa veropohjaa, on lisännyt globalisaation haasteita resurssien käyttöönotossa. 1 IDS 2008 ja IMF Berman ja Martin Eichengreen ja O Rourke Maailmankaupan arvioitu jousto maailman BKT:n suhteen on noin 2. Se on tukenut globalisaatiota, mikä todennäköisesti kostautuu nyt. 4 Arbache ja Page Fosu ja Naudé Raaka-aineiden korkeat hinnat ovat todennäköisesti kasvattaneet joissain maissa, erityisesti Keski-Afrikan öljynviejämaissa, viennin suhdetta BKT:hen. 76

89 Globaali rahoituskriisi vaikuttaa voimakkaasti afrikan epävakaisiin valtioihin Kuvio 6.1: Viennin osuus BKT:stä kasvaa Saharan eteläpuolisen Afrikan vakaat maat % Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaat maat Lähde: Maailmanpankki (2008c) World Development Indicators ELINTARVIKKEET, POLTTOAINEET, RAHOITUS JA EPÄVAKAUS Vuoden 2008 puolivälissä elintarvikkeiden ja öljyn hintapiikit koettelivat kovin ottein niiden tuonnista riippuvaisia Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaita maita, söivät niiden valuuttavarantoja ja vaikeuttivat tuontikaupan maksuja sekä talouden kasvua. Öljynviejämaat sen sijaan ovat hyötyneet tulojen kasvusta, ja monet niistä ovat pystyneet vahvistamaan valuuttavarantojaan. Voimakkaat suhdannevaihtelut johtivat kuitenkin tuotantomäärien nopeisiin heilahteluihin ja leikkasivat investointeja tulevaisuuden tuotantokapasiteettiin. Kuten IMF (2009a) korosti, useimmat Saharan eteläpuolisen Afrikan maat ovat kärsineet lähes perättäisistä polttoaine-, elintarvikeja rahoituskriiseistä. Uusimpien arvioiden mukaan Saharan eteläpuolisen Afrikan reaalinen BKT:n kasvu on vuonna 2009 noin 1,5 prosenttia, kun sen vielä lokakuussa 2008 arvioitiin nousevan 5,5 prosenttiin. Jos uusimmat arviot toteutuvat, muodostuu vuodesta 2009 vuosikymmenen ensimmäinen vuosi, jolloin asukaskohtaisen BKT:n reaalikasvu on negatiivinen Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaimmissa maissa. Tämä vaarantaa vuosituhannen kehitystavoitteiden saavuttamisen ja heikentää poliittista vakautta. 7 Talouskasvun hidastuminen ei välttämättä aina pysäytä inhimillistä kehitystä, mutta johtaa kyllä viivytyksiin, etenkin jos leikataan koulutuksen ja terveydenhuollon kuluja, millä on pitkällä aikavälillä vakavia seurauksia. 3. KRIISIN NELJÄ VÄYLÄÄ EPÄVAKAISIIN MAIHIN Alueen talous kehittyy hitaasti ja epävakaiden maiden yhteydet maailman talousjärjestelmään ovat vähäiset, joten kriisin leviämisen pääväylät ovat talouden reaalisektoreilla. Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaimpien maiden omat pankkijärjestelmät ovat suppeat ja pääomamarkkinat ohuet tai olemattomat. Lisäksi ulkomaiset sijoittajat ja valtion omistamat sijoitusyhtiöt sijoittavat vain muutamiin öljynviejämaihin. Saharan eteläpuolisen Afrikan maat altistuvat kriisin vaikutuksille pääasiassa kaupan kautta: vientitulojen supistuessa vaihtosuhde heikkenee, mitä kehitystä vahvistaa edelleen Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaiden maiden liiallinen riippuvuus raaka-aineiden viennistä sekä niiden polarisoitunut vienti. 8 Näiden maiden rasitteena on lisäksi siirtolaisilta tulevien rahalähetysten, suorien ulkomaisten sijoitusten ja mahdollisesti ulkomaisen avun väheneminen. Kriisin suorat leviämisväylät ovat toimineet vain Kenian ja Nigerian kaltaisissa maissa (ja kahdessa tärkeässä vakaassa maassa, Etelä- Afrikassa ja Ghanassa), joiden rahoitusmarkkinat ovat muita syvemmät ja integroituneemmat (tietoruutu 6.1). Esimerkiksi Nigeriassa osakemarkkinat romahtivat samalla tavoin tai jopa pahemmin kuin kehittyneissä maissa. 9 Maan NSE-20-indeksi laski 55 prosenttia heinäkuusta 2008 helmikuuhun 2009, kun se oli edellisenä vuonna laskenut 45 prosenttia. 10 NSE-indeksin lasku ja syntynyt 7 Saharan eteläpuolisessa Afrikassa asukaskohtaisen BKT:n reaalikasvu on keskimäärin negatiivinen ( 0,6 %). Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaiden maiden kasvuvauhti on 0,2 prosenttia, mutta tämä luku muodostuu eri maiden erittäin epäyhtenäisistä luvuista (luku 2). 8 Epävakaimmat maat ovat riippuvaisia yhden tuotteen viennistä. Kolmen suurimman vientimaan keskimääräinen osuus koko viennistä on noin 90 prosenttia, kuten luvussa 2 todetaan. 9 AfDB 2009a ja ODI 2009a. 10 Kasekende et al ja ODI 2009a. 77 EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

90 Luku 6 luottamuspula ovat vaikeuttaneet lainanottoa pääomamarkkinoilta. Kriisillä on vakavia seurauksia eräissä alueen sisäisten siirtolaisten tärkeissä kohdemaissa, kuten Etelä-Afrikassa, Nigeriassa, Sambiassa ja Ugandassa. Lisäksi sillä on voimakkaita heijastusvaikutuksia epävakaisiin naapurimaihin (erityisesti siirtolaisten työllistymismahdollisuuksien heikentyminen ja rahalähetysten pienentyminen). Tietoruutu 6.1: Afrikan rahoitusmarkkinat häiriöiden heijastusvaikutukset Moni kehitysmaa on 1990-luvun alun jälkeen perustanut arvopaperipörssin, jonka avulla on haluttu tuoda maahan uutta pääomaa ja markkinakapitalismin elementtejä. Saharan eteläpuolinen Afrikka on myös ollut mukana kehityksessä, ja Etelä- Afrikka on noussut vetovoimallaan kehittyvien maiden johtavien kohdemaiden joukkoon. Maanosa on nyttemmin monen alueellisen rahaston erityiskohde. Afrikassa kansallisten pörssien määrä on maiden hallitusten päätöksin ja avunantajien tuella kasvanut 1980-luvun lopun kuudesta yli 20:een, joista kaikki eivät kylläkään ole yhtä kehittyneitä. Epävakaista maista Kenian ja Nigerian osakemarkkinat olivat kehittyneimmät. Miten suurten rahoitusmarkkinoiden (Kiinan, Yhdistyneen kuningaskunnan ja Yhdysvaltojen) tapahtumat vuosina vaikuttivat Afrikan markkinoihin (Etelä-Afrikkaan, Keniaan ja Nigeriaan)? Giovannettin ja Velucchin (2009) analysoidessa eri rahoitusmarkkinoiden volatiilisuutta ekonometrisen mallin avulla he totesivat, että Etelä-Afrikan positiiviset häiriöt ja Kiinan ja Yhdistyneen kuningaskunnan negatiiviset häiriöt vaikuttavat kaikkiin tarkasteltuihin markkinoihin. Yhdysvaltojen negatiiviset häiriöt vaikuttavat kaikkiin Afrikan markkinoihin lukuun ottamatta Keniaa, johon vaikuttavat vain Yhdysvaltojen positiiviset häiriöt. Etelä-Afrikka vaikuttaa Yhdysvaltoihin, kun taas Etelä-Afrikkaan itseensä vaikuttavat vain Nigerian markkinat. Merkittävästä vaikutussuhteesta Kenian ja Nigerian välillä ei ole näyttöä. Kiinalla on vahvat yhteydet Afrikan markkinoihin. Tutkimus osoittaa myös, että Etelä-Afrikan rooli on ratkaiseva kaikilla Afrikan markkinoilla, ja että Yhdistyneen kuningaskunnan ja Yhdysvaltojen vaikutus on vähäisempi. Kiina on riippumaton Yhdistyneestä kuningaskunnasta ja Yhdysvalloista. Tietoruudun kuviossa 1 on esitetty, miten Lehman Brothersin romahdus 15. syyskuuta 2008 levisi Yhdysvalloista kaikille markkinoille. Lehman Brothers teki konkurssin , ja kansainväliset rahoitusmarkkinat kärsivät suuria tappioita. Kiina ja Yhdistynyt kuningaskunta reagoivat voimakkaasti Yhdysvaltain häiriöön, mutta Nigeria ei. Etelä-Afrikka reagoi hyvin herkästi Yhdysvaltojen häiriöön, mutta vaikutus on kumulatiivinen ja suurimmillaan 20 päivän kuluttua. Tietoruudun kuvio 6.1: Etelä-Afrikka reagoi Lehman Brothersin romahdukseen, Kenia ja Nigeria eivät 3,0 USA Vaste 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 Yhdistynyt kuningaskunta Etelä-Afrikka Kiina Kenia Nigeria 0, Päivää Huom: Tässä tietoruudussa on käytetty MEM-lähestymistapaa (Multiplicative Error Model), jolla voidaan kuvata ja ennustaa näiden maiden keskinäisiä vaikutuksia ja heijastusvaikutuksia (Engle, Gallo ja Velucchi, 2008). Kaaviossa on mallinnettu yhden markkina-alueen odotetun volatiilisuuden dynamiikkaa ja vaikutuksia muiden markkinoiden aiempiin neliöityihin tuottoihin. Impulssivastefunktioiden avulla esitetään heijastusvaikutusten kehitystä. Lähde: Giovannetti ja Velucchi (2009). Mineraaleja ja maataloustuotteita vievien maiden tulot ovat pienentyneet, mikä puolestaan on vaikuttanut negatiivisesti valtion tuloihin. Esimerkiksi Nigerian viennistä noin 90 prosenttia (taulukko 2.3) ja valtiontuloista 90 prosenttia 11 muodostavan öljyn hintaheilahtelut loivat huomattavaa epävarmuutta samoin kuin metallihintojen lasku Kongon demokraattisessa tasavallassa. 11 ODI 2009a. 78

91 Globaali rahoituskriisi vaikuttaa voimakkaasti afrikan epävakaisiin valtioihin Tätä taustaa vasten kriisillä olisi voinut olla myönteinen vaikutus, jos se olisi stimuloinut kiinnostusta elvyttää muiden kuin öljy- ja polttoainesektorien (tai yleisemmin raaka-ainesektorien) potentiaalia, ja sitä kautta olisi voitu vahvistaa talouksia mahdollisten tulevien häiriöiden varalta. 3.1 VÄHEMMÄN RAHOITUSTA SUORIIN ULKOMAISIIN SIJOITUKSIIN Suorat ulkomaiset sijoitukset ovat olleet joillekin Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaille maille tärkeä rahoituslähde ja voimakas kasvun moottori. Niiden merkitys on riippunut siitä, mille sektoreille ne ovat kohdistuneet. Sijoitukset öljyteollisuuteen luovat vain vähän työpaikkoja, koska sen työllistävyysvaikutus on pieni ja erityisosaamisen tarve suuri, kun taas matkailu ja eräät perinteiset valmistusteollisuuden alat kasvattavat kotimaista työllisyyttä ja kulutusta ja stimuloivat kasvua. 12 Suorien ulkomaisten sijoitusten osuus BKT:stä on ollut Saharan eteläpuolisissa Afrikan maissa pienempi kuin muissa kehitysmaissa. Nämä sijoitukset ovat jakautuneet epätasaisesti eri maihin ja liittyvät usein luonnonvarojen hyödyntämiseen. Suorat ulkomaiset sijoitukset kasvoivat vuodesta 2000 sekä absoluuttisesti että osuutena BKT:stä, mutta talouskriisi on pienentänyt varojen kokonaismäärää ja viivästyttänyt joitakin hankkeita. Kriisi kiristi yritysten luotonsaantia ja pienensi niiden voittoja kehittyneissä ja kehittyvissä maissa, minkä seurauksena yritysten oli tarkistettava investointisuunnitelmiaan alaspäin ja omaksuttava odottava asenne. 13 Yhtäaikaisiin polttoaine-, elintarvike- ja rahoituskriiseihin liittyvä suuri ja kasvava epävarmuus selittää suorien ulkomaisten sijoitusten yleisen vähenemisen, joka on pitkittyvien vaikutustensa vuoksi erityisen haitallista 14. Nämä vaikutukset voivat olla pahempia kuin maan peruslähtökohtien vuoksi olisi aiheellista. Vuoden 2008 alkupuoliskolla Angola, Guinea, Kongon demokraattinen tasavalta ja Nigeria olivat kohteina kukin yli miljardin dollarin suorille ulkomaisille sijoituksille. 15 Vuoden 2008 jälkimmäisellä ja vuoden 2009 ensimmäisellä puoliskolla useita luonnonvaroihin ja valmistusteollisuuteen kohdistuvia sijoituksia kuitenkin keskeytettiin tai peruutettiin. Kongon demokraattisessa tasavallassa ja Sambiassa peruutettiin kaivoshankkeita, Sudanissa lykättiin jalostamon rakentamista ja Botswanassa ja Tansaniassa lykättiin kaivoshankkeita. Suorat ulkomaiset sijoitukset erääseen kohteeseen ovat kuitenkin edelleen lisääntyneet: maaomaisuuteen (luku 4). Ulkomaat, jotka haluavat varmistaa elintarviketurvansa tai lisätä biopolttoaineiden tuotantoaan vaarantamatta vesivarojaan, ostavat maata Saharan eteläpuolisesta Afrikasta. Kaupat saattavat olla epäsuotuisia Saharan eteläpuolisen Afrikan maille varsinkin, jos valtion instituutiot eivät valvo lakien noudattamista tehokkaasti, sillä kauppojen osapuolena olevat ulkomaat saattaisivat käyttää sitä hyväkseen. Näiden sijoitusvirtojen vaikutukset vastaanottajamaihin ovat erittäin kiistanalaisia. 16 Lyhytaikainen rahoitus kriisin pahimpien vaikutusten pehmentämiseksi voi osoittautua tärkeiden luonnonvarojen riistoksi. Mutta jos sijoituksia hallitaan hyvin, ne voivat lisätä maatalouden tuottavuutta ja vaikuttaa myönteisesti kasvuun. 3.2 KAUPAN SUPISTUMINEN Monien Saharan eteläpuolisen Afrikan maiden kasvu on ollut erittäin riippuvainen vientimarkkinoista, näin myös epävakaiden raaka-aineviejien. Kriisi on levinnyt niihin pääasiassa vientikysynnän supistuessa ja vientihintojen laskiessa. On vielä aikaista arvioida kriisin vaikutuksia kauppavirtoihin, mutta ensi merkit eivät ole rohkaisevia: Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaiden maiden tuotteiden kysyntä Euroopassa, Yhdysvalloissa ja Kiinassa on vähentynyt jyrkästi, jopa muiden alueiden tuotteiden kysyntää enemmän (kuvio 6.2). Ilmiö johtuu pääasiassa siitä, että niiden vienti koostuu pääasiassa raaka-aineista. Myös matalan teknologian tuotteiden valmistajien ryhmä kärsii enemmän kuin muut kehittyvät alueet. 17 Lisäksi monet Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaat maat ovat kärsineet lisääntyneestä valuuttakurssien epävakaudesta, mikä on aiheuttanut suurta epävarmuutta ja suuria kustannuksia kansainvälisessä kaupassa. Monien CFA-alueen maiden valuuttakurssi on kiinnitetty euroon ja niiden reaalinen valuuttakurssi on laskenut. Tämä tekee tuonnin näistä maista jonkin verran halvemmaksi, mutta koska epävakailla valtioilla on vain vähän valmiuksia lisätä vientiään, ne eivät pysty hyödyntämään tarjoutuvaa tilaisuutta Bonassi et al Sijoittamista epävarmassa tilanteessa koskevissa teoreettisissa malleissa (Dixit 1989) on aiemmin käytetty optioteoriaa selittämään sijoittajien asenteita silloin, kun ympäristöä pidetään riskialttiina. Samoilla muuttujien arvoilla yritysten toiminta on erilaista niiden historiasta riippuen: jos yritys on jo sijoittanut maahan, se jatkaa sijoittamista, mutta uusia sijoituksia lykätään. Yrityksen toimintaa voi selittää nykytilanne: se, mikä on epäjatkuvaa yksittäisen yrityksen toiminnassa (yritykset voivat päättää sijoittaa tai olla sijoittamatta samassa tilanteessa sen mukaan, millainen niiden historia on, ja monet eri tasapainotilat ovat mahdollisia), tekee kokonaisinvestointifunktiosta erittäin epälineaarisen. 14 Sijoitusten realisoituminen vie aikaa, ja niiden väheneminen jonakin vuonna vaikuttaa pitkään tulevina vuosina. 15 UNCTAD 2009, s Aihetta käsitellään luvussa UNCTAD Jyrkempi viennin lasku koskee myös Saharan eteläpuolista Afrikkaa kokonaisuudessaan. 18 AfDB 2009b. 79 EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

92 Luku 6 Kuvio 6.2: Vienti vähentynyt eniten Saharan eteläpuolisessa Afrikassa USA:N TUONTI Huom. Syyskuu 2008 = Latinalainen Amerikka / / / / / / / / / / /2009 Lähi-itä ja Pohjois-Afrikka Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaat maat Saharan eteläpuolinen Afrikka Koko maailma EU:N TUONTI 110 Latinalainen Amerikka Huom. Syyskuu 2008 = Lähi-itä ja Pohjois-Afrikka Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaat maat Saharan eteläpuolinen Afrikka Koko maailma 40 09/ / / / / / / / /2009 KIINAN TUONTI Index (September 2008=100) Lateinamerika Nahost und Nordafrika Fragile Länder des subsaharischen Afrikas Subsaharisches Afrika Welt 09/ / / / / / / / / /2009 Lähde: Global Trade Atlas. 80

93 Globaali rahoituskriisi vaikuttaa voimakkaasti afrikan epävakaisiin valtioihin Rahoituskriisi on todennäköisesti heikentänyt mahdollisuuksia rahoittaa maailmankauppaa. Saharan eteläpuolisen Afrikan yritykset ovat etenkin epävakaissa maissa muita riippuvaisempia kaupan rahoituksesta. Useimmat Saharan eteläpuolisen Afrikan yritykset ovat riippuvaisia viennin kohdemaidensa vientirembursseista pääasiassa siksi, että niiden oma rahoitusjärjestelmä on kehittymätön ja omarahoitus on niukkaa. Nämä yrittäjät ovat erittäin epävarmassa tilanteessa ja luottamuksen puuttuessa vähentäneet riskialtistustaan ja luottojaan. Eniten kärsivät riskialttiimmat yritykset ja maat. Siksi luotonannon säännöstely, joka lisää kaupan kustannuksia, on hillinnyt Saharan eteläpuolisen Afrikan maiden vientiä. Analyysit 19, jotka perustuvat 117 järjestelmäkriisiin 20, sekä kahdenvälistä kauppaa koskevat tiedot viittaavat siihen, että vienti Saharan eteläpuolisen Afrikan maista voi kärsiä nykyisestä kriisistä huomattavasti. Ensinnäkin aiempien rahoituskriisien ja taantumien vaikutukset Saharan eteläpuolisen Afrikan vientiin ovat olleet voimakkaampia ja pysyvämpiä silloin, kun kauppakumppanina on ollut teollisuusmaa. Toiseksi Saharan eteläpuolisen Afrikan maat ovat kärsineet kohdemarkkinoidensa kriiseistä muita alueita enemmän ja pidempään. Kyse ei ole vain siitä, että alkutuotteet ovat viennissä yliedustettuina, vaan myös Saharan eteläpuolisen Afrikan valmistusteollisuuden viennin heikosta kilpailukyvystä, mikä johtuu siitä, että sen painopiste on ollut vähän lisäarvoa tuottavissa tuotteissa. Saharan eteläpuolinen valmistusteollisuuden ja raaka-aineiden vienti ovat kumpikin kärsineet kriisistä huomattavasti (kuvio 6.3). Viennin haavoittuvuutta lisää myös heikko infrastruktuuri, joka nostaa kustannuksia (tullit, paperisota, rajanylitykset). Yritysten on löydettävä oma markkinarakonsa, kehitettävä laadukkaampia tuotteita ja siirryttävä arvoketjussa ylöspäin, jotta ne voisivat hyödyntää talouskriisin tarjoamat tilaisuudet. Se edellyttää kuitenkin oikeanlaista inhimillistä pääomaa, jota epävakaissa maissa on vähän. Kuvio 6.3: Saharan eteläpuolisen Afrikan alkutuotannon ja teollisuuden vienti kumppanimaan rahoituskriisin jälkeen 0,5 Ylimääräinen vaihtosuhde 0,3 0, , ,3-0,5 Teollisuustuotteet Alkutuotteet -0,7 Vuodet kriisin jälkeen Lähde: Berman ja Martin Huom: Kaaviossa on esitetty poikkeama Afrikan viennissä vuoden t = 0 rahoituskriisin jälkeen keskimääräisen häiriövaikutuksen suhteen. Y-akselilla on esitetty ylimääräinen vaihtosuhde, joka vastaa kumppanimaan rahoituskriisin aiheuttamaa poikkeamaa Saharan eteläpuolisen Afrikan kahdenvälisessä viennissä suhteessa keskipoikkeamaan: positiivinen (negatiivinen) ylimääräinen vaihtosuhde tarkoittaa, että kumppanimaan rahoituskriisin vaikutus Afrikan vientiin on positiivisempi (negatiivisempi) kuin keskimääräinen vaikutus vientiin. 3.3 KEHITYSAPU HIIPUMASSA SKENAARIOISTA HUONOIN Gleneaglesissa vuonna 2005 pidetyssä G8-huippukokouksessa luvattiin lisätä kehitysapua Afrikan maille, ja tämä lupaus on esitetty toistuvasti uudelleen ja vahvistettu kansainvälisissä kokouksissa. Silti vuosien maailmanlaajuisen kriisin käynnistämä globaali taantuma antaa aihetta epäillä OECD/DAC:n avunantajien kehitysaputoimien todellista kehittymistä. Kehitysapubudjetteja saatetaan pienentää suhteessa vuoden 2008 historiallisen korkeisiin budjetteihin, jotta avunantajamaiden sisäisen kysynnän vahvistamiseen tarkoitetut finanssipoliittiset elvytyspaketit saadaan rahoitettua. Ensimmäiset merkit eräistä OECD/DAC-jäsenmaista eivät ole rohkaisevia. Irlannin hallitus ilmoitti pienentävänsä kuluvan vuoden kehitysapubudjettiaan 22 prosentilla alun perin suunnitellusta. Italia voi puolittaa kehitysapubudjettinsa vuonna 2009, jolloin se olisi kaikkien aikojen pienin. 21 Useimpien kehittyneiden maiden viimeaikaiset budjettialijäämät vaikuttavat niiden kehitysapubudjetteihin lyhyellä tai keskipitkällä aikavälillä. Menoleikkaukset ja korkeat korot ovat lähitulevaisuudessa todennäköisiä. 19 Berman ja Martin (2009) käyttävät vetovoimamallia impulssi-vasteiden laskemiseen. Tämä analyysi koskee koko Saharan eteläpuolista Afrikkaa, koska epävakaiden maiden ryhmää koskevista aikasarjoista ei ole luotettavia tietoja. Lisätietoja on heidän tausta-asiakirjassaan niteessä 1B. 20 Järjestelmäkriisit on määritetty mahdollisesti useita vuosia kestäviksi tapahtumiksi, joissa osa pankkien pääomasta tai koko pääoma oli kulutettu loppuun. Kahdenvälistä kauppaa ja rahoituskriisiä koskevat tiedot ovat vuosilta One EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

94 Luku 6 Aiemmat kriisit jotka eivät olleet yhtä maailmanlaajuisia kuin nykyinen osoittavat, että avunantajilla on taipumus leikata kehitysapubudjettejaan huomattavasti suuressa taantumassa. Esimerkiksi Pohjoismaiden vuoden 1991 pankkikriisin jälkeen Norjan, Ruotsin ja Suomen kehitysapusummia pienennettiin huomattavasti. Edes aiemmissa sitoumuksissa pitäytyminen ei suojaa vastaanottajamaita kehitysavun mittavalta vähenemiseltä, koska sitoumukset ilmaistaan osuutena bruttokansantulosta ja bilateraaliset kurssit heilahtelevat dollarin mukana. Vuoden 2009 kehitysapubudjetit Ymmärtääksemme paremmin kriisin mahdollisia vaikutuksia kehitysapubudjettiin käytämme Bertolin et al. (2007) ekonometristä analyysiä. He ovat mallintaneet OECD/DAC:n 22 jäsenen kehitysaputoimien määriteltynä BKT:hen suhteutettuna kehitysapuna taloudelliset, institutionaaliset ja poliittiset tekijät vuosina Tässä analyysiä jatketaan vuoteen 2008 ja käytetään mallin muutettua määritelmää, jossa otetaan huomioon taantumien ja kehitysaputoimien välinen epälineaarinen suhde. Tällainen määritelmä kuvastaa sitä oletusta, että suuret taantumat saattavat vaikuttaa huomattavasti ja enemmän kuin suhteellisesti avunantajien kehitysaputoimiin. 22 Arviomme viittaavat siihen, että maat, joiden budjettialijäämä on suuri, eivät välttämättä pienennä kehitysapumaksujaan, koska perusbudjettialijäämä mittaa huonosti maan finanssipolitiikan luonnetta. Tämä Roundin ja Odedokunin (2004) kanssa linjassa oleva löydös ei ole rohkaiseva. Analyysi osoittaa, että kehitysapu vähenee ylivelkaantumisen lisääntyessä ja se vähenee enemmän kuin suhteellisesti suuremman tuotannonpudotuksen vuoksi, mikä määrittää taantuman syvyyttä. Arvioiden avulla ennustetaan sitten kunkin avunantajamaan vuoden 2009 kehitysapubudjetti OECD:n Economic Outlookin makrotaloudellisten ennusteiden perusteella. Ennusteidemme mukaan OECD/DAC-maiden kehitysapu saattaa supistua vuoden miljardista dollarista 22 miljardiin dollariin vuonna 2009, jos avunantajat toimivat samalla tavalla kuin edellisen taantuman aikana. 23 Kehitysapuvirtojen kokonaisvaihtelu eroaa perin pohjin siitä kuvasta, joka syntyy OECD/DAC-jäsenmaiden julkisesti ilmoittamien lukujen perusteella tehdyistä ennusteista (OECD, 2009a), jotka noudattavat aiempia sitoumuksia. Ennusteemme kertovat, miten mahdolliset suhdannevaihtelut vaikuttavat kehitysapubudjettien kehitykseen, mutta sanomattakin on selvää, että tämä on vain yksi skenaario, jolta voitaisiin välttyä, jos useimmat avunantajamaat asettaisivat kehitysavun asianmukaisesti etusijalle. Haluamme korostaa, ettei tämän skenaarion saa antaa toteutua. Siksi pyrimme havainnollistamaan, millainen vaikutus Saharan eteläpuolisen Afrikan vastaanottajamaissa olisi sillä lähtöoletuksella, että avunantajat eivät muuta vuosina toteutunutta kahdenvälistä apuaan. 24 Tämä karkea laskelma osoittaa, että useimpien Saharan eteläpuolisen Afrikan maiden saama kehitysapu on vaarassa pienentyä prosentilla (kuvio 6.4). Tällainen leikkaus voi vaikuttaa etenkin maihin, joiden maksutaseesta saadun kehitysavun osuus on suuri. 25 Kehitysavun määrän vaihtelut ovat erityisen tuhoisia epävakaille maille. 26 Kuvio 6.4: Afrikan kehitysapuvirtojen arvioitu vähennys vuonna 2009 alle 15 prosenttia prosenttia prosenttia prosenttia yli 20 prosenttia Lähde: Kirjoittajan päätelmät. 22 Bertoli et al. (2007) sisältää kuvauksen perustana olevasta ekonometrisestä mallista, ja Allenin ja Giovannettin (2009) tausta-asiakirjassa niteessä 1B on laajennetun ekonometrisen mallin tulokset. 23 Maakohtaisia ennusteita on teoksessa Allen ja Giovannetti (2009). 24 Vuodelta 2008 ei ole saatavilla kahdenvälistä kehitysapua koskevia tietoja. 25 Luvussa 2 on tietoja epävakaiden maiden riippuvuudesta julkisesta kehitysavusta verrattuna siirtolaisten rahansiirtoihin ja suoriin ulkomaisiin sijoituksiin. OECD:n (2009b) mukaan eri tilanteessa ja erilaisiin arvioiden perustuen Tšadin, Eritrean ja Guinean saaman kehitysavun odotetaan vähenevän yli 20 miljoonalla dollarilla. 26 OECD (2009b) esittää, että Burundin, Kongon demokraattisen tasavallan, Eritrean, Guinea-Bissaun, Liberian ja Sierra Leonen saaman kehitysavun vaihtelut olivat yli viisi prosenttia BKT:stä vuosina

95 Globaali rahoituskriisi vaikuttaa voimakkaasti afrikan epävakaisiin valtioihin Sanomattakin on selvää, ettei eurooppalaisten avunantajien pidä leikata Saharan eteläpuolisen Afrikan maiden kehitysapua, eikä etenkään epävakaille maille annettua apua, koska kehitysapukanava alkaisi silloin osaltaan vahvistaa niitä haittavaikutuksia, jotka leviävät edellä kuvattujen kolmen kanavan kautta. Aiemmat kokemukset ja jotkut huolestuttavat ensi merkit ruokkivat pelkoa, että avunantajamaat, joille oman maan kriisitilanteesta selviäminen tulee kovin kalliiksi, saattavat vähentää apuaan. IMF (2009c) esittää, että huolimatta kansainvälisestä sitoutumisesta avun lisäämiseen, ennusteet eivät viittaa tällaiseen lisäykseen vuonna , ja toteaa edelleen, että alhaisen tulotason maissa vähennys voi olla jopa 25 prosenttia edellisestä vuodesta. Kiina, jonka budjetti ja maksutase ovat ylijäämäiset, voisi auttaa täyttämään OECD-maiden jättämän vajeen (tietoruutu 6.2). Tietoruutu 6.2: Täyttääkö Kiina vajeen? Kiinan ja Afrikan yhteistyöfoorumi, jonka Kiina käynnisti vuonna 2000 afrikkalaisine kumppaneineen (mukana eivät ole kolme maata, jotka edelleen tunnustavat Taiwanin autonomiseksi maakunnaksi), on foorumi, jossa Kiina voi viestiä Afrikkaan kohdistamastaan kansainvälisestä kehitysavusta. 28 Kiina tarjoaa kansainvälistä apua Afrikan maille talousyhteistyön muodossa, Se perustuu usein suoriin ulkomaisiin sijoituksiin ja kaupan hankkeisiin. Vuoden 2006 loppuun mennessä Kiina oli käynnistänyt Afrikassa noin 800 kehitysapuprojektia, joista 137 liittyi maatalouteen, 133 infrastruktuuriin, 19 kouluihin ja 38 sairaaloihin. Lisäksi Kiina on lähettänyt 43 Afrikan maahan terveydenhuollon ammattilaista, kouluttanut henkilöä ja luopunut Afrikan noin 1,2 miljardin dollarin velkasaatavista. 29 Kiina oli vuoden 2006 loppuun mennessä maksanut Afrikalle 5,6 miljardia dollaria kehitysapua. Kiinalainen Exim Bank, joka on yksi maan keskeisistä toimijoista kehitysyhteistyössä, ilmoitti maksaneensa vuosina Afrikkaan 12,3 miljardia dollaria lainoina ja vientiluottoina. Tutkimuslaitos Centre for Chinese Studies 30 ilmoittaa lisäksi, että Exim Bankilla oli syyskuussa 2006 kaikkiaan 259 hanketta 39 Afrikan maassa, ja niistä 80 prosenttia liittyi infrastruktuureihin (patoihin, rautateihin, öljyntuotantolaitoksiin ja kaivoksiin). Jacoby (2007) on ottanut edellisten lukujen lisäksi mukaan avustukset ja muut luotot ja arvioi, että vuoteen 2006 mennessä Kiinan Afrikalle antama rahoitustuki olisi noussut 19 miljardiin dollariin. Afrikan maille annetun kehitysavun muotoja ovat avustukset (pääasiassa luontoismuotoiset), korottomat lainat ja pehmeäehtoiset luotot. Kiina on hiljattain alkanut tarjota Afrikan maille lisää velkahelpotuksia. Kiinan viranomaisten sanotaan suosivan kehitysavun antamista luontoismuotoisina avustuksina, koska se vähentää huomattavasti avun toimittamiseen liittyviä transaktiokustannuksia ja lisää sen tehokkuutta. 31 OECD:n (2008b) selvityksen mukaan joukko Afrikan epävakaita maita (kuten Angola, Kamerun, Kongon tasavalta, Kongon demokraattinen tasavalta, Norsunluurannikko, Eritrea, Liberia, Nigeria, Sudan ja Togo) on jo saanut pehmeäehtoisia luottoja Kiinan Exim Bankilta. Pehneltin (2007) mukaan lähes kaikilla Kiinan tärkeimmistä kumppaneista tässä maanosassa on puutteelliset poliittiset vapaudet ja heikko hallinto, ja Alves ja Draper (2007) puolestaan korostavat näiden maiden heikkoja tuloksia Foreign Policy -lehden toimintakyvyttömien valtioiden indeksistä (Failed States Index, tunnetaan Suomessa myös romahtaneiden valtioiden indeksinä). Woods (2008) ja Brautigam (2008) korostavat Kiinan lisääntyvää toimintaa Sudanin ja Zimbabwen kaltaisissa ns. roistovaltioissa, vaikka tämä tuki sisältää muutakin kuin pelkkää kehitysapua, kun taas Shinn (2008) painottaa Kiinan vahvoja sotilaallisia siteitä näihin kahteen maahan. Tietoruudun kuviossa 6.2 verrataan DAC:n apua Kiinan taloudelliseen 32 yhteistyöhön Afrikan epävakaiden maiden ryhmän kanssa. 33 DAC-maiden virallinen kehitysapu on ollut vuodesta 2000 lähtien suhdanteista riippuvaa, ja viime vuosina sen suuntaus on ollut laskeva. Sen sijaan Kiinan ja epävakaiden maiden välisen talousyhteistyön määrä on kasvanut tasaisesti ja oli vuonna 2006 lähes yhtä suuri kuin DAC-maiden antaman kehitysavun määrä. Tämä suuntaus on vieläkin voimakkaampaa eräissä yksittäisissä Afrikan maissa ja varsinkin niissä, joiden länsimaisilta avunantajilta saama rahoitustuki on vähentynyt 1990-luvun puolivälin jälkeen (Angola, Päiväntasaajan Guinea, Eritrea ja Sudan) pitkittyneiden väkivaltaisuuksien ja yleisen epävakauden levittyä koko maanosaan 34, ja jotka saavat nyt suuren osan rahoitustuestaan Kiinalta. 27 IMF 2009c, s Gambia, Burkina Faso sekä São Tomé ja Príncipe. 29 MOFCOM CCS Lancaster Kiinan tilastokeskuksen (National Bureau of Statistics of China) määritelmän mukaan tiedot talousyhteistyöstä ulkomaiden tai alueiden kanssa kattavat Kiinan kehitysapuohjelmien kautta rahoittamat projektit ja kiinalaisten urakoitsijoiden sopimusprojektit. Siksi on oltava varovainen, kun vertaillaan keskenään Kiinan talousyhteistyön rahavirtoja, joihin OECD:n (2008a) mukaan sisältyy Kiinan julkinen kehitysapu ja joita on varmasti yliarvioitu, ja kehittyneiden maiden antamaa julkista kehitysapua, joka on enemmän kohdistettua ja itsensäselittävää. 33 Epävakaat maat on valittu OECD:n (2009b) ehdottaman operationaalisen määritelmän mukaisesti ja vahvistettu tämän raportin luvussa Tull EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

96 Luku 6 Tietoruudun kuvio 6.2: Kiinan talousyhteistyö Afrikan epävakaiden maiden kanssa ja DAC:n kehitysapu, Miljoonaa dollaria Lähde: ERD:n esitys perustuu OECD/DAC:n tietokantaan ja National Bureau of Statistics of China (useita julkaisuja), China Statistical Yearbook. Joidenkin tarkkailijoiden mukaan Kiina hyötyy, jos länsimaat mahdollisesti vetäytyisivät Afrikasta 35, vaikka tämä selviää varmemmin vasta marraskuussa 2009 pidettävän neljännen FOCAC-huippukokouksen jälkeen. Kiinan johtajat vahvistivat vuoden 2009 alussa uudelleen sitoutumisensa Afrikkaan ja ilmoittivat miljardien arvoisista uusista projekteista ja muista tuista, joihin kuuluu velan vähentäminen. 36 Ennen presidentti Hu Jintaon matkaa eräisiin Itä-Afrikan maihin helmikuussa 2009 Kiinan virkamiehet lupasivat, että Kiina säilyttää apunsa Afrikalle rahoituskriisistä huolimatta, ja ilmoittivat suunnittelevansa Afrikalle annettavan ulkomaisen apunsa lisäämistä 200 prosentilla vuoden 2006 tasosta Kiina DAC 3.4 SIIRTOLAISTEN RAHANSIIRROT HIIPUVAT Siirtolaisilta saapuvat rahalähetykset Saharan eteläpuoliseen Afrikkaan ulottuvat myös maihin, joissa muut yksityiset rahavirrat, kuten suorat ulkomaiset sijoitukset, ovat vähäisiä tai niitä ei ole. Rahalähetysten osuus on joissakin tapauksissa jopa suurempi kuin virallisen kehitysavun. 38 Monet Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaista maista lähtöisin olevat siirtolaiset (sekä pakolaiset) muuttavat lähimaihin, koska heillä ole varaa muuttaa korkean tulotason maihin (kuvio 6.5). 39 Kuvio 6.5: Monet siirtolaiset asuvat Afrikassa alle 20 prosenttia prosenttia prosenttia prosenttia yli 80 prosenttia Lähde: Tekijän esitys perustuu Sussexin yliopiston ja Maailmanpankin tietoihin, joista ovat raportoineet Ratha ja Shaw (2007). 35 Cook ja Lam Brown ja Chun Kiina säilyttää apunsa ja sijoittaa Afrikkaan rahoituskriisistä huolimatta, China View, OECD Sander ja Maimbo

97 Globaali rahoituskriisi vaikuttaa voimakkaasti afrikan epävakaisiin valtioihin Rahalähetykset ovat vastaanottajamaille tärkeitä myös siksi, että ne jatkuvat yleensä vakaina tai jopa vastaanottajamaan suhdanteiden vastaisina, ja vähentävät siksi maksutasekriisin todennäköisyyttä. 40 Miten rahalähetykset epävakaisiin Afrikan maihin sitten ovat kehittyneet nykyisessä talouslamassa? Näkemyksiä on monenlaisia. Ratha ja Mohapatra (2009) ennustavat alun optimisminsa jälkeen, että rahalähetysten osuus Saharan eteläpuolisessa Afrikassa laskee vuonna 2009 seitsemän prosenttia eli miljardiin dollariin vuodesta 2008, jolloin niiden virallinen määrä oli 20 miljardia dollaria (tässä eivät ole mukana epäviralliset kanavat, joita alueelliset siirtolaiset usein käyttävät). IMF (2009b) arvioi, että yhden prosenttiyksikön vähennys siirtolaisten lähtömaiden talouskasvussa vähentää rahalähetysten määrää jopa neljä prosenttia. Calí ja Dell Erba (2009) väittävät, että Latinalaiseen Amerikkaan ja Karibian maihin tai Itä-Aasiaan ja Tyynenmeren maihin verrattuna virallisten rahavirtojen pudotus tulee olemaan Saharan eteläpuolisessa Afrikassa vuonna maltillinen, noin 6 9 prosenttia, sillä alueen osuus korkean tulotason maista lähtöisin olevista rahalähetyksistä oli suhteellisen pieni vuonna Virallisten kanavien kautta ja perinteisistä vastaanottajamaista saapuvat rahalähetykset ovat kuitenkin vain osa tarinaa, ja alueellinen muuttoliike on tärkeä rahansiirtoväylä kehittyvistä Afrikan maista Saharan eteläpuolisiin epävakaisiin maihin. Maakohtaiset arviot edellyttäisivät perusteltuja ennusteita rahalähetyksistä sekä siirtolaisten kohdemaiden kahdenvälisten valuuttakurssien arviointia suhteessa dollariin, koska se on tärkein yksittäinen siirtolaisten rahansiirtojen dollarimääräiseen arvoon vaikuttava tekijä. Ilman tällaista ennustetta arviointi ei ole mahdollista. Rahalähetysten väheneminen voi vaikuttaa menorakenteeseen, jos ne sijoitetaan koulutukseen ja asumiseen todennäköisemmin kuin kotimaisista lähteistä saatavat tulot. 42 Näin ollen Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaat maat kärsivät edelleen kaupasta saatavien tulojen jyrkästä pienenemisestä, joka johtuu sekä kansainvälisen kysynnän laskusta että kaupan heikentyvästä vaihtosuhteesta. Lisäksi niihin vaikuttaa Saharan eteläpuolisen Afrikan kehittyneistä ja kehittyvistä maista tulevien rahansiirtojen väheneminen, koska nämä maat ovat epävakaista maista lähtöisin olevien siirtolaisten tärkeimpiä kohdemaita, sekä suorien ulkomaisten sijoitusten supistuminen. Näiden haittavaikutusten lisäksi DAC-maiden kehitysapu saattaa pienentyä, jos maat eivät täytä sitoumuksiaan Afrikalle, ja aiempien kokemusten perusteella voidaan odottaa, että ne reagoivat taantumaan leikkaamalla kehitysapubudjettejaan. 4. SELVIYTYVÄTKÖ EPÄVAKAAT VALTIOT KRIISISTÄ? Epävakaat maat kärsivät kansainvälisen kaupan jyrkästä laskusta. Ne kärsivät myös vaihtotaseen heikkenemisestä ja rahalähetysten vähenemisestä, mikä johtuu kehittyneiden maiden sekä Saharan eteläpuolisen Afrikan kehittyvien maiden suuresta työttömyydestä, suorien ulkomaisten sijoitusten vähenemisestä ja investointien purkamisesta sekä mahdollisesta kehitysavun vähenemisestä ainakin lyhyellä aikavälillä. Sen selvittämiseksi, miten ne voivat selviytyä taantumasta ja muista negatiivisista häiriöistä, esittelemme ja sovellamme yleistä resilienssi-indeksiä. Resilienssi eli sopeutumiskyky on sosioekonomisen järjestelmän monitahoinen ominaisuus, joka tunnetaan vain osittain ja jonka mittaamisesta ei olla yhtä mieltä. Tässä keskitytään Naudén (2009) mukaisesti vain sen makroekonomiseen ulottuvuuteen, joka liittyy valtion kykyyn toteuttaa tarkoituksenmukaista politiikkaa vastauksena esimerkiksi vuosien kriisiin. Resilienssin muita ulottuvuuksia kotitalouden tai yhteisön tasolla ei siis oteta huomioon. Niiden merkitystä ei pidä vähätellä, mutta valtiorakenteet ovat edelleen resilienssin peruspilari. Tämän varoituksen muistaen muodostamme kullekin Saharan eteläpuolisen Afrikan maalle resilienssi-indeksin tutkimalla neljää eri ulottuvuutta: 43 Makrotalouden hallinta, joka heijastuu maksutaseeseen ja julkisen talouden rahoitusasemaan sekä valuuttavarantojen määrään. Hyvä hallinto. Markkinoiden tehokkuus, jota mitataan Doing Business in indikaattoreilla. Sosiaalinen koheesio, jota mitataan etnolingvistisen hajauttamisen indeksillä ja poliittisen vakauden indeksillä. Nämä neljä resilienssi-indeksin osatekijää kootaan sitten yhteen ja Saharan eteläpuolisen Afrikan maat luokitellaan kolmeen pääluokkaan sen mukaan, miten hyvin kykenevät selviytymään ulkoisista häiriöistä, eli onko niillä alhainen, keskinkertainen vai korkea resilienssi. Epävakaiden maiden alaryhmä ryhmitellään pääasiassa alhaisen resilienssin luokkaan (taulukko 6.1). 40 Ratha (2006) on esittänyt todisteita rahalähetysten suhdanteiden vastaisista liikkeistä, ja Bugamelli ja Paternó (2006) käsittelevät rahalähetysten osuutta maksutasekriisien yhteydessä. 41 ODI (2009b) toteaa, että Keniaan pääasiassa Yhdysvalloista saapuvat rahalähetykset vähenivät 12 prosenttia vuoden 2009 alkupuoliskolla verrattuna vuoden 2008 alkupuoliskoon. 42 Maimbo ja Ratha Naudén (2009) tausta-asiakirjassa niteessä 1B on lisätietoja indeksistä. 85 EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

98 Luku 6 Taulukko 6.1: Resilienssi alhaisesta korkeaan Alhainen Keskinkertainen Korkea Kongon demokraattinen tasavalta 1 Etiopia 16 Burkina Faso 31 Tšad 3 Sierra Leone 17 Togo 32 Burundi 4 Sambia 18 Madagaskar 33 Keski-Afrikan tasavalta 5 Malawi 19 Benin 34 Eritrea 6 São Tomé ja Príncipe 20 Tansania 35 Kongon tasavalta 7 Kamerun 21 Mosambik 36 Guinea-Bissau 8 Mali 22 Lesotho 37 Norsunluurannikko 9 Uganda 23 Swazimaa 38 Guinea 10 Nigeria 24 Seychellit 39 Niger 11 Ghana 25 Gabon 40 Kenia 12 Senegal 26 Namibia 41 Liberia 13 Kap Verde 27 Etelä-Afrikka 42 Angola 14 Ruanda 28 Mauritius 43 Komorit 15 Päiväntasaajan Guinea 29 Botswana 44 Gambia 30 Lähde: Naudé Useimmat epävakaat maat ovat alhaisen resilienssin maiden ryhmässä. On todennäköistä, että kussakin maassa kriisit vaikuttavat pahiten köyhimpiin, joiden resilienssi on keskimääräistä heikompi (yhteisön ja kotitalouden tasolla). Epävakaiden maiden kyky reagoida kriisiin ei ollut heikentynyt yksistään epävakauden vaan myös aiempien elintarvike- ja polttoainekriisien vuoksi: elintarvikkeita ja öljyä maahantuovat epävakaat maat kärsivät vuosien todellisten vaikutusten leviämisestä, koska useimmissa niistä tilanne oli jo erittäin raskas, mikä heikensi entisestään niiden kykyä reagoida kriisiin valtiorakenteiden epävakauden vuoksi. 4.1 KRIISIN VOIMAKAS SOSIAALINEN VAIKUTUS Vuosien kriisin vaikutus Saharan eteläpuolisessa Afrikassa vaihtelee maittain ja myös maiden sisällä, vaikkakin sen voimakkuutta on vaikea arvioida tietojen niukkuuden ja viivästymisen vuoksi. Kuvio 6.6 esittää kriisin vaikutusten etenemistä ja osoittaa, miten valtiorakenteiden epävakaus pahentaa sitä. Vuosien kriisi vaikuttaa suoraan valtiorakenteisiin ja valtiosta riippumattomiin toimijoihin. Valtiorakenteiden selviytymisstrategioiden ja valtiosta riippumattomien toimijoiden yhteisvaikutus määrittää kriisin vaikutusta sosiaaliseen hyvinvointiin. Kuvio 6.6: Kriisin vaikutus sosiaaliseen hyvinvointiin Rahoituskriisi Valtiollinen epävakaus Leviämisväylät: rahalähetykset, kehitysapu, kauppa, pääomavirrat Vaikutukset valtiorakenteisiin riippuvat valtion epävakaudesta, elintarvike- ja polttoainekriisien vaikutuksista, rakenteellisesta haavoittuvuudesta Vaikutukset valtiosta riippumattomiin toimijoihin, kuten kotitalouksiin, kansalaisyhteiskuntaan, talousinstituutioihin riippuvat elintarvike- ja polttoainekriisin vaikutuksista, säästämisestä, tulopohjan monipuolisuudesta, varojen saatavuudesta Poliittiset reaktiot, sosiaalipalvelumenojen vähentäminen, inflaatio, ei sosiaalisia turvaverkkoja Selviytymismekanismit: keskeytetään lasten koulunkäynti, myydään omaisuutta, työtä epäviralliselta sektorilta Vaikutus yhteiskunnalliseen hyvinvointiin: (Köyhyys, koulutus, terveystilanne, konfliktit) 86

99 Globaali rahoituskriisi vaikuttaa voimakkaasti afrikan epävakaisiin valtioihin Chenin ja Ravaillonin (2009) mukaan rahoituskriisi yhdessä elintarvikkeiden ja polttoaineiden hintapiikkien kanssa kasvattaa vuonna 2009 köyhien määrää miljoonalla, mikä perustuu arvioihin siitä, kuinka moni elää alle 1 1,25 dollarilla päivässä. Saharan eteläpuolisen Afrikan maiden odotetaan menettävän vähintään 50 miljardin dollarin tulot vuonna Lapsikuolleisuuden ennustetaan nousevan. Friedman ja Schady (2009) arvioivat, että kriisi voi aiheuttaa Saharan eteläpuolisessa Afrikassa lapsikuolemaa. IFPRI ennustaa, että lasten aliravitsemuksen esiintyvyys Saharan eteläpuolisessa Afrikassa lisääntyy vuoden 2005 viidesosasta neljäsosaan vuonna Kriiseistä kärsivät eniten sotaan joutuneet köyhät naiset: kotitalouksien elättäjät, maanviljelijät, tehdastyöläiset, epäviralliset palveluntarjoajat sekä maansisäiset ja ulkoiset pakolaiset. UNRISD:n 44 tutkimuksessa korostetaan, että kotitalouksien elättäjinä toimivien naisten työtaakka kasvaa, jolloin heillä on vähemmän aikaa levätä ja huolehtia terveistä ja sairaista perheenjäsenistä. Maailmanpankin Afrikan alueen apulaisjohtaja Obiageli Ezekwesili totesi toukokuussa 2009, että maailmanlaajuinen talouskriisi vähentää rajusti Afrikan naisten henkilökohtaisia tuloja ja heidän kotitaloutensa käytössä olevia varoja, millä on erityisen haitallisia vaikutuksia tytöille. Ezekwesilin mukaan köyhyydellä on naisen kasvot, ja maailmanlaajuinen talouden laskusuhdanne vaikuttaa huomattavasti naisiin, koska yhä useammat heistä menettävät työpaikkansa ja joutuvat tulemaan toimeen kutistuvilla tuloilla. 45 Maailmanpankin tutkimus osoittaa jo kotitalouksien tulojen pienentyneen Ugandassa ja maataloudesta saatavien tulojen pudonneen Madagaskarissa, missä tytöt otetaan ensimmäisenä pois koulusta. Ezekwesili toteaa myös, että Afrikan kriisin vuoksi naisilla on entistä vähemmän työmahdollisuuksia, sillä monilla vientivetoisilla teollisuudenaloilla juuri naiset, eivät miehet, menettävät kaikkialla Afrikassa työpaikkansa kriisin vuoksi. Myös rahalähetysten väheneminen ja mikrorahoituslainauksen tiukentuminen vähentävät naisten kodinhoitoon käytettävissä olevia varoja. Epävakaiden maiden hallitusten kyky reagoida kriisiin ei ollut heikentynyt yksistään epävakauden vaan myös aiempien elintarvikeja polttoainekriisien vuoksi: elintarvikkeita ja öljyä maahantuovat epävakaat maat kokivat kriisin todelliset vaikutukset ollessaan jo ennestäänkin erittäin vaikeassa tilanteessa, mikä vähensi niiden tuloja ja sijoituksia. Kysynnän maailmanlaajuinen romahdus vähensi työpaikkoja monilla aloilla. AfDB (2009c) kertoo, että Saharan eteläpuolisessa Afrikassa on kriisin seurauksena 27 miljoonaa uutta köyhää, 28 miljoonaa riskialtista työpaikkaa pääasiassa kaivostoiminnassa mutta myös valmistusteollisuudessa, sekä kolme miljoonaa uutta työtöntä. Tuoreet arviot osoittavat työaikojen lyhentyneen huomattavasti, mikä pakottaa työntekijät siirtymään heikommin tuottaviin töihin tai epäviralliselle sektorille, missä työttömyysluvut ovat suuria ja tulot epävarmoja. 46 Selviytymisstrategiat kotitalouksien tasolla Kriisin suora vaikutus kotitalouksiin on sidoksissa myös käytettävissä oleviin varoihin, tulojen monipuolisuuteen, säästöihin ja paikallisiin turvaverkkoihin, kuten hautajaisyhdistyksiin. Hintamuutokset vaikuttavat sekä nettotuottajiin että -kuluttajiin. Raaka-aineiden maailmanlaajuisen kysynnän lasku laskee hintoja ja vähentää siten tuottajien tuloja. Hintojen lasku on nettokuluttajien kannalta hyvä asia, mutta valitettavasti sen hinnanlaskun siirtyminen ei koskaan ole täydellistä ja kestää pitkään, ennen kuin se ulottuu loppukuluttajiin. 47 Elintarvikehintojen inflaatio on erittäin korkea ja vaarantaa ajan mittaan elintarviketurvan sekä vähentää köyhien muuhun kuin ruokaan esimerkiksi koulutukseen ja terveyteen käytettävissä olevia varoja. Varallisuuden ja vakuutusmekanismien yhdistelmä muokkaa epävakaiden maiden kotitalouksien selviytymisstrategioita. Perheet todennäköisesti myyvät omaisuuttaan selviytyäkseen kriisistä, ottavat lapset pois koulusta, vähentävät terveydenhuoltopalvelujen käyttöä ja pienentävät ruokakuluja siirtymällä huonompilaatuisiin ja vähäkalorisempiin tuotteisiin. Syntyy noidankehä, joka heikentää nuoremman sukupolven mahdollisuuksia päästä eroon köyhyydestä. Voi myös valitettavasti käydä niin, että lapset eivät palaa kouluun kriisin päätyttyä tai eivät pysty paikkaamaan kouluopintoihinsa poissaolon vuoksi syntyneitä aukkoja. Lasten ruoankulutuksen vähenemisellä voi myös olla haitallisia vaikutuksia (tietoruutu 6.3) UNRISD Maailmanpankki 2009d. 46 Maailmanpankki 2009a. 47 ODI 2009b. 48 Maailmanpankki 2009b. 87 EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

100 Luku 6 Tietoruutu 6.3: Häiriöt ja sosiaaliturva virallisten ja epävirallisten rahoituslaitosten rooli Abena D. Oduro, Ghanan yliopiston kansantaloustieteen laitos Objektiivisia riski-indikaattoreita Afrikassa ovat sademäärien vaihtelut, viljanhintojen kausiluonteisuus ja niiden kotitalouksien osuus, joilla ei ole saatavilla puhdasta juomavettä ja turvallista viemäröintijärjestelmää. Itse ilmoitettujen häiriöiden esiintyvyys on toinen indikaattori Afrikan kotitalouksia uhkaavien riskien ja häiriöiden laajuudesta ja luonteesta. Esimerkiksi Tansaniassa noin kaksi kolmasosaa tutkimukseen osallistuneista maaseudun kotitalouksista Kilimanjarossa ja Ruvumassa ilmoitti häiriöistä, jotka vaikuttivat heidän toimeentuloonsa tietyllä viiden vuoden ajanjaksolla (Sango et al., 2007). Kotitaloudet olivat yleensä kärsineet useista häiriöistä. Temassa, pitkälti kaupungistuneella alueella Ghanassa, suurin osa kotitalouksista ilmoitti yhdestä tai kahdesta häiriöstä tietyllä kahden vuoden ajanjaksolla. Tämä tulos poikkeaa Builsasta, suurelta osin maaseutumaisesta alueesta, missä yli puolet kotitalouksista ilmoitti useammasta kuin neljästä häiriöstä kahden vuoden aikana. Tämänhetkinen maailmanlaajuinen kriisi ja sen vaikutus Afrikan talouksiin luo uusia riskejä ja epävarmuutta jo ennestäänkin riskialttiisiin yhteisöihin ja kotitalouksiin. Häiriöillä on lyhyen ja pitkän aikavälin vaikutuksia. Esimerkiksi Norsunluurannikolla tapahtuneen säähäiriön jälkeen sekä poikien että tyttöjen koulunkäynti väheni. Häiriön kokeneiden alueiden lasten aliravitsemus lisääntyi (Jensen, 2000). Lasten koulutukseen ja terveyteen tehtävien investointien vähenemisellä häiriön jälkeen voi olla pitkäaikaisia kielteisiä vaikutuksia. Kulutuksen väheneminen tarkoittaa sitä, että jotkin kotitaloudet tai jotkut yksilöt saattaisivat köyhtyä tai jo ennestään köyhät pysyä köyhinä. Joissain maissa voi olla huomattavan paljon tilapäisesti köyhiä, jotka välillä köyhtyvät ja välillä vaurastuvat. Selvitäkseen häiriöstä kotitaloudet tasapainottelevat kulutuksen vähentämisen ja omaisuuden myymisen välillä. Kotitaloudet hallitsevat riskejä ja reagoivat häiriöihin monilla eri tavoilla. Nämä selviytymismekanismit ovat pitkälti sidoksissa perheeseen (ydinperheeseen ja suurperheeseen) sekä muihin verkostoihin ja omavakuutuksiin (esimerkiksi omaisuuden myymiseen). Julkiseen sosiaaliturvaan ja virallisiin luotto- ja vakuutusvälineisiin turvaudutaan harvoin. Epävirallisten rahoitusjärjestelyjen yleisyyttä voidaan selittää tarjonnalla ja kysynnällä. Pankkien ja muiden virallisten rahoituslaitosten maantieteellinen kattavuus rajallinen. Nämä laitokset palvelevat huonosti maa- ja syrjäseudun yhteisöjä. Mikrorahoitusohjelmat ovat paljon kattavampia. Viralliset rahoituslaitokset eivät todennäköisesti laajenna toimintaansa maaseudulle, ennen kuin ne pystyvät asianmukaisesti tarttumaan epäoikeudenmukaiseen valikoitumiseen ja moraaliseen arpapeliin. Epävirallisten luottojen ja vakuutusten tarve säilyy, koska epävirallisten lainojen transaktiokustannukset voivat olla pienemmät kuin virallisten lainojen. Epävirallisen lainan myöhästymissakot voivat olla pienemmät kuin virallisen lainan. Erittäin riskialttiissa ympäristössä tämä voi siirtää luottojen ja vakuutusten kysyntää epäviralliselle sektorille. Joitakin esimerkkejä epävirallisista rahoituslaitoksista ovat hautajaisyhdistykset ja säästö- ja luottoyhdistykset, joita ei ole tarkoitettu tarjoamaan vakuutusta häiriöitä vastaan. Empiiriset todisteet osoittavat, että kotitaloudet eivät voi saada täydellistä vakuutusta riskejä vastaan. Riskinjakojärjestelyt tarjoavat todennäköisemmin vakuutuksen idiosynkraattisille häiriöille kuin yhteisille häiriöille. Esimerkiksi hautajaisyhdistykset tarjoavat yleensä vakuutusta idiosynkraattisille häiriöille. Köyhät kuitenkin todennäköisemmin jäävät näiden järjestelyjen ulkopuolelle. 49 Afrikan talouksien riskialttius sekä näyttö siitä, etteivät kotitaloudet voi turvata kulutusta, kun ne kärsivät häiriöstä, viittaavat siihen, että vakuutusten tarve varmaankin on suuri. Tansanian maaseudun kotitalouksien keskuudessa tehty tutkimus osoittaa, että hintavaihteluita ja rankkasateita varten otettavilla vakuutuksilla on kysyntää. Halukkuus maksaa vakuutuksesta riippuu siitä, onko vakuutuksen maksamiseen käytettävissä käteistä (Sarris et al., 2007). 49 Ks. Harrower ja Hoddinnot, 2005, Hoogeveen, 2003, ja de Weerdt, Riskinjakojärjestelyt saattavat tarjota osittaista, mutta eivät täyttä vakuutusta. Vakuutusmaksut eivät välttämättä riitä kattamaan häiriön kaikki kustannuksia. On epätodennäköistä, että kotitaloudet ottavat täyden vakuutuksen kovarianteille riskeille (Harrower ja Hoddinnot, 2005, Hoogeveen 2003). Kotitalouksien siirtyminen köyhyydestä vaurauteen ja toisin päin viittaa siihen, että ei ole olemassa sellaisia riskinhallintamekanismeja, jotka suojelisivat kotitalouksia riittävästi köyhtymästä häiriötilanteissa, tai tällaiset mekanismit ovat heikkoja. 88

101 Globaali rahoituskriisi vaikuttaa voimakkaasti afrikan epävakaisiin valtioihin 4.2 POLIITTISEN EPÄVAKAUDEN JA UUSIUTUVIEN KONFLIKTIEN RISKI Valtiorakenteiden epävakaus heikentää poliittisia prosesseja, joilla valtion toimintakyky ja kansalaisten odotukset voidaan tasapainottaa. Maailmanlaajuinen rahoitus- ja talouskriisi vaarantaa entisestään mahdollisuuksia tällaisen tasapainon ylläpitämiseen Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaissa maissa. Jos valtion toimintavalmiudet ja kansalaisten odotukset eivät kohtaa, seurauksena voi olla aseellinen konflikti. Tämän näkemyksen esitti IMF:n pääjohtaja Dominique Strauss-Kahn, joka totesi, että alhaisen tulotason maiden kohdalla emme piittaa kasvusta pelkän kasvun vuoksi, vaan haluamme myös turvata rauhan ja estää sodan. Kun alhaisen tulotason maiden tilanne oli noin kymmenen viime vuoden aikana hyvä, sodan syttymisen vaara väheni huomattavasti. Suurena pelkona Strauss-Kahnin mukaan on, että tämä suuntaus voisi kääntyä päinvastaiseksi. 50 Miguel et al. (2004) analysoivat sisällissodan ratkaisevia tekijöitä 41 Afrikan maassa ja osoittivat, että viiden prosentin vähennys talouskasvussa lisää konfliktin riskiä puolella. Brückner ja Ciccone (2007) totesivat, että yhden vientiraaka-aineen hinnan romahdus lisää aseellisin konfliktin todennäköisyyttä. Ciccone (2008) osoittaa, että kuivuuden aiheuttaman tulojen laskun vaikutus on sama. Tällainen kriisin traaginen vaikutus Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaissa maissa nostaa maailmanlaajuisen rahoitus- ja talouskriisin inhimillisiä ja sosiaalisia kustannuksia. Vaikka Saharan eteläpuolisen Afrikan maat eivät kokisi sen suurempaa makrotalouden häiriötä kuin alueen muutkaan maat, seuraukset voisivat silti olla paljon vakavammat, koska niiden poliittiset valmiudet reagoida riittävästi häiriöihin ovat huonot. Siksi epävakaiden maiden suojelemisen kriisiin seurauksilta tulee olla avunantajien tärkeysjärjestyksessä etusijalla. 50 Strauss-Kahn EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

102 Luku 7 LUKU 7 - VALTIORAKENTEIDEN KEHITTÄMINEN JA SOSIAALINEN KOHEESIO Valtiorakenteiden kehittämisestä on tullut kansainvälisen kehitysyhteisön johtava tavoite. Tällä hetkellä lähes kaikki suuret avunantajat ilmoittavat valtiorakenteiden kehittämisen yhdeksi päätavoitteekseen varsinkin epävakaissa valtioissa. 1 Yksimielisyys siitä, että epävakaissa maissa tarvitaan kauaskantoisia toimia, on kasvanut, ja Washingtonin konsensuksen jälkeisenä aikana on tunnustettu valtiorakenteiden ratkaiseva osuus kehitysprosessissa. Kuten Afrikan komissio korosti vuoden 2005 raportissaan, instituutiot ovat kehityksen kannalta oleellisia ja valtioilla on ratkaiseva osuus muutosten saavuttamisessa, jotta vuosituhattavoitteet voidaan täyttää ja ylläpitää. Kansainvälisen yhteisön toimilla epävakaissa maissa on myös lyhytaikaisempia tavoitteita, joiden yhteydessä valtiorakenteita pidetään selviönä. OECD:n periaatteissa kuitenkin vakuutetaan, että kansainvälisten toimien pitkäaikaisena visiona epävakaissa maissa on auttaa kansallisia uudistajia kehittämään tehokkaat, legitiimit ja kestävät valtiorakenteet. 2 Kansainvälisellä yhteisöllä pitää kuitenkin olla realistiset odotukset siitä, miten paljon tähän kotimaiseen prosessiin voidaan vaikuttaa. Tuen antaminen valtiorakenteiden vahvistamiseksi ei ole pelkästään tekninen tehtävä. Valtiorakenteiden kehittäminen on prosessi, joka edellyttää kansalaisuustunteen luomista, ja se käsittää yksilöiden, kansalaisyhteiskunnan ja yhteisöjen valtioon liittyvät yhteiset arvot, odotukset ja käsitykset. Eri tilanteisiin reagoivien, toimintakykyisten ja vastuullisten instituutioiden kehittäminen edellyttää myös veronkantovalmiuksien ja alhaalta ylöspäin suuntautuvien neuvottelumekanismien parantamista. Euroopassa tehokkaiden ja vakaiden valtioiden kehittyminen kesti satoja vuosia ja prosessin juuret olivat syvällä kansainvälisessä sodankäynnissä (luku 3). Ajatukselle siitä, että epävakaat valtiot voitaisiin muuttaa Weberin ideaalin mukaisiksi lyhyellä aikavälillä, ei löydy paljoakaan tukea. Monissa Afrikan maissa epävakaat valtiorakenteet ovat lähtöisin siirtomaavallan ajalta, jolloin maita yritettiin kehittää länsimaisen mallin mukaisesti laatimalla alueperiaatetta ja määräysvaltaa koskevia sääntöjä. Tärkeä haaste maanosan valtiorakenteiden kehittämisessä on yhteisen identiteetintunteen vakiinnuttaminen ja kestävien virallisten rakenteiden kehittäminen. Euroopan valtiorakenteiden kehittämisen mallista voi olla vain vähän hyötyä Afrikan väestöjen ja vallanpitäjien pyrkimyksille kehittää toimivia ja legitiimejä valtioita. 1. VALTIO TAKAISIN PARRASVALOIHIN Jotta valtioista voidaan kehittää entistä legitiimimpiä ja edustuksellisempi, ja jotta ne palvelisivat hyvin kansalaisiaan vallanpitäjien etujen ajamisen sijaan, valtion viralliset ja epäviralliset perusteet on muotoiltava uudelleen. Tämä on sinällään pitkän aikavälin ponnistus. Valtiojärjestystä heikentävien ja valtion ja yhteiskunnan toisiinsa sitomisen tuntemuksen ja järjestelyjen uudelleenmäärittely edellyttää sitä, että löydetään valtarakenteiden ydin ja muutetaan rakenteita perusteellisesti. Se on todennäköisesti erittäin vaikeaa ja arkaluonteista varsinkin, jos otetaan huomioon se, että valtiota pyritään etenkin konfliktin jälkeisissä tilanteissa väistämättä ja hyvin todellisessa mielessä kehittämään mieluummin neuvottelemalla ja tekemällä kompromisseja kuin perusteita muuttamalla. Valtiorakenteiden kehittäminen on sisäsyntyinen prosessi, jota kansainvälinen yhteisö voi tukea mutta ei johtaa. Yksinkertaisimmillaan valtiorakenteiden kehittäminen tarkoittaa kansallisten tahojen toimia (ajoittain kansainvälisten tahojen avulla) valtiorakenteiden perustamiseksi, uudistamiseksi ja lujittamiseksi silloin, kun ne ovat uhkaavasti heikentyneet tai puuttuvat kokonaan. 3 Valtiorakenteiden kehittämisessä on toisin sanoen kyse legitimiteetin ja valtiorakenteiden toimintakyvyn kehittämisestä, jotta valtio voi tuottaa kansalaisilleen peruspalveluja: turvallisuutta, oikeutta ja oikeusjärjestystä, kouluja, terveydenhuoltoa, käymälöitä ja vettä kansalaisten odotusten mukaisesti. Kokemukset puuttumisesta valtiorakenteiden kehittämiseen osoittavat, että kansainvälisten toimien kirjon kummallakin ääripäällä on vain vähän mahdollisuuksia onnistua: Pienimuotoisesti rauhanturvaamiseen keskittyminen ei voi toimia sen paremmin kuin pyrkimys tehdä kaikenkattavat rakenteelliset suunnitelmatkaan. Niitä tarkoituksenmukaisemmalta vaikuttaa vaiheittainen lähestymistapa, joka perustuu realistisiin odotuksiin siitä, mitä kansainvälisillä toimilla voidaan saavuttaa. Valtiorakenteiden kehittämiseen puuttumisen yleisenä perusteena pitäisi olla, että tartuttaisiin kaikkiin mahdollisuuksiin paikan päällä ja vältettäisiin 1 Fritz ja Rocha Menocal OECD/DAC Caplan

103 Valtiorakenteiden kehittäminen ja sosiaalinen koheesio valtiorakenteiden ja yhteiskuntasopimuksen täydelliseen uudistamiseen tähtääviä kunnianhimoisia suunnitelmia. Koska valtiorakenteiden kehittäminen on vahvasti poliittinen prosessi, paikallisen tilanteen tunteminen, alhaalta ylöspäin suuntautuva ja kannustimiin sopiva lähestymistapa ovat kansainvälisten toimien onnistumismahdollisuuksien lisäämisen kannalta ratkaisevia. 2. SOSIAALINEN KOHEESIO JA VALTIORAKENTEIDEN KEHITTÄMISEN AINEETTOMAT ULOTTUVUUDET Valtiorakenteiden kehittämisen käsite on viime vuosina muuttanut muotoaan huomattavasti. Vielä 1990-luvulla painopiste oli virallisten instituutioiden ja valtion toimintakyvyn kehittämisessä ja vahvistamisessa. Viime aikoina on kuitenkin alettu nähdä, että valtiota ei voi käsitellä erillisenä asiana, ja että valtion ja yhteiskunnan väliset suhteet ovat valtiorakenteiden kehittämisprosesseissa keskeisiä. On alettu ymmärtää, että valtiorakenteiden kehittämisen ja erityisesti valtiorakenteiden vastuullisen kehittämisen perusta 4 on tehokas poliittinen prosessi, jossa kansalaiset ja valtiot neuvottelevat kummankin tarpeista, velvollisuuksista ja odotuksista. 5 Epävakaassa tilanteessa tällainen tehokas prosessi puuttuu. Esimerkiksi valtiorakenteiden heikkous liittyy myös vallanvalinnan mekanismeihin, joita joskus vääristävät etniset tai uskonnolliset siteet, valtionjohdon vähäinen tai olematon valvonta sekä se, että kansa ei osallistu poliittiseen päätöksentekoon. Tämä muutos on asettanut legitimiteetin käsitteen sekä keinona kehittää valtion toimintavalmiutta että itsessään valtiorakenteiden kehittämisohjelman keskiöön. Valtiorakenteiden vahvistamisessa painopiste on siirtynyt ylhäältä alaspäin suuntautuvasta lähestymistavasta (jossa keskitytään valtion toimijoihin ja kansallisiin eliitteihin) alhaalta ylöspäin suuntautuvaan lähestymistapaan, jossa valtio ja yhteiskunta yhdistetään ja toimitaan kansalaisyhteiskunnan kautta. 6 Edelleen painopiste on liian usein eliiteissä ja keskitetyissä ja virallisissa instituutioissa (tietoruutu 7.6). Sen sijaan, että edistettäisiin osallistavampaa poliittista prosessia, toimitaan vain kansallisella tasolla paikallisen sijasta. 7 Kansainvälisellä yhteisöllä on myös ollut taipumus keskittyä valtiorakenteiden kehittämisen teknisiin näkökohtiin (esimerkiksi julkishallinnon työntekijöiden koulutusohjelmiin), koska niitä pidetään vähemmän päällekäyvinä ja epäpoliittisina. Jos valtiorakenteiden kehittämiseen ei sisällytetä valtiorakenteiden toimintavalmiuden parantamisen lisäksi yleisemmin kansalaisten, eri sosiaaliryhmien ja valtion välistä neuvotteluprosessia, on vaarana, että keskityttäessä yksinomaan toimielinten kehittämisen teknisiin näkökohtiin jätetään huomioon ottamatta valtion toimintavalmiuden ja sosiaalisten odotusten yhteensovittamiseen tähtäävän poliittisen prosessin dynamiikka. Valtion epävakaus on syvästi poliittinen ilmiö, jolle on luonteenomaista sellaisten tehokkaiden poliittisten prosessien puuttuminen, joilla saataisiin valtion toimintakyky ja sosiaaliset odotukset tasapainoon. Siksi keskittyminen pelkästään muodollisiin näkökohtiin ei todennäköisesti palauta yhteiskuntasopimuksen perusteena olevien poliittisten prosessien toimivuutta. Valtiorakenteiden toimintavalmiuden kehittämistä on tuettava ja täydennettävä toimilla, joissa otetaan huomioon se, mikä merkitys on käsityksillä ja odotuksilla, alhaalta ylöspäin suuntautuvilla neuvotteluilla sekä sillä, miten paljon kansalaiset kokevat olevansa edustettuina valtiorakenteissa. 2.1 VALTIORAKENTEIDEN KEHITTÄMISEN AINEETTOMIEN ULOTTUVUUKSIEN MERKITYS Kansainvälisessä valtiorakenteiden kehittämistoiminnassa ei voida ohittaa valtiorakenteita tukevia sosiaalisia ja kulttuurisia osatekijöitä. Maan hallintorakenteen tuntemusta voidaan parantaa tarkastelemalla sitä, miten historia ja kulttuuri muovaavat kansalaisten käsityksiä siitä, keitä valtaa pitävät ovat ja mitkä ovat vaikutusvaltaisimmat epäviralliset instituutiot. Nämä aineettomat ulottuvuudet voivat esimerkiksi vaikuttaa poliittisiin ja oikeudellisiin uudistuksiin. Yhteiskunnan jakaminen etnisten, uskonnollisten, rodullisten ja alueellisten ulottuvuuksien mukaan saattaa vaikuttaa vaaliprosessien toimivuuteen. Kun perustuslakia laaditaan tai tarkistetaan, voidaan kansalaisten valistuskampanjoilla ja kansalaisten näkemykset huomioon ottavilla keskustelumekanismeilla varmistaa konsensus ja luoda luottamuksen ja kunnioituksen tunnetta perustuslakia kohtaan. Yhteiset arvot, uskomukset, käsitykset ja kulttuuriarvot ovat myös turvallisuusuudistusten tärkeitä osatekijöitä (tietoruutu 7.1). 4 Whaites OECD/DAC Pouligny Yksityiskohtainen tutkimus paikallisten toimijoiden eduista on teoksen Kaplan (2009) niteessä 1B. 91 EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

104 Luku 7 Tietoruutu 7.1: Miksi paikallinen resilienssi voi parantaa turvallisuutta? Béatrice Pouligny, Georgetownin yliopisto Valtiorakenteita vahvistavat ja niiden toimivuuden varmistavat sosiaaliset ja kulttuuriset osatekijät ovat erityisen tärkeitä epävakaissa tilanteissa. Perinteisiä näkökulmia on laajennettava niin, että tarkastellaan monia erilaisia poliittisia rakenteita (sekä virallisia että epävirallisia) ja kulttuureja, jotka voivat tukea valtion resilienssiä ja valtiorakenteiden kehittämisprosesseja. Epävakaiden tilanteiden turvallisuutta koskevat paikalliset käsitykset ja asenteet on otettava vakavasti Tekninen painotus instituutioiden uudistamisessa ohjaa apua ongelman oireisiin, ei syihin. Asiantuntijoilla on taipumus tuottaa teknisiä ratkaisuja ja turvautua kaavamaisiin strategioihin, joihin ei onnistuta sisällyttämään paikallisten tilanteiden perusteellista tuntemusta, ja joissa paikallisten normien ja käytäntöjen tuntemusta hyödynnetään vieläkin vähemmän. Käytännön kokemukset ovatkin osoittaneet, että turvallisuussektorin uudistuksilla ja politiikoilla on taipumuksena epäonnistua, jos niissä ei oteta huomioon aineettomia ulottuvuuksia. Ne määrittävät, miten turvallisuusasioihin suhtaudutaan ja miten niitä voidaan käsitellä tietyssä tilanteessa. Esimerkiksi yksi monien epävakaiden valtioiden kannalta pakottavimmista kysymyksistä on käsiaseiden ja kevyiden aseiden vähentäminen. Useimmat tutkimukset ovat osoittaneet, että asetoimittajien lisäksi on tärkeää tarkastella myös aseiden kysyntää luovaa tahoa ja tutkia, miksi yksilöt tai ryhmät haluavat näitä aseita. Keskeisiä ovat sellaiset kysymykset, kuin Miksi ihmiset omistavat ja ostavat käsiaseita? ja Mitkä ovat aseiden poliittiset, taloudelliset ja sosiaaliset tehtävät, ja mistä ajatuksista (väkivallasta, turvallisuudesta, oikeudesta, määräysvallasta, itsestä, sukupuolesta) ne kertovat? Käsiaseiden hankkimisen vaikuttimia on tutkittava antropologien, kriminologien, psykologien, sosiologien ja käyttäytymistaloustieteilijöiden avulla. Tällaisissa lähestymistavoissa korostuu, että aseistariisunta tarkoittaa yhteiskunnan näkökulmasta muutakin kuin vain aseiden poistamista käytöstä ja osallistumista niiden keräämiseen. Kyse on myös asenteiden muuttamisesta. Sama koskee turvallisuudentunnetta, joka on subjektiivinen prosessi. Turvallisuusongelmien ja -tarpeiden arvioiminen on yleensä hyvin subjektiivista. Silloin kun se tehdään ainoastaan avunantajien määrittelemien käsitteiden, kuten ihmisten turvallisuus, muodostamien suodattimen läpi, on vaarana, että paikallisten turvallisuuskäsitysten erikoisuuksia vähätellään tai ne jätetään huomiotta. Yksittäisissä maissa eri toimijat saattavat myös mieltää ja määritellä turvallisuusongelmansa eri tavoin. Siihen saattavat vaikuttaa monet erilaiset emotionaaliset, sosiaaliset ja kulttuuriset tapahtumat ja menetykset sekä sosiaalisten normien ja käyttäytymissääntöjen häviäminen. Sen kanssa joutuvat kosketuksiin useimmat yksilöt ja yhteisöt epävakaissa tilanteissa, joille on usein luonteenomaista väkivalta ja ennalta-arvaamattomuus päivittäisessä elämässä. Itäisen Kongon (Kongon demokraattisen tasavallan) kaltaisissa erilaisissa epävakaissa tilanteissa turvattomuutta koskevien paikallisten käsitysten mikroanalyysi voisi myös auttaa ehkäisemään siviileihin kohdistuvaa väkivaltaa ja suojelemaan paikallista väestöä, mikä on kansainvälistä yhteisöä yhä enemmän huolestuttava asia. Epävakaus ei tarkoita tyhjiötä: turvallisuusuhkien hallintaan, oikeuden jakamiseen ja uudelleenintegroitumisen helpottamiseen tarkoitettuja yhteisön mekanismeja Monissa tilanteissa instituutiot ovat tuhoutuneita, toimimattomia, laittomia tai kaikkia kolmea. Infrastruktuuri on tuhoutunut. Henkilöstöä on hyvin vähän ja päteviä heistä ovat vain harvat, jos kukaan. Väestön epäluottamus ja uskonpuute valtiota kohtaan on syvää. Tällaisissa oloissa saattaa hyvin vaikuttaa siltä, että valtiokoneisto ja uudet instituutiot on muodostettava alusta alkaen uudelleen tilanteessa, jota kuvataan joskus virtuaaliseksi anarkiaksi. Tämä selittää usein toistuvan viittauksen sellaisiin käsitteisiin kuin turvallisuustyhjiö ja oikeusjärjestystyhjiö. Kokemus on kuitenkin toistuvasti osoittanut, ettei tällaista tyhjiötä ole, vaikka valtiorakenteet olisivat kokonaan romahtaneet. Konfliktien jälkeisissä ja epävakaisissa maissa suurimmasta osasta turvallisuutta ja oikeusjärjestystä vastaavatkin valtionpoliisin ja oikeuslaitoksen sijasta valtion ulkopuoliset turvallisuus- ja oikeusjärjestöt. Kiinnittämällä huomiota olemassa oleviin mekanismeihin saadaan tarkempaa tietoa ihmisten tarpeista sekä toimivan ja kannustavan valtion ja yhteiskunnan välisen suhteen luomisen esteistä, mahdollisuuksista ja resursseista. Myös anarkiaksi kuvatuissa tilanteissa, kuten Somaliassa ja itäisessä Kongossa (Kongon demokraattisessa tasavallassa), useat eri toimijat ovat osittain hoitaneet tehtäviä, joiden katsotaan kuuluvan valtiolle, vaikkakaan niiden keinot eivät ole olleet toimivia. Käsiaseiden lisääntymisestä johtuvien turvallisuusuhkien vähentämisen tai entisten taistelijoiden uudelleensopeuttamiseen ja luottamuksen luomiseen heidän ja paikallisyhteisöjen välille tähtäävissä yhteisön toimissa korostetaan paikallisia arvoja ja paikallisten kulttuurien aineettomia tekijöitä kestävien instituutioiden luomisessa. Mosambikissa ja Pohjois-Ugandassa 92

105 Valtiorakenteiden kehittäminen ja sosiaalinen koheesio perinteiset rituaalit ovat helpottaneet entisten lapsisotilaiden uudelleensopeuttamista. Nämä toimet ovat osoittaneet, että menestyviä ovat sellaiset strategiat, joiden juuret ovat syvällä sosiaalisessa ja kulttuurisessa kontekstissa, ja joissa otetaan huomioon uudelleensopeuttamisen subjektiiviset ja psyykkiset ulottuvuudet. Rituaalit auttavat muuttamaan maailmankuvaa, ja niiden avulla ihmisten on helpompi ymmärtää laajempaa konfliktia. Kun maailmankuva on murenemassa, voidaan rituaalien avulla muodostaa uusia tapoja ajatella ja muokata ihmisten käsitystä maailmasta. Ne voivat myös tehdä konfliktista vähemmän tuhoisan, jos niissä muotoillaan uudelleen päivänpolttavia asioita ja sallitaan ihmisten lähestyä ongelmia uusilla tavoilla. Nämä järjestelmät, joita luonnehditaan usein perinteisiksi tai epävirallisiksi, ovat myös laajempia hallintomuotoja, joiden käyttö ulottuu kiistojen ratkaisua laajemmalle. Niiden johtajat saattavat myös osallistua kylän tai yhteisön päivittäiseen toimintaan. Väkivalta on saattanut vaikuttaa pahoin näihin järjestelmiin ja muuttaa niitä, mutta ne säilyvät todennäköisesti koskemattomampina kuin viralliset järjestelmät. Näiden järjestelmien ainutlaatuinen panos on yhteiskunnallisen luottamuksen ja yhteisön eheytymisen edistäminen erityisesti väkivaltaisuuksien jälkeen. Ne perustuvat lähes poikkeuksetta yleisen järjestyksen ja yhteisön käsitteisiin. Ensisijainen kysymys on yhteisön eikä pelkästään uhrin hyvinvointi. Näihin järjestelmiin voi kuitenkin liittyä etenkin ihmisoikeuksiin, sukupuolten tasa-arvoon ja nuorten oikeuksiin liittyviä epäkohtia ja uhkia. Perinteisiä ja epävirallisia mekanismeja on siksi arvioitava yksityiskohtaisesti ja tilannekohtaisesti suhteessa eri tilanteissa havaittaviin rajoituksiin: perinteisten auktoriteettien ja normien heikkenemiseen ja mahdolliseen tuhoutumiseen, vallan ja valta-aseman väärinkäytön riskiin, poliittisen manipuloinnin riskiin, järjestelmän legitimiteettiin ja tehokkuuteen ja rajalliseen soveltuvuuteen eri alueilla ja eri etnisissä ryhmissä. Kansalaisyhteiskunnan paikallisten toimijoiden katsotaan yleensä pystyvän paremmin käsittelemään näitä rajoituksia, koska ne voivat edistää ja tukea sopeutumista järjestelmiin, jotka ovat muuttuneet ja joita on muutettu ajan mittaan jatkuvasti. Kaiken kaikkiaan avunantajilla ja kansainvälisillä organisaatioilla, erityisesti EU:lla, on oltava ensisijaisena tavoitteena lisätä ymmärrystä siitä, miten väestöt reagoivat päivittäisiin turvallisuusongelmiinsa silloin, kun valtiojärjestelmän vaikutusvalta on heikko tai valtio on itse aiheuttanut ongelmat. 2.2 KANSALAISYHTEISKUNNAN HUOMIOIMINEN Valtiorakenteiden kehittämistoimilla on taipumus epäonnistua, jos valtion legitimiteettiä ei institutionaalisia valmiuksia vahvistettaessa palauteta ennalleen. Legitimiteetin perusteet ovat moninaiset ja se muuttuu ajan mittaan tavoilla, joiden vuoksi ulkopuolisten toimijoiden on vaikea ymmärtää sitä kaikilta osin. Joskus tilanteissa, joissa valtio ei ole legitiimi, valtion ulkopuoliset instituutiot säilyttävät legitimiteettinsä, paikallisväestön tunnustaman sosiaalisen asemansa. Jos keskitytään liikaa valtioon, vaarana on, että jätetään huomiotta tärkeitä valtiorakenteiden ulkopuolisia toimijoita. Yksi keino luoda luottamusta ja lisätä valtion legitimiteettiä on, että kiinnitetään huomiota pelkän valtioajatuksen lisäksi myös valtiorakenteiden kehittämiseen keinona puuttua tilanteeseen valtion ja valtion ulkopuolisten toimijoiden välisten suhteiden yhtymäkohdassa. Keskeisten valtiorakenteiden toimintakyvyn kehittäminen on tärkeää, mutta oleellista on myös tukea kansalaisyhteiskunnan valmiuksia valvoa valtion toimia ja vetää se vastuuseen politiikoistaan. Haasteena on olla heikentämättä valtion asemaa samalla, kun vältetään valtion ja valtion ulkopuolisten toimijoiden välinen kilpailu, ja tiedostaa se tosiasia, että valtiorakenteiden kehittäminen saattaa heikentää muita auktoriteetteja ja siten koko prosessia. 2.3 KOLLEKTIIVISEN KANSALAISTUNTEEN JA VASTUUN MEKANISMIEN TUKEMINEN Sosiaalisen koheesion edistäminen ja osallistumiseen kannustavien virallisten instituutioiden käyttö ovat tärkeitä aineettomia ulottuvuuksia valtiorakenteita kehitettäessä. On ryhdyttävä toimiin, jotka yhdistävät epävakaiden valtioiden erilaisia ihmisiä kansallisella tasolla ja hyödyntävät yhteenkuuluvuuden saarekkeita, joita on syntynyt valtiota alemmalle tasolle. Menestyneimmät Afrikan valtiot ovat hyödyntäneet yhtenäistä poliittista maantiedettä ja vedonneet kansalaistensa yhteiseen historiaan luodakseen kaikille yhteisen identiteetin ja päämäärän tunteen. 93 EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

106 Luku 7 Esimerkiksi Botswanassa sosiaalinen yhteenkuuluvuus on ehkä varmistanut sen, että eliitti ohjasi maan arvokkaan timanttiomaisuuden tarkasti koko väestön hyväksi välttäen näin luonnonvarojen kirouksen, joka on kohdannut lähes kaikkia muita näillä rikkauksilla varustettuja Afrikan maita. 8 Muilla Afrikan valtioilla ei ole Botswanan maantieteellisiä ja historiallisia etuja, ja eliittien dominoimien saalistuspolitiikkojen säilyminen on edelleen esteenä valtiorakenteiden kehittämisen osallistaville prosesseille. Kun valtion epävakaus yhdistyy hajanaisuuden manipulointiin esimerkiksi etnisyyden, maantieteen tai luonnonvarojen suhteen, tehokas ja kestävä keino luoda yhtenäisyyttä on keskittyä eri ryhmien välisen yhteistyön vakiinnuttamiseen ja horisontaalisen eriarvoisuuden vähentämiseen. Esimerkiksi Burundin yhteishallinnallinen hallitus tarjoaa monia eri mahdollisuuksia yhteenliittymien muodostamiseen ja jännitteiden lieventämiseen vähentämällä tai poistamalla todellisia tai oletettuja epätasapainotilanteita ryhmien edustuksessa ministeriöissä, virkamiehistössä, lainsäädäntöelimissä ja sotavoimissa. Vastaavasti luonnonvaroista saatavien voittojen oikeudenmukaiseen ja avoimeen jakamiseen tähtäävien uudistusten tukeminen sekä yhdenvertaisuuden lisääminen sosiaalimenojen jaossa haihduttaisi osan kitkasta jakautuneissa valtiojärjestyksissä. Kansainväliset toimijat voisivat myös tarjota tärkeää apua ja rahoitusta valtion tulojen ja menojen kohdentamisen ja hallinnan valvontajärjestelmiin. Kansakuntien kansakunnan luominen onnistuu paremmin kunnioittamalla kunkin ryhmän erityislaatuisuutta kuin yrittämällä kehittää valtio kieltämällä sosiaaliset identiteetit eli kehitettäessä identiteettien vastainen valtio. 9 Vahvan me-hengen suosiminen erilaisissa koulutus-, urheilu- ja kulttuuriohjelmissa voi edistää toisiaan täydentäviä kulttuuri-identiteettejä, jotka lujittavat kansallisia siteitä ja vähentävät ryhmän sisäistä kitkaa. Esimerkiksi Etelä-Afrikka on rotuerottelun päättymisen jälkeen käyttänyt urheilua luovalla tavalla voimakkaasti jakautuneen kansakunnan yhdistämiseen. Ryhmien välillä pitkään hiertäneiden haavojen parantamiseen tähtäävät ohjelmat, kuten totuus- ja sovintokomissio Etelä-Afrikassa ja sovinto-ohjelmat Burundissa, ovat osoittautuneet hyödyllisiksi. Muissa tapauksissa valtion epävakaus ei ole yhtä vahvasti sidoksissa väestön jakautumiseen tai manipulointiin, kun taas sosiaalisen vakauden ja julkisten palvelujen tarjonnan esteet liittyvät sellaiseen valtion kokoonpanoon, joka kätkee sisäänsä klaanien välisen kilpailun tai palvelee nk. luokkavaltion 10 eli valtiokoneiston, puolueiden ja talouselämän avaintehtäviä hallitsevan valtaeliitin etuja. Esimerkiksi Somalian etninen ja kulttuurinen yhtenäisyys ei ole estänyt klaanien välisiä konflikteja. 11 Myös Kongon demokraattisessa tasavallassa etninen rakenne on yhtenäinen, mutta poliittinen luokka koostuu suvusta, jotka edustavat kaikkia poliittisia ryhmittymiä. 12 Niissäkin maissa, joissa konfliktien tulkitaan yleensä johtuvan sosioetnisten identiteettien manipuloinnista, kuten Burundissa, nämä sosiaaliset jaottelut ovat klaaniin, uskontoon ja luokkaan perustuvan jaottelun kanssa päällekkäisiä. 13 Kun valtiorakenteiden kehittämisen esteenä ovat omaa etua tavoitteleva poliittinen luokka ja vähäinen yhteistyöhalukkuus, valtiorakenteiden kehittämisen aineettomille ulottuvuuksille kohdistuvaan kansainväliseen tukeen saattaa sisältyä sellaisten osallistavien tilojen luominen, joissa kansalaisyhteiskunnan ryhmät ja tukiryhmät saavat äänensä julki ja voivat levittää tietoa ja painostaa yhteiskuntapoliittiseen muutokseen. OECD/DAC:n hyvää kansainvälistä toimintatapaa epävakaissa valtioissa koskevan vahingoittamattomuusperiaatteen mukaisesti ulkopuolisten toimijoiden pitäisi minimoida kumppanien vaarantuminen. Tätä lähestymistapaa olisi täydennettävä etsimällä sopivia yhteystahoja valiorakenteiden sisältä. Uudistuksia pitäisi tehdä vaiheittain ja vähittäin tavalla, joka ei uhkaa yhteiskunnan epävakaita sosiaalisia sidoksia. Tavoitteena pitää olla sellaisen kertautuvan ja itsestään jatkuvan muutosprosessin luominen, joka tunkeutuu järjestelmän läpi, vaikuttaa yhteiskuntaan ja valtioon monella tasolla ja muuttaa ajan mittaan niiden välisiä suhteita. Tällainen lähestymistapa juurruttaa valtion tiukemmin yhteiskuntaan ja vaatii eliittejä kantamaan paremmin vastuunsa kansalaisille. Demokratia vakiintuu todennäköisimmin silloin, kun sitä toteutetaan vakaasti ja edistetään monella rintamalla. Hätäiset toimet vaalien järjestämiseksi tiukalla aikataululla silloinkin, kun kansainvälinen yhteisö rahoittaa ne (kuten Kongon demokraattisessa tasavallassa vuonna 2008), repivät paljon todennäköisemmin epävakaan yhteiskunnan hajalle kuin parantavat merkittävästi hallintoa varsinkin lyhyellä aikavälillä. 3. KEHITYSYHTEISTYÖN TOIMINTAYMPÄRISTÖ ON TUNNETTAVA Jokaisen maan on etsittävä sisältään omia voimavarojaan ja institutionaalisia mallejaan. Kunkin maan poliittisten ja taloudellisten rakenteiden ja prosessien on heijastettava sen kansan ja ympäristön omaa historiaa, monitahoisuutta ja erityisominaisuuksia. Liian monet siirtomaa-ajan jälkeiset hallinnot ovat etsineet itselleen malleja ja voimavaroja maansa ulkopuolelta, jolloin ne ovat tulleet riippuvaisiksi ulkomaanavusta ja estäneet näin omien juuriensa vahvistumisen. 8 Kaplan Cahen Keller Mengisteab ja Daddieh GTZ Brachet ja Wolpe

107 Valtiorakenteiden kehittäminen ja sosiaalinen koheesio Tämä ei tarkoita, etteivätkö perinteiset läntiset mallit voisi sopia myös muihin kuin läntisiin yhteiskuntiin, kunhan ne vain mukautetaan paikallisiin poliittisiin, taloudellisiin ja yhteiskunnallisiin tapoihin ja oloihin. Tavoitteena ei saa olla keskitetty valtiomalli, jossa on länsimainen lainsäädäntö ja jonka demokratia perustuu yksinomaan säännöllisiin vaaleihin. Tavoitteeksi on otettava kyvykäs, syrjimätön, osallistava, kansalaisista huolehtiva ja toiminnastaan vastuun kantava hallitus. Esimerkiksi Botswanan poliittisten järjestelmien juuret ovat perinteisessä ajattelussa ja laajasti hyväksytyissä hallinnon normeissa. Jos maailmaan halutaan legitiimejä ja vastuullisia hallituksia, on tärkeää etsiä paikallisia ratkaisuja hallinnon, maa- ja luonnonvarojen hallinnan sekä osaamisen siirron ongelmiin. Menestyksekkäästi kehittyneistä yhteiskunnista yksikään ei ole ollut niin riippuvainen ulkomaisista voimavaroista, ulkomaisista politiikan malleista, vieraista kielistä tai ulkomaisista laeista kuin useimmat epävakaista maista nykyisin ovat. 14 Avunantajien tulee panostaa nykyistä voimakkaammin paikallisyhteisöjen tuntemukseen ja niiden poliittisten haasteiden analysointiin. Epävakaiden maiden perinteiset rakenteet ovat globalisaation myötä hyvin todennäköisesti muuttuneet, eikä niitä tule arvioida vanhoista lähtökohdista. Valtiollisten ja ei-valtiollisten instituutioiden kehitys on jatkuvaa ja epälineaarista, mikä lisää niiden ymmärtämisen haastavuutta. Monet avunantajat ovatkin todenneet, että on äärimmäisen tärkeää luoda paikallisia valmiuksia valtioiden kulttuurimaantieteen tutkimiseen ja niiden sosiokulttuuristen taustojen analysointiin. Esimerkiksi Alankomaiden kehitysyhteistyöministeriö tukee paikallisia järjestöjä, jotka tekevät yhteiskunnallista tutkimusta yhdeksässä kehitysmaassa, ja Hewlett Foundation on sitoutunut tukemaan pitkäjaksoisesti 24 ajatushautomoa 11:ssä Afrikan maassa. Avustusjärjestöjen pitää kohdistaa enemmän työtä ja voimavaroja epävakaiden maiden vitsauksena olevien institutionaalisten ja sosiopoliittisten perusongelmien ymmärtämiseen ja analysointiin (tietoruutu 7.2). Laajempi yhteiskuntatieteen ja politiikan tutkimus olisi kustannuksiltaan suhteellisen edullista ja anniltaan runsas, kun kansainvälisiä ja paikallisia toimintalinjauksia voitaisiin tutkimuksen pohjalta suunnitella epävakaiden valtioiden monimutkaisiin ongelmiin huolellisesti mitoittaen. Yhteiskunnallisen ja poliittisen asetelman diagnosointi on välttämätöntä, jotta ymmärrettäisiin mitä todella tarvitaan ja löydettäisiin parhaat kontaktipinnat valtiollisten instituutioiden kanssa tehtävälle yhteistyölle. EU-toimien hienosäädön valmiuksia voidaan parantaa epävakaiden maiden EU-henkilöstön henkilöstöhallinnon prosesseilla. Välineinä siinä voidaan käyttää ajoittaisia arviointeja sekä menettelyjä, joilla edistetään eri alojen asiantuntijoiden (humanitaarinen apu, kehitysyhteistyö, ulkopolitiikka, diplomatia) vuoropuhelua ja erikoistumista tiettyihin alueisiin, maihin tai toimintasektoreihin. Tietoruutu 7.2: Somalia ja Somalimaa Seth Kaplan, Managing Partner, Alpha International Consulting, Ltd. Somalia ja sen separatistialue Somalimaa tarjoavat yhden parhaista esimerkeistä valtiorakenteiden kehittämisestä yhtäältä tuonti-instituutioiden ja toisaalta omien, kotimaisten instituutioiden varaan. Somalian valtion hajottua vuonna 1991 on kansainvälinen yhteisö yrittänyt peräti 15 kertaa rakentaa sen uudelleen ylhäältäohjatusti, ja 15 kertaa se on epäonnistunut. Avustusjärjestöt, suurlähetystöt ja monikansalliset järjestöt ovat maan poliittisia realiteetteja ymmärtämättä kerran toisensa perään tulkinneet väärin maan poliittista dynamiikkaa, ja koettaneet pakolla sovittaa maahan mielikuvituksettomia, ei-strategisia, kaavamaisia poliittisia ratkaisuja, joilla ei juurikaan ole liittymäkohtia Somalian varsinaiseen kontekstiin, ja joissa ei juurikaan kuulla somaleiden itsensä ääntä. Menkhausin mukaan somalien on näin ollen löydettävä maalleen ulospääsytie tästä tappavasta ja pitkittyneestä kriisistä kansainvälisen yhteisön mukanaolosta huolimatta, ei sen ansiosta. 15 Somalian luoteispuolella oleva Somalimaa, joka julistautui itsenäiseksi vuonna 1991, on sitä vastoin rakentanut valtiorakenteensa ja instituutionsa alhaalta ylös suuntautuvalla lähestymistavalla hyödyntäen pitkältä ajalta tuttua ja laajalti hyväksyttyä klaanirakennetta. Somalimaa on nykyään alueen demokraattisin valtio. Sen vakaus ja hyvinvointi ovat kohentuneet siinä määrin, että se houkuttelee maahanmuuttajia muualta Afrikan sarven alueelta. Somalimaan menestys johtuu osaksi siitä, ettei se ole saanut juurikaan ulkopuolista apua, joten sen on ollut pakko luottaa omiin voimavaroihinsa, valmiuksiinsa ja instituutioihinsa. Jotkut Somalimaan itsenäisyyden puolestapuhujat pelkäävätkin, että ulkomaisen avun lisääntyminen vaikuttaisi maahan kielteisesti. Monet muut Somalian osat, kuten Puntland, ovat myös perustaneet paikallisen hallintonsa klaanirakenteiden ympärille. Silti kansainvälinen yhteisö kieltäytyy tunnustamasta Somalimaata, ja pyrkii turhaan pakkosynnyttämään keskitetyn Somalian valtion. 14 Kaplan Menkhaus 2008, s EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

108 Luku 7 Politiikan tutkija Ken Menkhausin toteamus Somaliasta sopii moniin muihinkin epävakaisiin ja toimintakyvyttömiin valtioihin. Hänen mukaansa nämä laajat ja intensiiviset epäviralliset itsehallinnon mekanismit ovat ulkopuolisille tarkkailijoille lähestulkoon näkymättömiä, koska heidän päähänpinttymänään on yksi ja ainut keskitetty valtiorakenne, joka itse asiassa lopulta toisi vähiten oikeusvaltioturvaa somaleille. Ulkopuolisten toimijoiden perinteinen viisaus on, että tehokas ja kansalaisista huolehtiva valtio on kehityksen välttämätön perusvaatimus; tämä ajatushan on lähtökohtaisena sisältönä lähes jokaisessa Maailmanpankin ja YK:n kehitysstrategiassa. Monille somaleille valtio on rikastumisen ja dominoinnin väline, jolla rikastutetaan ja valtaistetaan niitä ihmisiä, jotka ovat sen johdossa, ja käytetään hyväksi ja kiusataan muita kansalaisia. Näiden vastakkaisten valtionäkemysten vuoksi ulkopuoliset ja kansalliset toimijat puhuvat usein toistensa ohitse. 16 Paikallisia valmiuksia ja instituutioita voidaan hyödyntää ja hallintoa parantaa keskittymällä rakentamaan paikallishallintoja ja sitomalla ne mahdollisimman tiiviisti paikallisyhteisöihinsä. Paikallishallinto ei tietenkään ole ratkaisuna täydellinen, mutta valtion keskushallinnon toimintojen siirtäminen kyliin, kaupunkeihin ja kaupunginosiin voi valjastaa käyttöön ihmistenvälisen vuorovaikutuksen voiman ja edistää avoimempaa ja vastuullisempaa hallintomuotoa. Keskushallinnot voivat huolehtia vakaasta valuutasta, edistää tavaramarkkinoiden muodostumista, rakentaa kaupunkien välisiä liikenneyhteyksiä ja asettaa normit pankki-, laki-, terveys- ja koulutustoiminnoille. Paikallis- tai aluehallinnon tehtävänä on sen sijaan tarjota palveluita, joiden jatkuvaan saatavuuteen perheiden ja pienten yritysten arkielämä perustuu. Paikallishallintojen vastuulla ovat esimerkiksi koulutus, terveydenhuolto ja teiden rakentaminen. Tämä ei tarkoita, että hajauttamalla aina luotaisiin tehokkaampaa ja herkkäliikkeisempää hallintoa. On selvää, että paikalliset eliitit ja häiriköt voivat pyrkiä anastamaan vallan ja voimavarat paikallishallinnolta. Hajauttaminen on ratkaisu osallistavien rakenteiden kehittämiseen vain silloin, kun hajautukseen liitetään riittävät hallintojenväliset valvontamenettelyt, hajautettu rakenne tarjoaa kansalaisille mahdollisuuden saada äänensä kuuluville, paikallishallinnon vastuut ja päätöksenteon autonomia ovat tasapainossa ja paikallishallinnolla on käytettävissään riittävät taloudelliset ja inhimilliset resurssit. Avunantajien tulisi tukea sellaista hajauttamista, joka perustuu toimiviin kuulemis- ja osallistumisrakenteisiin, sosiaaliseen juurruttamiseen ja paikallisten valtionhallinnon yksiköiden tehtävien ja resurssien tasapainoon. Näin voidaan torjua eliitin valtausyritysten riskiä, lisätä vastuullisuutta ja luoda puitteita valtiollisten toimintojen kanssa rinnakkain toimiville vaihtoehtoisille ja epävirallisille organisaatioille. Ruanda tarjoaa esimerkin peruspalveluja tarjoavasta hajautetun hallinnon mallista, joka on onnistunut yhdistämään perinteiset käsitteet ja organisaatiot valtiolliseen toimintaan (tietoruutu 7.3). Tarve löytää sopivat, yhteiskuntaan luontevasti juurtuvat hallintomekanismit tarkoittaa myös sitä, että paikallishallinnon ja valtionhallinnon roolit ovat riippuvaisia maan historiasta. Yksi ratkaisumalli ei sovi kaikkiin maihin. Tietoruutu 7.3: Afrikkalainen hallintomalli Jesse McConnell, Reform Development Consulting Afrikassa hyvän hallinnon tiellä on kaksi yleistä haastetta: väestö koostuu monista kansallisuuksista, ja paikallisten virkamiesten johtamisen valmiudet ovat rajalliset. Ruanda on esimerkki ainutlaatuisesta afrikkalaisesta hallintomallista, joka painottaa palvelujen tarjontaa, perustuu vastuuvelvollisuuteen ja onnistuu nousemaan monien haasteiden yläpuolelle. Imihigo-käsite on lähtöisin Ruandan kulttuurista satojen vuosien takaa. Se muistuttaa nykyaikaista tavoitesopimusta. Käsitteen pohjana oli aikoinaan julkinen sitoumus, jonka nimekkäät sotilasjohtajat antoivat kuninkaalleen luvaten saavuttaa tietyn tavoitteen, esimerkiksi valloittaa tietyn alueen tai kukistaa vihollisen. Sovitun tavoitteen saavuttamisesta he saisivat tunnustusta ja arvokkaan palkkion. Tämä ajatus on modernisoitu ja vakiinnutettu poliittiseen järjestelmään. Kunnanjohtajat antavat presidentille vuosittain julkisen sitoumuksensa tiettyjen tavoitteiden saavuttamisesta. Tavoitteet on julkistettu valtakunnallisessa kehityssuunnitelmassa, ja ne esitetään aluekohtaisesti alueellisissa kehityssuunnitelmissa. Modernin ajan imihigo on siis hallituksen tavoitteellista toimintaa, joka ihmiskeskeisillä palveluilla tavoittelee nopeaa ruohonjuuritason kehitystä. Tavoitteet päätetään paikallisella tasolla kunnanjohtajien kuultua yhteisönsä jäseniä. Sen jälkeen tavoitteet julkistetaan kautta maan, jolloin prosessiin juurrutetaan avoimuus ja vastuuvelvollisuus. Vuotuista kansallista foorumia seuraavat neljännesvuotiset alueelliset imihigo-kokoukset, joissa kunnanjohtajat esittelevät paikallisyhteisölle ja valtionhallinnon edustajille miten tavoitteiden saavuttamisessa on edistytty ja millaisia haasteita on kohdattu. 16 Menkhaus 2007, s

109 Valtiorakenteiden kehittäminen ja sosiaalinen koheesio Menettelyn keskeinen menestystekijä on, että se parantaa virkamiesten suoritustasoa, sillä sekä imihigon vuotuisessa julkisessa käynnistystilaisuudessa että neljännesvuotisissa katsauksissa on paljon yleisöä, tavoitteiden selkeyttäminen on keskeinen osa prosessia, avunsaajayhteisöt osallistuvat suunnitteluun, tarpeiden yksilöintiin ja toteutettavien hankkeiden valintaan, imihigo perustuu perinteeseen ja olemassa olevaan osaamiseen. Sittemmin imihigo on laajentunut yhteiskunnan kaikkiin toimintoihin, ja sitoumuksia tehdään niin julkishallinnon yksiköissä kuin kouluissa ja jopa perheissä. Joidenkin epävakaiden valtioiden identiteetti, kulttuuri ja kieli ovat rikkonaiset, ja yhteydet niiden eri maakuntien ja alueiden välillä ovat heikot huonon infrastruktuurin, hankalan geopolitiikan ja heikkojen hallintojärjestelmien vuoksi. Paikallisuuteen perustuvat kehitysmallit voisivat näin ollen onnistua silloin kun valtiolähtöiset epäonnistuvat, etenkin jos ajan myötä niiden hyödyt leviävät horisontaalisesti muille paikkakunnille ja vertikaalisesti myös ylemmille hallinnon tasoille (erityisesti Kongon demokraattisen tasavallan kaltaisissa suurissa maissa). Näin varmistuisi, ettei paikallisten yhteisöjen oma kehitys jähmettyisi toimintahäiriöisten valtionhallintojen vankeudessa. Lyhyellä aikavälillä avun kohdistaminen tällaisiin tilanteisiin olisi tehokkaampaa, ja samalla rohkaistaisiin muitakin alueita kehitystyöhön, kun rahoituksesta jouduttaisiin keskipitkällä aikavälillä kilpailemaan. On tärkeää selvittää nykyistä paremmin, miten ja millaisissa oloissa virallisten ja epävirallisten instituutioiden niveltyminen onnistuu, sillä maan alkuperäistä sosiaalista rakennetta ja alkuperäisiä instituutioita voi olla hyvin vaikea tai mahdoton muuttaa, eikä se aina ole toivottavaakaan. 17 Avunantajien käsitykset valtiorakenteiden kehittämisen menettelytavoista muuttuisivat, kun myönnettäisiin, että tarvitaan erilaisia instituutioita päällekkäisiäkin, jolloin valtio tunnustaa ja mahdollisuuksien mukaan yhdistää erilaisia historiallisia perinteitä ja kun tunnustettaisiin, että hallitusten on oltava käytännöllisiä ja joustavia rakentaessaan hallintojärjestelmiä paikallisten valmiuksien ja olemassa olevien instituutioiden pohjalta. Paikalliset epäviralliset instituutiot voivat tukea valtiorakenteiden kehittämistä merkittävällä tavalla. On kuitenkin tärkeää, ettei niille aseteta liian suuria odotuksia eikä niiden roolia romantisoida. 18 Kaikki paikalliset ja epäviralliset instituutiot eivät ole hyvin hoidettuja tai muutoinkaan valtiota parempia. Joskus paikalliset epäviralliset instituutiot esimerkiksi syrjivät etenkin naisia ja nuorempia yhteisön jäseniä. 19 Maakohtaiset selvitykset epävakaista tilanteista 20 esimerkiksi Zimbabwessa, Sierra Leonessa ja Kongon demokraattisessa tasavallassa viittaavat siihen, että vaihtoehtoisia ja perinteisiä hallinnon muotoja on arvioitava kunkin maan omassa kontekstissa sillä perusteella, miten ne voitaisiin integroida valtionhallintoon ja miten ne tukevat tai heikentävät valtion legitimiteettiä. Tapausselvityksistä on myös opittu, että näitä institutionaalisten uudistusten tukemista koskevia yleisiä perusteita saattaa olla paras soveltaa pragmaattisella ja joustavalla asenteella. Kansainvälisessä kehitystoiminnassa voi avautua myös uusia uudistusmahdollisuuksia, kun löydetään uudistushaluisia toimijoita maan eliittien, virkamiesten, kansalaisjärjestöjen, ammatillisten järjestöjen ja mikrorahoitusorganisaatioiden keskuudesta ja luodaan heihin vakiintuneet suhteet. Valtiorakenteiden kehittämistyössä on siis edettävä asteittain, ja kaikkien toimien tulee perustua paikallisiin oloihin ja taustoihin. OECD:n toimintaohjeissa suositellaan paikallisen toimintaympäristön ottamista toiminnan lähtökohdaksi, jottei tuotaisi maahan ulkopuolelta vieraiden tekemiä suunnitelmia. Kansainvälisen yhteisön kannalta tämä voi olla riskialttiimpaa kuin totuttu tekninen kehitysyhteistyö, mutta sillä on selvästi suuremmat onnistumisen mahdollisuudet. 17 Jütting Pouligny UNECA GTZ EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

110 Luku 7 4. KONFLIKTIN JÄLKEISISSÄ TILANTEISSA HUMANITAARINEN APU JA VALTIORAKENTEIDEN KEHITTÄMINEN TÄYDENTÄVÄT TOISIAAN Konfliktien jälkeisissä siirtymissä kansainvälisten kehitystoimien haasteena on varmistaa, että kansalaisyhteiskunnan toimijoille menevä tuki edistää valtiorakenteiden kehittymistä ja auttaa täyttämään väestön perustarpeet synnyttämättä rinnakkaisia rakenteita. Monissa konfliktin jälkeisissä tilanteissa kansalaisyhteiskunnan toimijat huolehtivat sosiaalipalveluista. Liian nopea siirtyminen humanitaarisesta avusta valtiolle myönnettävään budjettitukeen voi jättää monet näistä kansalaisyhteiskunnan toimijoista ilman resursseja, joiden avulla ne voisivat jatkaa palveluiden tuottamista, kun valtio ei ole vielä valmis niitä hoitamaan. Ennenaikainen siirtyminen valtiorakenteiden kehittämiseen voi jättää humanitaariset tarpeet huomiotta. Esimerkiksi Etelä- Sudanissa (tietoruutu 7.4) humanitaariset tarpeet ovat lisääntyneet viiden siirtymävuoden aikana enemmän kuin itse konfliktin aikana. Jos valtiolla ei ole vielä valmiuksia tarjota sosiaalipalveluita, tuen poistaminen palveluiden paikallisilta tarjoajilta synnyttää humanitaarisen avun vajeen. Humanitaarisen avun turvaamiseksi valtiorakenteiden kehittämiseen kohdistettavaa tukea on täydennettävä yhtä tärkeällä, rinnakkaisella tuella kansalaisyhteiskunnalle. Valtiorakenteiden kehittäminen ei saa tapahtua humanitaaristen periaatteiden kustannuksella. Näin vahvistetaan myös valtiollista legitimiteettiä. Valtion kykenemättömyys vastata humanitaarisen avun tarpeeseen heikentää sen legitimiteettiä, ja lisäksi kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden tukeminen voi edesauttaa kansalaisista huolehtivien ja syrjimättömien valtioiden kehittymistä. Konfliktien jälkeen monet poliittiset sopimukset neuvotellaan eliittien kesken, jolloin kansalaisyhteiskunta jätetään prosessin ulkopuolelle. Kansalaisyhteiskunnan instituutioiden tukeminen auttaa siis vahvistamaan legitimiteettiä ja rakentamaan kestävämpää yhteiskuntasopimusta. Konfliktitilanteissa avunantajamaiden kehitysavussa on myös selvitettävä harhaanjohtava vastakkainasettelu eri tukimuotojen välillä. EU:n toimintaa voi heikentää virheellinen olettamus, että hätätilanteesta, jossa humanitaarinen apu on tärkein tukimuoto, edetään suoraviivaisesti vakaampaan tilanteeseen, jossa budjettitukea voidaan käyttää kehitysyhteistyön ensisijaisena välineenä (tietoruutu 7.4). Kansainvälisessä kehitystoiminnassa tulisikin varmistaa, että humanitaarista apua ja kehitysyhteistyötä voidaan käyttää samanaikaisesti painoarvoltaan yhtä tärkeinä. Molemmat ovat arvokkaita, ja niitä tulee siksi käyttää yhteisen vision puitteissa, vaikka kumpaakin ehkä joudutaankin hiomaan tilanteiden yksilöllisten vaatimusten mukaan. Humanitaarinen apu yhden vuoden maksuohjelmaan sidottuna ei riitä pitkittyneen kriisin ydinsyiden hoitamiseen eikä kyteviin konflikteihin. Tietoruutu 7.4: Kansainväliset kehitystoimet epävakaissa valtioissa: Etelä-Sudan Sara Pantuliano, Overseas Development Institute Kokonaisvaltaisen rauhansopimuksen solmimisen jälkeen tammikuussa 2005 Sudanista tuli yksi yhdeksästä maasta, joissa kokeiltiin OECD:n kehitysapukomitean (OECD/DAC) periaatteita, jotka koskevat hyvää kansainvälistä toimintatapaa epävakaissa valtioissa ja tilanteissa. Uusien periaatteiden on tarkoitus auttaa tilanteissa, joissa käsiteltävänä on sekä turvallisuus-, humanitaarisia että kehityskysymyksiä ja jotka ovat siksi monimutkaisia ja edellyttävät kansainvälisten toimien koordinointia. Uusien periaatteiden lähtökohta on vuonna 2005 kehitysavun tuloksellisuudesta annetussa Pariisin julistuksessa sekä vuonna 2003 vahvistetuissa hyvän humanitaarisen avun periaatteissa. 21 Sudanin pilotti rajoittui kansainvälisiin kehitysaputoimiin Etelä-Sudanissa, ja siinä keskityttiin kolmeen pääkysymykseen: avunantajien koordinointimekanismeihin, valtiorakenteiden kehittämisen kansainväliseen tukeen ja rauhanrakennuksen kansainväliseen tukeen, jossa painopiste oli kokonaisvaltaisen rauhansopimuksen täytäntöönpanossa. Sudanissa on kokeiltu monia kehitysavun koordinointimekanismeja sekä rauhanneuvottelujen aikana että niiden jälkeen. Esimerkkejä ovat yhteinen arviointivaltuuskunta, monenväliset rahastot ja avunantajamaiden yhteinen ryhmä Jubassa. Yhteisen arviointivaltuuskunnan tehtävänä oli laatia kattava, kahdeksan aihepiiriä käsittävä arviointi jälleenrakennustarpeista ja siirtymäkauden elvytystarpeista, joihin tartuttaisiin kokonaisvaltaisen rauhansopimuksen siirtymäkauden ( ) kahden ensimmäisen vuoden aikana. Arviointityö kesti 15 kuukautta, ja sitä vetivät yhdessä YK:n kehitysohjelma UNDP, YK:n kehitysjärjestöjen yhteistyöelin UNDG ja Maailmanpankki. Arviointiin osallistuivat aktiivisesti myös kaksi taistelevaa pääosapuolta, Sudanin Kansalliskongressipuolue (NCP) ja Sudanin kansan vapautusliike/-armeija (SPLM/A) sekä suuri joukko avunantajamaita. Arviointivaltuuskunnan katsottiin luovan puitteet vakauden tukemiselle ja tarjoavan rauhanosinkoja rauhansopimuksen tueksi. 21 Haslie ja Borchgrevink

111 Valtiorakenteiden kehittäminen ja sosiaalinen koheesio Arviointi oli kallis ja suurisuuntainen prosessi, ja uskottiin, että sen pohjalta muodostuisi ratkaiseva ohjausasiakirja, joka tarjoaisi mekanismit myös sen täytäntöönpanoon. 22 Arviointi lähensi kyllä osaltaan taistelevia osapuolia ja kokosi heidät yhteisen elvytysohjelman ympärille, ja se olikin ensimmäinen vakava yritys sovittaa kehitystoimet uuteen tilanteeseen. Se ei kuitenkaan osoittautunut tehokkaaksi toimintakehykseksi. Selkeiden prioriteettien puuttuminen, operatiivisen suunnitelman jaksotus, tarpeiden arviointi- ja laskentamenetelmät 23 sekä turvallisuus- ja rauhanrakennusnäkökulmien riittämättömyys on nähty eräinä epäonnistumisen syinä 24. Suurimpina rajoitteina olivat kuitenkin kansallisten toimijoiden rajallinen vastuunotto sekä arviointityön lisääntyvä merkityksettömyys nopeasti muuttuvassa kontekstissa uuden hallinnon ja turvallisuusrakenteiden syntyessä. Yhteinen arviointivaltuuskunta erehtyi yrittäessään luoda vakioitua mallia kansainvälisiin toimiin, kun sen olisi pitänyt muodostaa dynaaminen toimintakehys, joka vastaisi toimintaympäristön ja -olojen muutoksiin. Arviointitulosten täytäntöönpanossa käytettiin kahta monenvälistä rahastoa, joista toinen oli kohdistettu kansallisen yhtenäisyyden hallitukselle ja toinen Etelä-Sudanin hallitukselle. Näiden Maailmanpankin hallinnossa toimivien rahastojen oli määrä helpottaa ulkopuolisten avunantajien koordinoitua rahoitusta, jolla voitaisiin edistää nopeaa elpymistä, vahvistaa rauhaa, luoda uusia valmiuksia ja osaamista sekä nopeuttaa kehitystä kohti vuosituhattavoitteita ja vuotta Käytännössä niiden toiminta ja vaikutukset ovat muodostuneet erittäin suureksi pettymykseksi. Rahastoja on arvosteltu laajasti siitä, ettei niillä ole onnistuttu saavuttamaan nopeita ja näkyviä tuloksia. 25 Maksatusten toteutuminen on ollut sietämättömän hidasta, eivätkä useimmat hankkeet ole vielä toisenakaan toimintavuonna onnistuneet tuottamaan kansalaisille konkreettisia tuloksia. 26 Maailmanpankin byrokraattiset menettelytavat, henkilöstön vähyys ja pitkittyneet neuvottelut toteutustavoista YK:n ja Maailmanpankin välillä ovat vaikeuttaneet toteutusta. 27 Hallituksen kyvyttömyys suoriutua rahastojen byrokratiasta aiheutti vakavia viiveitä ja tehottomuutta. Rahastojen puutteet ovat saaneet monet avunantajamaat luopumaan niiden käytöstä ja kanavoimaan resursseja kahdenvälisesti tai muiden yhteisrahastojen kautta. Rahaston säännöt ja menettelytavat näyttävät soveltuvan paremmin keskipitkän aikavälin jälleenrakennukseen ja kehittämiseen kuin nopeaan konfliktinjälkeiseen elvytykseen. Tämä ei ole ensimmäinen kerta, kun on epäonnistuttu toimivan välineen kehittämisessä konfliktinjälkeisiin tilanteisiin, ja onkin syytä kysyä, miksi kriittisen tärkeistä asioista ei oteta oppia. 28 Toinen mekanismi avunantajatoiminnan yhdenmukaistamiseksi Etelä-Sudanissa on ollut kuuden avunantajamaan perustama yhteinen ryhmä, joka toimii Jubassa. Puolivälin arvioinnissa osoittautui, että ryhmä on edistänyt hyvin Etelä-Sudanin omavastuullisuutta ja vahvistanut avunantajatoiminnan yhteensovittamista hallituksen politiikan kanssa. Paljon huonommin onnistuttiin avunantajien toiminnan yhdenmukaistamisessa ja OECD/DAC:n epävakaita valtioita koskevien periaatteiden noudattamisessa. 29 Ryhmän kumppanit eivät onnistuneet kehittämään yhteistä toimintakehystä, jonka puitteissa ne olisivat toteuttaneet yhteisiä kehitys- ja diplomaattisia tavoitteita ja toimintatapoja. Tämän vuoksi ne eivät kyenneet rajoittamaan kahdenvälisten ohjelmien lisääntymistä. Kehitysapuohjelmien räjähdysmäinen kasvu on vaikeuttanut niiden koordinointia Etelä-Sudanissa ja rajoittanut ryhmän mahdollisuuksia panostaa kestävästi ja johdonmukaisesti valtiollisten rakenteiden kehittämiseen. 30 Maankäyttöä koskeva tekninen neuvonta ja maariitojen ratkaisu on ollut erityisen huonosti koordinoitua ja usein ristiriitaista. 31 Avunantajien yhteisen ryhmän, kuten monen Etelä-Sudanissa toimivan kansainvälisen organisaation on ollut vaikea löytää ja pitää palveluksessaan ammattitaitoisia ja kokeneita työntekijöitä, mikä on osaltaan heikentänyt sen tuloksia. 32 Valtiollisten rakenteiden kehittäminen on Etelä-Sudanissa tärkein kansainvälisen avustustoiminnan alue ja mittasuhteiltaan valtava, sillä viralliset hallintorakenteet on luotava tyhjästä. Vaikka Etelä-Sudanin hallituksen hallintokoneistoja on pyritty rakentamaan yhteistoimin, ovat toimet olleet enimmäkseen ylhäältä alas suuntautuvia. Toiminnan päätavoitteena on 22 Murphy Murphy YK:n kehitysjärjestöjen yhteistyöelin UNDG/Maailmanpankki Scanteam 2007b. 26 Fenton Pantuliano et al Pantuliano et al Bennet et al Bennet et al Pantuliano et al Bennet et al EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

112 Luku 7 ollut instituutioiden ja keskushallintovalmiuksien rakentaminen Jubaan, eikä huomiota ole juuri kiinnitetty legitimiteettija vastuuvelvollisuuskysymyksiin. 33 Edistystä on tapahtunut jonkin verran alue- ja valtionhallinnon rakenteissa, mutta peruspalvelut ovat edelleen hyvin rajallisia, ja lahjonta rehottaa monilla alueilla. 34 Monien kansallisten ja kansainvälisten toimijoiden mielestä Etelä-Sudanin hallituksen muodostaminen merkitsee, että Etelä-Sudanin etuuksia voitaisiin asteittain vähentää ja se voisi siirtyä passiivisesta ulkopuolisten antaman humanitaarisen avun vastaanottamisesta vaiheeseen, jossa ryhdytään valmistelemaan, rahoittamaan ja toteuttamaan kansallisesti johdettuja elvytys- ja kehitysohjelmia. Avunantajat ovat lisänneet rahoitusosuuksia pidemmän aikavälin elvytykseen ja kehitysrahastoihin ja pienentäneet vastaavasti humanitaarisen avun rahoitusta. Näin on toimittu huolimatta siitä, että humanitaarisen avun tarve lisääntyy eikä Etelä-Sudanin hallituksella ole valmiuksia selviytyä avuntarpeesta, ja huolimatta siitä, että pidemmän aikavälin rahoitusmekanismit ovat tähän asti osoittautuneet toimimattomiksi. Perinteinen kehitysavun arkkitehtuuri on osoittautunut jälleen kerran soveltumattomaksi tilanteisiin, joissa tarvitaan sekä humanitaarista apua että kehitysapua. Kuten monien aiempien konfliktien jälkeen, on Etelä-Sudanissakin välttämätöntä jatkaa suorien palveluiden tuottamista samalla, kun rakennetaan valtionhallinnon valmiuksia, sillä uhkana ovat myös vakavammat kriisit, kuten koleraepidemia ja elintarvikekriisi. Vakauden edistäminen on keskeinen tavoite myös rauhantilaan siirryttäessä. Tähän tavoitteeseen tähdättäessä on strategiat ja ohjelmat suunniteltava siten, että ne tukevat valtiorakenteiden kehittämistä ja että perustettavat valtion turvallisuusorganisaatiot ja ulkopuoliset toimijat, kuten rauhanturvaoperaatiot, toimivat tasapainoisesti. YK:n operaatio Etelä-Sudanissa (UNMIS), jonka tehtäväksi on asetettu kokonaisvaltaisen rauhansopimuksen täytäntöönpano, on ollut tärkeä kansainvälinen operaatio Etelä-Sudanissa. UNMIS-operaatiolla on kattava sotilaallinen läsnäolo Etelä-Sudanissa ja siirtymäalueilla. UNMIS-operaation tiukasti määritelty toimeksianto, jota monesti tulkitaan liian suppeasti, ja sen sisäiset turvallisuusohjeet ovat kuitenkin tehneet siitä liiaksi riskejä kaihtavan ja tehottoman. Monilla alueilla se on valvonut toteutuneita ja potentiaalisia konflikteja epäsäännöllisesti, ja aseistariisunnan, demobilisaation ja yhteiskuntaan sopeuttamisen ohjelmat (DDR-ohjelmat) ovat viivästyneet tai kohdanneet vastarintaa. 35 Lisäksi muut turvallisuuskysymykset, kuten Sudanin kansan vapautusarmeijan muuntaminen ammattilaisarmeijaksi, poliisivoimien koulutus, ja yhteisöjen välinen väkivalta eivät ole saaneet juurikaan huomiota, tai saaneet sitä aivan liian myöhään. Monen UNMIS-sotilaan kielitaito ei riitä keskinäiseen kanssakäymiseen, puhumattakaan yhteyksistä paikallisen väestön kanssa. Sotilastarkkailijoiden ja paikallisyhteisöjen kanssakäyminen on ollut parhaimmillaankin satunnaista. UNMIS-operaation katsotaan tekevän liian vähän massiivisiin resursseihinsa nähden. UNMIS-operaation kansainvälinen rahoitus onkin huomiota herättävä verrattuna avun tuloksiin koko Etelä-Sudanissa. 36 Rauhanrakennus on kärsinyt, kun kansainvälinen yhteisö on epäonnistunut pyrkimyksissään nopeiden ja konkreettisten rauhanosinkojen tuottamisessa Etelä-Sudanissa ja kolmella kiistanalaisella alueella (Abyei, Nuba-vuoret ja eteläisen Sinisen Niilin alue). 37 Viiveet ja puutteet palveluiden saannissa sekä lisääntyvä turvattomuus eräillä paluualueilla ovat johtaneet siihen, että paluumuuttajat joko kerääntyvät valmiiksi ylikansoitettuihin kaupunkeihin ja asutusalueille tai lykkäävät paluutaan. Tästä on kärsinyt sekä paluumuuttajien että vastaanottajayhteisöjen luottamus Etelä-Sudanin hallituksen kykyyn tarjota peruspalveluita ja muuta rauhanosinkoa. Etelä-Sudanin tilanteen monimutkaisuus asettaa kansainvälisille kehitystoimille vaikeita haasteita. OECD/DAC:n periaatteet luovat hyvän peruslähtökohdan, mutta ne voivat olla ristiriitaisia. Esimerkiksi valtiorakenteiden kehittämisen ja avunantajamaiden koordinointitavoitteiden sekä rauhanosinkona tarjottavien peruspalveluiden kesken voidaan joutua tekemään isoja kompromisseja. 38 Valtiollisen epävakauden käsitteen soveltaminen on kuitenkin hyödyllistä vain silloin, kun epävakauden syyt on selvitetty, ymmärretty ja eritelty joko alueittain tai vaalipiireittäin. Epävakauden syyt ja sen vaatimat toimet voivat Etelä-Sudanissa vaihdella merkittävästi esimerkiksi kolmen kiistanalaisen alueen ja toisaalta Ylä- Niilin alueiden välillä. 33 Haslie ja Borchgrevink Bennet et al Vaux et al Vaux et al Haslie ja Borchgrevink Haslie ja Borchgrevink

113 Valtiorakenteiden kehittäminen ja sosiaalinen koheesio Kansainväliset kehitystoimet perustuvat liian usein sille väärälle oletukselle, että siirtymä sodasta rauhaan on lineaarinen. Todellisuudessa rauhansopimuksen allekirjoittaminen ei juuri muuta tilannetta itse tapahtumapaikalla. Siirtyminen sodasta rauhaan ei ole tekninen toimenpide, vaan äärimmäisen poliittinen prosessi, jossa eri periaatteet, prioriteetit ja lähestymistavat on sovitettava yhteen ja jossa niitä on toteutettava yhdessä. 39 Siihen liittyy myös voimasuhteiden, haavoittuvuuksien syiden, konfliktien perussyiden ja resilienssin mittareiden valistunut ja merkitysvivahteet tunnistava analyysi. Etenkin konfliktien jälkeisissä dynaamisissa tilanteissa on siirtymän kansantaloudellisia vaikutuksia arvioitava ja tarkistettava jatkuvasti tilanteen alinomaa muuttuessa. On tärkeää pyrkiä löytämään ja tukemaan uudistumisen ja muutoksen kansallisia edelläkävijöitä ja moottoreita. Kansallisten toimijoiden rooli on keskeisen tärkeä, sillä muutos voi toteutua vain maan oman, sisäisen prosessin kautta. Kansainväliset kehitystoimet voivat olla tukena matkalla kohti vakautta, mutta ne eivät voi toimia muutoksen vetureina. 4.1 KONFLIKTIN JÄLKEINEN JÄLLEENRAKENTAMINEN TARJOAA MAHDOLLISUUKSIA Konfliktien jälkeiset tilanteet asettavat merkittäviä haasteita valtionjohdolle ja kansainväliselle avulle, mutta samalla ne voivat tarjota mahdollisuuden tarttua eriarvoisuuden, epäkohtien ja epäoikeudenmukaisuuksien perimmäisiin syihin. Esimerkiksi miesten ja naisten tasa-arvon valtavirtaistaminen konfliktin jälkeisessä siirtymässä voi merkitä tärkeää edistysaskelta naisten valtaistamisessa ja sukupuolilähtöisen syrjinnän torjumisessa. Kun yhdistetään johdonmukaisesti paikallisen omavastuun kriteerit ja sukupuolten tasa-arvoa edistävä lähestymistapa konfliktin jälkeiseen jälleenrakentamiseen, voi lopputulos olla parempi kuin sukupuolineutraali, ylhäältä käsin ohjattu toimintamalli (tietoruutu 7.5). Tietoruutu 7.5: Oppia paikallisyhteisöiltä: tukea entisille naissotilaille Yhteiskunnan resilienssin vahvistaminen edellyttää paikallisten yhteisöjen osallistumista uudistusprosesseihin ja päätöksentekoon. Tukemalla paikallisten asukkaiden selviytymisstrategioita voidaan rakentaa uusia, sopeutumiskykyisempiä instituutioita. Joskus avustuspolitiikan heikkous ja toimimattomuus johtuu siitä, että avustustyöntekijät eivät osaa paikallisia kieliä tai ymmärrä paikallisia oloja eivätkä siksi myöskään osaa ottaa huomioon paikallista tapaoikeutta, perinteisiä järjestelmiä ja alkuperäisväestön osaamista. Kieli-, kommunikaatio- ja osaamispuutteet estävät köyhiä ja vähäosaisia osallistumista poliittiseen päätöksentekoon, jolloin he menettävät mahdollisuuden osallistua omien instituutioidensa poliittiseen ja taloudelliseen jälleenrakentamiseen. Nämä ongelmat on nostettu esiin laajenevassa avustuspolitiikkoja koskevassa kritiikissä, jonka on tuonut julkisuuteen suuri maailmanlaajuinen sosiaalinen kansalaisliike, Maailman sosiaalifoorumi. Siinä on mukana aktiivisesti toimiva Afrikan sosiaalifoorumi sekä tuhansia kansalaisjärjestöjä. On selvää, kuinka paljon asianosaisten osallistuminen epävakaita tilanteita koskevien kehitysohjelmien suunnitteluun ja toteutukseen merkitsee, kun verrataan epäonnistuneita ja menestyksekkäitä kansainvälisiä ohjelmia, joiden tarkoituksena on ollut entisten naissotilaiden sopeuttaminen uudelleen yhteiskuntaan Liberiassa konfliktien jälkeisen siirtymän aikana. Liberiassa oli vuoteen 2004 mennessä demobilisoitu ja riisuttu aseista noin naista ja tyttöä kaikkiaan sotilaan armeijasta (Campbell-Nelson 2008). Vaikka tavoitteena oli ottaa sukupuolikysymykset huomioon aseistariisuntapolitiikassa ja -menettelyissä, näin ei tapahtunut. Naisjärjestöt havaitsivat, että naiset lähetettiin kotiin arvioimatta kunnolla heidän lisääntymisterveyttään ja seksuaalista tai psyykkistä tilaansa. Heidän sopeutumisensa perheisiin ja yhteisöihin oli hyvin vaikeaa, sillä heidän häpeänsä oli kaksinkertainen: he olivat joutuneet seksuaalisesti hyväksikäytetyiksi ja olleet mukana aseellisessa toiminnassa. Yhteistyössä paikallisten naisjärjestöjen ja kansainvälisten kumppaneiden kanssa löydettiin innovatiivinen ratkaisu: entiset naissotilaat työllistettiin poliisivoimiin. Liberian uusien kansallisten poliisivoimien (LNP) ensimmäinen miehistöerä valmistui koulutuksesta vuonna 2005, ja vuoteen 2009 mennessä naisten osuus LNP:ssä oli noussut 12,6 prosenttiin. LNP perusti naisten ja lasten suojeluun erikoistuneen yksikön (WACPU), joka toimii yhteistyössä valtiollisten ja valtiosta riippumattomien organisaatioiden kanssa. Sen toimintaa tukee sukupuolittuneen väkivallan erityisryhmä (Gender-Based Violence Inter-Agency Task Force), joka koordinoi YK:n ja muiden avunantajien työtä. Women in Peace Building Network (WIPNET) -verkosto perusti yhteisön naisia tukevan Women Peace Huts -projektin. Naiset käyttävät hankkeen rauhanmajoja turvapaikkanaan ja saavat niistä apua ongelmiin, jotka liittyvät esimerkiksi raiskaukseen, maanomistusriitoihin, uskonnollisiin riitoihin ja heimoriitoihin (UNIFEM 2007). 39 Elhawary, henkilökohtaiset tiedonannot. 101 EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

114 Luku 7 Epävakaissa tilanteissa naisten suhteet valtioon ovat perustavalla tavalla erilaiset kuin miesten. Välikätenä on usein perhe, yhteisö, tai uskonnollinen tai muu perinneinstituutio. Naisten kohdalla ero heidän virallisen ja poliittis-sosiaalisen kansalaisuutensa välillä on suurempi kuin miesten. Lisäksi taloudelliset, sosiaaliset ja kulttuuriset tekijät estävät naisia käyttämästä oikeuksiaan ja osallistumasta päätöksentekoon. Monissa epävakaissa valtioissa perinneinstituutiot tai valtiosta riippumattomat toimijat huolehtivat naisille tärkeimmistä, kotiin ja henkilöön liittyvistä asioista (kuten perheoikeudesta, perintö- ja maaoikeudesta sekä turvallisuudesta), jolloin naiset eivät voi näiden asioiden tiimoilta vaatia valtiota tilille. Naiset joutuvat kohtaamaan erityisiä esteitä käyttäessään oikeuksiaan, osallistuessaan hallintoon ja vaatiessaan valtiolta vastuunkantoa, eli toimiessaan täysin kansalaisoikeuksin varustettujen kansalaisten tavoin. Näin muodoin on selvää, että valtion jälleenrakentaminen tai uudistaminen vaikuttaa naisiin eri tavoin kuin miehiin. Sukupuolten roolit ja keskinäiset suhteet voivat määrätä sen, voivatko naiset osallistua valtiorakenteiden kehittämiseen vai eivät. Ne muuttuvat merkittävästi aseellisen konfliktin aikana, ja poliittisten instituutioiden uudistus konfliktin jälkeen tarjoaa mahdollisuuden lisätä naisten poliittista vaikutusmahdollisuutta ja -valtaa, etenkin nyt kehitysavun tuloksellisuutta korostettaessa. Konfliktien jälkeisissä ja epävakaissa tilanteissa tapahtuvat intensiiviset valtiorakenteiden kehittämisprosessit voivat tarjota tilaisuuden muuttaa valtasuhteita, valtiorakenteita, julkisen vallan organisaatioita sekä kansalaisten ja valtion välisiä suhteita (tietoruutu 7.6). Epävakaudesta irrottauduttaessa kansainväliselle yhteisölle tarjoutuu merkittäviä mahdollisuuksia auttaa kansallisia toimijoita rakentamaan vastuullisempaa valtiota. Naisten kansalaisoikeuksia voidaan edistää kehitettäessä epävakaiden valtioiden valtiorakenteita. Tuloksena on toimivia, vastuullisia ja kansalaisistaan huolehtivia valtioita, joissa pitkään jatkunutta sorron toimintamallia ei enää noudateta. Tietoruutu 7.6: Konfliktien jälkeinen siirtymävaihe voi tarjota mahdollisuuksia naisten vaikutusvallan lisäämiseen Vuonna 2009 Ruandan parlamentin alahuoneen jäsenistä 56 prosenttia on naisia. Tämä hämmästyttävä naisten määrä on osa laajempaa kehitystä naiskiintiöiden käytön yleistyessä ja sukupuolten epätasa-arvon noustessa konfliktien jälkeisiin toimintasuunnitelmiin. Kuluneiden 40 vuoden aikana naisten määrän kasvu kansanedustuslaitoksissa on ollut nopeampaa Saharan eteläpuolisessa Afrikassa kuin missään muualla maailmassa ensisijaisesti kiintiöiden ansiosta. Parlamenttienvälinen liitto (IPU) on todennut, että konflikteista irtautuneet maat ovat nousseet 30 huippumaan joukkoon IPU:n kansanedustuslaitosten maailmanlaajuisessa vertailussa. Sen mukaan nämä maat ovat käyttäneet tehokkaasti kiintiöitä sekä varanneet naisille edustajanpaikkoja varmistaakseen naisten mukanaolon ja osallistumisen vastaluoduissa julkisen vallan organisaatioissaan. 40 Ruandan esimerkki osoittaa, että sukupuolten tasa-arvoa voidaan edistää konfliktien jälkeisessä valtiorakenteiden kehittämisessä. Powley (2003) toteaa, että hyvien tulosten taustalla on naisten aktiivinen kansalaisjärjestötoiminta, heidän kykynsä tehdä yhteistyötä yli puolue- ja etnisten rajojen perustuslakimuutosten aikaansaamiseksi sekä kansainvälisen yhteisön tuki, jolla naisia rohkaistaan lähtemään mukaan kansanedustuslaitoksen toimintaan kiintiöjärjestelmän kautta. Powley nostaa esiin erityisesti katto-organisaatio Pro-Femmes n merkityksen, sillä se on kampanjoinut pitkäjänteisesti hallituksen suuntaan naisten poliittisen osallistumisen puolesta ja pyrkinyt käytännössä lähentämään naisia, kansalaisjärjestöjä ja hallinnon virkamiehiä. Parlamentissa naiskansanedustajien Forum of Women Parliamentarians teki yhteistyötä yli puoluerajojen naisten ja miesten tasa-arvon edistämiseksi. Menestystä edesauttoi ratkaisevasti myös tekninen ja taloudellinen tuki sekä rohkaisu, jota antoivat monet kansainväliset kumppanit kuten USAID, DFID, IPU, UNDP, AWEPA ja International Alert. Käänteentekeviä saavutuksia olivat muun muassa naisten maanperimyksen estäneen lainsäädännön kumoaminen vuonna 1999, sekä uuden, tasa-arvoa edistävän perustuslain säätäminen vuonna Sen jälkeen järjestetyissä vaaleissa naiset saivat 49 prosenttia parlamentin alahuoneen edustajanpaikoista. Epävakaissa ja konfliktien jälkeisissä oloissa tulee kiinnittää jo aikaisessa vaiheessa huomiota sukupuolten tasa-arvoon, naisnäkökulmaan ja naisten poliittiseen, yhteiskunnalliseen ja taloudelliseen osallistumiseen. Valtion jälleenrakennus voi muovata uusia sosiaalisia, taloudellisia ja poliittisia muutosvoimia, jotka voivat rikkoa sukupuoliin liittyviä stereotypioita. Epävakaiden valtioiden jälleenrakennus avaa mahdollisuuksia sitoutua naisten oikeuksiin, ja sukupuolten tasa-arvon edistäminen voidaan vahvistaa uusissa hallintojärjestelyissä. Konfliktien jälkeisissä tilanteissa haasteena on vahvistaa kansallisia hallituksia niin, että varmistetaan johdonmukaisuus makrotalouspolitiikan ja naisten ja miesten tasa-arvon tavoitteen välillä. Konfliktien jälkeisissä ja epävakaissa tilanteissa tapahtuvat intensiiviset valtiorakenteiden kehittämisprosessit voivat johtaa muutoksiin valtasuhteissa, valtiorakenteissa, julkisen vallan organisaatioissa sekä kansalaisten ja valtion välisissä ja kansalaisten keskinäisissä suhteissa. Näissä 40 Powley 2003, s

115 Valtiorakenteiden kehittäminen ja sosiaalinen koheesio yhteyksissä tarjoutuu mahdollisuus saada aikaan muutoksia myös koulutuksessa ja taloudellisessa turvassa piilevään syrjintään, sosiokulttuurisiin syrjiviin käytäntöihin ja lakeihin, torjua seksuaalista väkivaltaa ja häirintää, sekä saada naiset ja nuoret mukaan puolustus- ja turvallisuusalan päätöksentekoon. Castillejo (2008) 41 esittää, että jos virallisen valtion ja perinteisten tapaoikeusjärjestelmien määräysvallan väliset rajat määritellään uudelleen, naiset voivat saada uusia kansalaisoikeuksia ja mahdollisuuksia. Jos sukupuolten eriarvoisuuteen ei kiinnitetä tietoisesti huomiota, voidaan vakiinnuttaa ja juurruttaa naisia syrjiviä järjestelmiä. Toiminnallisella tasolla haasteena on, ettei sukupuolten tasa-arvoa pidetä konfliktin jälkeisessä valtiorakenteiden kehitystyössä riittävän tärkeänä tavoitteena. Monissa Saharan eteläpuolisissa maissa naiset ovat vain vähän tekemisissä virallisen valtion kanssa, ja heidän elämäänsä ohjaavat tapaoikeusjärjestelmät, jotka rajoittavat pahoin heidän oikeuksiaan ja mahdollisuuksiaan poliittiseen osallistumiseen. 42 Tämä on tilanne etenkin epävakaissa valtioissa, joissa virallinen valtio on heikko ja etäinen. Naisten oikeuksissa, naisten poliittisessa osallistumisessa ja yhteiskunnallisessa aktiivisuudessa on tapahtunut edistystä esimerkiksi Sierra Leonessa ja Liberiassa. Nämä maat ovat esimerkkejä siitä, miten avunantajat voivat edistää naisten osallistumista valtiorakenteiden kehittämiseen epävakaissa Afrikan maissa. Lainsäädäntöjen moninaisuus on eräs ongelmista, kun epävakaissa maissa puolustetaan naisten oikeuksia. Monilla Afrikan mailla on erilaisia oikeusjärjestelmiä, jotka perustuvat niiden lainsäädäntöön, uskontoon ja tapaoikeuteen. Kussakin oikeusjärjestelmässä on omat käsityksensä siitä, mitä naisten oikeudet tarkoittavat, ja tämä mutkistaa uudistussuunnitelmaa. Eri järjestelmät ovat usein päällekkäisiä, eikä aina ole selvää, missä oikeuksiinsa voi vedota. Jos esimerkiksi avioliitto on solmittu tapaoikeutta noudattaen, ja oikeuksia loukataan, mitä lainsäädäntöä käytetään tuomitsemiseen? Usein on epäselvää, mikä on oikeuksista määräävin, sillä kaikkia järjestelmiä ei ole edes sisällytetty lainsäädäntöön tai tunnustettu. Järjestelmässä, jossa julkisen vallan organisaatiot ovat heikkoja ja epämääräisiä, tämä voi heikentää naisten oikeuksia entisestään. Oikeusjärjestelmiä ja hallintoinstituutioita parannettaessa on tärkeää ymmärtää, että juuri niissä vaikuttavat voimakkaasti patriarkaalinen sosiaalijärjestys, naisten lukutaidottomuus, naisten heikko tiedostamisen taso ja heidän heikot oikeudenkäytön mahdollisuutensa. Näiden monimutkaisten ongelmien ratkaiseminen ja uusien hallintorakenteiden rakentaminen edellyttävät enemmän resursseja, joissa otetaan huomioon sukupuolten epätasa-arvo ja toteutetaan positiivisia erityistoimia. Castillejon (2008) mukaan on tärkeää, että valtiorakenteiden kehittämisprosessiin kytketään kiinteästi myös useimpien naisten elämässä keskeiset perinteiset ja tapaoikeusjärjestelmät sen sijaan, että luotaisiin viralliset valtiorakenteet vanhentuneille tapaoikeuden rakenteille, jotka edelleen ohjaavat ihmisten arkielämää. 43 Sukupuolen ja epävakauden suhde on hyvin uusi kehittämispolitiikan osa-alue. Vaikka kehitysavun viitekehyksissä edellytetään tasa-arvoa edistävää politiikkaa, ei politiikkatoimissa, joilla epävakaita valtioita pyritään kehittämään, oteta vielä täysin huomioon sukupuolikysymystä, vaikka useimmilla epävakauden tunnuspiirteillä on selkeät sukupuoliin liittyvät ulottuvuudet. Tietoruutu 7.7: Sukupuolitietoinen budjetointi Sukupuolitietoinen budjetointi (GRB) on noussut keskeiseksi kehityspolitiikan toimintamalliksi, kun pyritään poistamaan sukupuolten epätasa-arvoa uusien avustusmuotojen avulla. Uusiin avustusmuotoihin (alakohtainen tuki ja budjettituki) liittyy haasteita, sillä ne edellyttävät naisten ja miesten tasa-arvon edistymisen seuraamista. Sukupuolitietoinen budjetointi on yksi tapa selviytyä haasteesta, sillä siinä hallitusten on sovellettava budjetointiprosessiin sukupuolianalyysia kansallisella ja paikallisella tasolla. Sukupuolinäkökulmaan perustuvilla budjeteilla pyritään siihen, että hallitukset ottavat vastuun köyhimmistä kansalaisistaan, sekä takaamaan naisten oikeudet ja demokraattinen asema. 44 Useissa Saharan eteläpuolisissa Afrikan maissa, esimerkiksi Mosambikissa, Etelä-Afrikassa, Tansaniassa ja Ugandassa, on tehty hyödyllisiä sukupuolinäkökulmaan perustuvia budjetoinnin analyysejä. 45 Sukupuolinäkökulmaan perustuva budjetoinnin analysointi auttaa mittaamaan tulojen kasvun ja valtion menojen erilaisia vaikutuksia miehiin ja naisiin, ja se auttaa painottamaan julkiset menot politiikan tavoitteiden mukaisesti. 46 Kyseessä ei ole naisille laadittu erillinen talousarvio, vaan analyyttinen työkalu, jonka avulla voidaan selvittää sukupuolittunutta syrjintää. Se voi tarkoittaa, että naisten ja muiden köyhien kansalaisten peruspalveluja, taloudellisia mahdollisuuksia ja poliittista osallistumista koskevat oikeudet toteutuvat, sekä lisätä hallituksen vastuuvelvollisuutta julkisista palveluista. 41 Castillejo Castillejo Castillejo Sharp Claasen Budlender ja Hewitt EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

116 Luku 7 GRB:n avulla kohdennetaan voimavaroja paremmin naisille, otetaan sukupuolten tasa-arvo huomioon makrotaloudessa ja kehitysyhteistyössä, vahvistetaan kansalaisyhteiskunnan osallistumista talouspolitiikan laadintaan, selkeytetään toiminnallisia yhteyksiä ja kytkentöjä talouspolitiikan ja sosiaalipolitiikan välillä, seurataan, kuinka julkisissa menoissa noudatetaan tasa-arvon ja kehityspolitiikan sitoumuksia, tuetaan vuosituhattavoitteiden saavuttamista 47, mahdollistetaan kansainvälisten velvoitteiden, kuten Beijingin julistuksessa ja toimintaohjelmassa sovittujen ja kaikkinaisen naisten syrjinnän poistamista koskevan YK:n yleissopimuksen (CEDAW) velvoitteiden täyttäminen. Sukupuolitietoisella budjetoinnilla voidaan huomattavasti edistää epävakaiden valtioiden voimavarojen kohdentamista oikeudenmukaisesti molemmille sukupuolille. Jotta kehitysavulla voitaisiin torjua tehokkaasti köyhyyttä ja epätasa-arvoa, on tärkeää, että avunantajat ja kumppanimaiden hallitukset ymmärtävät paremmin naisten erityishaasteet. Sukupuolitietoinen budjetointi on tärkeää etenkin valtiorakenteiden jälleenrakennuksessa ja vahvistamisessa, sillä se tarjoaa keskeisen mahdollisuuden miesten ja naisten tasa-arvon valtavirtaistamiseen. Ruandan esimerkki osoittaa, että sukupuolten tasa-arvoa voidaan edistää konfliktien jälkeisessä valtiorakenteiden kehittämisessä. Powley (2003) toteaa, että hyvien tulosten taustalla on naisten aktiivinen kansalaisjärjestötoiminta, heidän kykynsä tehdä yhteistyötä yli puolue- ja etnisten rajojen perustuslakimuutosten aikaansaamiseksi sekä kansainvälisen yhteisön tuki, jolla naisia rohkaistaan lähtemään mukaan kansanedustuslaitoksen toimintaan kiintiöjärjestelmän kautta. Powley nostaa esiin erityisesti katto-organisaatio Pro-Femmes n merkityksen, sillä se on kampanjoinut pitkäjänteisesti hallituksen suuntaan naisten poliittisen osallistumisen puolesta ja pyrkinyt käytännössä lähentämään naisia, kansalaisjärjestöjä ja hallinnon virkamiehiä. Parlamentissa naiskansanedustajien Forum of Women Parliamentarians teki yhteistyötä yli puoluerajojen naisten ja miesten tasa-arvon edistämiseksi. Menestystä edesauttoi ratkaisevasti myös tekninen ja taloudellinen tuki sekä rohkaisu, jota antoivat monet kansainväliset kumppanit kuten USAID, DFID, IPU, UNDP, AWEPA ja International Alert. Käänteentekeviä saavutuksia olivat mm. naisten maanperimyksen estäneen lainsäädännön kumoaminen vuonna 1999 sekä uuden, tasa-arvoa edistävän perustuslain säätäminen vuonna Sen jälkeen järjestetyissä vaaleissa naiset saivat 49 prosenttia parlamentin alahuoneen edustajanpaikoista. 47 Budlender ja Hewitt

117

118 OSA KOLME IRTI EPÄVAKAUDESTA: EU:N ROOLI

119 LUKU 8 - EU:N TOIMET EPÄVAKAUDEN LIEVENTÄMISEKSI SAHARAN ETELÄPUOLISESSA AFRIKASSA Valtioiden epävakauden torjuminen on ollut Euroopan unionin keskeinen poliittinen tavoite jo pitkään. Tähän tarkoitukseen EU on kehittänyt kattavan politiikan, joka sisältää yleiset suuntaviivat, ohjeet ja tavoitteet EU:n ulko- ja kehityspolitiikalle, sekä epävakautta koskevat erityiset toimintamallit. Valtiollisen epävakauden EU:ssa saama painopisteasema korostuu myös kehityspolitiikkaa koskevassa eurooppalaisessa konsensuksessa, joka vahvistettiin vuonna Edelleen on keskusteltava siitä, vastaavatko nämä kattavat politiikka-asiakirjat ja niiden pohjalta kehitetyt välineet todella niihin haasteisiin, joita liittyy Saharan eteläpuolisen Afrikan valtiorakenteiden epävakauteen. Tämän raportin tarkoitus ei ole arvioida olemassa olevien politiikkojen yksityiskohtia, vaan nostaa esiin EU:n mahdollisuuksia ja rajoitteita epävakauden ratkaisemiseksi tehtävässä työssä. Arvioitaessa EU:n toimia epävakaiden maiden tukemiseksi havaitaan, että edistysaskeleita tarvitaan monilla alueilla. Ensimmäinen, yleisempi kehittämiskohde on teoreettisen poliittisen toimintakehyksen ja kehitysyhteistyökäytäntöjen suunnittelun ja toteutuksen välisen kuilun kaventaminen. Haaste on olennainen, sillä politiikan vaikuttavuus nähdään vasta sen toteutuksessa. Politiikan toteutus on suunniteltava erikseen kuhunkin tilanteeseen, sillä epävakaiden valtioiden tarpeisiin ei voida soveltaa kaikille sopivaa, yhdenkoon politiikkamallia. Tärkeitä kehityskohteita: Paikalliset toimintaympäristöt on ymmärrettävä ja tunnettava syvällisesti, ja tämän ymmärryksen pohjalle on suunniteltava tehokkaat toimet. On tutkittava, miten omavastuullisuuden periaatetta tulisi soveltaa tilanteissa, joissa kohdemaiden valtiolliset instituutiot ovat toimintakyvyttömiä tai laittomia, jolloin budjettituen käyttö voi olla mahdotonta. On varmistettava, ettei EU:n toimien moninaisuus käänny itseään vastaan. Näin voi käydä, jos kehitykseen vaikuttavat politiikat eivät ole johdonmukaisia, jolloin eri politiikoista voi syntyä epäsuoria haittavaikutuksia epävakaisiin maihin. On varmistettava, että politiikat ovat keskenään johdonmukaisia sekä horisontaalisesti että vertikaalisesti. 1 Näin turvataan politiikan parempi koordinaatio Euroopan yhteisön ja EU-jäsenvaltioiden kesken. Euroopan unionin kauppapolitiikkaa on muokattava paremmin Saharan eteläpuolisten epävakaiden maiden tarpeisiin sopivaksi. On myös varmistettava, etteivät kahdenväliset sopimukset vahingoita alueellisen tai monenvälisen yhdentymisen prosessia. Painopistettä on siirrettävä reaktiivisista toimista kohti ennalta ehkäisevää toimintaa, jotta epävakaat maat eivät ajaudu syvemmälle kielteisen kehityksen kierteeseen, joka murentaa niiden instituutioiden valmiuksia ja legitimiteettiä. Tällainen painopisteen muutos saattaa edellyttää, että epävakautta ryhdytään käsittelemään alueellisena ilmiönä, sillä edellisissä luvuissa kuvatut naapurimaiden kielteiset vaikutukset voivat vaarantaa maakohtaiset vakautta lisäävät toimet. On pyrittävä ymmärtämään selkeämmin, miten turvallisuuden ja kehityksen välinen yhteys hoidetaan. Politiikkatason ja käytännön toimien välisen kuilun kaventamiseksi painopisteitä on arvioitava uudelleen, työtä on keskitettävä, menettelytapoja yksinkertaistettava ja ennen kaikkea on löydettävä parhaat organisaatiot ja kumppanit toteuttamaan toimintalinjauksia. Tämä on tärkeää, jotta politiikka toteutuisi, avun vastaanottajien ja avunantajien välillä vallitsisi luottamus ja politiikasta saataisiin kokemusoppia. EU:n on lisäksi muutettava lähestymistapansa rakentavammaksi ja ymmärrettävä, että maan epävakauden torjumisessa on kysymys sen resilienssin rakentamista. Tässä kappaleessa arvioidaan EU:n epävakaissa maissa harjoittamaa nykyistä politiikkaa ja pohditaan, minkä suuntaiset muutokset ovat tarpeen. 2 1 Carbone Bakrania ja Lucasin (2009) katsaus avunantajien toimintaan Afrikan sarven epävakaissa maissa. Katsaus kattaa Afrikan kehityspankin, Euroopan yhteisön, YK:n kehitysohjelma UNDP:n, Yhdysvaltojen, Maailmanpankin ja valikoitujen yksittäisten avunantajamaiden toiminnan. Tutkimuksessa korostetaan, etteivät avunantajien toimet heijasta vain niiden asiantuntemusta, vaan myös niiden ulkopoliittisia intressejä. 107 EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

120 Luku 8 1. EU:N AIEMPI TOIMINTA EPÄVAKAISSA MAISSA Jo Belgian puheenjohtajakaudella vuonna 2001 Euroopan unioni valitsi yhdeksi painopistealueekseen epävakaat maat, ja aihe on ollut jo pitkään riippumattomien EU-politiikan tutkimuslaitosten työohjelmassa. 3 Vuonna 2003, syyskuun 11. päivän 2001 tapahtumien jälkeen, vahvistetussa Euroopan turvallisuusstrategiassa epävakaat maat nousivat esiin turvallisuusuhkana. 4 Euroopan unionin neuvoston, Euroopan parlamentin ja Euroopan komission vuonna 2005 vahvistamassa kehityspolitiikkaa koskevassa eurooppalaisessa konsensuksessa ilmaistiin ensi kerran EU:n yhteinen päämäärä ja visio kehitysyhteistyöstä. Epävakaus määritellään siinä yhdeksi EU:n kehityspolitiikan viidestä suurimmasta haasteesta. 5 Tietoruutu 8.1: Valtiollisen epävakauden ehkäiseminen otteita eurooppalaisesta konsensuksesta EU tehostaa toimiaan, jotka kohdistuvat vaikeisiin kumppanuuksiin ja epävakaisiin valtioihin, joissa elää kolmannes maailman köyhistä. EU vahvistaa konfliktineston alalla toteuttamiaan toimia ja tukee valtiollisen epävakauden ehkäisemistä hallinnonuudistuksin, oikeusvaltioperiaatetta toteuttamalla, lahjonnan vastaisin toimenpitein sekä perustamalla toimintakelpoisia valtionlaitoksia, joiden avulla kyseiset valtiot kykenevät suorittamaan tietyt perustoiminnot ja täyttämään kansalaistensa tarpeet. EU pyrkii toimimaan mahdollisuuksien mukaan valtiollisiin järjestelmiin ja strategioihin tukeutuen epävakaiden valtioiden valmiuksien parantamiseksi. EU aikoo pitää kiinni sitoumuksestaan estää valtiorakenteiden romahtaminen, myös niissä maissa, joissa tilanne on kaikkein vaikein. Siirtymätilanteissa EU edistää hätäavun, kunnostustoimien ja pitkän aikavälin kehitystyön niveltämistä keskenään. Kehitystyötä kriisinjälkeisessä tilanteessa ohjaavat yhtenäiset siirtymävaiheen strategiat, joilla pyritään kehittämään uudelleen institutionaalisia valmiuksia, keskeisiä infrastruktuureja ja perussosiaalipalveluja, lisäämään elintarviketurvaa ja löytämään pysyviä ratkaisuja pakolaisia, hätäsiirtolaisia ja kansalaisten yleistä turvallisuutta koskevissa kysymyksissä. EU:n toimet toteutetaan monenvälisinä toimina, joihin muun muassa YK:n rauhanrakennuskomissio osallistuu, ja niillä pyritään lujittamaan uudelleen omavastuullisuuden ja kumppanuuden periaatteet. Jotkut kehitysmaat ovat erityisen haavoittuvia luonnonmullistusten, ilmastonmuutoksen, ympäristön pilaantumisen ja ulkoisten taloudellisten häiriöiden edessä. Jäsenvaltiot ja yhteisö tukevat kriisien ehkäisyä ja niihin valmistautumista kyseisissä maissa, jotta voidaan lisätä näiden valmiuksia selviytyä kriisitilanteista. Konsensuksessa kuvaillaan EU:n lähestymistapa, joka perustuu hallinnonuudistuksiin, oikeusvaltioperiaatteen toteuttamiseen, lahjonnan torjuntaan, toimintakelpoisiin valtion instituutioihin sekä epävakaiden valtioiden toimintavalmiuksien parantamiseen. 7 Siinä korostetaan myös, että EU:n kehitysmaille antaman avun tehokkuutta ja johdonmukaisuutta on parannettava. Lisäksi eurooppalaisessa konsensuksessa vakuutetaan, että EU pitää kiinni sitoumuksestaan estää valtioiden romahtaminen, myös niissä maissa, joissa tilanne on kaikkein vaikein. Muiden organisaatioiden, kuten Maailmanpankin ja OECD:n työ on ollut avuksi kehitettäessä politiikkaa sekä keskusteltaessa siitä, miten epävakaissa valtioissa tulee tehdä kehitystyötä. 8 Nämä instituutiot ja yksittäiset EU-jäsenvaltiot ovat usein toimineet politiikkakeskusteluissa edelläkävijöinä voimakkaammin kuin Euroopan yhteisö ja EU yhteisesti. Joillain EU-jäsenvaltioilla oli omat, epävakaita valtioita koskevat kahdenväliset ohjelmansa, kun taas toiset halusivat kehittää sellaisen nopeasti, jolloin ne lähtivät edistämään politiikkakeskusteluja Euroopan tasolla. 9 Portugalin puheenjohtajakaudella vuonna 2007 EU määritteli analyyttisen ja käsitteellisen pohjan systemaattisemmalle ja strategisemmalle yhteistyölleen epävakaissa tilanteissa olevien maiden ja alueiden kanssa. Tätä ennen EU oli kuullut asiassa laajasti jäsenvaltioita, kansalaisyhteiskunnan toimijoita ja EU:n muita toimielimiä. Prosessi johti lokakuussa 2007 komission tiedonantoon EU:n toimet epävakaissa tilanteissa kestävää kehitystä, vakautta ja rauhaa edistävät toimet vaikeissa olosuhteissa, jota seurasivat neuvoston päätelmät ja Euroopan parlamentin päätöslauselma samasta aiheesta marraskuussa Neuvosto vahvisti 3 Visman Solana Tässä luvussa on lähteenä käytetty Farian ja Sherriffin 2009 tausta-asiakirjaa, joka on niteessä 1B. 6 Lähde Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio Kohta 20 asiakirjasta Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio OECD International Network on Conflict and Fragility ( and World Bank ( 9 Esimerkiksi Yhdistyneen kuningaskunnan kansainvälisen kehityksen ministeriö (DFID) on jo ottanut käyttöön epävakaisiin tilanteisiin tarkoitetut menettelytavat, joihin kuuluu keskeisenä tavoitteena valtiorakenteiden kehittäminen, erilaisten avun toteuttamiskeinojen käyttäminen, läheisempi yhteistyö kansainvälisten kumppaneiden kanssa ja pitäminen kiinni sitoumuksista pitkällä aikavälillä hyvien tulosten saavuttamiseksi. DFID, 2009, hallituksen kannanotto, luku Euroopan yhteisöjen komissio 2007, Euroopan parlamentti 2007 ja Euroopan unionin neuvosto

121 Eu:n toimet epävakauden lieventämiseksi saharan eteläpuolisessa afrikassa marraskuussa 2007 päätelmänsä Turvallisuus ja kehitys 11 ja totesi niissä uskovansa vakaasti, että kehityksen ja turvallisuuden välinen yhteys olisi sisällytettävä EU:n strategioihin ja politiikkoihin EU:n ulkoisen toiminnan johdonmukaisuuden edistämiseksi. Näiden poliittisten sitoumusten pohjalta komissio ja Euroopan unionin neuvoston pääsihteeristö tekevät vuoden 2009 loppuun mennessä ehdotuksen epävakaita ja konfliktitilanteita koskevaksi EU:n toimintasuunnitelmaksi 12. Siinä linjataan konkreettiset toimet EU-kehitystoimien tehostamiseksi neljällä aihealueella: koko EU:n lähestymistapa, valtiorakenteiden kehittäminen, EU:n tukitoimien tehokkuuden ja toimivuuden lisääminen, sekä kansainvälisen strategiset kumppanuudet. 1.1 EU:N POLIITTINEN TOIMINTAKEHYS VAKAUDEN LISÄÄMISEKSI SAHARAN ETELÄPUOLISESSA AFRIKASSA Saharan eteläpuolisia epävakaita valtioita koskeva EU-politiikka koostuu kolmenlaisista linjauksista: Yleiset poliittiset toimintakehykset ohjaavat yleisin periaattein ja tavoittein EU:n ulko- ja kehityspolitiikkaa sekä kansainvälisiä kehitystoimia aloilla, jotka ovat yleensä keskeisiä epävakaissa tilanteissa vaikkeivät ne liitykään pelkästään epävakaisiin valtioihin tai Afrikkaan. Nämä alat ovat kehittäminen, turvallisuus ja humanitaarinen apu. Afrikkaa koskevat yhteiset poliittiset toimintakehykset, jotka eivät koske vain epävakaita maita, muovaavat EU:n toimia Saharan eteläpuolisen Afrikan valtioissa ja suhteissa niihin (esim. Cotonoun kumppanuussopimus 13 ja yhteinen EU-Afrikka-strategia). Koko EY:n tai EU:n kattavat politiikat ja poliittiset suuntaviivat (eivät välttämättä yksinomaan Afrikkaa koskevat), jotka keskittyvät epävakaisiin tilanteisiin tai koskevat niihin liittyviä Euroopan komission tai EU:n toimia (kriisinhallintaoperaatiot, turvallisuusalan uudistukset, aseidenriisunta, demobilisaatio ja yhteiskuntaan sopeuttaminen, pienaseet ja kevyet aseet, hallinto, konfliktinesto, lapset aseellisissa selkkauksissa, turvallisuutta ja kehitystä koskevat tavoitteet ja politiikat, sekä talous- ja finanssikriisin kehitysulottuvuus). 14 Näiden erityistoimien lisäksi muutkin kauppaa, muuttoliikettä, tutkimusta ja innovointia, kalastusta ja maataloutta koskevat EUpolitiikat vaikuttavat ainakin jollain tavoin epävakauteen ja muokkaavat tapauskohtaisia kehitystoimia. Siksi on tärkeää tarkastella EU:n politiikka-alueita myös perinteisen kehitysyhteistyö- ja ulkopolitiikan ulkopuolella ja varmistaa, että myös niillä torjutaan epävakautta ja edistetään resilienssiä. EU:n johdolla on viime vuosina edistytty kehitykseen vaikuttavien poliitikkojen johdonmukaisuuden tavoitteissa, mutta edelleen kaivataan entistä parempaa ymmärrystä siitä, millaisia vaikutuksia EU:n kehitys- ja ulkopolitiikan ulkopuolisten politiikkaalueiden epäjohdonmukaisuudella todella on epävakaisiin valtioihin. Lisäksi, kuten EU on todennut, on päästävä parempaan yhteisymmärrykseen joistakin jäsenvaltioiden eriävistä etunäkemyksistä ja lähdettävä toteuttamaan entistä yhtenäisempää koko unionin politiikkaa. 15 Kehitys on oikean suuntaista, kun uudessa kehitykseen vaikuttavien politiikkojen johdonmukaisuuden strategiassa korostetaan rauhan ja turvallisuuden edistämisen merkitystä kehitykselle ja pyritään luomaan poliittista toimintakehystä kehitystä koskevalle koko unionin lähestymistavalle. Tämän lisäksi Euroopan unionin jäsenvaltiot ja Euroopan komissio ovat sitoutuneet vuoden 2005 Pariisin julistukseen kehitysavun tuloksellisuudesta sekä vuoden 2008 Accran toimintasuunnitelmaan, joiden periaatteet soveltuvat myös epävakaisiin tilanteisiin, vaikka ne vaativatkin mukauttamista toimittaessa ympäristöissä, joissa toimintavalmiudet ja/tai omavastuullisuus ovat heikot (tietoruutu 8.2). 16 EU on siirtänyt avun tuloksellisuustavoitteet moneen hankkeeseen, joista esimerkkejä ovat yhteisen monivuotisen ohjelmasuunnittelun yhteinen kehys, yhteiset täytäntöönpanojärjestelyt (yhteisrahoitus, yhteiset hankkeet) ja täydentävyyttä ja työnjakoa koskevat EU:n menettelysäännöt 17, joita on noudatettu tähän asti vain hyvin vähäisessä määrin 18. Kehitysyhteistyön 11 Euroopan unionin neuvosto, Suunnitelma perustuu molempien, erillisinä pidettävien neuvoston päätelmien seurantatoimiin. Epävakaissa tilanteissa tehtävä työ perustuu 1) toimintasuunnitelmiin, tutkimuksiin ja raportteihin kuudesta pilottimaasta; neljää pilottia vetää EU-jäsenvaltio yhdessä komission lähetystön kanssa: Sierra Leone (yhteisvetäjämaa Saksa), Burundi (vetäjä Alankomaat), Guinea Bissau (vetäjä Portugali), Haiti (vetäjä Ranska), Itä-Timor ja Jemen; 2) tutkimukseen, jossa kartoitetaan epävakaiden tilanteiden toimijat, välineet ja arviointimenetelmät; 3) komission, Maailmanpankin, Afrikan kehityspankin ja Kansainvälisen valuuttarahaston yhteistyöhön yhteisten budjettitukiperiaatteiden kehittämiseksi epävakaisiin tilanteisiin; 4) joustaviin menettelytapoihin kriisi- ja hätätilanteissa. Lisätietoja turvallisuuden ja kehityksen välisestä yhteydestä: RELEX (ulkosuhteiden pääosasto)/ Studies/ IFS/ Security and Development. Final Report Book 1 and 2 (Project No. 2008/157766). Tutkimuksessa tarkasteltiin turvallisuuden ja kehityksen välistä yhteyttä Acehissa Indonesiassa, Afganistanissa, Keski-Afrikan tasavallassa, Tšadissa, Kolumbiassa ja Etelä-Afrikassa, ja se toimitettiin EU:n jäsenvaltioille helmikuussa Euroopan unionin ja Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren valtioiden (AKT) välinen Cotonoun kumppanuussopimus koskee kaikkia Saharan eteläpuolisen Afrikan valtioita Etelä-Afrikkaa lukuun ottamatta. 14 Täydellinen luettelo epävakauteen liittyvistä Euroopan unionin ja Euroopan yhteisön politiikka-asiakirjoista on niteessä 1B. 15 Euroopan yhteisöjen komissio 2009b. 16 Accran toimintasuunnitelma, 2008, kolmas korkean tason konferenssi, syyskuuta 17 Euroopan unionin neuvosto, Euroopan parlamentti EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

122 Luku 8 tuloksellisuutta käsittelevä neljäs korkean tason foorumi järjestetään Korean Soulissa vuonna Sitä varten valmistellaan parhaillaan operatiivisen yhteistyön puitteita, joilla avun tuloksellisuutta ja EU-tason yhteisiä lähestymistapoja edistetään avunantajien keskinäisen työnjaon kysymyksissä, maiden omien järjestelmien käytössä sekä teknisessä yhteistyössä valmiuksien kehittämiseksi myös epävakaissa tilanteissa. Tietoruutu 8.2: Epävakaus Pariisin julistuksessa ja Accran toimintasuunnitelmassa AVUN TULOKSELLISUUDESTA ANNETTU PARIISIN JULISTUS Mukautetaan maiden omiin tilanteisiin ja sovelletaan niissä Kehitysavun tuloksellisuutta on välttämättä parannettava myös haastavissa ja mutkikkaissa tilanteissa, kuten tsunami-katastrofissa, joka iski Intian valtameren alueen maihin 26. joulukuuta Tällaisissa tilanteissa maailmanlaajuinen humanitaarinen ja kehitysapu pitää tasapainottaa kasvua ja köyhyyden vähentämistä koskevien kumppanimaiden ohjelmien kanssa. Epävakaiden valtioiden valtiorakenteita ja peruspalvelujen tuotantoa tukiessamme varmistumme siitä, että yhdenmukaistamisen, maan omiin järjestelmiin mukauttamisen ja tulosten hallinnan periaatteet mukautetaan ympäristöihin, jotka ovat hallinnoltaan ja valmiuksiltaan heikkoja. Kaiken kaikkiaan kiinnitämme enenevää huomiota monimutkaisiin tilanteisiin pyrkiessämme tuloksellisempaan kehitysapuun. Tuloksellinen kehitysaputyö epävakaissa valtioissa Pitkällä aikavälillä kansainvälisillä kehitystoimilla pyritään luomaan epävakaisiin maihin laillisia, tehokkaita ja sopeutumiskykyisiä julkisen vallan organisaatioita. Tuloksellisen kehitysavun periaatteet pätevät myös epävakaisiin tilanteisiin, mutta niitä on mukautettava ympäristöihin, joissa valmiudet ja omavastuullisuus ovat heikot ja peruspalveluiden tarve välitön. Kumppanimaat sitoutuvat edistymään sellaisten instituutioiden rakentamisessa ja hallintorakenteiden luomisessa, jotka hallinnoivat tehokkaasti, ylläpitävät yleistä turvallisuutta ja turvaa sekä tarjoavat kansalaisilleen tasa-arvoisia peruspalveluita; käymään vuoropuhelua avunantajien kanssa siirtymävaiheen tulosmatriisin kaltaisten yksinkertaisten suunnitteluvälineiden kehittämiseksi silloin, kun valmiita kehitysstrategioita ei ole; rohkaisemaan kansallisten toimijoiden laajapohjaista osallistumista kehitystavoitteiden asettamiseen. Avunantajat sitoutuvat yhtenäistämään toimensa. Yhdenmukaistaminen on keskeisen tärkeää etenkin silloin, kun puuttuu luja valtiovallan johtajuus. Painopisteen tulee olla varhaisen vaiheen analyyseissä, yhteisissä arvioinneissa, yhteisissä strategioissa ja poliittisen sitoutumisen yhteensovittamisessa. Lisäksi on keskityttävä käytännön toimenpiteisiin, kuten yhteisten avunantajatoimistojen perustamiseen. pitäytymään mahdollisimman kattavasti maan keskushallinnon laatimissa strategioissa, mutta jos se ei ole mahdollista, avunantajien pitää käyttää mahdollisimman paljon hyväkseen maanlaajuisia, alueellisia, toimialakohtaisia tai hallituksesta riippumattomia järjestelmiä. välttämään toimia, jotka heikentävät kansallisten instituutioiden kehittämisprosessia, kuten kansallisten budjettiprosessien ohittaminen taikka korkeiden palkkojen maksaminen paikalliselle henkilöstölle. käyttämään sopivaa kehitysavun välineistöyhdistelmää, kuten toistuvaisrahoituksen tukea, etenkin sellaisissa maissa, joiden lupaavaan siirtymävaiheeseen liittyy paljon riskejä. ACCRAN TOIMINTASUUNNITELMA Kehitysapupolitiikka sopeutetaan epävakaisiin tilanteisiin ja maihin Kehitysavun tuloksellisuutta koskevassa Pariisin julistuksessa sovimme, että kehitysavun tuloksellisuutta koskevat periaatteet koskevat yhdenvertaisesti myös epävakaissa tilanteissa tehtävää kehitysyhteistyötä ja että ne koskevat myös konfliktista irtautuvia maita, mutta että näitä periaatteita on erikseen mukautettava tilanteisiin, joissa maan omat toimintavalmiudet ja omavastuullisuus ovat heikot. Sen jälkeen on vahvistettu hyvää kansainvälistä toimintatapaa epävakaissa valtioissa ja tilanteissa koskevat periaatteet. Olemme päättäneet lisätä kehitysavun tuloksellisuutta edelleen seuraavin toimenpitein: 110

123 Eu:n toimet epävakauden lieventämiseksi saharan eteläpuolisessa afrikassa Avunantajat suorittavat yhteisiä valmiuksien ja hallinnon arviointeja sekä selvittävät konfliktien, epävakauden ja turvattomuuden syitä ottaen työhön mahdollisimman paljon mukaan myös kehitysmaiden viranomaisia ja muita asianmukaisia sidosryhmiä. Maatasolla avunantajat ja kehitysmaat asettavat yhdessä sopien realistiset tavoitteet rauhanrakentamiselle ja valtiorakenteiden kehittämiselle siten, että tavoitetoimet kohdistetaan nimenomaan konfliktien ja epävakauden perussyiden poistamiseen ja niillä osaltaan varmistetaan naisten suojelu ja osallistuminen. Prosessin lähtökohtana on kansainvälinen vuoropuhelu kumppaneiden ja avunantajien kesken näistä tavoitteista, jotka ovat kehityksen perusedellytyksiä. Avunantajat tarjoavat kysyntäperusteisesti, räätälöidysti ja koordinoidusti valmiuksien kehittämistukea keskeisimmille valtion toiminnoille ja varhaisen, kestävän elvytyksen tukemiseksi. Avunantajat tekevät yhteistyötä kehitysmaiden kanssa sellaisten väliaikaisratkaisujen kehittämiseksi, joilla on asianmukainen toteuttamisjärjestys ja jotka johtavat kestävien paikallisinstituutioiden syntymiseen. Avunantajat kehittävät joustavia ja nopeita pitkän aikavälin rahoitusmenettelyjä, mahdollisuuksien mukaan yhteispohjalta. Niiden avulla i) autetaan maata siirtymään humanitaarisen avun vaiheesta elpymisvaiheeseen ja pitkän aikavälin kehitysvaiheeseen ja ii) tuetaan vakautumista, osallistavaa rauhanrakentamista ja kyvykkäiden, vastuullisten sekä kansalaisistaan huolta pitävien valtioiden rakentamista. Yhteistyössä kehitysmaiden kanssa avunantajat edistävät kumppanuuksia YK:n järjestöjen, kansainvälisten rahoituslaitosten ja muiden avunantajien kanssa. Avunantajat ja kehitysmaat valvovat maatasolla ja vapaaehtoisuuden pohjalta, että hyvää kansainvälistä toimintatapaa epävakaissa valtioissa ja tilanteissa koskeviat periaatteita noudatetaan, ja sisällyttävät seurantatulokset Pariisin julistuksen edistymisraporttiinsa. EU-politiikassa epävakauteen sovellettava toimintamalli noudattaa kehitystyön kansainvälisiä parhaita käytäntöjä sikäli, että siinä noudatetaan koko hallinnon käsittävää lähestymistapaa sekä huhtikuussa 2007 vahvistettuja OECD:n periaatteita, jotka koskevat hyviä kansainvälisiä toimintatapoja epävakaissa valtioissa ja tilanteissa (tietoruutu 8.3). Tietoruutu 8.3: Hyvää kansainvälistä toimintatapaa epävakaissa valtioissa ja tilanteissa koskevat periaatteet, OECD/DAC Ota lähtökohdaksi paikalliset olot ja tilanteen taustat. 2. Varmista, etteivät mitkään toimenpiteet vaikuta vahingollisesti. 3. Keskity valtiorakenteiden kehittämiseen ensisijaisena tavoitteena. 4. Pyri ensi sijassa ennalta ehkäisyyn. 5. Ole tietoinen poliittisten, turvallisuus- ja kehitystavoitteiden kytkeytymisestä toisiinsa. 6. Edistä syrjimättömyyttä osallistavan ja vakaan yhteiskunnan perustana. 7. Mukauta toiminta paikallisiin prioriteetteihin ja paikallisiin oloihin. 8. Sovi kansainvälisten toimijoiden kesken käytännön koordinointimekanismeista. 9. Toimi nopeasti mutta jatka toimintaa niin pitkään, että sillä on mahdollisuudet menestyä. 10. Estä syrjäytyminen (ilman apua jääneet). Koska EU:ssa ja kansainvälisellä tasolla on jo olemassa iso joukko valtiolliseen epävakauteen liittyviä poliittisia toimintakehyksiä ja politiikkahankkeita, ei kysymys ole uuden poliittisen toimintakehyksen luomisesta Nyt on sen sijaan keskityttävä selvittämään näiden politiikkojen käytännön toteutuksen poliittisia, taloudellisia ja institutionaalisia haasteita. Epävakaissa valtioissa tarvitaan käytännön operatiivista ohjausta esimerkiksi budjettitukea, rauhanrakentamisen ja valtiorakenteiden keskinäisiä yhteyksiä, kauppaa, ilmastonmuutosta, hajautusta, alueellista integraatiota, palvelutarjontaa, sukupuolten tasa-arvoa ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevissa kysymyksissä. Joihinkin näistä kysymyksistä on jo tartuttu, mutta joidenkin suhteen nykyinen EU-politiikka tarjoaa vain hyvin rajallista ohjausta. On myös tärkeää varmistua siitä, että EU:n nykyisiä poliittisia toimintakehyksiä on kokeiltu riittävästi käytännössä, jotta voidaan olla varmoja niiden toteuttamiskelpoisuudesta, soveltuvuudesta ja vaikutuksista erilaisissa epävakaissa yhteyksissä. 19 Lähde OECD/DAC EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

124 Luku EU:N VÄLINEET POLIITTISEN TOIMINTAKEHYKSEN TÄYTÄNTÖÖN PANEMISEKSI Vuoden 2003 Euroopan turvallisuusstrategiassa ja monissa muissa politiikka-asiakirjoissa on todettu, että EU:n haasteena on sen lukuisien eri välineiden ja valmiuksien yhdistäminen yhtenäiseksi ja johdonmukaiseksi toiminnaksi. EU:n omien välineiden yhdistämisen lisäksi kysymys on jäsenvaltioiden ulkoisten toimien johdonmukaisesta käytöstä. Käytössä olevia välineitä: Suuntaviivat, toimintasuunnitelmat ja strategiat. EU:n lähestymistapaa epävakaisiin tilanteiseen hahmottava toimintasuunnitelma on parhaillaan tekeillä. Lisäksi EU:ssa on laadittu erityiset toimintasuunnitelmat 20 ja strategiat muihin tarpeisiin, kuten Yhdistyneiden kansakuntien turvallisuusneuvoston päätöslauselmia 1325 ja 1820 varten. Naisia, rauhaa ja turvallisuutta koskeva päätöslauselma 1325 on ensimmäinen virallinen YK:n turvallisuusneuvoston asiakirja, jossa todetaan aseellisten konfliktien vaikutukset naisiin, korostetaan tasa-arvoista ja täyttä osallistumista rauhan ja turvallisuuden ylläpitämiseen ja vaaditaan, että konfliktien osapuolet kunnioittavat naisten oikeuksia (tietoruutu 8.4). EU:n 1325-kumppanuus on eurooppalaisten rauhanrakentamiseen ja siviilikriisinhallintaan erikoistuneiden kansalaisjärjestöjen verkoston (European Peacebuilding Liaison Office, EPLO) Sukupuoli, rauha ja turvallisuus -työryhmän aloitteen tulos. Sen tarkoituksena on toimia poliitikkojen foorumina ja edistää keskustelua ja tietoisuutta Euroopan unionissa sukupuolinäkökulmasta ja YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselman 1325 täytäntöönpanosta. Tietoruutu 8.4: YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselma 1325 YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselma 1325, joka hyväksyttiin 31. lokakuuta 2000, edistää sukupuolitietoisempaa rauhanrakennusta ja torjuu sukupuolten epätasa-arvoa konfliktien jälkeisissä tilanteissa. Päätöslauselmassa 1325 edellytetään, että konfliktien osapuolet kunnioittavat naisten oikeuksia ja tukevat heidän osallistumistaan rauhanneuvotteluihin sekä konfliktien jälkeiseen jälleenrakentamiseen. 21 Turvallisuusneuvoston päätöslauselmassa käsitellään erityisesti sitä suhteetonta ja ainutlaatuista vaikutusta, joka sodalla on naisiin, ja naisten aliarvostettua ja liian vähän hyödynnettyä panosta konfliktienratkaisussa sekä kestävän rauhan rakentamisessa. Siinä kannustetaan naisia osallistumaan tasa-arvoisesti ja täysipainoisesti aktiivisina toimijoina rauhan ja turvallisuuden rakentamiseen. Rauhanrakentaminen on jatkuva prosessi valtioissa, jotka ovat irtautumassa epävakaudesta, ja sukupuolten välinen tasa-arvo on ratkaisevan tärkeää hyvän hallinnon, avoimuuden ja vastuullisuuden varmistamiseksi. Kansalaisjärjestö ACCORD (African Centre for the Constructive Resolution Disputes) kouluttaa miehiä ja naisia konfliktinratkaisu-, neuvottelu- ja välittäjäntaidoissa ja auttaa heitä näin esittämään ongelmansa, kysymyksensä, tarpeensa ja etunsa rauhanneuvotteluissa Burundissa, Kongon demokraattisessa tasavallassa, Guineassa, Keniassa, Liberiassa, Ruandassa, Sierra Leonessa, Somaliassa, Etelä-Afrikassa, Sudanissa ja Ugandassa. Sierra Leonessa, Liberiassa ja Guineassa toimiva naisten rauhanverkosto Mano River Women s Peace Network (MARWOPNET) oli allekirjoittamassa Lomen rauhansopimusta ja sai YK:n myöntämän ihmisoikeuspalkinnon roolistaan Länsi-Afrikan alueen rauhanprosesseissa vuonna Sen työ osoittaa, millaisia haasteita liittyy naisten toimintaan yhteiskunnallisesti, poliittisesti ja taloudellisesti johtavissa tehtävissä rauhanrakentamisen ja jälleenrakentamisen prosesseissa. Se korostaa myös sitä, kuinka suuri merkitys kansainvälisillä sopimuksilla ja YK:n päätöslauselmilla 22 on naisten roolin vahvistumiselle heidän omien yhteisöjensä rauhan ja turvallisuuden ylläpitämisessä 23. Vahvistaakseen rooliaan naisten suojelun ja valtaistamisen alueilla konfliktien jälkeisissä tilanteissa EU:n pitää ottaa käyttöön nykyistä tehokkaampia vastuu-, valvonta- ja raportointimenettelyitä sekä lisätä tämän alan taloudellisia ja henkilöstöresursseja. 24 Perinteisten turvallisuus- ja oikeustoimijoiden rooli tulisi myös ottaa tarkasteluun turvallisuusalaa uudistettaessa, sillä monissa epävakaissa valtioissa turvallisuuspalvelut eivät juuri ulotu pääkaupunkialuetta pidemmälle, ja maaseudulla tai esikaupunkien slummeissa asuvat joutuvat turvautumaan pääasiassa epäviralliseen turvallisuusverkostoon. 20 Esimerkiksi ilmastonmuutosta ja kehitystä koskevat EU:n toimintasuunnitelmat. 21 Euroopan komissio, UNIFEM ja työjärjestö ILO:n kansainvälinen koulutuskeskus ovat yhdessä tukeneet voimakkaampia toimia sukupuolten tasa-arvon ja naisten valtaistamisen edistämiseksi kansallisissa kehitysprosesseissa sekä EY:n tukemissa yhteistyöohjelmissa. Kumppanuudessa keskitytään YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselman 1325 tehokkaaseen toimeenpanoon ja 12 maahan, joista useimmat ovat irtautumassa konfliktitilanteesta. 22 Sukupuolta, rauhaa ja turvallisuutta koskevat maailmanlaajuiset sopimukset, YK:n päätöslauselmat ja afrikkalainen pöytäkirja: Kaikkinaisen naisten syrjinnän poistamista koskeva YK:n yleissopimus (CEDAW) 1979; Pekingin toimintaohjelma 1995; vahvistettu YK:n päätöslauselma 1265 siviilien suojelusta aseellisessa konfliktissa; vahvistettu YK:n päätöslauselma 1261 lapsista aseellisissa selkkauksissa; vahvistettu YK:n päätöslauselma 1296 siviilien suojelemisesta aseellisissa selkkauksissa; vahvistettu YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselma 1314 lapsista aseellisissa selkkauksissa; vahvistettu YK:n päätöslauselma 1325 otsikolla Naiset, rauha ja turvallisuus; Women 2000: Gender Equality, Development and Peace for the Twenty-first Century (naiset vuonna 2000: sukupuolten tasa-arvo, kehitys ja rauha 21. vuosisadalla), New York, ; ja naisten oikeuksia Afrikassa koskeva pöytäkirja (Protocol on the Rights of Women in Africa), Maputo, EU:n jäsenvaltioiden hyviä käytäntöjä voidaan käyttää myös epävakaissa olosuhteissa. Yhdeksässä Euroopan maassa (Alankomaat, Espanja, Islanti, Itävalta, Norja, Ruotsi, Sveitsi, Tanska ja Yhdistynyt kuningaskunta) on meneillään YK:n päätöslauselman 1325 kansallisten täytäntöönpanosuunnitelmien viimeistely. Kansallisia suunnitelmia pidetään innovatiivisina pyrkimyksinä ja kattavina strategioina, joilla kansainvälisten sitoumusten toteutusta edistetään. Analyysiä kansallisista toteutussuunnitelmista: Sherriff ja Barnes (2008). 24 Sherriff ja Barnes

125 Eu:n toimet epävakauden lieventämiseksi saharan eteläpuolisessa afrikassa Rahoitusvälineet ja -menettelyt. Vuosia koskevissa rahoituskehyksissään EY on lähtenyt uudistamaan ulkoisten toimien rahoitusvälineitä, joita ovat esimerkiksi vakautusväline, kehitysyhteistyön rahoitusväline (mukaan lukien aihepiirikohtaiset budjettikohdat kuten Valtiosta riippumattomien toimijoiden ja paikallisviranomaisten rooli kehityksessä ), demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskeva eurooppalainen rahoitusväline sekä Euroopan kehitysrahasto EKR, joka on EU-budjetin ulkopuolinen väline AKT-maiden kanssa tehtävään yhteistyöhön. Vakautusvälineeseen on varattu 2,1 miljardia euroa vuosille Kymmenenteen Euroopan kehitysrahastoon AKT-maille on budjetoitu 22,7 miljardia euroa vuosiksi EKR muodostaa kehitys- ja turvallisuustoimien yhteisen rahoituskehyksen. 26 Tietoruutu 8.5: Vulnerability Flex -järjestely Tukeakseen kehitysmaita vuosien rahoitus- ja talouskriisissä EU on ottanut vuonna 2009 käyttöön useita toimia, yhtenä niistä haavoittuville maille tarkoitetun, tilapäisen Vulnerability Flex -järjestelyn 27. Se on lyhytaikainen ja kysyntälähtöinen järjestely kaikkein haavoittuvimpien ja resilienssiltään heikoimpien AKT-maiden tukemiseksi, jotta ne kykenisivät selviytymään tärkeimmistä sosiaalisektorinsa menoista vuosina 2009 ja V-FLEX voi toimia antamalla avustuksia AKT-maille, joille kansainvälisten rahoituslaitosten lainat ovat riittämättömiä tai joissa ehkä kansainväliset rahoituslaitokset eivät toimi lainkaan. Tuki voidaan antaa joko budjettitukena (suositeltu menettely) tai nykyisiin hankkeisiin/ ohjelmiin (varamenettely). V-Flexiin on varattu 500 miljoonaa euroa vuosille Maakohtainen kelpoisuus Vulnerability Flex -tukeen on päätettävä tapauskohtaisesti komission asettamien kriteerien perusteella. Vuonna 2003 Afrikan unionin pyynnöstä perustettu Afrikan rauhanrahasto käyttää Euroopan kehitysrahastoa Afrikan rauhanturvaoperaatioiden tukemiseen. Nyttemmin Euroopan komissio on yhdessä useiden jäsenvaltioiden, Maailmanpankin, Afrikan kehityspankin ja Kansainvälisen valuuttarahaston kanssa käynnistänyt strategiatyöskentelyn budjettituen käytöstä epävakaissa olosuhteissa. Strategiatyön tavoitteena on luoda budjettituen käytölle suuntaviivat ja tehostaa koordinaatiota EU:n ja kansainvälisellä tasolla. Kuten aiemmin on mainittu, tästä aiheesta on tarkoitus vahvistaa yhteinen lähestymistapa (Common Approach Paper, CAP) vuoden 2009 loppuun mennessä. Komissio on myös tarkistanut omia menettelytapojaan, jotta ne olisivat epävakaissa tilanteissa joustavammat. Henkilöresurssit. Vaikka näitä politiikkoja toteuttamaan tarvittavan sopivan henkilöstön puute on edelleen ongelma Euroopan jäsenvaltioiden pääkaupungeissa, Brysselissä ja Saharan eteläpuolisessa Afrikassa, on EU:n komission lähetystöjen poliittinen valveutuneisuus ja ymmärrys lisääntynyt. Lähetystöt keskittyvät edelleen enimmäkseen tukihankkeiden ja -ohjelmien johtamiseen ja valvontaan, mutta poliittisen ulottuvuuden merkitys on lisääntynyt, ja poliittista vuoropuhelua pyritään käyttämään aiempaa tehokkaammin. Joillakin lähetystöillä on poliittisia neuvonantajia, ja hallintokysymyksiin kiinnitetään nyt enemmän huomiota, kun ne aiemmin jäivät lähes kokonaan EY-politiikan ulkopuolelle. Silti useimmilta EU:n lähetystöiltä puuttuvat edelleen valmiudet tarkastella yhteiskunnallisia tekijöitä, jotka saattavat synnyttää epävakautta, ja paikallinen edustus sekä sen myötä paikallisten olojen syvällinen ymmärrys. Niiltä puuttuvat usein myös selkeä poliittinen strategia ja kaikkien kentän EU-toimijoiden tukema toimeksianto ja siten myös valmiudet strategian toteuttamiseen. Lissabonin sopimukseen sisältyvät uudet institutionaaliset rakenteet voivat toteutuessaan vahvistaa ja tukea tätä poliittista ulottuvuutta. EY:n pitää kuitenkin myös tarttua menetelmällisiin rajoitteisiin, jotka usein heikentävät sen valmiuksia panna poliittiset sitoumukset käytännössä täytäntöön. 28 Kriisinhallintavalmiudet. EU on myös kehittänyt siviili- ja sotilaskriisinhallintavalmiuksiaan. Kesäkuussa 2003 otettiin Euroopan turvallisuus- ja puolustuspolitiikan (ETPP) puitteissa käyttöön EU:n asevoimat ensimmäisen kerran ilman NATO:a Euroopan ulkopuolella Iturin maakunnassa Kongon demokraattisessa tasavallassa. Tavoitteena oli vakauttaa turvallisuustilanne ja parantaa Bunian kaupungin ja sen ympäristön humanitaarisia oloja. Vuosina , myös ETPP:n puitteissa, EU lähetti eurooppalaisia poliisivoimia Kongon demokraattiseen tasavaltaan (EUPOL Kinshasa) tukemaan turvallisuusalan uudistusta asiantuntijaoperaationa. EUFOR RD Congo -sotilasoperaation oli määrä tukea Yhdistyneiden Kansakuntien Kongon demokraattisessa tasavallassa olevia tarkkailijajoukkoja (MONUC) tilanteen vakauttamisessa vaalien aikana sekä suojella siviiliväestöä Kinshasassa, sen ympäristössä ja naapurivaltio Gabonissa. Tammikuusta 2008 maaliskuuhun 2009 EU:n sotilasjoukot toimivat itäisessä Tšadissa ja Keski-Afrikan tasavallan koillisosassa tavoitteenaan suojella vaarassa ollutta siviiliväestöä, helpottaa humanitaarisen avun toimituksia sekä suojella YK:n henkilöstöä ja toimitiloja. 25 Tarkemmin tästä välineestä, katso Gänzle Edellytys on, ettei kysymys ole offensiivisista sotilaskustannuksista, joihin EKR-rahoitusta ei kansainvälisesti sovitun julkisen kehitysavun (ODA) määritelmän mukaan voida kohdistaa. 27 Euroopan yhteisöjen komissio Komission menettelyt vaikeuttavat esimerkiksi paikallisten tutkijoiden palkkaamista komission lähetystöjen avuksi analysoimaan paikallisia toimintaolosuhteita. Koeb 2008:ssa esitetään, että ammattitaitoisen henkilöstön palkkaamista on vaadittava. 113 EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

126 Luku 8 EU:n pilarirakenne ja toimivaltajako heikentävät kuitenkin EU-politiikkojen, työkalujen ja toimijoiden välisiä yhteyksiä. 29 Pilarien väliset toimivaltarajaukset kyseenalaistuvat vahvasti kehitysyhteistyön turvallisuus- ja kehitysnäkökulmien kosketuskohdassa, kun sotilas- ja siviilikriisinhallinnan operaatiot yhdistyvät valtiorakenteiden kehittämiseen, konfliktien ehkäisemiseen ja taloudelliseen kehitykseen tähtääviin kehitystoimiin. 30 Eurooppalaisissa instituutioissa ei olla yksimielisiä siitä, että neuvoston ja komission yhteinen toimisto olisi välttämättä paras tapa edetä. 31 Meneillään on hanke, jossa pyritään yhdistämään EU:n siviili- ja sotilaskriisinhallintavalmiuksia neuvoston pääsihteeristön velvollisuuksien uudelleenmäärittelyn yhteydessä, mikä saattaa vaikuttaa Euroopan komission kanssa tehtävään yhteistyöhön. Taulukko 8.1: Epävakaat valtiot keskeiset organisaatiot EU:ssa 32 Diplomaattiset toimet Monenvälinen ja kahdenvälinen ohjelmasuunnittelu Kriisinhallinta Euroopan komissio 32 Euroopan unionin neuvosto EU-jäsenvaltiot - Ulkosuhteiden pääosasto - Kaupan pääosasto - Kehitysyhteistyön pääosasto (AKT-maat) - Euroopan komission lähetystöt - Kehitysyhteistyön pääosasto - Ulkosuhteiden pääosasto - Humanitaarisen avun pääosasto ECHO - Yhteistyötoimisto EuropeAid - Euroopan komission lähetystöt - Ulkosuhteiden pääosasto - Yleisten asioiden ja ulkosuhteiden neuvosto (YAUN) - Korkea edustaja - Poliittisten ja turvallisuusasioiden komitea (PTK) - Euroopan unionin neuvoston poliittis-sotilaallinen ryhmä (PMG) - Euroopan unionin neuvoston työryhmät (COHOM, CODEV, SIVCOM ja alueelliset työryhmät) - Euroopan unionin erityisedustaja - Euroopan unionin neuvoston pääsihteeristö - Euroopan turvallisuus- ja puolustuspolitiikan (ETPP) operaatiot/etpp-operaatiot - Ulkoministeriöt - Suurlähetystöt / edustustot - Kehitysyhteistyöministeriöt/ virastot - Operatiiviset kehitysjärjestöt - Suurlähetystöt / edustustot - ETPP-operaatioiden rahoitusosuudet 2. EU:N MAHDOLLISUUDET EPÄVAKAISSA TILANTEISSA EU on keskeinen poliittinen, taloudellinen ja diplomaattinen vaikuttaja. EU muodostaa maailman suurimman kaupparyhmittymän, ja kollektiivisesti se on maailman suurin avunantaja. Kuten muutkin kansainvälisen näyttämön vahvat vaikuttajat, se on myös suuri talousmahti. Se voi hyödyntää diplomaattista voimaansa yhteisellä ulko- ja turvallisuuspolitiikallaan (YUTP), jonka välityksellä 27 jäsenvaltiota toimivat yhdessä eri maissa ja YK:n kaltaisilla kansainvälisillä foorumeilla. Epävakauden torjunnassa EU:lla on joitain etuja verrattuna moniin kansainvälisiin järjestöihin: laaja toimintamallien valikoima, mobilisoitavat resurssit ja vahva status poliittisena toimijana. Lisäksi EU:n omassa historiassa on tapahtunut maiden siirtymiä diktatuurista demokratiaan ja säädellyistä talousjärjestelmistä markkinajärjestelmiin, mistä on kertynyt mittaamattoman arvokasta kokemustietoa. EU tekee yhteistyötä valtiollisten ja valtiosta riippumattomien toimijoiden kanssa. EU voi tehdä yhteistyötä hallitusten ohella monien muidenkin toimijoiden kanssa unohtamatta paikallis- ja alueellisia viranomaisia tai valtiosta riippumattomia toimijoita. Näin EU:n tietämys paikallisista oloista vahvistuu uusilla näkökulmilla, siirtyy hallitusten kanssa käytävään poliittiseen vuoropuheluun ja lisää EU-politiikan ulottuvuutta. Tämä kyky jää kuitenkin usein käyttämättä EU-menettelyjen monimutkaisuuden ja muiden toimijoiden rajallisten valmiuksien vuoksi Solana Hoffmeister Vogel Kunkin alueen organisaatioilla on omat roolinsa, eikä Euroopan komissio voi käynnistää unioninlaajuisia diplomaattisia toimia. 33 Particip

127 Eu:n toimet epävakauden lieventämiseksi saharan eteläpuolisessa afrikassa EU on pitkään läsnä. EU:n läsnäolo epävakaissa maissa on jatkunut pitkään joko EU-jäsenvaltioiden tai komission lähetystöjen välityksellä. Jopa avoimen väkivaltaisissa konflikteissa, kun paikalle jää vain muutamia kansainvälisiä toimijoita, EU jää usein antamaan tukea Euroopan yhteisön humanitaarisen avun toimiston tai kenttäasiantuntijoiden muodossa. Se seikka, että Euroopan yhteisö oli ECHO:n välityksellä ainoa avunantaja, joka oli jatkuvasti läsnä Kongon demokraattisen tasavallan itäisessä osassa tämän vuosikymmenen alkuvuosina, antoi sille merkittävän etumatkan muihin avunantajiin verrattuna. Se johti vuonna 2003 EU:n ensimmäiseen Afrikan kriisinhallintaoperaatioon (ilman NATO:n mukanaoloa) YK:n alaisen Artemis-operaation tukena koillisen Kongon demokraattisen tasavallan Buniassa. EU voi rakentaa maailmanlaajuisia kumppanuuksia. EU ei ole ainoa taloudellinen, poliittinen tai sotilaallinen mahti, joka osallistuu ja osoittaa kiinnostusta Afrikkaa kohtaan. 34 EU:n kykyyn rakentaa aitoa kolmenvälistä keskusteluyhteyttä Kiinan ja Afrikan kanssa on liittynyt haasteita, sillä vain harvat afrikkalaiset toimijat näkevät tämän kolmenvälisen vuoropuhelun hyödyttävän heitä. Joissain tapauksissa EU:n valmiudet jäävät jälkeen muiden valmiuksista, mutta EU:n ei-hegemonisuus niin kauan kuin se nähdään sellaisena voi lisätä EU:n läsnäolon ja toiminnan arvoa. Lisäksi EU voi toimia kollektiivisesti merkittävästi vähemmällä poliittisella painolastilla kuin sen yksittäiset jäsenvaltiot, etenkin ne, joiden siirtomaahistoria yhdistyy Saharan eteläpuoliseen Afrikkaan. Niin kauan kuin kumppanimaat eivät näe yksittäisten EU-jäsenvaltioiden edistävän omia, kapeita talous- tai turvallisuusetujaan EU:n välityksellä, kumppanimaat voivat olla halukkaampia toimiaan yhteistyössä EU:n kanssa ja hyväksymään sen yhtenä YK-voimana. On kuitenkin tärkeää olla realisti ja liioittelematta EU:n vaikutusvaltaa Afrikassa. Sen todellinen rooli voi olla pienempi kuin luullaan osin siksi, että EU:ta ei usein nähdä kumppanimaissa kollektiivisena yksikkönä. Koska EU ei myöskään käyttäydy yhtenäisenä yksikkönä, sen rooli ja toiminta jää yleensä vähäisemmäksi kuin sen osien summa. EU:n pitää puhua yhdellä äänellä ja toimia yksimielisesti. EU:n lisäarvo jää käyttämättä, elleivät EY ja EU:n jäsenvaltiot esiinny ja toimi yksimielisinä ja sovella näissä oloissa ja tilanteissa yhteistä lähestymistapaa ja strategiaa ja ellei niiden työnjako ole tehokkaampi kuin kehitysavun tuloksellisuutta koskevat vaatimukset edellyttävät. Kuten on mainittu aiemmin, meneillään on monia uusia hankkeita, kuten EU:n lähestymistapaa epävakaisiin tilanteiseen hahmottavan toimintasuunnitelman laadinta. Keskeisin kysymys onkin, kuinka hyvin lukuisat politiikat ja välineet sekä eri EU-toimijat toimivat toistensa kanssa yhteen niin, että voidaan kehittää yhtenäinen, tarvelähtöinen ja asiantunteva strategia, jota soveltamalla voidaan auttaa näitä valtioita ja yhteiskuntia selviytymään parhaiten epävakauden syistä ja seurauksista ja lisätä niiden resilienssiä. Jos EU-koordinaation ja yhtenäisyyden saavuttaminen on vaikeaa kansallisella tasolla jäsenvaltioiden hallinnoissa, on se vieläkin mutkikkaampaa EU-tasolla, kun mukana on 27 jäsenvaltiota, kaikki EU:n toimielimet sekä raskas ja pitkä päätöksentekoprosessi työläine sisäisine ja taloudellisine menettelyineen. Yhtenä yhtenäisenä toimijana EU voi kuitenkin saavuttaa tuloksia, kun käytettävissä on hyvää johtajuutta ja vahvaa poliittista tahtoa. EU:n 1990-luvun puolivälissä Kongon demokraattisessa tasavallassa harjoittamaa politiikkaa pidetään usein esimerkkinä siitä, miten EU:n toimielimien ja EU-jäsenvaltioiden yhtenäisillä tavoitteilla ja vahvalla sitoutumisella onnistutaan tukemaan kumppanimaan vakautta. Tarvitaan kuitenkin nykyistä vahvempia institutionaalisia järjestelyjä, jotta tämä yhtenäisyyteen perustuva tulos olisi pysyvämpi. Yhtenäistä pitkän aikavälin politiikkaa ei voida toteuttaa tilapäiskoordinoinnilla. 3. TEHOKKAAMPIA EU-TOIMIA EPÄVAKAISSA TILANTEISSA Vaikka selvää edistystä on tapahtunut ja EU:n politiikka-asiakirjoissa annetaan nykyisin kattavampaa ohjeistusta, on sitoumuksista vielä pitkä matka niiden käytännön toteutukseen. Rahoitusvälineet ja -menettelyt ovat ehkä yksinkertaistuneet ja joustavoituneet, mutta ne ovat edelleenkin liian monimutkaisia, pitkiä ja vaivalloisia muiden kuin valtiollisten toimijoiden kannalta. Tämä pätee jopa humanitaariseen apuun, joka sentään on EY:n menettelyistä kevein. Euroopan komissio ja Euroopan unionin neuvosto kilpailevat edelleen keskenään toimivaltakysymyksissä. Euroopan yhteisen ulkosuhdehallinnon luominen Lissabonin sopimuksen mahdollisen ratifioinnin jälkeen saattaisi olla osaratkaisu, mutta varsinainen työ on tehtävä syvemmällä, perimmäisissä kysymyksissä. 35 Kehityspolitiikat on kytkettävä yhteiseen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan (YUTP) ja Euroopan turvallisuus- ja puolustuspolitiikan (ETPP) operaatioihin (siviili- ja sotilaskriisinhallintaan), ja päinvastoin. Tämä koskee etenkin tilanteita, joissa monialaiset kysymykset (ihmisoikeudet, oikeusvaltioperiaate) ja toimet (turvallisuusalan uudistukset sekä aseistariisunta, demobilisaatio ja yhteiskuntaan sopeuttaminen) nousevat todennäköisesti yhtä tärkeiksi tai tärkeämmiksi kuin EU:n ulkopolitiikan perinteiset alueet. Lisäksi humanitaarisen avun toimijat ja sotilaalliset toimijat kohtaavat toisensa todennäköisesti kentällä, mistä syntyy muita haasteita 34 Tadesse Koeb, 2008, Lissabonin sopimuksen vaikutuksista EU:n ja kehitysmaiden välisiin suhteisiin. Gaves ja Maxwell, 2009, ehdottavat erilaisia organisaatiomalleja EU:n kehitysyhteistyöpolitiikan uudistamiseksi siinä tapauksessa, että Lissabonin sopimus hyväksytään. 115 EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

128 Luku 8 liittyen heidän erilaiseen rooliinsa, tehtävänantonsa selkeyteen sekä voimavarojensa riittävyyteen. Kehitystyön, turvallisuuden ja ympäristökysymysten yhteyksiä ei myöskään ole vielä täysin selvitetty, vaikka ne saavatkin nykyisin osakseen enemmän huomiota etenkin Keski-Afrikassa, suurten järvien alueella. Muutosvoimat ja muutosten käynnistäjät ovat ensi sijassa paikallisia. Avunantajat ja heidän politiikkansa voivat edesauttaa muutosten toteutumista, estää niitä tai olla vaikuttamatta mitenkään. Paikallisista toimijoista lopulta kuitenkin riippuu, toteutuuko muutos ja miten. Siksi on tärkeää, että EU:n roolit ja toimet juurrutetaan kulloiseenkin tilanteeseen OECD:n kehitysapukomitean laatimien periaatteiden mukaisesti. Tämä edellyttää paikallisten ja alueellisten muutosvoimien tuntemusta ja ymmärrystä niin antropologisesti, historiallisesti, sosioekonomisesti kuin poliittisestikin. Tarvitaan siis paljon nykyistä kestävämpiä poliittisia ei teknokraattisia sitoumuksia. 3.1 OLOSUHTEET YMMÄRTÄEN OIKEANLAISIIN POLITIIKKATOIMIIN EU:n viimeaikojen politiikkatoimia on etenkin epävakaissa tilanteissa leimannut entistä voimakkaampi pyrkimys ymmärtää paikallisia muutosvoimia, tunnistaa (potentiaalisten) konfliktien syyt ja hyödyntää asiantuntevaa, monipuolisista lähteistä kerättyä poliittista, yhteiskunnallista, taloudellista ja alueellista analyysiä maakohtaisissa strategioissa. 36 EY:n ja EU:n jäsenvaltioiden tilanneanalyysi on usein samanlainen. EY:n maastrategiat ovat yleensä lähtöisin tarpeista ja prioriteeteista, jotka on kuvattu kansallisissa strategiaasiakirjoissa, mikä lisää omavastuullisuutta. Aina ei kuitenkaan ole selvää, missä määrin analyysit perustuvat useampiin paikallisiin lähteisiin. Lisäksi puuttuu kaikkien paikallisten toimijoiden (myös häiriköt ja muutoksen veturit), heidän vaikuttimiensa ja kehittyvien yhteiskunnallisten dynamiikkojen syvällinen ymmärrys. Tätä voi osittain selittää EU-jäsenvaltioiden tarve säilyttää itsellään poliittista liikkumavaraa. Yhtenäinen käsitys taustatilanteesta ei sekään vielä takaa, että eri toimijoilla (kentällä, EU-pääkaupungeissa, paikallisilla kumppaneilla) olisi yhteinen poliittinen ja operatiivinen strategia. EU:n on ollut vaikea kytkeä parempaa poliittista talousanalyysia strategia- ja ohjelmatyöhön. Joidenkin mielestä syynä tilanteeseen on, että näytöt ovat usein ristiriitaisia tai edellyttävät sellaisia poliittisia valintoja, joita EU tai sen kumppani ei ole halukas tai kyvykäs tekemään. Esimerkiksi Keniassa useimmat avunantajat eivät reagoineet tai sopeuttaneet strategioitaan ennen kuin poliittinen väkivaltaisuus lopulta puhkesi vuonna 2007 huolimatta useiden vuosien aikana saaduista varoitusmerkeistä. 3.2 TARVITAAN RÄÄTÄLÖITYÄ OMAVASTUULLISUUTTA Monissa epävakaissa valtioissa legitimiteetti ei ole kestävää, vaikka hallitus olisikin valittu vapailla ja rehellisillä vaaleilla, mikä jo sinällään voi olla saavutus sellaisissa oloissa. Yleensä tarpeiden laajuus ylittää valtionhallinnon valmiudet. Hallituksen valvonta rajoittuu usein vain osaan maata eikä ulotu väkivaltaisuuksien tekijöihin (joita piilee joskus jopa valtiorakenteissa). Kansallisia politiikkoja ei myöskään aina ole olemassa, tai ne on määritelty huonosti. Silti EU:n kehitysyhteistyöpolitiikassa tunnutaan usein oletettavan, että toimiva hallitus on legitiimi keskustelu- ja toimintakumppani. Tarvitaan luovempia lähestymistapoja, jotta saadaan mukaan paikalliset ja alueelliset toimijat kumppaneiksi ja EU-hankkeiden yhteisomistajiksi, mikä on vaativa haaste. Somaliassa vastikään toteutetut avustustoimet osoittavat, että EU:lla on kapasiteettia ja halua löytää vaihtoehtoisia lähestymistapoja lähes yksinomaiselle valtioiden väliselle vuoropuhelulle ja suhteille ja laajentaa tällaista hallitukseen tai valtioon rajoittuvaa vastuukäsitystä. Vaikka EU:n strategia ehkä ei ole paras pitkän aikavälin ratkaisu valtiorakenteiden kehittämiseen, on EU jatkanut avun kanavoimista ja peruspalveluiden tukemista kansalaisyhteiskunnan toimijoiden välityksellä sekä edistänyt paikallishallinnon ja kansalaisyhteiskunnan kumppanuuksia. Tämän esimerkin perusteella EU voisi arvioida ja määritellä uudelleen omavastuullisuusperiaatteen ja sen suhteen kansalaisyhteiskuntaan epävakaissa valtioissa. 3.3 POLITIIKAN JOHDONMUKAISUUS JA KOORDINOINTI Yhteistyöhaluttomien hallitusten ja muiden vaikeiden hallinnon tilanteiden varalta kaikilta EU:n toimielimiltä ja kehitysyhteistyöalan toimijoilta edellytetään voimakkaampia toimia johdonmukaisuuden lisäämiseksi. Tarvitaan yhteinen visio ja poliittinen strategia, joissa selvitetään kuinka suurimpiin haasteisiin tartutaan, mitkä ovat työn painopisteet, kuinka kenenkin kanssa tehdään yhteistyötä ja miksi. Näissä haastavissa tilanteissa johtajuus ja kompromissihalukkuus eivät ole niin selkeän ilmeisiä kuin muunlaisissa toimintaympäristöissä. Kentällä tähdätään koordinaatiolla edelleenkin pääosin siihen, ettei sekaannuta toisen toimintaan, sekä avunantajien välisen synergian rakentamiseen. Paljon vähemmän halukkuutta näyttää sen sijaan ilmenevän työnjaon tehostamiseen avunantajayhteisöjen välillä poliittisemmilla kehitysyhteistyön alueilla, ja esimerkiksi koulutuskysymykset näyttävät olevan helpompia lähestyä kuin hyvän hallinnon edistäminen. Kentän koordinointitoimissa pyritään edelleenkin ohittamaan hiukankaan kiusallisemmat poliittiset kysymykset, etenkin kun kyse on heikosta hallinnosta tai voimakkaista, mutta haluttomista hallituksista. Tällöin epävakaiden tilanteiden ratkaisemiseksi tarvittavia 36 Room Document Synthesis of the main policy work on fragility currently ongoing at EU level, Bryssel, Euroopan yhteisöjen komissio 2009a, toinen kappale (s. 3 5). 116

129 Eu:n toimet epävakauden lieventämiseksi saharan eteläpuolisessa afrikassa poliittisia strategioita ei synny. Osittain tämä johtuu EY:n ja EU-jäsenvaltioiden erilaisista poliittisista kulttuureista ja tavoitteista ja osittain kentän ja päätoimipaikkojen (Bryssel ja/tai jäsenmaiden pääkaupungit) yhteistyötä sotkevista epäselvyyksistä kentän roolissa niin politiikan muotoilijana kuin päätöksentekijänä. Lissabonin sopimuksessa ehdotetaan perustettavaksi uusi, vahvempi ulko- ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan ja Euroopan komission varapuheenjohtajan yhdistetty tehtävä sekä Euroopan ulkosuhdehallinto, joka olisi yhteinen diplomaattinen yksikkö. Näillä voitaisiin saada aikaan parannuksia EU:n puutteelliseen koordinointiin ja johdonmukaisuuden heikkouksiin. Uudistusten vaikutuksia ei kuitenkaan pidä yliarvioida. Tietoruutu 8.6: EU:n yhteinen maatalouspolitiikka ja Afrikan epävakaiden valtioiden elintarviketurva Alan Matthews, Institute for International Integration Studies, Trinity College Dublin, Irlanti Euroopan unionin yhteinen maatalouspolitiikka (YMP) on saanut osakseen kovaa kritiikkiä, sillä sen on väitetty heikentävän Afrikan maiden elintarviketurvaa. Kritiikin kärki on osoitettu tapaan, jolla tukea saavat EU:n maataloustuotteet horjuttavat kehitysmaiden paikallisten tuottajien markkinoita ja kilpailevat Afrikan viennin kanssa kolmansien maiden markkinoilla. Lisäksi on kritisoitu sitä, että kaupan esteet vaikeuttavat afrikkalaisten tuottajien vientiä EU:n markkinoille. Kansalaisjärjestöt ovat tehneet tapaustutkimuksia vahingoista, joita on tehty paikalliselle tuotannolle EU:n maitojauheen, sokerin, tomaattisäilykkeiden ja -tiivisteiden, lihan ja puuvillan tuetulla viennillä sekä pakastekanojen myynnillä. 37 Talouskumppanuussopimuksien (EPA) vapautusvaatimusten on pelätty lisäävän EU:n elintarvikealan yritysten kilpailua kehittyvien maiden heikosti suojattujen maatalousalojen kanssa. 38 Yhteisen maatalouspolitiikan vaikutuksia elintarviketurvaan on arvioitava viime vuosina YMP:n markkinajärjestelyissä tapahtuneiden merkittävien muutosten valossa. Myös markkinoille pääsyn edellytykset ovat muuttuneet voimakkaasti kun maatalouskaupan järjestelyjä on uudistettu Afrikan maita varten. On myös otettava huomioon, että heikossa asemassa olevat Afrikan taloudet ovat hyvin erilaisia. Ne ovat usein erikoistuneet vain joidenkin maataloustuotteiden vientiin ja ovat riippuvaisia elintarviketuonnista täyttääkseen ravinnontarpeet. Näissä maissa EU:n elintarvikevienti vaikuttaa elintarvikkeiden tuottajiin ja kuluttajiin eri tavoin. EU:n maatalousalan kauppa Saharan eteläpuolisen Afrikan kanssa on hyvin eriytynyttä. EU:n tuonti koostuu enimmäkseen kaakaosta ja kaakaotuotteista, banaaneista, kahvista, ruokosokerista, tupakasta, puuvillasta sekä alueen hedelmistä ja kasviksista. EU:n vienti puolestaan koostuu enimmäkseen vehnästä, jauhoista, elintarvikevalmisteista, valkosokerista, maitojauheesta, maltaasta ja pakastetuista kanoista. Yhteisen maatalouspolitiikan uudistus alensi useimpien EU:ssa tuotettujen perushyödykkeiden markkinahintatukea. Maataloustuloja tuetaan edelleen enimmäkseen tuotannosta riippumattomilla suorilla tuilla. Viljan, naudanlihan, maitotuotteiden, sokerin ja riisin interventiohinnat ovat näin muodoin alentuneet merkittävästi. Tupakalle, vihannesjalosteille ja osittain myös puuvillatuotannolle myönnetty tuotantosidonnainen suora tuki on lopetettu. Riippuvuus vientituesta on pienentynyt merkittävästi, vaikka sianlihan ja siipikarjalihan vientituet otettiinkin uudelleen käyttöön vuonna 2008 ja maitotuotteiden vientituki vuonna EU on kuitenkin sitoutunut poistamaan vientituet vuoden 2013 jälkeen. EU ei myöskään ottanut käyttöön viljan vientimaksuja vuosien elintarvikekriisin aikana, kuten se oli tehnyt edellisen, vuosien elintarvikkeiden voimakkaan hinnannousun aikana. Vähemmän on edistytty EU:n maataloustuotannon rajasuojatoimenpiteiden vähentämisessä. Muuttuvat tuontimaksut muunnettiin Uruguayn kierroksella kiinteiksi tuontitariffeiksi ja niitä laskettiin keskimäärin 36 prosentilla. Maataloustariffien keskimäärin 20 prosentin taso on kuitenkin edelleen korkea, ja vielä korkeammat ovat erityistuotteiden, kuten naudanlihan, sokerin, banaanien ja maitotuotteiden tariffit. EU:n tariffirakenteessa on havaittu myös tariffien nousevan tuotteiden jalostusasteen mukaan. Afrikan maat hyötyvät kuitenkin etuuskohteluun oikeutetusta EU:n maatalousmarkkinoille pääsystä. Kaikki Afrikan vähiten kehittyneet maat ovat oikeutettuja markkinoillepääsyyn tullitta ilman määrällisiä rajoituksia (DFQF), lukuun ottamatta sokerin siirtymäkauden järjestelyjä, jotka poistetaan vähitellen vuoteen 2015 mennessä. Markkinoillepääsy tullitta ilman määrällisiä rajoituksia on ulotettu myös niihin Afrikan muihin kuin vähiten kehittyneisiin maihin, jotka ovat panneet vireille väliaikaisten EPA-sopimusten solmimisen EU:n kanssa. Niiden myötä näiden maiden markkinoillepääsy laajenee esimerkiksi banaaneihin ja siirtymäjakson jälkeen myös sokeriin. Talouskumppanuussopimusten maataloustuotteita ja jalostettuja maataloustuotteita koskevien löyhennettyjen ja yksinkertaistettujen alkuperäsäännösten myötä afrikkalaiset 37 Paasch, 2008; Oxfam, Bertow ja Schulteis, EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

130 Luku 8 viljelijät ja maataloustuottajien vienti EU-markkinoille helpottuu. DFQF-markkinoillepääsyehtojen ansiosta vältetään myös lisäarvojalostuksen syrjintä niiden korkeampien tariffien vuoksi. Ne Afrikan muut kuin vähiten kehittyneet maat, jotka eivät ole allekirjoittaneet EPA-sopimuksia, voivat käyttää EU:n yleistä tullietuusjärjestelmää, vaikka yhteisen maatalouspolitiikan tuotteiden tullietuuskohtelu tämän järjestelyn puitteissa onkin hyvin rajoitettua. On paradoksaalista, että YMP-uudistuksen myötä tämän etuuskohteluun oikeutetun markkinoillepääsyn arvo vähenee, mikä heikentää afrikkalaisten viejien tuottoja. Sokerin laajennetun markkinoillepääsyn myötä on luovuttu sokeripöytäkirjasta, joka takasi takuuhinnan Afrikan ennalta kiintiöidylle sokerinviennille EU:hun. Interventiohintojen ja tariffien aleneminen on leikannut afrikkalaisen riisin, sokerin, banaanien, naudanlihan, hedelmien ja vihannesten EU-viennin kannattavuutta. 39 WTO:n Dohan kierroksen kauppaneuvotteluissa Afrikan maat ovatkin vaatineet ehdotettujen tariffinleikkausten määräaikojen pidennystä sellaisten tuotteiden kohdalla, joille etuudet ovat tärkeitä. Koska YMP-uudistus voi aiheuttaa sopeutumisongelmia Afrikan maille etuuskohteluun oikeutetun markkinoillepääsyn muretessa, EU pyrkii talousavulla tukemaan niiden kilpailukykyä ja monipuolistumista. Sokeripöytäkirjan maihin sovellettavilla liitännäistoimilla, joiden ohjeellinen budjetti vuosiksi on 1,28 miljardia euroa, tuetaan 18:n sokeria tuottavan AKT-maan sopeutumisprosesseja. AKT-maiden banaaninviejien sopeutumista tuettiin erityisen tukikehyksen yli 450 miljoonalla eurolla vuosina EU ja sen jäsenvaltiot ovat lisäksi tukeneet puuvillan tuotannon kehittämistä koskevaa EU:n ja Afrikan kumppanuutta puuvillaohjelmille ja -hankkeille kohdistetulla yli 300 miljoonalla eurolla vuodesta 2004 alkaen. EU:n maatalouspolitiikan, sen kehitystavoitteiden ja Afrikan haavoittuvien talouksien elintarviketurvatavoitteiden välistä johdonmukaisuutta on siis parannettu merkittävästi. 40 Silti eräät maat pelkäävät, että EPA-sopimusten edellyttämän vastavuoroisen vapauttamisen vuoksi EU:n Afrikkaan suuntautuva elintarvikevienti synnyttäisi kielteisiä vaikutuksia. Yksi YMP-uudistuksen keskeisistä tavoitteista on parantaa EU:n maataloustuotannon kilpailukykyä. EU on kuitenkin vakuuttanut, että näihin sopimuksiin sisältyvää epäsymmetristä vapauttamista voidaan käyttää siten, että useimmat eurooppalaisten maataloustuotteiden tariffit jätettäisiin vapauttamisen ulkopuolelle tai niille määrättäisiin pitkät, jopa 25 vuoden siirtymäajat. Keskustelu tuotannosta riippumattomien tukien luonteesta ja oikeutuksesta EU:ssa etenkin vuoden 2013 jälkeen jatkuu vilkkaana, ja Dohan kierroksella on sitouduttu tekemään uusia sopimuksia maatalouskaupan vapauttamisesta, joten YMP-uudistus jatkunee. Tämä lisää perushyödykkeiden tuontia EU:hun ja vahvistaa EU:n elintarvikejalostealan kilpailukykyä. Afrikan epävakaiden talouksien näkökulmasta tähän kehitykseen liittyy sekä mahdollisuuksia että uhkia, mutta niiden mittasuhteita ei tule liioitella. Huolimatta siitä äänekkäästä keskustelusta, jota etenkin Euroopassa käydään YMP:n vaikutuksista Afrikan maihin, Afrikan elintarviketurvan kehitys riippuu ennen kaikkea Afrikan maiden omista maatalouspolitiikoista ja investoinneista. 3.4 EU:N KAUPPAPOLITIIKKA JA EPÄVAKAAT VALTIOT Cotonoun kumppanuussopimuksen mukaisesti EU:n ja Saharan eteläpuolisen Afrikan välinen kauppapoliittinen toimintakehys perustuu talouskumppanuussopimuksiin (EPA). EU:n ja kuuden AKT-maan välillä neuvoteltujen talouskumppanuussopimusten tarkoitus on tehostaa kauppaa ja kehitystä sekä torjua AKT-maiden syrjäytyminen. Cotonoun sopimuksessa on sovittu, että EPAsopimukset ovat yhteensopivia Maailman kauppajärjestön (WTO) sääntöjen kanssa. Maailman kauppajärjestön säännöissä on joustovaraa kehitysmaille ja etenkin vähiten kehittyneille maille, mutta niissä ei ole minkäänlaisia erityisjärjestelyjä epävakaiden valtioiden tai tilanteiden varalle. EU:n kyky ja poliittinen liikkumavara sopeuttaa määräyksiä tai tehdä erityissäännöksiä epävakaita valtioita varten kaupan alueella on siksi jossain määrin EU:n nykyisten kansainvälisten sitoumusten rajoittamaa, mutta silti mahdollista. Eräät analyytikot ovat väittäneet, että EPA-sopimukset eivät tarjoa välittömiä ratkaisuja kriisiin, ja ne voivat lisätä entisestään joidenkin Afrikan maiden vaikeuksia, ellei sopimusneuvotteluprosesseihin saada jonkinlaista joustavuutta ja asianmukaisia kehityksen tukitoimia oteta nopeasti käyttöön. 41 Kauppaa tukevaa apua koskevissa EU:n toimenpiteissä voitaisiin jossain määrin ottaa huomioon epävakaiden valtioiden erityispiirteet tai ainakin varmistaa se, että näiden kauppasopimusten sitoumukset edistävät niiden kauppavalmiuksia ja resilienssiä eivätkä heikennä niitä. 39 Low et al., Matthews, Bilal et al. 2009, s

131 Eu:n toimet epävakauden lieventämiseksi saharan eteläpuolisessa afrikassa Tietoruutu 8.7: Kehitysmaiden kauppaa tukeva apu EU on yksi kauppaa tukevan avun (Aid for Trade) suurimmista antajista. Aid for Trade on kattava aloite, jolla edistetään kehitysmaiden kauppaa ja kehitetään niiden kauppapolitiikkaa sekä kaupan infrastruktuuria. Vaikkei aloitetta ole tarkoitettu nimenomaan epävakaille maille, se koskee niitä niiden rakenteellisten ominaisuuksien vuoksi. WTO:n vuoden 2005 Hong Kongin ministerikokouksessa annetussa julistuksessa peräänkuulutettiin enemmän ja parempaa apua kaupalle. Se käynnisti prosessin, jolla haluttiin auttaa alhaisen tulotason maita irti rakenteellisista rajoitteistaan ja heikoista valmiuksistaan, jotka heikentävät niiden kilpailukykyä ja kykyä maksimoida kaupan ja investointimahdollisuuksien edut. Vuonna 2007 Euroopan unionin neuvosto vahvisti Euroopan yhteisön ja EU-jäsenvaltioiden yhteisen aloitteen, kauppaa tukevaa apua koskevan EU:n strategian. Strategian tavoitteena on muun muassa luoda kehitysmaille, etenkin vähiten kehittyneille maille, edellytykset hyödyntää kauppaa aiempaa tehokkaammin kasvun, työllisyyden, kehityksen ja köyhyyden vähentämisen edistämisessä ja omien kehitystavoitteiden saavuttamisessa 42. Strategian mukaan kauppaan liittyvän avun erityisrahoitus nostetaan vuoteen 2010 mennessä kahteen miljardiin euroon. Tavoitteena on tehostaa köyhien aseman parantamista, lisätä EU:n ja sen jäsenvaltioiden avustuskapasiteettia kehitysavun tuloksellisuutta koskevia periaatteita noudattaen ja tukea AKT-alueen integraatioprosessia sekä valvoa sitoumuksia. Uusien tilastojen mukaan EU:n kollektiivinen lupaus kahden miljardin avusta kaupan kehittämiseksi vuoteen 2010 mennessä lähes täytettiin jo vuonna Tuolloin EU-jäsenvaltioiden ja Euroopan yhteisön sitoumukset kaupan tukemiseksi nousivat 0,96 miljardiin ja 1,02 miljardiin euroon, tässä järjestyksessä. Näin ollen EU:n kokonaistuki vuonna 2007 nousi 1,98 miljardiin euroon eli lisääntyi 8 prosentilla vuodesta 2006, jolloin sen kauppaan liittyvä apu oli yhteensä 1,83 miljardia euroa. Kauppaa tukevan avun kokonaisohjelmassa EU:n tuki nousi 7,17 miljardiin euroon vuonna 2007, ja Afrikka saa suurimman osan Aid for Trade -tuesta vuonna 2007 yhteensä 2,7 miljardia euroa, eli 44 prosenttia vuosien kehitysmaiden kauppaa tukevan EU-ohjelman varoista. 43 Kauppaa tukevan EU-strategian perustavoitteena on auttaa kehitysmaita kytkeytymään maailmanlaajuisiin markkinoihin. Tavoite on tärkeä, sillä kaupan sisäisten esteiden ja infrastruktuurirajoitteiden poistaminen ovat pitkän aikavälin tavoitteita, jotka ovat välttämättömiä köyhyyden torjumiseksi. Vuoden 2009 taantumassa kauppaa tukevalla EU:n avulla voi olla välitön kannustava vaikutus. Monissa epävakaissa maissa ei ole puutetta niinkään tavarakaupasta, joka on enimmäkseen epävirallista ja vie väärään suuntaan kallisarvoisia valtion tuloja, vaan instituutioista, jotka varmistavat kauppapolitiikan ja sopimusten toimeenpanon. Saharan eteläpuolisilla Afrikan mailla on monia sisäisiä esteitä kuten osaamisen puute, liika byrokratia, riittämätön rahoitus, huonot infrastruktuurit jotka vaikeuttavat niiden kauppaa ja siksi myös niiden mahdollisuuksia käyttää hyväkseen EU:n kauppaa tukevaa kehitysapua. Tämä on erityisen totta Keski-Afrikan maissa, jotka maantieteellisen asemansa vuoksi ovat vaarassa jäädä ilman kauppaa tukevaa apua ja syrjäytyä yhä enemmän globalisaatiokehityksen vuoksi. Vaikka kaupan alueella voitaisiin ottaa käyttöön monia luovia menettelyjä, on EU:lla kaiken kaikkiaan rajallinen liikkumavara sopeuttaa kauppapolitiikkaansa epävakaisiin tilanteisiin. Jotkut väittävät, että etenkin nykyisessä finanssikriisissä EPA-sopimuksien jotkin elementit vaativat hyvin pikaista tarkistusta. 44 Tietoruutu 8.8: Talouskumppanuussopimukset Talouskumppanuussopimukset (EPA) ovat epäsymmetrisiä sopimuksia, jotka kattavat tavara- ja palvelukaupan lisäksi myös kaupan sisäiset esteet, kuten kilpailun, valtionhallinnon hankinnat, tekijänoikeudet, kaupankäynnin helpottamisen, alueellisen integraation vaalimisen ja tuen sekä kehitysapuun yhdistetyn kaupan. Cotonoun sopimuksen mukaan tavoitteena on parantaa yhteistyötä kaikilla alueilla, jotka ovat relevantteja kaupan kannalta, sekä edistää kestävää kehitystä AKT-maissa. Talouskumppanuussopimuksien tulisi olla kehittämislähtöisiä, tehostaa alueellista integraatiota, parantaa AKT-tuotteiden markkinoillepääsyä EU:n markkinoilla sekä lisätä yhteistyötä palveluun ja kauppaan liittyvissä kysymyksissä. Kilpailukykyä parantamalla EPA-sopimusten pitäisi auttaa AKT-maiden integroitumista maailmantalouteen ja edistää niiden talouskasvua. Alussa EPA-sopimuksissa oli mukana kuusi alueellista AKT-ryhmittymää, sitten seitsemän Itä-Afrikan yhteisön tultua mukaan, viisi niistä Saharan eteläpuolisessa Afrikassa. 45 EU:n ja alueellisen ryhmittymän välisessä EPA-sopimuksessa viimemainittu 42 Euroopan yhteisöjen komissio 2007, s Euroopan yhteisöjen komissio 2009, s Jones 2009, s Stevens ja Kennan EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

132 Luku 8 neuvottelee yhtenä ryhmittymänä, vaikka sopimus allekirjoitetaankin kahdenvälisesti. Sellaiset vähiten kehittyneiden maiden ulkopuoliset AKT-maat, jotka eivät halua solmia talouskumppanuussopimusta, voivat päästä EU:n markkinoille käyttäen EU:n yleistä tullietuusjärjestelmää, joka kuitenkin on vähemmän edullinen. 46 Talouskumppanuussopimusprosessin 47 tähänastisista tuloksista on väitelty kiivaasti talous- ja poliittisessa kirjallisuudessa. 48 Useissa tutkimuksissa korostetaan niiden tulosten epäselvyyttä. 49 Joillekin maille väliaikaiset EPA-sopimukset eivät juurikaan tuota hyötyä, sillä AKT-maat voivat täyttää merkittävän osan sopimuksissa vaadituista kaupan vapauttamistoimista ilman, että niiden täytyy tuntuvasti heikentää nykyistä suojausohjelmaansa. 50 Tärkeä kysymys epävakauden ja valtiorakenteiden kehittämisen näkökulmasta on talouskumppanuussopimusten mahdollinen vaikutus Saharan eteläpuolisen Afrikan maiden tariffituloihin. Kaupan verojen merkitys Afrikan maissa on suuri, joten tariffitulojen vähennys kaupan vastavuoroisen vapauttamisen vuoksi voisi vaikuttaa heikentävästi valtiollisten perustoimintojen valmiuksiin. Menetykset voisivat olla merkittäviä, kun arvioidaan täydellisen ja välittömän vapauttamisen vaikutuksia. 51 Vaikutukset alueellisesti esimerkiksi Länsi-Afrikkaan olisivat voimakkaat, sillä Länsi-Afrikan valtioiden talousyhteisön tariffitulojen menetysten on arvioitu vaihtelevan noin 30 prosentista jopa 89,5 prosenttiin. 52 Asteittaisempi kaupan vapautuminen todennäköisesti pienentäisi tariffitulojen menetyksiä, mutta kaupan avoimuuden etujen vähenemisen kustannuksella. Ilman verojärjestelmien asianmukaista uudistusta ja korvaavia toimenpiteitä talouskumppanuussopimuksilla voi olla merkittäviä kielteisiä vaikutuksia joidenkin Saharan eteläpuolisten Afrikan valtioiden valmiuksiin kerätä julkisia varoja. Tämä on sitäkin tärkeämpää, kun tiedetään, että köyhien maiden on vaikea korvata kaupan veroja arvonlisäveroilla. 53 Verotulojen lisääntymisen keskeinen tekijä on veronkeräyksen tehostaminen sekä mahdollisesti varjotalouden saaminen verotuksen piiriin. Valtion tulojen menetykset voivat olla hallittavissa, jos kaupan vapautuminen tapahtuu asteittain ja sitä tuetaan julkisen talouden uudistuksin. Valmiuksiltaan heikkojen ja poliittiselta tahdoltaan rajallisten epävakaiden valtioiden voi olla vaikea toteuttaa uudistuksia lyhyellä ja keskipitkällä aikavälillä. Siksi on tärkeää, että käytettävissä on nimenomaisesti korvamerkittyjä ulkoisia resursseja, jotka auttavat ja helpottavat näiden maiden sopeutumisprosessia. Tärkeämpää on, että talouskumppanuussopimukset voivat olla Afrikan maille mahdollisuus järkeistää alueellisten integraatiosopimustensa verkko. Niitä voitaisiin käyttää heikosti vakiintuneiden Afrikan valtioiden sitoumusmekanismeina, joiden avulla ne voivat käynnistää tarvittavia sisäisiä uudistuksia ja ankkuroida itsensä EU:n vahvempaan institutionaaliseen toimintaympäristöön. On kuitenkin esitetty epäilyksiä siitä, voivatko EPA-sopimukset edistää alueellista integraatiota Afrikassa, ja etenkin siitä, ovatko sopimukset kivijalan rakennuskiviä vaiko kompastuskiviä. Keskeinen vaikeus liittyy talouskumppanuussopimusten ryhmittymiin kuuluvien Saharan eteläpuolisen Afrikan maiden suureen heterogeenisyyteen. Maiden vientirakenteet, kehitysluokitukset (vähiten kehittyneet maat vs. muut kuin vähiten kehittyneet maat), alueellista vapauttamista koskevien sitoumusten asteet sekä arkojen tuotteiden luettelot eroavat toisistaan. 54 Maiden epäyhtenäisyys ei välttämättä ole alueellisen integraation este, vaan voi jopa lisätä integraatiosta saatavia taloudellisia hyötyjä, mutta silti se samalla kasvattaa politiikan koordinoinnin ja poliittisen kaupankäynnin kustannuksia. Esimerkiksi kaupan sääntöjen yhdenmukaistaminen alueellisten ryhmittymien kesken ja sisällä voi lisätä rajavalvontaa ja alkuperäsääntöjä, jotka koskevat EU-tuotteiden liikkumista alueiden sisällä, jotta voidaan varmistaa, että tuotteen jättämistä yhdessä maassa etuuskohtelun ulkopuolelle ei horjuteta saman tuotteen etuuskohtelulla kumppanimaassa. 55 Siksi on tärkeää, että koko alueella on käytössä samat markkinoillepääsyn ehdot ja samat etuuskohtelun ulkopuolelle suljetut tuotteet. Näin edistetään mahdollisuuksia yhtenäismarkkinoiden toiminnalle. 46 Euroopan unionin ensimmäinen yleinen tullietuusjärjestelmä (GSP) otettiin käyttöön vuonna Helmikuussa 2001 neuvosto antoi asetuksen (EY) N:o 416/2001 eli niin kutsutun EBA-asetuksen ( kaikki paitsi aseet järjestelyä koskeva asetus). EBA-sopimuksessa, joka on yksipuolinen kauppasopimus, myönnetään 50:lle YK:n virallisesti vähiten kehittyneiksi maiksi (LDC) luokittelemalle maalle (joista 34 sijaitsee Saharan eteläpuolisessa Afrikassa, mukaan luettuina 22 epävakaata maata) tullivapaus EU:hun vietäessä kaikille tuotteille lukuun ottamatta aseita ja ammuksia sekä 41:tä riisin ja sokerin tullinimikettä, joita varten on voimassa tullittomat kiintiöt siihen asti, kunnes täydellinen vapaus alkaa syyskuussa 2009 (riisi) ja lokakuussa 2009 (sokeri). Lähde: global/gsp/eba/index_en.htm. 47 Neuvottelut EPA-sopimuksista käynnistettiin syyskuussa 2002, ja niiden alkuperäinen WTO:n sääntöjen mukainen päättymispäivä oli Neuvotteluja on jatkettu ohi sovitun loppumisajan, sillä ne etenivät hitaasti. Euroopan komissio antoi siksi tiedonannon, jossa myönnettiin tilapäinen etuuskohteluun oikeutettu markkinoillepääsy muille kuin vähiten kehittyneille maille alkaen täydellisiä talouskumppanuussopimuksia varten tarvittavan neuvotteluajan pidentämiseksi. Vuoden 2007 toisella puolivuotisjaksolla EU:n ja AKT-alueiden sekä yksittäisten AKT-maiden välillä on tehty joukko väliaikaisia sopimuksia (tunnetaan myös ensivaiheen talouskumppanuussopimuksina), jotka kaikki sisältävät WTO:n sääntöjen mukaiset tavarakaupan vapauttamissitoumukset. Lähde: 48 Vuoden 2007 lopussa 46 Afrikan maata oli jäsenenä väliaikaisessa talouskumppanuudessa. Vain 18 niistä oli käynnistänyt väliaikaisen talouskumppanuussopimuksen neuvottelut, mukana kahdeksan epävakaata maata: Burundi, Kamerun, Komorit, Norsunluurannikko, Kenia, Ruanda, Uganda ja Zimbabwe (Bilal ja Stevens, 2009). 49 Sindzingre 2008 ja Delpeuch ja Harb Stevens ja Kennan 2005 ja Delpeuch Delpeuch ja Harb Busse et al Baunsgaard ja Keen Stevens et al Brenton et al

133 Eu:n toimet epävakauden lieventämiseksi saharan eteläpuolisessa afrikassa 3.5 ENNALTAEHKÄISY POLITIIKKA JA TOIMET EU on pyrkinyt viime aikoina kehittämään parempia tapoja hoitaa kriisejä ja kriisinjälkeisiä tilanteita. Heikkoutena on edelleenkin tehokkaiden ja nopeiden ennalta ehkäisevien toimien puuttuminen. Vaikka kehityspolitiikkaa koskevan eurooppalaisen konsensuksen sanotaan sisältävän vahvan ennaltaehkäisevän ulottuvuuden, on olemassa viitteitä siitä, ettei sitä juurikaan käytetä tällaisiin tarkoituksiin. 56 Poliittista tahtoa on, mutta EU:n välineisiin, organisaatioon ja päätöksentekoprosessiin liittyy monenlaisia institutionaalisia ja operatiivisia rajoitteita. Myös sen valmiudet vastata varhaisen vaiheen ehkäisevien toimintatapojen tarpeeseen ovat puutteelliset. Institutionaaliset järjestelyt, joilla määritetään EU:n toimielimien tehtävät ja toimivaltuudet, johtavat erilaisiin näkemyksiin ja priorisointeihin komission eri yksiköiden välillä sekä häiriöihin Euroopan komission ja neuvoston institutionaalisissa yhteyksissä. Euroopan ulkosuhdehallinto voisi tarjota puitteet tilanteen parantamiseen sekä lyhyen ja pitkän aikavälin EU-politiikan parempaan keskinäiseen kytkemiseen. 3.6 YHTEISIÄ TOIMINTAKEHYKSIÄ AFRIKAN ALUEELLISTEN ORGANISAATIOIDEN KANSSA Euroopan unioni on käyttänyt aikaa ja voimavaroja kumppanuuksien kehittämiseen Saharan eteläpuolisen Afrikan alueellisten organisaatioiden ja Afrikan unionin kanssa. Ei ole täysin selvää, kuinka nämä kumppanuudet ja yhteiset toimintakehykset muokkaavat epävakauden torjuntaa koskevaa EU-politiikkaa. EU:n kauppa-, kehitysapu- ja poliittisia suhteita Saharan eteläpuolisten valtioiden kanssa ohjaavassa Cotonoun kumppanuussopimuksessa ei ole epävakautta tai epävakaita valtioita koskevaa erityisartiklaa, mutta se kattaa kyllä asiaankuuluvat toiminnot poliittisesta vuoropuhelusta demokraattiseen hallintoon ja ihmisoikeuksista ja kaupasta konfliktien ehkäisyyn, rauhanrakentamiseen ja rankaisutoimenpiteisiin. Myöskään yhteisessä EU-Afrikka-strategiassa, jonka valtionpäämiehet allekirjoittivat Lissabonin huippukokouksessa vuonna 2007, ei mainita yksiselitteisesti valtiollista epävakautta, joka oli afrikkalaisten sidosryhmien voimakkaasti torjuma termi neuvottelujen alla. Afrikan unioni ja sen jäsenvaltiot näyttävät kuitenkin hyväksyvän sen, että valtiollinen epävakaus on asia, johon on puututtava, ja että on siirryttävä terminologiakysymyksistä eteenpäin, mikä voi avata uusia mahdollisuuksia epävakauden torjumiseen yhteisin lähestymistavoin. EU:n ja Afrikan unionin (AU) välillä käydään jo vahvistettua poliittista vuoropuhelua, ja ne ovat solmineet rauhaa ja turvallisuutta koskevan kumppanuuden. EU tukee keskeisellä tavalla Afrikan rauhan ja turvallisuuden rakenteita, joihin kuuluvat välitysmenettely, varhaisvaroitusjärjestelmät sekä rauhanturvaoperaatiot ja jotka niveltävät AU-tason toiminnot alueellisiin mekanismeihin. Yhteinen EU-Afrikka-strategia ja sen toimintasuunnitelma tarjoavat mahdollisuudet tarttua hallintoon, ihmisoikeuksiin, kauppaan, alueelliseen integraatioon ja infrastruktuuriin liittyviin epävakauskysymyksiin (tietoruutu 8.9). Käytännössä sen vaikutukset ovat toistaiseksi kuitenkin olleet maatasolla rajalliset, ja sen täytäntöönpanoa jarruttavat kysymykset rahoituksesta sekä keskustelu sen todellisesta lisäarvosta. Demokraattisen hallinnon ja ihmisoikeuksien kaltaisissa kiistanalaisemmissa aiheissa aitoon vuoropuheluun pääseminen ja afrikkalaisten prosessien etenemistahdin kunnioittaminen on ollut vaikeampaa. Useimmilla alueellisilla organisaatioilla ei ole halua joutua EU-politiikan välikappaleiksi, vaan ne pitävät omien tavoitteidensa edistämistä tärkeämpänä. Tästä huolimatta vuoropuhelu joillain Cotonoun sopimuksen ja yhteisen EU-Afrikka-strategian alueilla on parantunut, ja EU on sopeuttanut toimiaan paremmin afrikkalaisiin prioriteetteihin (kuten rauha ja turvallisuus). Yhteinen EU-Afrikka-strategia on auttanut EU:ta asettumaan kriisitilanteissa AU:n rinnalle kansainvälisissä kontaktiryhmissä, joissa on käsitelty Guinean, Guinea-Bissaun, Madagaskarin, Mauritanian ja Somalian kriisitilanteita. EU:n pyrkimys esiintyä yksimielisenä keskusteluissa Afrikan unionin ja sen alueellisten talousyhteisöjen kanssa on ollut merkittävä edistysaskel. Alueellinen, resilienssiä edistävä näkökulma korostaa alueellisia kytköksiä ja epävakauden alueellisten klustereiden mahdollista muodostumista. Se, että näitä kysymyksiä lähestytään globaalista näkökulmasta, osoittaa, että kansallisella ja alueellisella tasolla vaikuttaa ulkopuolisia muutosvoimia. Yhteinen EU-Afrikka-strategia voisi tämän näkökulman mukaisesti edistää uutta, kokonaisvaltaista, alueellista lähestymistapaa Afrikkaan. Nykyään tämä strategia määrittelee laajat puitteet alueelliselle integraatiolle Afrikassa poliittisin, taloudellisin ja sosiaalisin tavoittein. Ensimmäinen toimintasuunnitelma ( ) koostuu kahdeksasta EU:n ja Afrikan välisestä kumppanuudesta rauhan ja turvallisuuden, demokraattisen hallinnon ja ihmisoikeuksien, sekä kaupan ja alueellisen yhdentymisen alueilla. Toistaiseksi toiminta on keskittynyt enimmäkseen organisaation rakentamiseen, keskustelun käynnistämiseen, koordinointiin ja luottamuksen luomiseen. Odotukset ovat korkealla, ja sekä tuloksia että rahoitussitoumuksia odotetaan. 56 Poliittinen vuoropuhelu on myös Cotonoun kumppanuussopimuksen tärkeä osa. 121 EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

134 Luku TURVALLISUUS JA KEHITYS EU:N TOIMET Köyhyyden nujertaminen ja turvallisuuden rakentaminen etenevät käsi kädessä. Siinä ei ole mitään uutta, sillä aina Trumanin opista ja Marshall-avusta lähtien turvallisuus on ollut sisäänkudottuna kehityspolitiikkaan, monin eri tavoin ja eriasteisena. Turvallisuuden ja kehityksen keskinäinen riippuvuus ja vuorovaikutus tunnustetaan laajalti, ja myös EU:n kansainvälisen politiikan keskeiset tavoitteet lähtevät juuri niistä. EU:n tavoitteena on osallistua rauhan ja vakauden rakentamiseen sekä edistää demokratiaa, ihmisoikeuksia, oikeusvaltioperiaatetta ja tehokasta monenvälisyyttä. Johdonmukaisten EU-tavoitteiden, toimintasuunnitelmien ja -ohjelmien, ja lopulta merkityksellisen toiminnan aikaansaaminen on edelleen haastavaa. Kuten edellä on kuvailtu, EU on rakentanut politiikkaa, välineitä ja aloitteita, joiden avulla kehitys- ja turvallisuuskysymykset voidaan kohdata Saharan eteläpuolisessa Afrikassa. Avunantajien ja -saajien tavoitteet, arvot ja aikataulut ovat moninaisia ja usein ristiriitaisia. Eri toimijoiden ja resurssien, kehitysyhteistyön tekijöiden ja sotilaiden, diplomaattien ja liike-elämän edustajien yhteen saattaminen on haastavaa ja hidasta, ja silti sitä tarvitaan viipymättä. Lisäksi EU itse on monimutkainen, ajoin heikosti järjestäytynyt kansainvälinen toimija. Kun kohdataan epävakauden ja turvattomuuden haasteita, on houkuttelevaa lähteä kehittämään avuksi välttämättömiä apuvälineitä, kuten uusia talouden menetelmiä tai uusia poliittisia instituutioita. 57 Päinvastainen näkemyksemme on, että epävakaat yhteiskunnat voivat alkaa muuttaa turvallisuus- ja kehitystilannettaan sellaisena kuin ne ovat ja huolimatta siitä, millaisia ne ovat, kuten Hirschmann 58 on todennut. Esitämme, että turvallisuuden ja kehityksen välisen yhteyden muuttumisen tunnetut ja syvään juurtuneet esteet voidaan ylittää 59, ja perustamme näkemyksemme lukuisiin kokemuksiin paikallisista hankkeista ja valmiuksista sekä EU:n osallistumisesta turvallisuuden ja kehityksen kytkemiseen epävakaissa Afrikan maissa etenkin turvallisuusalan uudistusten ja kriisinhallintaoperaatioiden puitteissa. 60 Epävakaissa tilanteissa voidaan käyttää kuutta prosessia: 1. TURVAAMINEN JA KEHITTÄMINEN: ONKO MUUTOS TERVETULLUT VAI EI? Ne, jotka kannattavat politiikkamuutosta, joka vaikuttaa samanaikaisesti sekä turvallisuuteen että kehitykseen, olettavat usein, että heidän ehdottamansa uudistus on tervetullut: epävakaudesta päästään irti, jolloin kansan turvallisuus lisääntyy, ja sen myötä energiaa vapautuu kehittämiseen, mikä voi olla vain eduksi kaikille toimijoille ja lopulta koko maalle. Tämä oletus voidaan kuitenkin kyseenalaistaa. 61 Epävakaissa tilanteissa turvattomuus ja jäljelle jääneet toimimattomat julkiset organisaatiot voivat ensinnäkin olla hyödyllisiä yhtä hyvin hallituksille kuin kapinallisille. Jotkin toimijat voivat jopa luoda, tukea ja käyttää hyväkseen turvattomuutta pyrkiessään varmistamaan poliittisen eloonjääntinsä. 62 Sierra Leonessa valtaapitävät tuhosivat valtion toimintakyvyn tahallaan, jotta he pääsivät itse tarjoamaan julkishyödykkeitä. 63 Toiseksi, epävakaissa tilanteissa suhteellinen heikkous ja suhteellinen vahvuus elävät usein rinta rinnan. Esimerkiksi Kongon demokraattisen tasavallan valtion instituutiot ovat heikentyneet, mutta ne eivät ole kokonaan kadonneet. 64 Avunantajien vaatimusten edessä maan viranomaiset täysin tietoisina maansa epävakaasta tilanteesta, ja juuri epävakaustilanteen sekä oman verrattain epävarman tilanteensa vuoksi pystyivät säilyttämään neuvotteluasemansa ja jopa vahvistamaan sitä sekä kehittämään välttelyn ja vastarinnan strategian. Jopa silloin, kun valtion suvereenisuus on heikoimmillaan, jäljellä oleva valtio kykenee suojaamaan avunantajilta sen, mitä valtio pitää autonomiansa ytimenä. 65 Epävakauteen liittyvä turvattomuus ei siis välttämättä ole pahasta kaikille toimijoille, eikä se tee kaikista toimijoista heikkoja. Paikalliset toimijat reagoivat ja yrittävät välttää avunantajien vahvuuksia ja käyttää heidän heikkouksiaan hyväkseen. Juuri tästä syystä suoralinjaiset, ohjailevat toimintamallit eivät juuri kehitysyhteistyössä onnistu. EU:n tulisi siirtyä nykyisestä välinepainotteisesta sosiaalisen ohjailun toimintamallistaan joustavampaan ja strategisempaan lähestymistapaan. 2. TURVATTOMUUS ON MAHDOLLISUUS KEHITYSPOLITIIKALLE Turvallisuuden ja kehityksen välisen yhteyden arvostelijat nostavat tavallisesti esiin kolme argumenttia. Ensinnäkin, turvallisuuden nousu yhdeksi politiikan tavoitteeksi lukuisien muiden tavoitteiden oheen, kun päätöksentekijöillä on vain rajallisesti energiaa, valmiuksia ja resursseja, on varma tapa häiritä sekä avunantaja- että avunsaajamaiden keskittymistä pääasiaan, köyhyyden poistamiseen. Toiseksi, turvallisuus on vain pintaongelma, sillä se on oire syvemmistä rakenteellisista häiriöistä. Kolmanneksi, jos turvallisuushaasteet haluttaisiin todella kohdata aidosti, se vaatisi luultavasti avunantajamailta ja kumppanimailta enemmän kuin mihin ne kykenevät. Näkemyksemme on, että turvallisuuden ja kehityksen yhteys voi päinvastoin tarjota uusia uudistusmahdollisuuksia (tietoruutu 8.9). 57 Hirschman 1963, s. 6; Hirschman 1967, s Hirschman 1963, s Hirschman 1963, s. 6; Hirschman 1985, s ja Brzoska Englebert ja Tull Clapham 1996, s ; Chabal ja Daloz 1999, s Reno Englebert 2003; Trefon 2004, Esimerkiksi Kongon demokraattisessa tasavallassa kaksi tärkeää turvallisuuspalvelua, sotilaallinen ja siviiliturvallisuuspalvelu sekä rajavartiopalvelut, on pidetty turvallisuusalan uudistuksen ulkopuolella (Melmot 2008; Davis 2009). 122

135 Eu:n toimet epävakauden lieventämiseksi saharan eteläpuolisessa afrikassa Paikallisväestö ilmaisee usein nopeasti ja äänekkäästi huolensa turvallisuuden ja rauhan puuttumisesta. Kongon demokraattisessa tasavallassa Kivus-yhteisön edustajat vaativat esimerkiksi oikeutetusti, että vaalit tulisi siirtää, kunnes rauha olisi vakiinnutettu, mutta heitä ei kuunneltu. 66 Tällaisen huolen sivuuttaminen on vaarallista. Toiseksi, turvallisuudesta esitetty epäily ja huoli antaa mahdollisuuden uudistajille löytää uusia liittolaisia, ja se helpottaa yhteisiä analyysejä ja strategian muotoilua. Kolmanneksi, turvattomuus voi toimia valonheittimenä, joka auttaa havaitsemaan ajoissa yhteiskunnallisia puutteita, jotka sivuutettuina voivat pahentua entisestään. 67 Lopuksi, pintapuoliset ja heikot politiikkahankkeet voivat vahingossa saada liikkeelle sellaisetkin tahot, jotka ehkä voisivat hyötyä hankkeista, niin avunantajamaissa kuin kumppanimaissa. Tietoruutu 8.9: Epävakaiden tilanteiden turvallisuus- ja kehityshaasteet: oppia ETPPoperaatioista Damien Helly, tutkija, EU:n turvallisuusalan tutkimuslaitos (EU Institute for Security Studies) Euroopan turvallisuus- ja puolustuspolitiikka (ETPP) syntyi 10 vuotta sitten Balkanin niemimaalla. Euroopan unioni on käyttänyt ETPP:tä hyvin ainutlaatuisena sotilas- tai siviilikriisinhallinnan työkaluna monenlaisissa epävakaissa tilanteissa. Kaikkiaan 23 ETPP-operaatiosta kahdeksan on toteutettu Afrikassa, ja jotkin jatkuvat edelleen. Kaikkiin ETPP-operaatioihin Afrikassa liittyy epävakaus. Euroopan unionin turvallisuusalan tutkimuslaitoksen tutkijoiden toimittama tuore teos tarjoaa kattavasti tietoja ja kriittisiä arvioita ETPP:stä sen 10 ensimmäisen toimintavuoden jälkeen. 68 Enimmäkseen kenttähaastatteluihin perustuvan tutkimuksen tulokset luovat pohjaa turvallisuus- ja kehitystyötä koskevalle keskustelulle, valaisevat epävakaiden tilanteiden taustoja ja kertovat siitä, että EU-välineisiin ja politiikkaan on lisättävä johdonmukaisuutta. EU on 10 vuoden aikana lisännyt koordinointia ETPP:n ja Euroopan komission politiikan välillä epävakaissa ympäristöissä. Vuodesta 1999 lähtien turvallisuus- ja kehityshaasteiden keskinäiset sidokset ovat olleet usein toistuva johtoaihe politiikkakeskusteluissa. Keskeisissä eurooppalaisissa politiikka-asiakirjoissa on huolellisesti dokumentoitu, että köyhyyden torjuminen, uusien työpaikkojen syntyminen ja yritystoiminnan kehittyminen edellyttävät perusturvallisuutta, ja politiikan suunnittelijat ovat olleet tästä varsin hyvin tietoisia. Brysselissä suunniteltiin esimerkiksi Tšadin yhteistoimet vuonna 2008 pitäen tavoitteena molempien vahvistamista. Euroopan komission rahoittaman koillisosan vakauttamisen lisäohjelman tavoitteena oli täydentää sotilaallista voimaa, vaikkakin koordinointi osoittautui käytännössä vaikeaksi ja hitaaksi tehtäväksi. Huolimatta edistyksestä strategisella tasolla, on turvallisuusasiantuntijoiden, kehitysyhteistyön kannattajien, ekonomistien ja humanitaarisen avun toimijoiden tehostettava epävakaita tilanteita käsittelevää vuoropuheluaan. Kehitystyön ja turvallisuustyön rahoituksesta voi syntyä kova kilpailu. Kehitysyhteistyöohjelmien vetäjät ja turvallisuusasiantuntijat eivät useinkaan vaihda tietoja esimerkiksi liikenneinfrastruktuurihankkeiden mahdollisista turvallisuusvaikutuksista. Vaikka erityyppiset asiantuntijat työskentelevät vieri vieressä, kuten esimerkiksi sotilaalliset ja humanitaarisen avun toimijat, on kriisinhallintaoperaatioissa kerätyn tiedon levittämisessä paljon puutteita. Esimerkiksi EUFOR Tchad/RCA -operaatiossa sekä sotilaallinen että humanitaarisen avun yhteisö keräsivät runsaasti hyödyllistä kokemusoppia, mutta on epäselvää, kuinka se tieto siirretään eteenpäin muille. Epävakaissa tilanteissa laadulliset arviot ovat yhtä relevantteja kuin määrällinen tutkimustieto. Taloustieteilijät työstävät vain kouraantuntuvaa tutkimustietoa, valtiotieteilijät ja analyytikot käyttävät myös laadullisia menetelmiä. Esimerkiksi Kongon demokraattisen tasavallan poliisi- tai puolustusvoimien uudistuksessa on väestölaskennan tietokantojen tapaisten tiedonkeruumekanismien luomiseksi välttämätöntä ymmärtää paikallista politiikkaa ja valtapelejä. Kongon viranomaisia turvallisuusalan uudistuksessa auttanut Euroopan unionin EUSEC-operaatio käytti operaation ensimmäiset vuodet luottamuksen rakentamiseen kansallisten sidosryhmiensä kanssa. Apuna käytettiin henkilökohtaisia suhteita, henkilötiedustelua ja sotilasasiantuntemusta. Tilanne on käänteinen Guinea-Bissaussa, jossa sotilaiden pienen määrän (alle 6000) vuoksi voisi luulla, että puolustusvoimien uudistaminen on helppoa. Siellä ovat vakaviksi ongelmiksi osoittautuneet hallinto ja sellaiset voimatekijät kuin veteraanien symbolinen voima, uhkailu ja salakauppa. Joskus siis inhimilliset realiteetit sotivat tutkimustietoa vastaan. Eurooppalaisten turvallisuus- ja puolustushankkeet riippuvat suuresti paikallisten viranomaisten tavoitteista ja poliittisesta tahdosta. Kun paikalliset viranomaiset ovat haluttomia isännöimään ETPP-operaatioita tai ulkomaalaisia, joiden on määrä auttaa uudistamaan heidän turvallisuusjärjestelmänsä usein poliittisista syistä tai omien intressiensä vuoksi on eurooppalaisten äärimmäisen vaikeaa saada aikaan tuloksia. Tämän on osoittanut esimerkiksi Kongon demokraattisen 66 Autesserre 2009, s Hirschman 1981, s. 119, Grevi et al., tulossa. 123 EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

136 Luku 8 tasavallan tilanne, jossa vuoden 2006 vaalien jälkeen hallitus ilmaisi paljon vähemmän kiinnostusta turvallisuusalan uudistukseen. Sama tapahtui Guinea-Bissaussa, missä EU:n turvallisuusalan uudistusoperaation oli hyvin vaikea päästä keskusteluyhteyteen edesmenneen armeijan esikuntapäällikkö Tagmé Na Wain kanssa. Sama tapahtui myös Sudanissa, kun maan johto ei halunnut maahan Afrikan unionin ja YK:n yhteistä rauhanturvaoperaatiota. Se viivytti Afrikan unionin Darfurin rauhanturvajoukon AMIS:in operaatioiden suunnittelussa ja johtamisjärjestelyissä avustavan EU-henkilöstön viisumiprosesseja. Kymmenessä vuodessa ETPP:n henkilöstö on oppinut, miten vaikeaa omavastuullisuuden saavuttaminen on etenkin epävakaissa maissa, joissa valtion toimintakyky on lähes olematon ja paikallisilta viranomaisilta puuttuvat valmiudet vastaanottaa tai hyödyntää EU:n tarjouksia tai toimia. Euroopan turvallisuus- ja puolustuspolitiikan operaatioiden toimeksiannot ovat lyhyitä ja niiden vaihtuvuus suurta, ja niillä onkin vain harvoin onnistuttu täyttämään vastapuolen tarpeet pitkän aikavälin valmiuksien rakentamisesta. EU kärsii epävakaissa toimintaympäristöissä politiikan täytäntöönpanovajeesta. EU:lla on käytössään vaikuttava lajitelma strategiatyökaluja sekä viestintä- ja ohjelma-asiakirjoja, joilla lisätään vakautta, torjutaan konflikteja ja tuetaan rauhanrakentamista. Silti EU:lla on vielä paljon tehtävää, jos se haluaa panna nämä politiikkasuunnitelmat täytäntöön. EU-henkilöstö jättää usein noudattamatta keskeisiä politiikka-asiakirjoja, joiden on määrä ohjata heidän päivittäistä työtään ja päätöksentekoaan epävakaissa oloissa. Vaikka EU:lla on hätäavun, kunnostustoimien ja kehitysyhteistyön niveltämistä koskevan strategian kaltaisia politiikkatyökaluja, se ei käytä niitä järjestelmällisesti. Epävakaissa maissa toimivan henkilöstön koulutuksen tulisi olla monialaista, ja sitä pitäisi toteuttaa järjestelmällisemmin. EU ei ole määritellyt, mitkä sen ulkopolitiikan painopisteet ovat silloin, kun se toimii epävakaissa tilanteissa. Vaikka toimintakyvyttömyyteen ajautuvat ja toimintakyvyttömät valtiot mainitaan uhkina vuonna 2003 vahvistetussa Euroopan turvallisuusstrategiassa, ovat Euroopan strategiset edut Saharan eteläpuolisessa Afrikassa siltikin epäselvät. Jotkin Euroopan valtiot, useimmiten entiset siirtomaavallat, ovat huolissaan Afrikan epävakaista valtioista, eivätkä vähiten siksi, että niihin liittyy keskeisiä uhkia, kuten terrorismi ja laiton huumausaine-, ase- sekä ihmiskauppa. Koska kaikki EU-jäsenvaltiot eivät ole yhtä lailla huolissaan, jäävät Afrikkaa koskevat EU:n ulkopolitiikan prioriteetit epäselviksi niitä lukuun ottamatta, jotka on määritelty maanosakohtaisissa kumppanuuksissa tai Cotonoun kumppanuussopimuksissa. Euroopan unionin turvallisuusalan tutkimuslaitos (EUISS) tutkii tätä aihetta enemmän vuonna Epävakaiden maiden viranomaiset syyttävät EU:ta usein politiikan ristiriitaisuudesta. Säännönmukaisesti ne mainitsevat, että etenkin EU:n protektionistiset kaupan toimet haittaavat kehitystä. Huolimatta uusista korvaavista mekanismeista, kuten kauppaa tukevasta EU:n kehitysavusta, leimaa epäluottamus silti edelleen poliittista vuoropuhelua. Pyrkimys todelliseen vuoropuheluun sekä valmius luopua entisistä ennakkoluuloista ja tunnustaa molemminpuoliset vastuut ovat siksi tarpeen torjuttaessa valtioiden epävakautta. 3. EPÄVAKAUS JOHTAA RINNAKKAISIIN TURVALLISUUSORGANISAATIOIHIN Valtion toimintavalmiuksien surkastuminen epävakaissa tilanteissa ei välttämättä merkitse, ettei hallintoa olisi olemassa. Epävakaat tilanteet ovat itse asiassa johtaneet joskus paikallisiin hankkeisiin, jotka edesauttoivat yhteiskunnallisen elämän eloonjääntiä ja organisointia konfliktivuosina ja voivat osoittautua hyödyllisiksi myös tulevaisuudessa. 69 Perinteiset päälliköt, kansalaisjärjestöt, kirkot ja kehitysapujärjestöt astuvat kuvaan ja ottavat huolehtiakseen turvallisuudesta. 70 Epävakaissa tilanteissa voivat korostua myös mahdollisuus käyttää turvallisuus- ja oikeusjärjestelmiä epätasa-arvoisesti, suvaitsemattomuus ulkopuolisia kohtaan, väkivalta, laittomuudet ja vastuuttomuus. Joissain tapauksissa heikko valtiollinen poliisitoimi ja suvereniteetti ovat kuitenkin vahvistaneet epävirallista poliisitoimintaa. 71 Tuloksena on voinut olla monivalintainen poliisitoimi, joka on tarjonnut turvaverkon ja syventänyt paikallista demokratiaa. Tällaisen vaihtoehtoisen poliisitoimen onnistumista voisi helpottaa myös myönteinen valtion osallistuminen ja EU:n tuki. 4. PERÄKKÄISYYS JA EPÄTASAPAINO VOIVAT EDISTÄÄ TURVALLISUUS- JA KEHITYSPOLITIIKAN UUDISTUSTA Kokonaisstrategioita, joissa poliittiset ja turvallisuutta koskevat, humanitaariset ja kehitysyhteistyön välineet yhdistetään yhdeksi yhtenäiseksi paketiksi, pidetään usein hyvänä tapana vahvistaa kehityksen ja turvallisuuden välistä yhteyttä epävakaissa tilanteissa, jotka ovat luonteeltaan epäyhtenäisiä. 72 Koordinoinnista on jossain määrin hyötyä, etenkin EU:ssa, mutta voi kuitenkin olla tarpeetonta käyttää kovinkaan paljoa tarmoa näin varhaiseen politiikkojen integrointiin ja turvallisuuden ja kehityksen 69 Englebert ja Tull 2008, s. 125, Vlassenroot 2008, s Baker Faria ja Magalhães Ferreira

137 Eu:n toimet epävakauden lieventämiseksi saharan eteläpuolisessa afrikassa välisen yhteyden varmistamiseen. Epävakaissa toimintaympäristöissä ei nimittäin voida välttää heittelehtivää etenemistä ja toistuvia turvallisuus- ja kehityspolitiikan tarkistuksia. Niitä tarvitaan, sillä politiikantekijät havahtuvat toimiensa epätasapainoon ja epätäydellisyyteen epäonnistumisten, ärtymyksen ja epämukavuuden myötä. 73 Esimerkiksi Sierra Leonessa ei turvallisuusalan uudistuksen osatekijöiden välillä ollut käsitteellisiä tai sisällöllisiä yhteyksiä, vaan ne etenivät toisistaan riippumattomasti. 74 Silti monet, jopa OECD:n kehitysapukomitea, ovat maininneet Sierra Leonen esimerkkinä hyvistä käytännöistä. Perättäisen ongelmanratkaisun riskinä on, että juututaan yhteen vaiheeseen tai alaan. Koska kuitenkin koordinoinnin tarvetta ilmenee kaikkialla, kannattaa pitää mielessä, että samansuuntaisesti työskentelevien ihmisten parissa päällekkäisyys, hämmennys ja puutteellinen viestintä eivät aina välttämättä ole pahasta ja voivat jopa johtaa halvempiin ja nopeampiin uudistuksiin TURVALLISUUS JA KEHITYS EIVÄT VÄLTTÄMÄTTÄ ETENE RINTA RINNAN On tärkeää tietää, voidaanko turvallisuutta vahvistamalla synnyttää kestävää inhimillistä kehitystä. 17 YK-vetoisen valtiorakenteiden kehittämishankkeen arviointi viisi vuotta niiden käynnistyksen jälkeen paljasti, että vaikka turvallisuuden ja valtiorakenteiden kehittämisen muiden ulottuvuuksien (taloudellinen kehitys, demokratia, institutionaalisten valmiuksien luominen) välillä on olemassa potentiaalinen yhteys, ei turvallisuus automaattisesti johda oikeusvaltioperiaatteen, hallituksen tehokkuuden, talouskehityksen ja demokratian kannalta myönteisiin seurauksiin. Turvallisuus määritettiin tässä tarkoittamaan sotatilan puuttumista ja väkivaltakoneiston täyttä valtion monopolia. 76 Yhteys turvallisuuden ja kehityksen edistymisen välillä voi tulla esiin monin eri tavoin, eivätkä nämä kaksi politiikka-aluetta aina ole vuorovaikutuksessa keskenään. Olisi liioiteltua väittää, että ne ovat täysin erilliset. Vaikka turvallisuus ja kehitys eivät aina liity toiminnallisesti toisiinsa, niiden välillä voi vallita vaihtelevasti keskinäinen riippuvuus ja autonomia eri aikoina ja eri yhteyksissä VÄHEMMÄN VOI ANTAA ENEMMÄN EU on ylpeä jatkuvasta mukanaolostaan valtiorakenteiden kehittämisessä ja kehitysyhteistyössä yleisemminkin, ja kehuu toimintansa suhteellista pysyvyyttä. Suurempi joustavuus tässä suhteessa sekä ajoittainen, valikoiva kehitysyhteistyön ulkopuolelle jääminen voisivat kuitenkin kasvattaa aloitteiden määrää. Monet läntisen maailman poliitikot olettavat, että valtiorakenteiden kehittäminen on sitä parempaa, mitä enemmän sitä tehdään 78, ja osoittavat enemmän resursseja tärkeinä pitämilleen epävakaille maille kuten Afganistanille, Bosnialle, Irakille ja Kosovolle kuin etäisemmille maille. Turvallisuuden näkökulmasta katsottuna tämä merkitsee sitä, että vahvemmat EU:n ja YK:n sotilaalliset operaatiot, joilla olisi enemmän sotilaallisia voimavaroja ja järeämmät toimivaltuudet, tarjoaisivat parhaat onnistumisen mahdollisuudet. Kokemukset kehitysyhteistyöpolitiikasta etenkin turvallisuuden ja kehityksen alueilta osoittavat, että hyviä tuloksia voidaan saavuttaa myös irrottautumalla toiminnasta ja päättämällä se. 79 Vähemmällä, rajoitetulla ja valikoivalla avustustoiminnalla voidaan saada tilaa sosiaalisille kokeiluille ja edistää paikallisten aloitteiden kasvua. Kongon demokraattisen tasavallan YK:n rauhanoperaation kokeiluluonne, esimerkiksi avustustoimien tehostaminen, jota kuvataan usein sanalla protektoraatti, johti ongelmallisiin politiikkavalintoihin siirryttäessä sodasta rauhanaikaan ja demokratiaan vuosina Hirschman 1985, s Horn et al. 2006, s. 110, Hirschman 1981 s Valtiorakenteiden kehittämisoperaatioissa saavutettiin tärkeitä turvallisuustavoitteita: 13 operaatiota arvioiduista 17:stä lopetti sodan (sodan aikana kuoli taisteluissa vuosittain 1000 ihmistä). Vaikka sodan lopettaminen oli vaikeampaa köyhimmissä maissa, valtiorakenteiden kehittämisessä saavutettiin näissäkin ympäristöissä tavoitteet (7 tapauksessa 11:stä). Valtiorakenteiden kehittämisoperaatiot onnistuivat heikommin väkivaltakoneiston monopoliaseman saavuttamisessa (9 tapauksessa 17:stä). Menestys turvallisuuden alueella ei kuitenkaan vaikuttanut suuresti muihin valtiorakenteiden kehittämisen ulottuvuuksiin (Zürcher 2006). 77 Hirschman 1981, s ; Hirschman 1995, s Englebert ja Tull 2008, s Hirschman 1995, s Autesserre 2009, s EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

138 Luku 9 LUKU 9 - JOHTOPÄÄTÖKSET PAINOPISTEET JA SUOSITUKSET Euroopan unionilla on käytössään laaja kirjo politiikan välineitä, joiden avulla voidaan vastata epävakaiden valtioiden haasteisiin. Kuluneen vuosikymmenen aikana EU on kehittänyt ja tarkistanut niitä säännöllisesti. Siitä huolimatta EU:n kehitystoimet epävakaissa maissa kärsivät edelleenkin täytäntöönpanovajeesta, mikä luo kuilua virallisten sitoumusten ja politiikan toteuttamisen välille EU-POLITIIKALLA VOIDAAN VAIKUTTAA EU:lla on mahdollisuuksia vaikuttaa Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaiden valtioiden kehitykseen ja auttaa niitä parantamaan kykyään selvitä vaikeuksista ja kriiseistä. Onnistuakseen EU:n täytyy luoda luottamuksen edellytykset, ottaa oppia kokemuksistaan ja rakentaa niiden pohjalle. EU ei ole yksin tässä vaikeassa tehtävässä, joka edellyttää kaikkien epävakaiden maiden kanssa toimivien tahojen yhteistyötä. EU voi parantaa kehitystoimiensa tuloksellisuutta toimimalla määrätietoisesti ja määrittelemällä politiikkansa sisällään yhtenäisesti. Keskustelun EU:n jäsenmaiden välillä ja Euroopan yhteisön sisällä tulee olla avointa ja laaja-alaista, etenkin siksi, että toiminta epävakaiden tilanteiden parissa on poliittisesti arkaluonteista. Heti kun politiikka on yhteisesti määritelty ja sovittu, EU:n tulee kuitenkin sitoutua pitkän aikavälin toimintaan eikä muuttaa tavoitteitaan tai painotuksiaan tarpeettomasti. Epävakaiden maiden ongelmat ovat useimmiten rakenteellisia ja jatkuvia. Niistä selviäminen edellyttää ulkopuolisten toimijoiden pitkäkestoista ja horjumatonta sitoutumista. Ponnistelujen keskittäminen muutamiin selkeisiin tavoitteisiin olisi omiaan yksinkertaistamaan menetelmiä ja vähentämään byrokratiaa. Tämän lisäksi EU:n pitää lisätä epävakaiden valtioiden tukemista koskevan sitoumuksensa uskottavuutta, tehdä politiikkansa helpommin ymmärrettäväksi ja lisätä sen vaikuttavuutta. Sen pitää myös muokata muuta politiikkaansa niin, että sillä voidaan tarttua myös erityiskysymyksiin ja sopeuttaa sitä tarvittaessa erilaisiin toimintaympäristöihin. Avunantajat ja vastaanottajat eivät ehkä kykene parhaalla mahdollisella tavalla toteuttamaan ja valvomaan kehitysapupolitiikkaa silloin, kun maat eivät ole budjettitukikelpoisia 2 tai kun paikallisen tilanteen tuntemus on poikkeuksellisen tärkeää. Nämä tehtävät voitaisiin silloin delegoida muille virallisille kumppaneille, kansalaisyhteiskunnan organisaatioille tai riippumattomalle palveluntarjoajalle (tietoruutu 9.5). Delegointi voi auttaa tarttumaan vaikeisiin paikallisiin ongelmiin ja varmistaa riittävän sitoutumisen. Kun apua ei käytetä tehokkaasti tai kun avunantajat kanavoivat suuren osan avusta epävirallisille kumppaneille tai kansalaisjärjestöille, kannattaisi ehkä erottaa toisistaan hallitusten eri tehtävät eli erottaa kehityspoliittisten linjausten teko tukimaksujen jaosta ja seurannasta. Pitkän aikavälin kehityspoliittisen tavoiteasetannan erottaminen toimenpiteiden toteutuksesta vapauttaa sen suorista poliittisista paineista, vähentää sitoutumisongelmia ja auttaa kehittämään tarpeellista teknistä osaamista. Pohja tällaiselle jaolle on jo olemassa, mutta pitkän aikavälin politiikan tehokas toteutus edellyttää hallinnollisia muutoksia EU:N VAHVUUDET EU:lla on joitakin suhteellisia vahvuuksia, jotka koskevat strategioiden laatimista epävakaiden maiden tukemiseksi niiden pyrkimyksissä lisätä resilienssiään. Etua hyödyntääkseen EU:n tulee keskittyä kehittämään henkistä ja sosiaalista pääomaa ja tukemaan valtiorakenteiden kehittämistä paikallisella ja alueellisella tasolla. EU:n suhteellinen vahvuus pohjautuu sen omaan laajentumishistoriaan sekä siihen menettelytapojen laajaan kirjoon, johon EU voi tukeutua suunnitellessaan toimintaansa. Kuten kappaleessa 8 todetaan 4, toisin kuin muut kehitysyhteistyöjärjestöt, EU voi käyttää mitä tahansa yhdistelmää seuraavien alueiden politiikkavälineistä: kauppa, maatalous, kalastus, muuttoliike, ilmastonmuutos, ympäristö, globalisaation yhteiskunnallinen ulottuvuus, tutkimus ja kehitys, tietoyhteiskunta, energia, turvallisuus ja hallinto. Näitä alueita ohjaavat politiikat vaikuttavat valtioiden vakauteen, joko myönteisesti tai kielteisesti, selvästi voimakkaammin ja laajemmin kuin taloudellinen tuki. EU:n omaa historiaa leimaa institutionaalisten rakenteiden kehittäminen monenlaisissa ja mutkikkaissa yhteiskunnissa, joilla kaikilla on omat valtiorakenteensa. EU:lla on myös omasta laajenemisestaan laajalti kokemusta valtioista, joiden instituutiot ovat toimimattomia tai muutostilassa. Jotkin nykyiset EU-jäsenvaltiot (Kreikka, Portugali ja Espanja) kykenivät siirtymään rauhallisesti 1 Luvussa 8 tarkastellaan, miten kehitystoimia tulee tarkistaa, jotta EU saa paremmin täytettyä sitoumuksensa. 2 Lisää tietoa siitä, milloin budjettituki soveltuu apumuodoksi epävakaissa valtioissa, OEDC (2009). 3 Collier 2009b. 4 Paul Collierin (2009a) tausta-asiakirja niteessä 1B. 126

139 Johtopäätökset painopisteet ja suositukset sotilasdiktatuurista demokratiaan 1970-luvulla luvulla EU auttoi itäisen Euroopan maita yli talouden siirtymän, mikä edellytti merkittäviä institutionaalisia uudistuksia, hallintojärjestelmien ja valtion palvelumekanismien muutoksia. Nämä kokemukset itsessään muodostavat vahvuuden, koska EU voi käyttää niitä hyväksi työkalupakkina toimiessaan epävakaissa tilanteissa. Kehitysyhteistyöjärjestöt ja kansainväliset organisaatiot kohdistavat usein huomionsa lyhyen aikavälin korjaaviin toimiin tai, toimenkuvansa mukaisesti, yhteen spesifiin kysymykseen. 5 Yhdysvalloilla on useita samantapaisia politiikkavälineitä kuin EU:lla, mutta sen historia on erilainen, ja huolimatta elpyneestä kiinnostuksesta Saharan eteläpuoliseen Afrikkaan, se on maantieteellisesti kaukana. 6 Kiina (ja Arabimaat) tapaa keskittyä rakentamaan infrastruktuuria ja tekemään suoria sijoituksia maa-alueisiin, mikä voi olla siunaus tai kirous avunsaajamaille. Vaikka myös EU voi osallistua infrastruktuurien rakentamiseen, sen tulee keskittyä omien vahvuuksiensa mukaisesti henkisen ja sosiaalisen pääoman sekä valtiorakenteiden kehittämiseen, missä sillä on eniten annettavaa. 1.2 EU:N AVUSTUSTOIMIA TARVITAAN VAIKEISSA TOIMINTAYMPÄRISTÖISSÄ Kotimaisten resurssien valjastaminen, valtiollisten instituutioiden vahvistaminen ja sosiaalinen yhteenkuuluvuus ovat ratkaisevia toimia, kun kehittyvässä maassa pyritään vahvistamaan resilienssiä. Mainitut toimet ovat kaikki jo luonnostaankin sellaisia, että epävakaiden valtioiden on vaikea suoriutua niistä omin voimin. EU:n avustustoimia tarvitaan, mutta Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakauden nujertaminen on haastava ja riskialtis tehtävä. Myös toimimattomuus voi käydä kalliiksi niin avunantajille kuin vastaanottajille. Seuraukset näkyvät epävakaiden maiden huonona inhimillisenä kehityksenä ja jatkuvista kehityseroista johtuvana turvattomuutena. Euroopalle, joka on maantieteellisesti lähellä Afrikkaa ja sen räjähdysherkkiä väestöön, pakolaisuuteen, salakauppaan, salakuljetukseen, sukupuolittuneeseen väkivaltaan ja merirosvouteen liittyviä ongelmia, kielteiset heijastusvaikutukset voivat olla vakavia. Tilanne on haastava, koska toimiessaan epävakaissa maissa EU:n on aina kunnioitettava niiden kansallista itsemääräämisoikeutta. Epävakaat valtiot ovat harvoin vastuuvelvollisia kansalaisilleen, mutta niille pitäisi antaa mahdollisuus ottaa vastuu omista toimintatavoistaan. Epävakaissa maissa verotus ei toimi heikon toimeenpanokyvyn vuoksi, ja maiden kykenemättömyys hyödyntää tehokkaasti omia resurssejaan on esteenä riippumattomuudelle ja hyvälle hallinnolle. Vuoden 2009 talous- ja finanssikriisi on tehnyt sitoutumisen epävakaisiin maihin entistä vaikeammaksi. Epävakaat maat joutuvat kärsimään kriisistä, jota ne eivät ole itse aiheuttaneet ja joka todennäköisesti ajaa entistä useampia maita epävakauteen, mikä puolestaan vaikeuttaa vuosituhannen kehitystavoitteiden saavuttamista vuoden 2015 määräaikaan mennessä. Kriisi on heikentänyt voimakkaasti tulotasoa henkeä kohden, ja sitä on seurannut kaksi muuta, epävakaille maille musertavaa kriisiä: elintarvike- ja polttoainekriisit. Näillä kolmella lähes samanaikaisella kriisillä on ollut kielteisiä kerrannaisvaikutuksia, ja hätätilanteesta on tullut enemmänkin sääntö kuin poikkeus. Pyrkiessään reagoimaan lyhytaikaisiksi uskomiinsa kriiseihin epävakaat maat ovat kadottaneet pitkän aikavälin näkökulman, jota vakautuminen ehdottomasti edellyttää. Taloudelliseen toimintaympäristöön vaikuttavat myös pitkään jatkunut ylivelkaantuminen sekä EU-maiden omat vakavat sosiaaliset ongelmat. Kriisin vuoksi sitoutuminen pitkän aikavälin politiikkaan on entistä tärkeämpää, samoin kehitysavun tehokkaampi käyttö. Lyhyen tähtäimen tilannekohtainen politiikka, sen heikko toimeenpano ja seuranta sekä avun sirpaloituminen ja päällekkäisyys ovat olleet tehottomuuden syitä. Ratkaisu löytyy yksinkertaisista säännöistä, jotka mainitaan edellä: puhutaan yhdellä suulla, keskitytään pitkän aikavälin tavoitteisiin ja delegoidaan tilanteen mukaan kumppaneille. 1.3 VALTIOSTA RIIPPUMATTOMAT TOIMIJAT EPÄVAKAISSA MAISSA Valtio on pitkään ollut pääasiallinen sisääntuloportti avunantajatahoille, jotka näkevät toimimisen valtion instituutioiden kautta edistävän vastuullisuutta ja sukupuolten tasa-arvoa, luovan luottamusta ja yhteiset oikeudelliset sääntelypuitteet sekä takaavan oikeusvaltioperiaatteen toteutumisen. Nykyisiin instituutioihin vaikuttavat kuitenkin valtion muodostumisen historialliset juuret, vuorovaikutus maantieteellisten ominaispiirteiden kanssa sekä suhteet etnisiin ja uskonnollisiin ryhmiin. Saharan eteläpuolisen Afrikan maiden hallituksilla on myös taipumus esittää, etteivät ne ole vastuussa epävakaudesta, ja syyttävät siitä ulkopuolisia tekijöitä. Valtiorakenteiden kehittäminen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden saavuttaminen edellyttävät sellaisten valtiosta riippumattomien toimijoiden mukaan tuloa joskus epävakaiden valtiorakenteiden ulkopuolelta joilla on paikallisten olosuhteiden tuntemusta ja arvokkaita henkilöresursseja. 5 Esimerkiksi elintarvikekriisit, ks. World Food Price. 6 Gartner EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

140 Luku 9 2. PAINOPISTEET JA SUOSITUKSET Määritellessään prioriteettejaan EU:n pitää ottaa huomioon sekä Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaiden valtioiden yhteiset ja maakohtaiset erityispiirteet (ks. luku 2) että omat erityisvahvuutensa suhteessa muihin avunantajiin ja kansainvälisiin instituutioihin (ks. yllä ja luku 8). Vaikka Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaat valtiot eroavat toisistaan monin tavoin, niillä on yhteisiä heikkouksia, jotka ovat esteenä niiden kehittymiselle vahvoiksi valtioiksi ja kykeneviksi suoriutumaan ydintehtävistään. Näitä esteitä ovat kykenemättömyys valjastaa käyttöön maan omia resursseja ja sen myötä riippuvuus ulkoisesta rahoituksesta; talouden riippuvuus harvoista (useimmissa maissa vain yhdestä) alkutuotteista, mikä johtaa epätasaiseen kasvuun ja voimakkaaseen vientitulojen keskittymiseen; maiden aineellisten ja aineettomien perusrakenteiden kehno tila, jonka vuoksi ne eivät pääse osallisiksi globalisaation hyödyistä ja niiden pääsy keskeisille vientimarkkinoille vaikeutuu; alhainen koulutustaso heikentää kykyä tarttua uusiin mahdollisuuksiin; suuri aseellisten selkkausten riski. Nämä erityispiirteet vaikeuttavat epävakaiden maiden omaa, sisäsyntyistä valtiorakenteiden kehittämisprosessia, johon epävakaissa maissa toimivien ulkopuolisten tahojenkin toiminta perimmiltään tähtää. 7 EU on vahvistanut tämän perusperiaatteen kehitysyhteistyöpolitiikkaa koskevassa eurooppalaisessa konsensuksessa 8, joten sen kaikkien Saharan eteläpuolisen Afrikan maita tukevien toimien on tähdättävä tähän pitkän aikavälin tavoitteeseen. Epävakaiden maiden viiteen tunnuspiirteeseen perustuvat myös seuraavat viisi EU:n kehitystoiminnan painopistealuetta: Painopiste 1: Tunnistetaan valtiorakenteiden kehittämisen ja yhteiskunnallisen yhtenäisyyden liikkeellepanevat voimat ja toimijat ja tuetaan niitä. Valtiorakenteiden kehittämiseen kohdistetun EU-avun haasteellisuus johtuu siitä, että näiden rakenteiden kehittäminen ei voi lähteä ulkopuolisen näkemyksen pohjalta. Afrikan epävakaiden maiden valtiollisen rakentumisen prosessi ei ole samanlainen kuin vastaava prosessi oli Euroopassa 1800-luvulla 9, eikä epävakaissa valtioissa päästä vastaavaan sosiaaliseen koheesioon kaikkien eri etnisten ryhmien ja uskontojen kesken, sillä niiden väliset erot juontavat juurensa satojen vuosien takaa. Sen vuoksi paikallistuntemus on keskeisen tärkeää ulkopuolisten tahojen kehitystoimissa epävakaissa maissa. Sen avulla voidaan löytää sisäisiä muutosvoimia ja muutoksen vetureita, jotka johdattavat näitä maita pois epävakaudesta, mahdollisesti eri väyliä käyttäen. On tärkeää vahvistaa muutosvoimia ja rohkaista etenkin naisia osallistumaan valtiorakenteiden kehittämiseen. Demokratiakehityksen onnistumiseksi on tärkeää myös heikentää niitä, jotka pyrkivät estämään muutoksia. 10 Yhtä tärkeää on tukea maan johtoa yhteiskuntasopimuksen ja luottamuksen rakentamiseksi valtion ja kansalaisten välille sekä sellaisten etnisten ja muiden ryhmittymien välille, joiden kesken konfliktin riski on suuri. Jos joitakin ryhmiä syrjitään tai niiltä kielletään poliittinen edustus, on konfliktien todennäköisyys suurempi. Tällöin epävakaudesta irrottautuminen vaikeutuu entisestään. Koska epävakaissa valtiossa on aina myös jonkinasteisia organisointivalmiuksia 11, ne pitää kohdistaa tiiviisti yhteisiin päämääriin, kuten kotimaisten resurssien hyödyntämiseen ja luonnonvaroista saatavien valtion tulojen parempaan hallinnointiin. Eliittiryhmillä voi olla keskeinen rooli, mutta joissain epävakaissa valtioissa etniset tai uskonnolliset ryhmittymät eivät ehkä ole erityisen motivoituneita rakentamaan tehokasta valtiota; ne saattavat päinvastoin hyötyä sen heikentämisestä. Näin ollen konsensus ei ole niiden etujen mukaista. Sosiaalisen koheesion puute vähentää paikallistasolla hyvän hallintotavan odotuksia. Painopiste 2: Tasapainotetaan lähiajan tarpeet ja pitkän aikavälin resilienssitarpeet. EU voi auttaa epävakaita maita siirtämään huomiotaan lähiajan kiireellisten tarpeiden tyydyttämisestä keskeisiin, pitkän aikavälin tavoitteisiin esimerkiksi luomalla vakuutusmekanismeja, joilla tarjotaan epävakaille maille suojaa vientitulojen jyrkkiä heilahteluja vastaan. Tulopohjan ollessa vakaampi (tietoruutu 9.1) epävakaat valtiot pystyvät suunnittelemaan pitkän tähtäimen sisäpoliittisia toimiaan. Koska epävakailla mailla on heikot valmiudet selviytyä ulkoa tulevista kriiseistä ja etenkin perustuotteiden hintavaihteluihin ja kaupan ehtoihin liittyvistä kriiseistä, avunantajatahojen tulee huolellisesti harkita, miten niiden antamalla avulla kehitetään parempia riskienhallinnan valmiuksia ja vakuutusmekanismeja, samoin kuin mahdollisuutta käyttää taloudellista apua kansainvälisten kriisien vaikutusten lieventämiseksi, kuten Bourgignon et al. ovat esittäneet (2008). 7 OECD/DAC Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio Vaaleja pidetään usein välttämättöminä edellytyksinä valtiorakenteiden kehittymiselle. Vaaleja voidaan kuitenkin myös ohjailla ja manipuloida tarkoitushakuisesti, ellei niiden kautta uskota voitavan ilmaista kansan kollektiivista tahtoa. 10 Magen ja Morlino 2008, s Jotkin maat kykenevät esimerkiksi organisoimaan armeijan joukkoja, ja toiset saavat koulutusjärjestelmän toimimaan hyvin. Joissain maissa puolestaan on onnistuttu rakentamaan toimivat ja tehokkaat rahaliikenteen järjestelmät. 128

141 Johtopäätökset painopisteet ja suositukset Tietoruutu 9.1: Esitys valtiontulojen vakauttamiseksi Auttaakseen usein hädänalaisissa olosuhteissa olevia epävakaita maita pidentämään politiikkansa aikahorisonttia EU voisi ennalta sitoutua suuntamaan apuvirtaansa maille, joiden vientituotteiden hinnat laskevat tietyn minimitason alapuolelle. Epävakaat valtiot kykenisivät toteuttamaan pitkän aikavälin tavoitteitaan, kun ne tietäisivät, ettei niiden valtiontulo laske tietyn turvatason alapuolelle. Esitystä voi olla vaikea toteuttaa. Uskottava sitoutuminen on kuitenkin ensimmäinen askel. Tuotekorista ja minimihintatasosta täytyy sopia etukäteen, jottei puututtaisi kotimaiseen tuotantoon ja vientikaupan valintoihin. Vakauttamismekanismin tulisi myös olla selvästi tilapäinen. Maita voitaisiin palkita, kun ne sitoutuvat rahoittamaan pitkän tähtäimen toimintaa, kuten koulutusta ja terveydenhoitoa. Euroopan yhteisöllä voisi erityisvahvuuksineen olla paljon annettavaa tällaista mekanismia rakennettaessa. Yksittäiset maat eivät todennäköisesti sido mittavaa osaa avustaan tällaiseen automaattiseen mekanismiin, kun taas EU joka sovittaa yhteen jäsenmaiden intressejä voisi uskottavammin sitoutua tällaiseen instrumenttiin. Rahoitusvarojen seuranta voitaisiin antaa paikallisten kansalaisjärjestöjen tehtäväksi (tämäkin etukäteen uskottavuusongelmien välttämiseksi). Painopiste 3: Kasvatetaan henkistä ja sosiaalista pääomaa. Epävakaissa maissa koulutukseen panostaminen, sukupuolten eriarvoisuuden vähentäminen ja sosiaalisen pääoman kasvattaminen ovat ratkaisevia kestävän kasvun ja kehityksen saavuttamiseksi. Epävakaat maat kärsivät huonosti toimivasta koulusektorista, mikä alentaa koulua käyvien määrää ja lisää aikuisten lukutaidottomuutta. Riittävää rahoitusta tarvitaan peruskoulutuksen lisäksi myös korkeamman asteen koulutukseen. Vuonna 1970 noin 30 prosenttia aikuisista Saharan eteläpuolisessa Afrikassa osasi lukea ja kirjoittaa. Vuoteen 1990 mennessä luku oli noussut 51:een ja vuoteen 2006 mennessä 63 prosenttiin (mutta vain 59 prosenttiin epävakaissa maissa). Lukutaidon puutteet on korjattava mahdollisimman nopeasti. Kun lukutaito on paremmalla tasolla, epävakaat maat pystyvät tehostamaan inhimillistä kehitystään merkittävästi ja kasvattamaan talouttaan. Naisten koulutus on erityisen tärkeää, koska se vaikuttaa lasten lukumäärään ja perheenjäsenten, etenkin lasten, terveyteen ja hyvinvointiin. 12 Intervention kohdistaminen poikiin ja nuoriin miehiin voi myös olla ratkaisevan tärkeää erityisesti epävakaiden maiden konfliktin jälkeisissä tilanteissa, sillä se voi pienentää houkutusta laittomuuksiin, kuten salakauppaan ja salakuljetukseen. Tätä taustaa vasten koulutus ei ehkä ole ainoa ratkaisu nuoria miehiä ajatellen, joten lisäksi voitaisiin myös ryhtyä toimenpiteisiin, joilla kevennetään sääntelyä ja luodaan suotuisa, vähäisiin talouden tai byrokratian rajoitteisiin perustuva liiketoimintaympäristö. Tästä ei syntyisi kustannuksia. Tämä kehitys olisi ratkaisevan tärkeää työpaikkojen luomiseksi ja nuorempien sukupolvien toivon ja tulevaisuususkon vahvistamiseksi, jotta he näkisivät, ettei kapinallisuus ole ainoa tie päästä elämässä eteenpäin. EU-jäsenvaltiot voisivat avata rajansa epävakaiden maiden opiskelijoille, sillä tiedossa on, että ulkomaisella koulutuksella on suotuisa vaikutus institutionaaliseen kehitykseen opiskelijoiden lähtömaissa (tietoruutu 9.2). 13 Lisäksi EU voisi auttaa kehittämään kumppanimaiden paikallisia yliopistoja ja tutkimuskeskuksia sekä luomaan kannustimia innovaatiotoimintaan sellaisilla aloilla kuin veden käytön tehostaminen epäsuotuisissa ilmasto-oloissa ja aidsin ja malarian hoidon kehittäminen. Tietoruutu 9.2: EU-politiikka ja Afrikan henkisen pääoman kehittäminen Yaw Nyarko, New York University Henkinen pääoma on taloudellisen kehityksen tärkeä tekijä. Saharan eteläpuolisessa Afrikassa väestön koulutustaso on edelleen alhainen, huolimatta hallitusten isoista panostuksista koulutukseen. Henkisen pääoman kasvattaminen Saharan eteläpuolisessa Afrikassa on alue, jolla Euroopan unionilla voi olla vaikuttava ja selkeä rooli. Se on yksi parhaista tavoista kohottaa elintasoa ja edistää talouden kehitystä. Monet tutkimukset ovat osoittaneet, että henkisen pääoman ja taloudellisen kehityksen välillä on yhteys (ks. Spiegel ja Benhabib 2005 ja siellä esitetyt viittaukset). Ammattitaitoista työvoimaa tarvitaan helpottamaan uuden tekniikan käyttöönottoa, synnyttämään yrittäjyyttä, pitämään käynnissä ja johtamaan terveydenhuoltoa sekä suunnittelemaan kansantaloutta. Huolimatta valtionbudjettien koulutuspanostusten suurista prosenttiosuuksista, väestön koulutustaso on monissa Afrikan maissa alhainen. Ghanan yli 20 miljoonasta asukkaasta vain noin :lla oli kolmannen asteen koulutus 12 Epävirallisten tilastojen mukaan (ks. Gartner 2009) viisi vuotta peruskoulua käyneiden äitien lapset elävät 40 prosenttia todennäköisemmin yli viiden vuoden iän. Alle viisivuotiaiden lasten korkea kuolleisuus epävakaissa maissa, johon viitataan luvuissa 1 ja 2, osoittaa, että tämän panostuksen vaikutukset olisivat merkittävät. 13 Esim. Spilimbergo EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

142 Luku 9 vuonna 2000, joka on viimeinen vuosi, jolta on saatavissa melko kattavat kansainväliset tiedot. 14 Luvun suhteuttamiseksi sitä voidaan verrata esimerkiksi New Yorkin yliopistoon (jossa itse opetan ja joka on vain yksi monista New Yorkin osavaltiossa) jossa opiskelijamäärä on noin puolet tuosta luvusta. Luku on yhtä alhainen monissa muissa Afrikan maissa, kuten Keniassa ja Ugandassa Lisäksi monissa Afrikan maissa ikäryhmästä vain 3 5 prosentilla on kolmannen asteen koulutus, mikä on huomattavasti alle kansainvälisen tason. Vastaava prosentti Korean tasavallassa, Singaporessa ja muissa maissa on 70. Lääkäritilanteen osalta luvut ovat yhtä synkät. Vuonna 2004 Ghanassa oli tilastojen mukaan 1860 lääkäriä, eli suurin piirtein sama määrä kuin New Yorkin yliopiston lääketieteellisessä tiedekunnassa on tällä hetkellä opiskelijoita. Tästä luvusta laskettuna maan potilas-lääkäri-suhdeluku on :1. Malawissa oli 124 lääkäriä vuonna 2004, ja siellä potilaslääkäri-suhdeluku oli hälyttävästi :1. Potilas-lääkäri-suhdeluvut länsimaissa ovat esimerkiksi 227:1 Italiassa ja 476:1 Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Saharan eteläpuolisten maiden henkinen pääoma on kehittynyt pitkin harppauksin 1960-luvun alkupuolella tapahtuneen itsenäistymisen jälkeen, mutta vielä on paljon tehtävää. Heti kun Afrikassa tapahtunut ammattitaidon kohoaminen mainitaan, keskustelu kääntyy kuitenkin lähes poikkeuksetta aivovuotoon. Sitä käytetään argumenttina, kun halutaan rajoittaa Afrikan korkeakoulutukseen kohdistettavaa tukea ja ammattitaitoisen väen siirtymistä länsimaihin. Perustelu ja johtopäätös ovat virheelliset. Aivovuodon ja sen tuottojen mittaaminen on monimutkaisempaa kuin yleensä ajatellaan. Tämä on alue, jolla Euroopan unioni voisi ottaa johtavan roolin ja hyödyttää suuresti Saharan eteläpuolista Afrikkaa sekä samalla EU-maita. Kolmannen asteen koulutuksen saaneiden, ulkomailla asuvien afrikkalaisten prosentuaalinen määrä on korkea: 52 prosenttia Sierra Leonen, 46 prosenttia Ghanan, 44 prosenttia Kenian ja 35 prosenttia Ugandan osalta. Tilastoissa näkyvään aivovuotoon liittyy kuitenkin koko joukko seikkoja, jotka pitää ottaa huomioon. Ensinnäkin, aivovuoto kuvastaa ammattitaitotasoja eri maantieteellisillä alueilla tiettynä ajankohtana. Monet tällä hetkellä sairaaloita, ministeriöitä ja muita laitoksia Afrikassa johtavat ovat henkilöitä, jotka lähtivät kouluttautumaan ulkomaille ja palasivat sittemmin entistä ammattitaitoisempina. Nuo ihmiset laskettiin aikanaan mukaan aivovuototilastoihin. Koulutuksen jälkeen kotimaahan palaavien taidot ovat elintärkeitä maan kansalliselle kehitykselle. Tilastot kertovat, että melko suuri osa koulutuksensa päättäneistä palaa, joten tapahtuu melkoisesti aivokiertoa, ei pelkästään aivovuotoa. Tuore tutkimus osoittaa lisäksi ulkomailla työskentelevien lähettämän rahan merkityksen kotimaan taloudelle. Easterly ja Nyarko (2009) pyrkivät laskemaan aivovuodon hyödyt ja haitat määrällisesti, ja he ottivat laskelmien tuottopuolelle mukaan myös nämä rahalähetykset sekä palaavien lisääntyneen ammattitaidon. Tuo tutkimus osoittaa aivokierron tärkeyden lähettäville maille. Muissa tutkimuksissa on osoitettu aivovuodon suuri kannustava vaikutus. Mahdollisuus jättää paikalliset järjestelmät, lähteä ulkomaille opiskelemaan ja mahdollisuus ansaita paremmin ovat tekijöitä, jotka lisäävät halukkuutta hankkia korkeakoulutus. Tämä saattaa johtaa yleiseen koulutustason kohoamiseen, vaikka jotkut lähtevätkin ulkomaille. Sitä paitsi, vaikka kaikki ulkomailla asuvat ghanalaiset ja malawilaiset lääkärit palaisivat kotiin, potilas-lääkäri-suhdeluvut olisivat vieläkin reilusti alle kansainvälisten normitasojen. Ammattitaitotasoa on nyt kohotettava tuntuvasti, joten oppilaitoksiin tarvitaan yli 10-kertaisesti enemmän opiskelijoita. Yllä esitetyistä arvioista seuraa useita suosituksia: Otetaan käyttöön EU:n sininen kortti, eurooppalainen työ- ja oleskelulupa USA:n Green Cardin tapaan. Monissa EU:n sinistä korttia koskevissa ehdotuksissa halutaan helpottaa ammattitaitoisen työvoiman muuttoa Eurooppaan, jolloin maahanmuuttajien hyvinvointi sekä rahalähetykset perheille lisääntyisivät. Monet palaavat lopulta kotimaihinsa ammattitaitoisempina. Koulutettujen ja ammattitaitoisten työntekijöiden palaamista kotimaihinsa tulisi rohkaista esimerkiksi kortin haltijoille myönnettävin joustavin sapattijaksoin. Globaalissa kilpailussa ammattitaitoisista ihmisistä EU:n sininen kortti auttaisi Eurooppaa kilpailemaan paremmin USA:n ja sen Green Cardin kanssa. Hyvin suunniteltuna järjestelmä hyödyttäisi sekä Saharan eteläpuolista Afrikkaa että EU-maita. Laajennetaan kahdenvälisiä siirtolaisuussopimuksia, joiden puitteissa sovittu määrä työntekijöitä voi muuttaa Afrikasta Eurooppaan. Ammattitaitoisten paluuta kotimaahansa tulisi näissä sopimuksissa tukea. Opintolainajärjestelmiä ja panostuksia ammatilliseen koulutukseen tulisi lisätä, jotta voitaisiin tyydyttää ammatti- ja koulutetun työvoiman tarpeen raju kasvu Afrikassa. Prosessi voisi rahoittaa itse itsensä, jos maasta lähtevät maksaisivat korkeampaa lainan korkoa ja kotimaahan jäävät saisivat alennusta. Kaikki maksaisivat lainansa takaisin työsuhteeseen siirtyessään. Järjestelmät voitaisiin käynnistää EU:n rahoitusavulla. 14 Docquier ja Marfouk,

143 Johtopäätökset painopisteet ja suositukset Muuttoliike ja ihmisten liikkuminen, niin ammattitaitoisten kuin ammattitaidottomienkin, on aina ollut osa ihmiskunnan historiaa. Muuttoliikkeen lähtölaukaus lienee ollut suuri muutto Itä-Afrikan hautavajoaman alueelta, mistä aikanaan seurasi ensimmäisten ihmisten asettautuminen nykyisen Euroopan alueelle. Eurooppalaisten muuttoliike uuden maailman asuttamiseksi 1500-luvulta lähtien on myös ollut merkittävää luvulla afrikkalaisia koulutettiin eurooppalaisissa yliopistoissa. Fourah Bay College Sierra Leonessa oli ensimmäisiä eurooppalaistyylisiä yliopistoja Saharan eteläpuolisessa Afrikassa. Se perustettiin alun perin palanneiden orjien keskukseksi, ja myöhemmin siitä tuli Afrikan itsenäisyysliikkeiden kehto. Olisi vakava virhe, jos nykyisen finanssikriisin ja aivovuodosta syntyneiden väärien käsitysten annettaisiin suistaa raiteiltaan ammattitaidon kehittämisprosessit ja aivokierto. Muuttoliikettä tulisi pikemminkin kannustaa ja sen etuja luovasti hyödyntämällä kohottaa henkisen pääoman tasoa Saharan eteläpuolisessa Afrikassa. Samalla hyödytettäisiin myös Eurooppaa. Painopiste 4: Tuetaan aluehallinnon kehittymistä ja alueellista yhdentymistä. Aluetason politiikkatoimissa voitaisiin hyödyntää alueellisia integraatiomekanismeja, jotka auttavat ottamaan huomioon heijastusvaikutukset naapurimaihin ja paikkaamaan paikallisia institutionaalisia heikkouksia (tietoruutu 9.3). Tietoruutu 9.3: Alueellista integraatiota oikealla tasolla Yhteisen EU-Afrikka-strategian puitteissa EU voisi edistää alueellista poliittista dialogia ja myötävaikuttaa luottamukseen perustuvan toissijaisuusperiaatteen tehokkaaseen soveltamiseen. Paikallinen johtajuus on tärkeää, jos alueellisten järjestelyjen halutaan vaikuttavan valtiorakenteiden kehittämiseen. Tarvitaan riittäviä kannusteita alueellisille vaikuttajamaille (esim. Nigeria ja Etelä-Afrikka), jotta ne solmisivat alueellisia talouskumpaanuussopimuksia ja näyttäisivät tietä. 15 Koska Afrikan alueelliset ryhmittymät ovat talouksiltaan hyvin erilaisia, vaikuttaa yhdentyminen Euroopan yhteisön ja globaalien markkinoiden kanssa todennäköisesti hyvin eri tavoin eri maissa. Aluetasoa alemmalla, pienalueiden tasolla voi syntyä ja kasvaa säteittäisverkostoja (hub-and-spokes), mikä luo jännitteitä ja lisää eriarvoisuutta alaryhmän sisällä. Tällaisten tilanteiden helpottamiseksi ja alueellisen eriarvoisuuden vähentämiseksi voidaan tarvita siirtymämekanismeja. Paikallisen yhtenäisyyden edistämiseksi tulisi suunnitella ja tukea myös pienaluekohtaisia investointihankkeita. Yhteisen EU-Afrikka-strategian puitteissa pienaluetason johtohenkilöiden kanssa käytävällä poliittisella dialogilla voitaisiin ehkä motivoida heitä osaltaan panostamaan näihin korvaaviin pienaluetason mekanismeihin. Tässä EU voisi hyödyntää omia kokemuksiaan pienalueiden rakennerahastojen tukemisesta. Alueellisten kauppasopimusten avulla Afrikan maat voivat saavuttaa mittakaavaetuja, parantaa kilpailukykyään, lisätä investointien tuottoja sekä houkutella suoria ulkomaisia sijoituksia, jotka puolestaan johtaisivat teknologian siirtoon ja taloudelliseen kasvuun. Alueelliset sopimukset voivat myös auttaa maita yhdistämään voimavarojaan yhteisiin infrastruktuurihankkeisiin ja hyödyntämään näin investointien alueellisia vaikutuksia. 16 Lisäksi sopimukset voivat antaa pienille Afrikan maille enemmän äänivaltaa sopimusneuvotteluissa muiden kauppaliittoutumien ja yksityisen sektorin kumppaneiden kanssa. Jos tarkastellaan mittakaavaetuja turvallisuuden ja muiden julkishyödykkeiden tarjonnassa sekä yksityisten, ei-kaupallisten hyödykkeiden tuotannossa, voitaisiin väittää, että tyypillinen Afrikan maa on liian pieni. 17 Liiketoiminnan kotimarkkinakeskeisyyttä käsittelevän teorian mukaan sekä alueellisten julkishyödykkeiden tarjonta (esim. maiden väliset kuljetukset ja viestintäinfrastruktuurit) että alueellisten ongelmien (kuten naapurivaltion asevarustelu, tautien leviäminen ja turvattomat rajaseudut) torjunta toteutuvat parhaiten Afrikan sisäisillä järjestelyillä. Alueelliset yhdentymissopimukset voivat myös olla valtiorakenteiden kehittämisen välineitä. Niiden avulla voidaan vakiinnuttaa politiikan uudistuksia, jolloin luodaan sitoutumisen menettelyitä. Tämä on erityisen tärkeää valtioille, joiden omat sitoutumisvalmiudet ovat heikot. Liittyminen kaupparyhmittymään, jolla on vahvat sisäiset säännöt, voi auttaa juurruttamaan demokraattisia uudistuksia ja lisäämään jäsenmaiden uskottavuutta. 15 Nämä maat eivät ole allekirjoittaneet väliaikaisia sopimuksia ja käyvät kauppaa EU:n kanssa muiden kauppajärjestelyjen mukaisesti. 16 Collier Esimerkiksi UNCTAD (2009) esittää, että alueellinen yhteistyö tulee keskittää infrastruktuurihankkeisiin, ja korostaa yhteisten infrastruktuurien etuja. Itä-Afrikassa rautatiet olivat alueellisesti hallinnoitu ja melko halpa kuljetusmuoto, joka yhdisti Ugandan valtamereen Kenian kautta. Tilanne muuttui vuonna 1977, kun East African Railways jaettiin maittain osiin, joita hallinnoidaan kansallisesti. Jako heikensi rautateiden tehokkuutta, kun hallinnosta, ylläpidosta, rajavalvonnasta ja muista koordinaatiotoimista syntyi lisäkustannuksia. S Collier EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

144 Luku 9 Alueellinen yhdentyminen Saharan eteläpuolisessa Afrikassa on toistaiseksi onnistunut vain osittain. Sääntöjen täytäntöönpano voi olla yksi ongelma, samoin alueelliseen johtajuuteen liittyvät erilaiset käsitykset. Kehnon hallinnon, heikkojen kansallisten instituutioiden ja puutteellisen poliittisen tahdon vuoksi alueellista politiikkaa on usein toteutettu huonosti. Kauppasopimusten taloudelliset vaikutukset ovat olleet jossain määrin pettymyksiä, poliittisen vallan alueellinen yhdentyminen erityisen rajallista, ja vallan hajauttaminen alueorganisaatioille vähäistä. 18 Turvattomuus ja epävakaus luovat haasteita alueelliselle yhdentymiselle. 19 Lisäksi Afrikan poliittisen regionalismin alkuperäinen logiikka nojautui vahvasti valtiolliseen itsenäisyyteen ja puuttumattomuusperiaatteeseen. 20 Nepad-kumppanuusohjelma on tuoreempi yritys yhdistää valtioiden voimavarat hallinnon kehittämiseksi Afrikan valtioiden vertaisarviointijärjestelmän avulla. Tässä toteutetaan ajattelua, jossa tunnustetaan yhtäältä alueellisten, epävakaisiin klustereihin johtavien riippuvuuksien merkitys 21, ja toisaalta puhtaasti (eurooppalaistyylisen) valtiokeskeisen lähestymistavan epäonnistuminen toimintavalmiuksien rakentamisessa 22. Heikkojen maiden valtiorakenteiden kehittämistä tulisi tukea edistämällä laajemmin tällaisia alueellisesti johdettuja hallinnon kehittämisen prosesseja (tietoruutu 9.4). Tietoruutu 9.4: Johtajuuden ja ylivallan ongelma alueellisesti johdetussa hallinnon kehittämisessä Alueellisesti johdettu hallinnon kehittäminen on todennäköisesti tehokkaampaa, kun järjestelyssä on mukana isoja kumppaneita, jotka ovat uskottavampia ryhmittymän sääntöjen toimeenpanijoita ja ankkuroivat näin paremmin poliittiset instituutiot. Määräysten toimeenpanon on perustuttava sääntöihin. Isot kumppanit eivät saa käyttää parempaa (ja uskottavampaa) toimeenpanoasemaansa opportunistisin ja hegemonistisin motiivein. Tässä piileekin poliittinen ongelma, sillä juuri ne ominaisuudet, jotka tekevät isosta kumppanista uskottavan sääntöjen toimeenpanijan, voivat ajaa sen ottamaan ylivallan. Tämä kaksijakoisuus saattaa synnyttää epäluottamusta ryhmittymän sisällä ja heikentää sääntöihin perustuvan järjestelmän toimivuutta. Afrikassa tästä esimerkkeinä on kaksi alueellista sopimusta hallitsevine kumppaneineen: Länsi-Afrikan valtioiden talousyhteisö (ECOWAS) ja Nigeria, sekä eteläisen Afrikan kehitysyhteisö (SADC) ja Etelä-Afrikka. Merkittävän toimijan olemassaolo alueella on synnyttänyt sen kaltaista johtajuutta, joka on mahdollistanut afrikkalaiset turvaoperaatiot mantereella (Liberiassa ja Lesothossa). Molemmissa tapauksissa olettamus oli kuitenkin, että alueellisen järjestelmän käytöllä perusteltiin jälkikäteen toiminnan opportunistisia motiiveja. Etelä-Afrikan asemaa uskottavana hyvän hallintotavan sääntöjen toimeenpanijana nakertaa sen apartheid-menneisyys sekä perintönä siirtynyt epäluottamus, jota vieläkin tunnetaan sen alueellisten kumppaneiden keskuudessa. Eräs tarkkailija on huomauttanut, että Etelä-Afrikan asemaa eteläisen Afrikan turvallisuupäällikkönä ei ole vahvistettu, muttei se myöskään ole kiistaton. Sen ovat kiistäneet sellaiset maat kuten Zimbabwe, joka nautti alueellisesta valta-asemasta ennen kuin Etelä-Afrikka pääsi jälleen liittymään SADC:hen. 23 Etelä-Afrikan ja sen alueellisten kumppaneiden välillä vallitseva suunnaton taloudellinen kuilu ruokkii jatkuvaa kateutta ja pelkoa alueherruudesta, mikä on heikentänyt Etelä-Afrikan oikeutusta toimia alueellisena johtajana. Nämä tekijät ovat myös saaneet SADC-maita hakeutumaan muihin, vaihtoehtoisiin alueellisiin järjestelyihin Etelä-Afrikan valta-aseman vastapainoksi. 24 Painopiste 5: Vahvistetaan alueen turvallisuutta. Tarvitaan pitkän tähtäimen toimia, jotta eurooppalaiset saadaan pysymään halukkaasti ja aktiivisesti mukana globaalissa hallinnossa. Turvallisuuspolitiikkaa rakentaessaan EU-päättäjien tulisi olla tarkoin selvillä siitä, että monien eri politiikka-alueiden toimilla maataloudesta ja kalastuksesta kauppaan on turvallisuuspoliittisia seuraamuksia ja että turvallisuuspoliittisilla päätöksillä voi olla kehitys- ja kauppapoliittisia seuraamuksia. EU:n tulisi muuttaa lineaarinen sosiaalisen ohjailun toimintamallinsa ongelmalähtöiseksi, nykyistä joustavammaksi strategiseksi lähestymistavaksi, jossa tunnustetaan myös avunantajan joidenkin tavoitteiden ja toimintalinjojen kiistanalaisuus ja poliittisuus. Siviili- ja sotilaskriisinhallinnan välineiden enenevä käyttö antaa mahdollisuuden samalla kehittää suunnitteluyhteistyötä (sotilas- ja siviiliala, kehitysapu- ja kehitysyhteistyö) ja strategisempaa ajattelua. Se tarjoaa myös mahdollisuuden palkita paikallisen henkilöstön sopeutumis- ja riskinottokykyä, jotka ovat usein erittäin tärkeitä epävakaissa oloissa. Väestön turvallisuustarpeiden huomiotta jättäminen vaikuttaa kielteisesti: paljon saadaan aikaan ottamalla väestön turvallisuustarpeet vakavasti sen sijaan, että noudatettaisiin valmista kaavaa. Se on ensimmäinen askel kohti aitoa paikallista omavastuullisuutta. 18 Yang ja Gupta UNECA 2006 ja Fanta Gandois UNECA Kaplan Qobo 2007, s SADC-jäsenistä esimerkiksi epävakaat Malawi, Mauritius, Zimbabwe ja Sambia ovat samanaikaisesti myös mukana Itäisen ja eteläisen Afrikan yhteismarkkinoissa (COMESA). 132