LISÄÄ VAKAUTTA AFRIKKAAN

Transkriptio

1 LISÄÄ VAKAUTTA AFRIKKAAN UUSI TOIMINTAMALLI EUROOPASTA KEHITYSTUTKIMUKSELLA LISÄÄ VOIMAA EU:N KEHITYSYHTEISTYÖHÖN EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

2

3 LISÄÄ VAKAUTTA AFRIKKAAN UUSI TOIMINTAMALLI EUROOPASTA KEHITYSTUTKIMUKSELLA LISÄÄ VOIMAA EU:N KEHITYSYHTEISTYÖHÖN EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

4 Euroopan kehitysyhteistyöraportti 2009, Lisää vakautta Afrikkaan, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, yliopistollinen Eurooppa-instituutti, San Domenico di Fiesole. Euroopan yhteisöt, 2009 Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan. Vastuuvapauslauseke: Tässä raportissa esitetyt näkemykset ovat kirjoittajien omia eivätkä välttämättä kuvasta Euroopan komission tai Euroopan unionin jäsenvaltioiden näkemyksiä. Epäselvissä tapauksissa englanninkielinen teksti on etusijalla muihin kieliversioihin nähden.

5 EU:n kehitysyhteistyöraportti 2009 Esipuhe ESIPUHE Politiikan suunnittelu edellyttää toimintaympäristön oikeaa, syvällistä ja ajantasaista tuntemusta. Tämä pätee myös kehitysyhteistyöpolitiikan suunnitteluun. Euroopassa on lukuisia yliopistoja ja tutkimuslaitoksia, joissa pohditaan kehitysyhteistyötä ja tehdään kehitystutkimusta. Sitä ei kuitenkaan toistaiseksi ole hyödynnetty parhaalla mahdollisella tavalla. Tähän on monia syitä, esimerkiksi tutkimustyön hajanaisuus, resurssien puute sekä suhteellisen vähäiset kytkökset politiikan maailmaan. Tilannetta on tarkoitus korjata Kehitystutkimuksella lisää voimaa EU:n kehitysyhteistyöhön -aloitteella, jota rahoittavat tällä hetkellä Euroopan komissio ja kuusi jäsenvaltiota (Espanja, Luxemburg, Ruotsi, Saksa, Suomi ja Yhdistynyt kuningaskunta). Aloitteella pyritään selkiyttämään EU:n näkemystä, sen visiota, eräistä aikamme polttavimmista kehityskysymyksistä. Siinä tuotetaan ensiluokkaista tietoa, innovoidaan ja kehitetään tutkimusyhteisön ja poliittisten päättäjien välisiä yhteyksiä Euroopassa. Hankkeen tärkein tuotos on vuosittain julkaistava EU:n kehitysyhteistyöraportti (ERD). Se on EU:n visiota kuvastava, riippumaton, tietoon perustuva ja tulevaisuuteen suuntautuva katsaus kehitysyhteistyökysymyksiin. Raportti auttaa Euroopan unionia hiomaan näkemystään kehitysyhteistyöstä, kehittämään politiikkaansa ja vaikuttamaan kansainväliseen keskusteluun. Se myös täydentää muita kehitysyhteistyötä käsitteleviä keskeisiä raportteja ja pyrkii tuomaan esiin kehitysyhteistyötä koskevia erilaisia näkemyksiä. Siinä käsitellään myös nimenomaan Euroopalle ominaisia toimintamalleja, jotka perustuvat sekä Euroopan poliittisiin ja sosiaalisiin arvoihin että sen historiaan ja kokemuksiin. Olemme vakuuttuneita siitä, että kehityspolitiikan kaltaisella monimutkaisella ja monitahoisella alalla ei voi olla vain yhtä oikeaa ajattelutapaa. Firenzessä sijaitsevan yliopistollisen Eurooppa-instituutin (EUI) johdolla laaditussa, tänä vuonna julkaistavassa ensimmäisessä EU:n kehitysyhteistyöraportissa käsitellään epävakauden mutkikasta ja moniulotteista kysymystä ja keskitytään erityisesti Saharan eteläpuoliseen Afrikkaan, jossa useimmat epävakaat valtiot sijaitsevat. Epävakautta on sanottu aikamme hankalimmaksi kehityshaasteeksi. Se, miten epävakaisiin tilanteisiin pitäisi puuttua, huolestuttaakin kasvavassa määrin ja aiheellisesti sekä Eurooppaa että koko kansainvälistä yhteisöä. Epävakaus on yhä tärkeämpi painopiste EU:n kehityspolitiikassa ja EU:n turvallisuusstrategian keskeinen haaste. Epävakauden voittaminen on ennen kaikkea pakottava moraalinen välttämättömyys. Kolmannes maailman köyhistä asuu niin kutsutuissa epävakaissa maissa. Näiden maiden eteneminen kohti vuosituhattavoitteita on hidasta, ja heikon hallintotavan taloudelliset, inhimilliset ja sosiaaliset kustannukset ovat valtavat, etenkin silloin, kun tuloksena on selkkauksia ja sotia. Kun otetaan huomioon toisiinsa läheisesti liittyvät elintarvike-, polttoaine- ja nykyinen talous- ja finanssikriisi, jotka uhkaavat tehdä tyhjäksi vasta saavutetun edistyksen, on epävakauden torjuminen sitäkin tärkeämpää. Kriisien inhimillinen hinta on erityisen huolestuttava Saharan eteläpuolisissa epävakaissa maissa, joiden kyky selviytyä häiriöistä on rajallinen. Epävakaus synnyttää myös vakavia turvallisuusongelmia. Maailmassa, jossa keskinäinen riippuvuus lisääntyy, globaalisen vakauden ja vaurauden turvaaminen epävakautta poistamalla on myös meidän etumme. Adenin lahdella uudelleen virinnyt merirosvous, joka kytkeytyy läheisesti Somalian sekasortoiseen tilanteeseen, sekä talous-, sota- ja poliittiset pakolaiset, jotka eivät suuntaa vain naapurimaihin vaan pakenevat kotimaansa epävakautta ymmärrettävästi ja usein vastoin tahtoaan Eurooppaan ja maailman muihin vauraisiin osiin paremman ja vakaamman elämän toivossa, ovat esimerkkejä tästä kasvavasta keskinäisestä riippuvuudesta. Epävakautta esiintyy erittäin moninaisissa, sosioekonomisesti, kulttuurisesti ja poliittisesti toisistaan hyvin paljon poikkeavissa yhteiskunnissa, ja ulkoisen tuen on niissä oltava tarkkaan suunniteltua ja erikseen räätälöityä. Perinteinen kehityspolitiikan mantra, johon sisältyvät avun tuloksellisuus (Pariisin julistus ja Accran toimintasuunnitelma), kehityspolitiikkaa koskeva eurooppalainen konsensus ja hallintouudistusten tukemista painottava lähestymistapa, kohtaa epävakaissa valtioissa aivan uudenlaisia haasteita. Professori Bourguignonin johdolla vuonna 2008 III EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

6 Esipuhe EU:n kehitysyhteistyöraportti 2009 valmistuneessa selvityksessä Vuosituhattavoitteiden puolivälikatsaus 1 todetaan seuraavasti: Jotta vuosituhattavoitteissa voitaisiin edistyä, epävakautta täytyy lievittää. Se edellyttää pysyvää sitoutumista ja poliittisten, teknisten, taloudellisten ja toisinaan sotilaallisten resurssien innovatiivista ja kekseliästä käyttöä sekä hallitusten mutta myös kansalaisyhteiskunnan ja valtiosta riippumattomien toimijoiden osallistumista. Tätä varten kumppani- ja avunantajamaat käyvät parhaillaan kansainvälistä vuoropuhelua valtiorakenteiden kehittämisestä ja rauhanrakentamisesta pyrkimyksenään päästä yhteisymmärrykseen kehitysyhteistyön tavoitteista ja periaatteista näissä erittäin vaikeissa olosuhteissa. Tämän kunnianhimoisen tutkimusaloitteen taustalla on intensiivinen yhteistyöprosessi, johon on osallistunut useita huippututkijoita, poliittisia päättäjiä ja kansalaisyhteiskunnan edustajia sekä Euroopasta että Afrikasta. Ensimmäinen ERD luo yhteistä tutkimuspohjaa näiden vaikeiden tilanteiden ymmärtämiselle ja auttaa siten Eurooppaa hiomaan epävakautta koskevaa strategista toimintamalliaan ja määrittelemään johdonmukaisempia tulevaisuuden toimintalinjauksia. Se on suuri edistysaskel eurooppalaisessa tutkimustyössä, jonka tavoitteena on selvittää, miten kehitystavoitteet sovitetaan yhteen uusien maailmanlaajuisten haasteiden kanssa. Stefano Manservisi Yves Mény Pääjohtaja, Euroopan komission kehitysyhteistyön ja EU:n ja AKT-maiden suhteiden pääosasto Rehtori, yliopistollinen Eurooppainstituutti 1 François Bourguignon et al.: Millennium Development Goals at Midpoint: Where do we stand and where do we need to go?, EU:n selvitys, 2008, IV

7 EU:n kehitysyhteistyöraportti 2009 Kiitokset KIITOKSET Tämän raportin on laatinut työryhmä, jota johti Giorgia Giovannetti ja jonka jäseniä olivat yliopistollisen Eurooppa-insituutin (EUI) Robert Schuman Centre for Advanced Studies -keskuksessa työskentelevät Franklin Allen, Simone Bertoli, Shailaja Fennell, Wendy Harcourt, Marta Reynal- Querol, Marco Sanfilippo, Elisa Ticci, Pascal Vennesson ja Thierry Verdier. Ingo Linsenmann toimi projektipäällikkönä. Työryhmä on erityisen kiitollinen François Bourguignonille tieteellisistä neuvoista sekä Luca Alinoville, Nicolas Gérardille, Seth Kaplanille, Stephan Klasenille, Ramon Marimonille, Françoise Moreaulle, Yaw Nyarkolle, Dorothée Starckille ja kaikille ERD-johtoryhmän jäsenille kärsivällisestä ohjauksesta ja tuesta. Kiitämme myös tutkimusapulaisena toiminutta Stefania Innocentia. William A. Amponsah, Mina Baliamoune-Lutz, Stefano Bartolini, Victor Davies, Jörn Grävingholt, Sven Grimm, Francesco N. Moro, Donato Romano, Alexander Sarris, Andrew Sherriff ja Gianni Vaggi panos konsultointiprosessin aikana oli erittäin arvokas. Lubomira Bencova, Piera Calcinaghi, Monique Cavallari, Angela Conte, Mei Lan Goei, Laetitia Jespers, Alexei Jones, Laura Jurisevic, Christine Lyon, Serena Scarselli, Elisabetta Spagnoli ja Valerio Pappalardo olivat mukana monissa raportin laatimisvaiheissa. Bruce Ross Larson oli päävastuussa toimitustyöstä. Chris Engert huolehti taustaasiakirjojen kielellisestä tarkistuksesta. Kiitämme heitä kaikkia. Olemme kiitollisia seuraaville henkilöille, jotka kirjoittivat tausta-asiakirjoja ja -muistioita: Ernest Aryeetey, Niagale Bagayoko-Penone, Michael Barnett, Nicolas Berman, Elva Bova, Deborah Bryceson, Christian Büger, Maurizio Carbone, Paul Collier, Lorenzo Cotula, Nasredin Elamin, Fernanda Faria, Patrick Guillaumont, Sylvaine Guillaumont Jeanneney, Kenneth Harttgen, Damien Helly, Lelio Iapadre, Zohra Kahn, José Maria Larrú, Francesca Luchetti, Alan Matthews, Philippe Martin, Jesse McConnell, Mark McGillivray, Andrew Mold, Wim Naudé, Janvier Nkurunziza, Abena D. Oduro, Alina Rocha- Menocal, Sara Pantuliano, Jean-Philippe Platteau, Béatrice Pouligny, Prabirjit Sarkar, Ajit Singh, Aysen Tanyeri-Abur, Necla Tschirgi, Margherita Velucchi ja Tony Venables. Erityisesti haluamme kiittää niitä, jotka osallistuivat New Faces for African Development -hankkeeseen. He tuottivat innostuneesti tuoreita ja uusia näkemyksiä raporttiin, esittelivät tutkimuksiaan ja laativat muistioita ja selvityksiä. He olivat Eme Akpan, Japhet Biegon, Muslilhah Badmus, Christian B. Kamga Kam, Dorine Kanmi Feunou, Nicholas Kilimani, Albert Makochekanwa Douzounet Mallaye, Ndubuisi Nwokolo Magidu Nyende, Isaac Oluwatayo, Thomas Poirier, Afees Salisu and Sigismond Wilson. On mahdotonta kiittää kaikkia, sillä niin moni osallistui tämän raportin julkaisemiseen johtaneeseen prosessiin. He olivat mukana valmistelevissa tapahtumissa, joita järjestettiin Brysselissä (6. helmikuuta ja 4. syyskuuta), Cambridgessa ( maaliskuuta), Firenzessä ( huhtikuuta ja kesäkuuta), Barcelonassa (7. 8. toukokuuta) ja Accrassa ( toukokuuta). Näiden tapahtumien täydelliset osanottajaluettelot on esitetty niteessä 1B. Haluamme tässä kiittää kaikkia osanottajia panoksesta, jonka he toivat kuulemisprosessiin sekä kiistanalaisesta aiheesta käytyyn keskusteluun. Osoitamme kiitokset myös isäntinä toimineille laitoksille, joita olivat Jesus College Cambridgessa, Universitat Pompeu Fabra ja sen Välimeren talouksia tutkiva keskus CREMed (Centre de Recerca en Economia del Mediterrani) Barcelonassa ja ISSER (Institute of Statistical, Social and Economic Research) Accrassa. V EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

8 Sisältö EU:n kehitysyhteistyöraportti 2009 SISÄLTÖ YLEISKATSAUS 1 1. Tehokkaampia EU-toimia epävakauden torjumiseksi 4 2. Priorisointi 7 OSA YKSI 10 LUKU 1 - VALTIOLLINEN EPÄVAKAUS SAHARAN ETELÄPUOLISESSA AFRIKASSA: KUSTANNUKSET JA HAASTEET EU:n kehityspolitiikka muuttuvassa maailmantilanteessa Mitä valtiollisella epävakaudella tarkoitetaan? Valtiollisen epävakauden kustannukset Saharan eteläpuolisessa Afrikassa 18 LUKU 2 - EPÄVAKAIDEN VALTIOIDEN OMINAISPIIRTEET Epävakaiden valtioiden yhteisiä piirteitä Epävakaiden maiden välillä on monia eroavuuksia Yhteenveto 46 LUKU 3 - VALTIOLLISEN EPÄVAKAUDEN HISTORIALLISET SYYT Erityissyyt ja yleiset taustatekijät Onko epävakaus siirtomaa-ajan perintöä? Saharan eteläpuolisen Afrikan siirtomaat Siirtomaavallan purkautuminen Kansainvälinen tilanne ja jatkuvuus Instituutioiden polkuriippuvuus erillisyys ja ulospäin suuntautuneisuus Johtopäätökset 54 LUKU 4 - TALOUDELLISET TEKIJÄT VOIVAT LISÄTÄ EPÄVAKAUTTA Taloudelliset tekijät ja valtiollinen epävakaus vaikuttavat toisiinsa Kaupan avoimuus voi lisätä tai vähentää valtiollista epävakautta Suorien ulkomaisten sijoitusten ja epävakauden väliset yhteydet Luonnonvarojen runsaus voi huonontaa hallintoa Epävakaus, maankäyttö ja -omistus, hallinto Nälkäinen väestö ja epävakaat instituutiot Johtopäätökset 68 VI

9 EU:n kehitysyhteistyöraportti 2009 Sisältö OSA KAKSI 70 LUKU 5 - EPÄVAKAUS VASTAAN RESILIENSSI Resilienssin vahvistaminen Mitä resilienssiin perustuva lähestymistapa tarkoittaa? Valtion epävakaus heikentää sosioekonomista resilienssiä 73 LUKU 6 - GLOBAALI RAHOITUSKRIISI VAIKUTTAA VOIMAKKAASTI AFRIKAN EPÄVAKAISIIN VALTIOIHIN Kriisin huolestuttavat haasteet: vuosien edistys pysähtymässä Elintarvikkeet, polttoaineet, rahoitus ja epävakaus Kriisin neljä väylää epävakaisiin maihin Selviytyvätkö epävakaat valtiot kriisistä? 85 LUKU 7 - VALTIORAKENTEIDEN KEHITTÄMINEN JA SOSIAALINEN KOHEESIO Valtio takaisin parrasvaloihin Sosiaalinen koheesio ja valtiorakenteiden kehittämisen aineettomat ulottuvuudet Kehitysyhteistyön toimintaympäristö on tunnettava Konfliktin jälkeisissä tilanteissa humanitaarinen apu ja valtiorakenteiden kehittäminen täydentävät toisiaan 98 OSA KOLME 106 LUKU 8 - EU:N TOIMET EPÄVAKAUDEN LIEVENTÄMISEKSI SAHARAN ETELÄPUOLISESSA AFRIKASSA EU:n aiempi toiminta epävakaissa maissa EU:n mahdollisuudet epävakaissa tilanteissa Tehokkaampia EU-toimia epävakaissa tilanteissa 115 LUKU 9 - JOHTOPÄÄTÖKSET PAINOPISTEET JA SUOSITUKSET EU-politiikalla voidaan vaikuttaa Painopisteet ja suositukset 128 VIITTEET 135 LIITE 145 VII EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

10 Taulukot ja kuviot EU:n kehitysyhteistyöraportti 2009 TAULUKOT JA KUVIOT Tietoruudun taulukko 0.1: Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaat maat 1 Tietoruudun kuvio 0.1: Saharan eteläpuolisten epävakaiden maiden väestöpyramidi 3 Tietoruudun kuvio 0.2: Euroopan unionin väestöpyramidi 3 Kuvio 0.1: Saharan eteläpuolisten epävakaiden maiden resilienssi vaihtelee 6 Kuvio 0.2: Saharan eteläpuolisten maiden haavoittuvuus vaihtelee 6 Tietoruudun kuvio 1.1: Kehitysavun vaikutus talouskasvuun 13 Tietoruudun taulukko 1.1: Epävakaille valtioille vuonna 2004 myönnetty kehitysapu 14 Taulukko 1.1: Inhimillinen kehitys Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaissa valtioissa 19 Kuvio 1.1: Vuosituhattavoitteita koskevien keskeisten indikaattorien absoluuttiset muutokset ( ) 20 Kuvio 1.2: Vuosituhattavoitteita koskevien keskeisten indikaattorien suhteelliset muutokset ( ) 21 Taulukko 1.2: Maanpakolaiset ja maansisäiset pakolaiset, Taulukko 1.3: Epävakaiden maiden elintarviketurvaindeksit 25 Kuvio 1.3: Hallintoindikaattorien kehityssuuntia Saharan eteläpuoliset epävakaat maat 27 Taulukko 2.1: Verotus, valtiontulot ja liiketoiminnan helppous Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaissa maissa 31 Kuvio 2.1: Rahavirrat ulkomailta (yksinkertainen keskiarvo vuosilta ) 32 Tietoruudun kuvio 2.1: Sambian vienti ja kuparin hinnat ( ) 33 Tietoruudun kuvio 2.2: Kuparin hinnat ja Sambian kwacha ( ) 34 Tietoruudun kuvio 2.3: Sambian tulot kaivosteollisuudesta ( ) 35 Kuvio 2.2: Maatalouden, teollisuuden ja palvelujen osuudet BKT:stä, Taulukko 2.2: Elintarvikkeiden tuojat ja viejät Saharan eteläpuolisessa Afrikassa 36 Taulukko 2.3: Epävakaiden maiden viennin keskittyminen 38 Taulukko 2.4: Epävakaiden maiden viennin kohdemaat, keskiarvo , prosentteina 39 Taulukko 2.5: Julkiset menot sektoreittain % BKT:stä 40 Taulukko 2.6: Väestö 41 Taulukko 2.7: Infrastruktuuri ja maantieteelliset ominaispiirteet 42 Kuvio 2.3: Reaalisen BKT:n kasvu epävakaissa maissa, runsaiden ja vähäisten omien luonnonvarojen epävakaat maat, Taulukko 2.8: Makrotaloudelliset ominaispiirteet 44 Taulukko 2.9: Haavoittuvuuden kokonaisaste 45 Taulukko 4.1: Viljelymaihin tehtyjen uusien sijoitusten köyhyyttä vähentävien vaikutusten varmistaminen 63 Tietoruudun taulukko 4.1: Jaetut viljelymaaosuudet vuosina (yli hehtaarin sitoumukset) 65 Kuvio 5.1: Valtion epävakauden ja sosioekonomisen resilienssin keskinäiset vaikutukset 74 Kuvio 6.1: Viennin osuus BKT:stä kasvaa 77 Tietoruudun kuvio 6.1: Etelä-Afrikka reagoi Lehman Brothersin romahdukseen, Kenia ja Nigeria eivät 78 Kuvio 6.2: Vienti vähentynyt eniten Saharan eteläpuolisessa Afrikassa 80 Kuvio 6.3: Saharan eteläpuolisen Afrikan alkutuotannon ja teollisuuden vienti kumppanimaan rahoituskriisin jälkeen 81 Kuvio 6.4: Afrikan kehitysapuvirtojen arvioitu vähennys vuonna Tietoruudun kuvio 6.2: Kiinan talousyhteistyö Afrikan epävakaiden maiden kanssa ja DAC:n kehitysapu, Kuvio 6.5: Monet siirtolaiset asuvat Afrikassa 84 Taulukko 6.1: Resilienssi alhaisesta korkeaan 86 Kuvio 6.6: Kriisin vaikutus sosiaaliseen hyvinvointiin 86 Taulukko 8.1: Epävakaat valtiot keskeiset organisaatiot EU:ssa 114 VIII

11 EU:n kehitysyhteistyöraportti 2009 Tietoruudut TIETORUUDUT Tietoruutu 0.1: Mitkä Saharan eteläpuolisen Afrikan maista ovat epävakaita? 1 Tietoruutu 0.2: Epävakaat maat ovat samanlaisia ja erilaisia 2 Tietoruutu 0.3: Miten vuosien kriisi on vaikuttanut Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaisiin maihin? 5 Tietoruutu 1.1: Avun tuloksellisuus ja epävakaat valtiot 12 Tietoruutu 1.2: Kuinka epävakaudesta tuli osa kehitysapukeskustelua 15 Tietoruutu 2.1: Kuparin nousu- ja laskukausi Sambiassa 33 Tietoruutu 4.1: Toimintaohjeet ja luonnonvaroja koskeva peruskirja Natural Resource Charter 59 Tietoruutu 4.2: Suuria maakauppoja Afrikassa maasopimusten purkaminen 61 Tietoruutu 4.3: Kansainvälisiä sijoituksia Sudaniin: arabialueen vilja-aitta 64 Tietoruutu 5.1: Resilienssin ja haavoittuvuuden määrittelyä 72 Tietoruutu 5.2: Talouskasvu, kehitys ja hyvinvointi epävakaissa maissa 73 Tietoruutu 6.1: Afrikan rahoitusmarkkinat häiriöiden heijastusvaikutukset 78 Tietoruutu 6.2: Täyttääkö Kiina vajeen? 83 Tietoruutu 6.3: Häiriöt ja sosiaaliturva virallisten ja epävirallisten rahoituslaitosten rooli 88 Tietoruutu 7.1: Miksi paikallinen resilienssi voi parantaa turvallisuutta? 92 Tietoruutu 7.2: Somalia ja Somalimaa 95 Tietoruutu 7.3: Afrikkalainen hallintomalli 96 Tietoruutu 7.4: Kansainväliset kehitystoimet epävakaissa valtioissa: Etelä-Sudan 98 Tietoruutu 7.5: Oppia paikallisyhteisöiltä: tukea entisille naissotilaille 101 Tietoruutu 7.6: Konfliktien jälkeinen siirtymävaihe voi tarjota mahdollisuuksia naisten vaikutusvallan lisäämiseen 102 Tietoruutu 7.7: Sukupuolitietoinen budjetointi 103 Tietoruutu 8.1: Valtiollisen epävakauden ehkäiseminen otteita eurooppalaisesta konsensuksesta Tietoruutu 8.2: Epävakaus Pariisin julistuksessa ja Accran toimintasuunnitelmassa 110 Tietoruutu 8.3: Hyvää kansainvälistä toimintatapaa epävakaissa valtioissa ja tilanteissa koskevat periaatteet, OECD/DAC 111 Tietoruutu 8.4: YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselma Tietoruutu 8.5: Vulnerability Flex -järjestely 113 Tietoruutu 8.6: EU:n yhteinen maatalouspolitiikka ja Afrikan epävakaiden valtioiden elintarviketurva 117 Tietoruutu 8.7: Kehitysmaiden kauppaa tukeva apu 119 Tietoruutu 8.8: Talouskumppanuussopimukset 119 Tietoruutu 8.9: Epävakaiden tilanteiden turvallisuus- ja kehityshaasteet: oppia ETPP-operaatioista 123 Tietoruutu 9.1: Esitys valtiontulojen vakauttamiseksi 129 Tietoruutu 9.2: EU-politiikka ja Afrikan henkisen pääoman kehittäminen 129 Tietoruutu 9.3: Alueellista integraatiota oikealla tasolla 131 Tietoruutu 9.4: Johtajuuden ja ylivallan ongelma alueellisesti johdetussa hallinnon kehittämisessä 132 Tietoruutu 9.5: Avun hallinnoinnin uudelleenarviointia 133 IX EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

12 Lyhenteet EU:n kehitysyhteistyöraportti 2009 LYHENTEET AKT-maat AfDB AIDS/HIV BKT BKTL CIFP CPIA-luokitus DAC DFID ETPP EU FAO GTZ HDI IFPRI IIED ILO Kehitysyhteistyön pääosasto NATO ODA OECD/DAC SIPRI UNCTAD UNDP UNECA UNIFEM UNMIS UNODC UNRISD WFP WHO WPF WTO YMP ZCCM Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren maat Afrikan kehityspankki immuunikato/immuunikatovirus bruttokansantuote bruttokansantulo Carletonin yliopiston Country Indicators for Foreign Policy -indeksi Country Policy and Institutional Assessment -luokitus kehitysapukomitea Yhdistyneen kuningaskunnan kansainvälisen kehityksen ministeriö (Department for International Development) Euroopan turvallisuus- ja puolustuspolitiikka Euroopan unioni Yhdistyneiden Kansakuntien elintarvike- ja maatalousjärjestö Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit inhimillisen kehityksen indeksi Kansainvälinen elintarviketalouden tutkimuskeskus Kansainvälinen ympäristö- ja kehitysinstituutti Kansainvälinen työjärjestö Euroopan komission kehitysyhteistyön ja EU:n ja AKT-maiden suhteiden pääosasto Pohjois-Atlantin liitto julkinen kehitysapu Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön kehitysapukomitea Tukholman kansainvälinen rauhantutkimuslaitos YK:n kauppa- ja kehityskonferenssi YK:n kehitysohjelma YK:n Afrikan talouskomissio YK:n naisten kehitysrahasto YK:n operaatio Sudanissa YK:n huumausaine- ja kriminaalipolitiikan toimisto YK:n sosiaalisen kehityksen tutkimuslaitos Maailman elintarvikeohjelma Maailman terveysjärjestö Maailman väestösäätiö (World Population Foundation) Maailman kauppajärjestö yhteinen maatalouspolitiikka Zambia Consolidated Copper Mines X

13 EU:n kehitysyhteistyöraportti 2009 Yleiskatsaus YLEISKATSAUS Talouskriiseistä pahin sitten vuoden 1929 kehittyi vuosina maailmanlaajuiseksi taantumaksi. Kriisi on johtanut EUjäsenvaltioiden ja kehitysmaiden talousarvioiden leikkauksiin, ylivelkaantumiseen, kasvavaan työttömyyteen sekä yhteiskunnallisten ongelmien lisääntymiseen. Lamalla on ollut erityisen tuhoisat vaikutukset epävakaissa maissa, joista suurin osa sijaitsee Saharan eteläpuolisessa Afrikassa. Ensin näiden maiden uskottiin jäävän talouskriisin vaikutusten ulottumattomiin koska niiden yhteydet maailmantalouteen olivat heikot, mutta toisin kävi. Nyt Saharan eteläpuolisen Afrikan vakava sosioekonominen tilanne edellyttäisi EU:lta uudenlaista, voimakasta tukea, mutta EU:n omat yhteiskunnalliset ongelmat vievät kehitysapupolitiikalta huomiota ja varoja. Tästä huolimatta EU:n tulee pitää kiinni ja vahvistaa sitoutumistaan Saharan eteläpuoliseen Afrikkaan, ja nyt jos koskaan on kartettava tehotonta avustuspolitiikkaa. Nyt on aika arvioida uudelleen Saharan eteläpuolista Afrikkaa koskeva Euroopan unionin kehityspolitiikka. Vuoden 2009 EU:n kehitysyhteistyöraportti (ERD 2009) antaa tähän panoksensa. Vuoden 2009 EU:n kehitysyhteistyöraportissa analysoidaan, mistä epävakaudessa on kysymys (osa 1), arvioidaan epävakaiden maiden valmiuksia selviytyä vuosien rahoituskriisin kaltaisista häiriöistä (osa 2), ja tarkastellaan EU:n nykyisiä toimia epävakaiden maiden tukemiseksi. Lisäksi raportissa paneudutaan Euroopan unionin kehitysyhteistyöpolitiikan mahdollisuuksiin tukea näiden maiden eri toimijoita, kun he pyrkivät vahvistamaan maansa resilienssiä eli sopeutumiskykyä. Raportissa keskitytään Saharan eteläpuolisiin maihin, sillä tämä alue näyttää jääneen erityisen pahasti jälkeen valtiollisen vakauttamisen kehityksessään. Epävakauden teoreettisista määritelmistä ja mittaamisesta ollaan edelleenkin erimielisiä, mutta on kiistatta selvää, että Saharan eteläpuolisen Afrikan maat muodostavat yhä epävakaiden maiden enemmistön (tietoruutu 0.1). 1 Tietoruutu 0.1: Mitkä Saharan eteläpuolisen Afrikan maista ovat epävakaita? Valtioiden epävakautta arvioidaan ja luokitellaan monin eri tavoin. Tietoruudun taulukko 1 sisältää luettelon niistä Saharan eteläpuolisista maista, joita tässä raportissa pidetään epävakaina. Tietoruudun taulukko 0.1: Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaat maat Angola Päiväntasaajan Guinea Nigeria Burundi Eritrea Ruanda Kamerun Etiopia São Tomé ja Príncipe Keski-Afrikan tasavalta Gambia Sierra Leone Tšad Guinea Somalia Komorit Guinea-Bissau Sudan Kongon demokraattinen tasavalta Kenia Togo Kongon tasavalta Liberia Uganda Norsunluurannikko Mauritania Zimbabwe Djibouti Niger Luettelon on vuonna 2009 koonnut OECD, joka ei ole vahvistanut sitä virallisesti. Luettelo on kooste Maailmanpankin vuonna 2007 tekemästä Country Policy and Institutional Assessment -luokituksesta, Brookingsin kehitysmaiden valtiollista epävakautta käsittelevästä indeksistä vuodelta 2008, sekä kanadalaisen Carletonin yliopiston Country Indicators of Foreign Policy tutkimuksesta. EU:n kehitysyhteistyöraportissa 2009 käytetään luetteloa apuvälineenä, mutta sille ei anneta virallista, vahvistettua asemaa, koska epävakauden määritelmä ja käsite ovat jo sinällään dynaamisia (luku 1). Epävakauden hinta on inhimillisesti ja taloudellisesti korkea, ja siksi kehitystyön malleja, strategioita ja toimia on suunnattava yhteisöjen sopeutumiskyvyn eli resilienssin vahvistamiseen. Sosioekonomisten järjestelmien sopeutumis- ja palautumiskykyä on kehitettävä siten, että kriiseistä selviydytään vaarantamatta ihmisten ja kansojen tulevaisuutta. Yhteiskunnallisilta ja taloudellisilta järjestelmiltä vaaditaan joustavuutta ja kestokykyä, jotta maat ja valtiot voivat kehittyä tasaisesti huolimatta entistä suurempia ihmisjoukkoja koskettavista, entistä vakavammista kriiseistä. Tämän on oltava kansallisten kehittämisstrategioiden ja kehitysyhteistyön keskeinen tavoite. Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakailla mailla on monia yhteisiä piirteitä, kuten vakavia rakenteellisia ongelmia ja toimimattomia instituutioita, mutta ne ovat monissa suhteissa myös hyvin erilaisia (tietoruutu 0.2). Näissä maissa hätätila on enemmänkin sääntö kuin poikkeus. Pyrkiessään tasapainottamaan kriisien haittavaikutuksia lyhyellä aikavälillä, ne usein kadottavat näköpiiristään pitkän aikavälin tavoitteensa. Euroopan unioni voi auttaa niitä pysymään tiellä kohti vakautta, resilienssiä ja kestävää kasvua. Siksi on tärkeää, että EU:n pitkän aikavälin lähestymistapa kehitystoimiin on joustava ja että EU tehostaa kehitysyhteistyötä 1 OECD:n vuonna 2009 epävakaaksi luokittamista 49 maasta 29 sijaitsee Saharan eteläpuolisessa Afrikassa. 1 EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

14 Yleiskatsaus EU:n kehitysyhteistyöraportti 2009 ottamalla käyttöön uudenlaisia toimintamalleja. EU:n tulee tehdä uskottavia pitkän aikavälin politiikka- ja budjettisitoumuksia, jotka pohjautuvat valtioiden täysivaltaisuuden periaatteeseen. Tällaiset sitoumukset auttavat epävakaita maita pidentämään omien politiikkojensa aikahorisonttia. Eteneminen painopisteiden asettamisesta toimintaohjeisiin ja suuntaviivoihin vaatii alueen ja sen tilanteen syvällistä tuntemusta, jossa otetaan huomioon Saharan eteläpuolisten epävakaiden maiden historiallinen, kulttuurinen, taloudellinen ja poliittinen heterogeenisyys. Yksityiskohtaisia poliittisia toimintaohjeita voidaan muotoilla vain yhdistämällä politiikan asiantuntemus ja paikallisten olosuhteiden syvällinen tuntemus. 2 EU:N VAHVUUDET: HENKISEN JA SOSIAALISEN PÄÄOMAN LISÄÄMINEN JA VALTIORAKENTEIDEN KEHITYKSEN TUKEMINEN EU:n ja sen jäsenvaltioiden harjoittamalla kehitysyhteistyöllä voidaan saada paljon aikaan. Useimmille Saharan eteläpuolisen Afrikan maille Eurooppa on suurin avunantaja, kauppakumppani, ulkomaisten investointien lähde sekä lisäksi varteenotettava maahanmuuton kohde. Euroopan unioni on tärkeä politiikan, diplomatian ja talouden ryhmittymä. Eurooppa ei kuitenkaan saa unohtaa, että epävakauden juuret ovat usein siirtomaavallan ajassa ja siirtomaiden itsenäistymisprosesseissa, ja epävakautta ovat toisinaan lisänneet ulkomaisten yhtiöiden vastuuttomat toimintatavat sekä rikollinen ihmiskauppa Eurooppaan ja sieltä pois. Euroopan unionin tulee jatkaa kehitysyhteistyötä epävakaissa maissa ja kunnioittaa kunkin maan sisäistä kehitysprosessin itsehallintaa. EU:n ei pidä tyytyä valtiorakenteiden kehittämiseen, vaan käyttää hyväksi kaikkia vahvuuksiaan näiden maiden henkisen ja yhteiskunnallisen pääoman kehittämiseksi sekä paikallisten ja alueellisten instituutioiden toimintavalmiuksien tukemiseksi. Useimmista avustusjärjestöistä 3 poiketen EU:lla on käytössään taloudellisen avun lisäksi laaja valikoima politiikkavälineitä kaupan, maatalouden, kalastuksen, turvallisuuden, muuttoliikkeen, ilmastonmuutoksen, ympäristön, globalisaation yhteiskunnallisen ulottuvuuden, työllisyyden, tutkimuksen ja kehityksen, tietoyhteiskunnan, energian ja hallinnon kehittämiseen. 4 EU:n omalle historialle on leimaa-antavaa valtiorakenteiden kehittäminen monenlaisissa yhteiskunnissa, joiden erilaiset toimielimet ja valtiolliset toimintamallit olivat rakentuneet erilaisille juurille, perinteille ja historialle. Laajentumisensa aikana Euroopan unionin on ollut pakko selvitä monenlaisista ongelmista, joita ovat aiheuttaneet muun muassa siirtyminen sotilasdiktatuurista demokratiaan (esimerkiksi Kreikka, Portugali ja Espanja 1970-luvulla) ja vastikään markkinatalouteen siirtyneiden maiden liittyminen unionin jäseniksi. Näistä kokemuksista on hyötyä, kun EU ja sen jäsenmaat nyt kohtaavat epävakaiden maiden haasteita. Euroopan mahdollisuuksia ei kuitenkaan tule liioitella. Maailma on moninapaistunut, ja uusia politiikan ja talouden keskuksia on liittynyt vanhimpien toimijoiden joukkoon. Kansainvälisen järjestelmän voimahahmoksi on noussut Yhdysvaltojen, Kiinan ja Euroopan unionin muodostelma. Tärkeimpien kansainvälisten järjestöjen lisäksi epävakaissa valtioissa ovat tehneet kehitysyhteistyötä myös esimerkiksi Yhdysvallat ja monet Itä-Aasian sekä Arabianlahden maat. Etenkin Kiina on rakentanut infrastruktuureja, investoinut maa-alueisiin ja kasvattanut epävakaiden maiden aineetonta voimaa. Kumppanimaat saattavat tulkita EU:n aktiivisuuden valtiorakenteiden kehittämisessä ja rauhanrakentamisessa maan sisäisiin asioihin puuttumiseksi eikä välttämättä aina poliittisesti täysin neutraaliksi toiminnaksi. EU:n aloitteet voivat tahattomasti joskus myös vaikuttaa prosesseihin ja dynamismeihin, jotka ovat luontaisesti maan sisäisiä. Myös EU:n sisäinen vastustus ja rajoitteet voivat heikentää sen sitoutumista kehityspolitiikkaan. EU:n ikääntyvä väestö, talous- ja finanssikriisistä syntynyt velka ja EU:n laajeneminen voivat rajoittaa sen halukkuutta ohjata julkisia voimavaroja kansainväliseen kehitysyhteistyöhön. Tietoruutu 0.2: Epävakaat maat ovat samanlaisia ja erilaisia Epävakaat maat eivät kykene ottamaan tehokkaaseen käyttöön omia resurssejaan eivätkä keräämään merkittäviä tuloja verotuksen avulla. Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaiden maiden valtiontulot ilman avustuksia ovat vain harvoin yli 20 prosenttia maan bruttokansantuotteesta. Verojen osuus BKT:stä on 6 13 prosenttia, joten maiden mahdollisuudet tarjota julkisia palveluita ja hyödykkeitä ovat hyvin rajalliset. Vähän inhimillistä kehitystä Vähäinen julkinen investointi inhimilliseen kehitykseen näkyy huonosti toimivina koulutus- ja terveydenhuoltojärjestelminä. Vaikka monet epävakaat valtiot ovat leikanneet sotilaallisia menojaan, ne eivät ne ole vastaavasti lisänneet terveydenhuollon tai koulutuksen menoja. 2 GTZ (2008) tarkastelee kuutta maatutkimusta ja korostaa maantieteellisten, hallitusten kehitysvaiheiden ja kehitystyöajattelun eroja. GTZ-raportissa todetaan, että Älä aiheuta haittaa -periaate sekä taustojen, asiayhteyksien ja maan syvällinen tuntemus muodostavat perustan kaikelle strategiatyölle (s. 12). 3 Kehitysyhteistyöjärjestöillä ja kansainvälisillä organisaatioilla on rajallisempi valikoima toimintavaihtoehtoja, jotka rajoittuvat usein lyhyen aikavälin korjaaviin toimiin, ja niiden instituutionaalisten velvoitteiden vuoksi yhteen erityiseen kysymykseen. Paul Collierin (2009a) taustaselvitys niteessä 1B kuvaa tätä. 4 Vuoden 2009 EU:n kertomuksessa kehitysnäkökulman johdonmukaisuudesta käsitellään 12:ta politiikka-aluetta. 2

15 EU:n kehitysyhteistyöraportti 2009 Yleiskatsaus Alhainen väestötiheys Alhainen väestötiheys on useimmille epävakaille maille tyypillinen piirre: 15 maassa 29:stä on alle 40 asukasta neliökilometrillä, kun vastaava väestötiheys vakaissa maissa on keskimäärin 84. Väestö on nuorta ja kasvaa nopeasti (EU:n väestöpyramidissa suuntaus on päinvastainen). Näissä maissa enin osa väestöstä asuu lisäksi maaseutualueilla. Tietoruudun kuvio 0.1: Saharan eteläpuolisten epävakaiden maiden väestöpyramidi Naiset Miehet Väestö, miljoonaa Tietoruudun kuvio 0.2: Euroopan unionin väestöpyramidi Naiset Miehet Väestö, miljoonaa Lähde: U.S. Census Bureau International Data Base (IDB) -tietokanta Heikot aineelliset ja aineettomat perusrakenteet Epävakaissa maissa on vain 8 metriä päällystettyä tietä yhtä pinta-alan neliökilometriä kohden, kun sitä on vakaissa maissa 18. Kuljetuskustannukset epävakaissa maissa etenkin Afrikan sisäisessä kaupassa ovat yli kaksinkertaiset verrattuna Kaakkois-Aasiaan. Kontin kuljettaminen lähimpään satamaan Keski-Afrikan tasavallassa sijaitsevalta tehtaalta kestää noin 116 päivää. Vastaava kuljetus Kööpenhaminasta kestää vain viisi päivää. Suorin lento Tšadin ja Nigerin välillä kulkee Ranskan kautta, jolloin sille tulee pituutta yli km. Keski- Afrikan tasavallan Banguista Eurooppaan on vain yksi suora lento viikossa. Vaikka matkapuhelinten määrä on viime aikoina lisääntynyt voimakkaasti, niitä on näissä maissa 1 000:ta asukasta kohden edelleen puolet vähemmän kuin vakaissa maissa. Keskittynyt vienti Vienti on erittäin keskittynyttä, ja se on indeksinä arvioituna puolet yksipuolisempaa kuin vakaiden maiden vienti. Epävakaat maat käyvät vientikauppaa enimmäkseen alkutuotteilla: vuonna 2006 alkutuotteiden osuus kaikesta viennistä oli keskimäärin yli 80 prosenttia, ja tästä 30 prosenttia oli polttoaineita. Angolassa, Tšadissa, Kongon tasavallassa ja Päiväntasaajan Guineassa niiden osuus ylitti 90 prosenttia. Aseellisten selkkausten riski on suuri Epävakaiden maiden luettelon maailman köyhimmissä maissa asuu miljardi ihmistä (nk. Bottom Billion), joista 73 prosenttia on vastikään kokenut sisällissodan tai elää parhaillaan sen keskellä. Sisällissodan riski seuraavien viiden vuoden aikana on näissä maissa todella korkea yksi kuudesta maasta joutuu sotaan. 1 Mutta toisaalta Erilaisia kasvulukuja Vuosina epävakaiden maiden vuosikasvu oli noin 4 prosenttia. Epävakaista maista ne, joilla on runsaasti luonnonvaroja, kasvoivat 6,3 prosentin vuosivauhdilla, vuonna 2002 jopa 10 prosentin ja vuonna ,5 prosentin vauhdilla. Maat, joilla ei juuri ole luonnonvaroja, kasvoivat vuosittain 2,3 prosenttia. 3 EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

16 Yleiskatsaus EU:n kehitysyhteistyöraportti 2009 Tulotasot Asukaskohtainen reaalitulotaso oli Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaissa maissa vuonna 2008 keskimäärin 600 dollaria. Tulotaso vaihteli voimakkaasti Kongon demokraattisen tasavallan 100 dollarista Päiväntasaajan Guinean dollariin asukasta kohden. Elinajanodote São Tomé ja Príncipessä syntyvän elinajanodote on yli 65 vuotta, kuten keskimäärin kehitysmaissa yleensä. Sierra Leonen ja Zimbabwen väestöllä elinajanodote on vain hiukan yli 40 vuotta. Suorat ulkomaiset sijoitukset keskittyvät luonnonvaroiltaan rikkaisiin maihin Yli 70 prosenttia Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaisiin maihin tulevista suorista ulkomaisista sijoituksista vuosina suuntautui viiteen maahan: Angolaan, Tšadiin, Päiväntasaajan Guineaan, Nigeriaan ja Sudaniin, joilla kaikilla on runsaasti omia luonnonvaroja. Olemattomat tai niukat valuuttavarannot Joidenkin epävakaiden maiden valuuttavarannot ovat erittäin alhaiset ja vastaavat vain alle 90 päivän tuontia. Etiopian, Guinean ja Zimbabwen varannot vastasivat huhtikuussa 2009 vain niiden yhden kuukauden tuontia, kun valuuttavarannot öljynviejämaissa vastasivat niiden puolen vuoden tuontia. Ulkomainen velka Öljynviejämaat ovat pitäneet ulkomaisen velanoton kurissa, joten niiden velkaindikaattori on pääosin hallinnassa. Esimerkiksi velan suhde bruttokansantuloon ja kokonaisvelka tavaroiden ja palveluiden viennistä ovat parantuneet Angolassa ja Sudanissa merkittävästi vuoden 2000 tilanteesta. Luonnonvaroiltaan köyhät epävakaat maat kuten Liberia ja Guinea-Bissau kantavat edelleen painavaa velkataakkaa, mikä heikentää niiden tulevaisuuden kehitysmahdollisuuksia. 1. TEHOKKAAMPIA EU-TOIMIA EPÄVAKAUDEN TORJUMISEKSI Arvioitaessa EU:n nykyisiä toimintamalleja epävakaiden maiden auttamiseksi (luku 8) havaitaan, että edistysaskeleita tarvitaan monilla aloilla. Ensimmäinen, yleisen tason kehittämiskohde on teoreettisen poliittisen toimintakehyksen ja kehitysyhteistyötoimien käytännön toteutuksen välisen kuilun kaventaminen. Haaste on olennainen, sillä politiikan vaikuttavuus nähdään vasta sen toteutuksessa. Politiikan toteutus on lisäksi suunniteltava erikseen kuhunkin tilanteeseen ja tarpeeseen, sillä epävakaiden valtioiden tarpeisiin ei voida soveltaa kaikille sopivaa, yhdenkoon politiikkamallia. Tärkeitä kehityskohteita: Paikalliset asiayhteydet ja tilanteiden taustat on ymmärrettävä syvällisesti, ja tämän ymmärryksen pohjalle on suunniteltava tehokkaat toimet. 5 On tutkittava miten kehitysprosessin itsehallinnan eli omistajuuden periaatetta sovelletaan tilanteissa, joissa yhteistyömaiden valtiolliset instituutiot ovat toimintakyvyttömiä tai laittomia. Epävakaissa maissa tämä on yleistä, jolloin budjettituki voi olla erityisen haastavaa. Niissäkin maissa, joissa on demokraattiset instituutiot, hallituksen legitiimiys on usein kestämätön, jolloin pitkän aikavälin politiikkoja on hyvin vaikeaa toteuttaa budjettituella etenkin ilman kunnon valvontaa ja seurantaa. On varmistettava, ettei EU:n toimien moninaisuus käänny itseään vastaan, jolloin eri politiikoista voi syntyä epäsuoria haittavaikutuksia epävakaisiin maihin. On varmistettava, että politiikat ovat keskenään johdonmukaisia horisontaalisesti, mutta lisäksi on varmistettava niiden vertikaalinen johdonmukaisuus. Näin turvataan politiikkojen parempi koordinaatio Euroopan yhteisön sisällä sekä EY:n ja EU-jäsenvaltioiden kesken, jotka ovat usein haluttomia menettämään johtorooliaan. Hyvällä koordinaatiolla voidaan varmistaa, että EU toimii ja esiintyy yhtenäisesti, jolloin EU:n kehityspolitiikan vastuut ovat selkeät ja avun vastaanottajat ymmärtävät politiikan paremmin. Euroopan unionin kauppapolitiikkaa on muokattava sopimaan paremmin Saharan eteläpuolisten epävakaiden maiden tarpeisiin. On myös varmistettava, etteivät kahdenväliset sopimukset vahingoita alueellisen tai monenvälisen yhdentymisen prosessia. Maailman kauppajärjestö WTO:n säännöissä on joustovaraa kehitysmaille ja etenkin vähiten kehittyneille maille, mutta ei minkäänlaisia erityisjärjestelyjä epävakaiden valtioiden tai tilanteiden varalle. Tällä alueella tarvitaan tuntuvaa kehittämistä. 5 GTZ:ssa todetaan, että esimerkiksi konfliktien jälkeen taustoissa tapahtuu nopeita muutoksia ja samanaikaisesti on vastattava useisiin haasteisiin. Tarvitaan siis joustavia malleja (GTZ, 2008, s. 22). 4

17 EU:n kehitysyhteistyöraportti 2009 Yleiskatsaus Painopistettä on siirrettävä reaktiivisista toimista kohti ennalta ehkäisevää toimintamallia, jotta epävakaat maat eivät ajautuisi syvemmälle kielteisen kehityksen kierteeseen, joka murentaa niiden instituutioiden valmiuksia ja legitimiteettiä. Tällainen painopisteen muutos saattaa edellyttää, että epävakautta ryhdytään käsittelemään alueellisena ilmiönä, sillä naapurimaiden kielteinen vaikutus voisi vaarantaa valtiorakenteiden kehittämisen ja sosiaalisen koheesion. 6 On pyrittävä ymmärtämään paremmin, miten turvallisuuden ja kehityksen välinen yhteys hoidetaan. Rauha ja turvallisuus ovat peruselementtejä EU:n ja Afrikan unionin välisessä strategisessa kumppanuudessa. Vaikka myönteisiäkin kokemuksia on ollut, ovat turvallisuustoimet joissakin tapauksissa haitanneet käytännön kehityspolitiikan toteutusta. Politiikkatason ja käytännön toimien välisen kuilun kaventamiseksi painopisteitä on arvioitava uudelleen, työ on keskitettävä vain muutamiin yhdessä sovittuihin ja selkeästi määritettyihin tavoitteisiin, menettelytapoja on yksinkertaistettava, ja silloin kun valtiolliset instituutiot ovat erityisen toimintakyvyttömiä taikka haluttomia hoitamaan velvollisuuksiaan on etsittävä sopivimmat organisaatiot tai kumppanit politiikkoja toteuttamaan. 7 Tämä on tärkeää, jotta politiikat toteutuisivat, vastaanottajamaiden ja avunantajien välillä vallitsisi luottamus ja saataisiin kokemusoppia politiikan soveltamisesta. Vaikka edistystä on tapahtunut ja EU:n politiikka-asiakirjoissa annetaan nykyisin kattavampaa ohjeistusta, on sitoumuksista vielä matkaa niiden käytännön toteutukseen. Rahoitusvälineet ja -menettelyt ovat ehkä yksinkertaistuneet ja joustavoituneet, mutta edelleenkin ne ovat vastaanottajien kannalta liian monimutkaisia, työläitä, pitkällisiä ja vaikeakäyttöisiä. Tietoruutu 0.3: Miten vuosien kriisi on vaikuttanut Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaisiin maihin? Maailmantalouteen heikosti integroituneet, epävakaat maat säästyivät ensin rahoituskriisin suorilta vaikutuksilta, mutta sittemmin nekin ovat saaneet kärsiä maailmanlaajuisesta taantumasta ja kaupan romahduksesta, jotka kriisi toi tullessaan. Talous- ja rahoituskriisiä edelsi korkeiden ja jatkuvasti vaihtelevien elintarvike- ja polttoainehintojen kausi. Vuoden 2008 puolivälissä elintarvikkeiden ja öljyn hintapiikit koettelivat kovin ottein niiden tuonnista riippuvaisia Saharan eteläpuolisia epävakaita maita, söivät niiden valuuttavarantoja, vaikeuttivat tuontikaupan maksuja ja talouden kasvua. Voimakkaat suhdannevaihtelut johtivat tuotantomäärien nopeisiin heilahteluihin ja leikkasivat sijoituksia tulevaisuuden tuotantokapasiteettiin. Useimmat Saharan eteläpuolisen Afrikan maat ovat joutuneet läpikäymään lähes yhtäaikaisesti polttoaine-, elintarvikeja rahoituskriisin. Viimeaikaisten arvioiden mukaan reaalinen BKT:n kasvu on vuonna 2009 noin 1,5 prosenttia, kun sen vielä lokakuussa 2008 arvioitiin nousevan 5,5 prosenttiin. Jos uusimmat arviot toteutuvat, muodostuu vuodesta 2009 vuosikymmenen ensimmäinen vuosi, jolloin asukaskohtaisen BKT:n reaalikasvu on negatiivinen useimmissa Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaissa maissa. Tämä vaarantaa vuosituhannen kehitystavoitteiden saavuttamisen ja heikentää poliittista vakautta. Talouskasvun hidastuminen ei välttämättä aina pysäytä inhimillistä kehitystä, mutta johtaa kyllä viivytyksiin etenkin leikattaessa koulutuksen ja terveydenhuollon kuluja, millä on vakavat pitkän aikavälin seuraukset. Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaiden maiden omat pankkijärjestelmät ovat suppeat ja pääomamarkkinat ohuet tai olemattomat. Alueen talous kehittyy hitaasti ja epävakaiden maiden yhteydet maailman talousjärjestelmään ovat vähäiset, joten kriisin leviämisen pääväylät ovat talouden reaalisektoreilla. Niihin kriisi vaikuttaa pääasiassa kaupan välityksellä: vientitulojen supistuessa vaihtosuhde heikkenee, mitä kehitystä edelleen vahvistaa Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaiden maiden liiallinen riippuvuus raaka-aineiden viennistä, sekä niiden polarisoitunut vienti. Kaupan romahdus vuonna 2009 vaikutti voimakkaimmin juuri Saharan eteläpuolisen Afrikan maihin, sillä vähiten luotettavat maat kärsivät kaupan rahoituksen leikkauksista varmimmin. Lisäksi niiden tilannetta vaikeutti viennin keskittyneisyys. Epävakaiden maiden rasitteina ovat lisäksi suorien ulkomaisten sijoitusten vähyys sijoittajien jäädessä epävakaissa tilanteissa odottelemaan, sekä mahdollisesti myös ulkomaisen avun vähentyminen ja maasta muuttaneilta tulevien rahalähetysten pienentyminen. Erityisen olennaisia ovat Afrikan sisäiset rahalähetykset, sillä epävakaista maista lähtevillä ei ole varaa muuttaa korkean tulotason maihin, jolloin he muuttavat lähialueelle. Valitettavasti juuri epävakaista maista lähtevien kohteena olevat Nigeria ja Etelä-Afrikka ovat olleet ainoat Saharan eteläpuolisen Afrikan maat, joihin kriisi on päässyt vaikuttamaan suoraan. Talous- ja rahoituskriisi vaikutti epävakaisiin maihin voimakkaasti, mutta eri maihin hyvin eri tavoin. Epävakaiden maiden ei voida näin ollen sanoa olevan kriisin vuoksi poikkeuksellisen haavoittuvia. Selvää on kuitenkin, että niiden valmiudet toipua kriisistä ovat muita maita selvästi huonommat. 6 Monet kokemukset epävakaista tilanteista ovat osoittaneet, että tarvitaan alueellista lähestymistapaa. Balkanin valtiot ovat tästä esimerkki. 7 Collier (2009b), tietoruutu 9.5 luvussa 9 sekä GTZ (2008), joissa esitellään käytännön kokemuksia. 5 EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

18 Yleiskatsaus EU:n kehitysyhteistyöraportti 2009 Kuvio 0.1: Saharan eteläpuolisten epävakaiden maiden resilienssi vaihtelee Vakaa Epävakaa, tiedot puuttuvat Korkea resilienssi Keskinkertainen resilienssi Alhainen resilienssi Kuvio 0.2: Saharan eteläpuolisten maiden haavoittuvuus vaihtelee Vakaa Epävakaa, tiedot puuttuvat Ei kovin haavoittuva Melko haavoittuva Erittäin haavoittuva 6

19 EU:n kehitysyhteistyöraportti 2009 Yleiskatsaus 2. PRIORISOINTI Valitessaan tukitoimiensa painopisteitä EU on luottanut kokemukseensa, ottanut oppia erehdyksistä, sopeuttanut toimiaan muuttuviin ympäristöihin ja kunnioittanut aina valtioiden täysivaltaisuutta. ERD 2009:ssä suositetaan, että EU:n pitkän aikavälin kehitysyhteistyötoimet Saharan eteläpuolisissa epävakaissa valtioissa perustuvat seuraaviin viiteen painopisteeseen, ja että kaiken toiminnan tavoitteena on näiden maiden sopeutumiskyvyn eli resilienssin kasvattaminen. 1. Tuetaan valtiorakenteiden kehittämistä ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta Ulkopuolisten toimien tavoitteena epävakaissa maissa on tukea maiden omia valtiorakenteiden kehittämisen prosesseja. 8 EU on vahvistanut tämän perusperiaatteen kehitysyhteistyöpolitiikkaa koskevassa eurooppalaisessa konsensuksessa 9, joten sen kaikkien Saharan eteläpuolisen Afrikan maita tukevien toimien on tähdättävä tähän pitkän aikavälin tavoitteeseen. Kehitystoimien monisäikeisyys johtuu siitä, ettei valtiorakenteiden kehittäminen voi lähteä ulkopuolisesta, eurooppalaisesta näkemyksestä. Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaiden maiden valtiorakenteiden kehittämisen prosessi ei muistuta Euroopassa 1800-luvulla koettua prosessia, eikä samanlaiseen sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen päästä kaikkien eri etnisten taustojen ja uskontojen kesken, sillä niiden väliset erot juontavat juurensa satojen vuosien takaa. Ulkopuolisissa kehitystoimissa epävakaiden maiden paikallisten taustojen ja toimintaympäristöjen tuntemus on ratkaisevaa. Se on välttämätöntä myös sellaisten sisäisten muutosvoimien löytämiseksi, jotka johdattavat näitä maita pois epävakaudesta, mahdollisesti eri väyliä käyttäen. On tärkeää vahvistaa muutosvoimia ja rohkaista etenkin naisia osallistumaan valtiorakenteiden kehittämiseen. Lisäksi on tärkeää heikentää tahoja, jotka pyrkivät estämään muutoksia. Yhtä tärkeää on tukea maiden johtoa sen pyrkiessä luomaan uuden yhteiskuntasopimuksen valtion ja kansalaisten välille sekä etnisten ryhmien ja muiden ryhmittymien välille. Jos joitakin ryhmiä syrjitään tai niiltä kielletään poliittinen edustus, on konfliktien todennäköisyys suurempi. Tällöin epävakaudesta irrottautuminen vaikeutuu entisestään. 2. Tasapainotetaan lähiajan tarpeet ja resilienssin rakentamiseen liittyvät pitkän aikavälin tarpeet. EU voi auttaa epävakaita maita siirtymään lähiajan kiireellisten tarpeiden tyydyttämisestä keskeisiin, pitkän aikavälin tavoitteisiin esimerkiksi luomalla vakuutusmekanismin, joka tarjoaisi epävakaille maille suojaa vientitulojen jyrkkiä heilahteluja vastaan. Vakiintuneemmalla tulotasolla epävakaat maat voisivat rakentaa pitkän aikavälin vahvuuksiaan. 3. Kehitetään henkistä ja sosiaalista pääomaa Investoinnit epävakaiden maiden kansalaisten koulutukseen, sukupuolten välisen eriarvoisuuden poistamiseen ja sosiaalisen pääoman kasvattamiseen ovat paras tapa pitää yllä kasvua ja kehitystä sekä auttaa vahvistamaan näiden maiden resilienssiä. Epävakaat ja konfliktien vaivaamat maat kärsivät koulutussektorin häiriöistä, mikä vähentää opiskelevien määrää ja lisää lukutaidottomien aikuisten määrää. Sekä peruskoulutuksen että kolmannen asteen koulutuksen riittävä rahoitus on taattava, jotta voidaan rakentaa sukupuolten tasa-arvoa sekä edistää paikallista osaamista ja innovointia. Toimien kohdistaminen etenkin nuoriin voi olla merkityksellistä varsinkin konflikteista toipuvissa epävakaissa maissa, sillä näin voidaan ehkäistä ihmiskaupan, salakuljetuksen ja muun laittoman toiminnan lisääntymistä. 4. Tuetaan aluehallinnon kehittymistä ja alueellista yhdentymistä Alueellisten kauppasopimuksien avulla Afrikan maat pääsevät hyötymään suurempien markkinoiden merkittävistä mittakaavaeduista. Samalla ne parantavat kotimaista kilpailukykyään, sijoitusten tuottotasoa ja sen myötä vetovoimaansa suorien ulkomaisten sijoitusten kohdemaina, mikä puolestaan edistää teknologiasiirtoa ja talouden kasvua. Alueellisilla markkinoilla ne voivat yhdistää voimavarojaan monenlaisissa infrastruktuurihankkeissa. Maat hyötyisivät mittakaavaeduista ja voisivat hyödyntää sisäisesti rajatylittävien investointien alueellisia etuja. Alueellisesti yhdessä toimien pienet Afrikan maat voisivat neuvotella talouspoliittisista kysymyksistä tehokkaammin muiden kaupparyhmittymien tai yksityisen sektorin isojen kumppanien kanssa. Institutionaaliselta kannalta katsoen alueelliset sopimukset voisivat toimia poliittisen toiminnan ja uudistusten sitouttamismekanismeina. Tämä voi olla erityisen tärkeää maille, joiden oma sitoutumisvalmius on heikko. Alueellisia integraatiosopimuksia voidaan näin käyttää työkaluina toimivien valtiorakenteiden rakentamisessa. Liittyminen kaupparyhmittymään, jossa on vahvat sisäiset säännöt, saattaa auttaa juurruttamaan demokraattisia uudistuksia ja lisäämään uskottavuutta jäsenvaltioissa. 5. Alueellisen turvallisuuden ja kehityksen edistäminen Turvallisuus- ja kehitystoimet edellyttävät monitahoista strategiaa. Pitkän aikavälin tavoitteellisella toiminnalla päästään Euroopan poliittisen kulttuurin neutraaliudesta ja sisäänpäinkääntyneisyydestä maailmanlaajuisen hallinnon toimijaksi. On kyettävä yhdistämään EU:n maailmanlaajuinen vastuu ja Euroopan kansalaisten hyvinvointi. EU:n poliittisten päättäjien on ymmärrettävä, että EU:n toimet kaikilla alueilla maanviljelystä ja kalastuksesta kauppaan tai tutkimukseen ja kehitykseen voivat vaikuttaa turvallisuuteen, ja että turvallisuusaloitteet puolestaan voivat vaikuttaa kehitykseen ja kauppaan. EU:n tulisi muuttaa lineaarinen, välinepainotteinen sosiaalisen suunnittelun toimintamallinsa nykyistä joustavammaksi strategiseksi lähestymistavaksi, jossa tunnustetaan myös avunantajan joidenkin tavoitteiden ja toimintalinjausten kiistanalaisuus ja poliittisuus. Enenevä siviili- ja sotilaskriisinhallinnan välineiden käyttö antaa mahdollisuuden samalla kehittää 8 OECD/DAC Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio EU:N KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI

20 Yleiskatsaus EU:n kehitysyhteistyöraportti 2009 suunnitteluyhteistyötä (sotilas- ja siviiliala ja kehitysyhteistyö) ja strategisempaa ajattelua. Se tarjoaa myös mahdollisuuden EUhenkilöstön riskinoton palkitsemiseen, mikä on epävakaissa oloissa erittäin tärkeää. Turvallisuuteen liittyvien kysymysten huomiotta jättäminen voi olla vaarallista: valmiiden perussuunnitelmien toteuttamisen sijaan voidaan saavuttaa paljon enemmän, jos väestön turvallisuuteen liittyvät tarpeet otetaan vakavasti. Se on askel kohti aitoa paikallista oman kehitysprosessin itsehallintaa, ja auttaa samalla torjumaan sukupuolittunutta väkivaltaa. Toimimattomuus voi koitua äärimmäisen kalliiksi niin avunantajille kuin avunsaajille. Jatkuva alikehitys johtaa epävakaissa maissa inhimillisen kehityksen ongelmiin ja turvallisuuden puutteisiin, eikä resilienssin eli sopeutusmiskyvyn rakentamisessa edistytä. Eurooppa on maantieteellisesti lähellä Afrikkaa ja sen räjähtävän väestönkasvun ongelmia, laitonta ihmiskauppaa, salakuljetusta, merirosvousta, sukupuolittunutta väkivaltaa ja ympäristöuhkia. Eurooppaan kohdistuvat heijastusvaikutukset voivat olla vakavia. Nyt on aika arvioida uudelleen EU:n toimet ja toimintamallit. EU:lla ei ole varaa tuhlata rahaa tai toimia tehottomasti. Euroopan unionin tehokas ja vaikuttava kehityspolitiikka voidaan varmistaa toimimalla yksituumaisesti ja määrittelemällä politiikat yhdessä yhdenmukaisesti. Keskustelun EU-jäsenvaltioiden kesken ja EY:n kanssa on oltava avointa ja aktiivista, mutta yhdessä määritellyistä ja sovituista politiikoista on sen jälkeen pidettävä kiinni. sitoutumalla pitkän aikavälin politiikkaan, jossa tavoitteita tai painopisteitä ei siirrellä. Epävakaiden maiden ongelmat ovat pääosin rakenteellisia ja itsepintaisesti jatkuvia, ja kyvyttömyys noudattaa pitkän aikavälin tavoitteita on yksi epävakauden ominaispiirteistä. asettamalla oikeanlaiset toimijakokoonpanot toteuttamaan politiikkoja. Toimijakokoonpanosta riippuu paljon, sillä avunantajat ja -saajat eivät useinkaan ole parhaita ohjelmien toteuttajia tai valvojia silloin kun on otettava huomioon kaikki paikalliset tekijät. Näissä tilanteissa voi olla tarpeen erottaa hallinnon eri toiminnot siten, että politiikan muotoilu pysyy erillään varojen kohdentamisesta ja toiminnan seurannasta, joita käytännössä toteuttavat riippumattomat järjestöt. ymmärtämällä, että Saharan eteläpuolisen Afrikan maiden valtiorakenteiden kehittäminen ja sosiaalinen yhteenkuuluvuus ovat pitkiä, vähittäisiä prosesseja, jotka maa- ja aluetasolla muotoutuvat uusin, erilaisin ja ennakoimattomin tavoin. Tällaiset prosessit vaativat jatkuvaa huomiota ja seurantaa sekä oikeanlaista insituutionaalista tukea paikan päällä. Lisäksi voi osoittautua, että EU:n on syvennettävä monien eri alojen ymmärrystään ja tietämystään. On esimerkiksi selvitettävä mikä merkitys jatkuvalla eriarvoisuudella on epävakaissa maissa ja niiden kehityksessä, ja ymmärrettävä, että resilienssin rakentaminen edellyttää sosiaalisia turvaverkkoja ja sosiaalialan organisaatioita. 8