EKOLOGISEN KOMPENSAATION OHJAUSKEINOJEN KEHITTÄMINEN. Leila Suvantola ympäristöoikeuden dosentti

Transkriptio

1 EKOLOGISEN KOMPENSAATION OHJAUSKEINOJEN KEHITTÄMINEN Leila Suvantola ympäristöoikeuden dosentti

2 Suomen valtioneuvoston periaatepäätös Vuoteen 2020 mennessä Suomen luonnon monimuotoisuuden köyhtyminen on pysäytetty. Luonnon monimuotoisuuden suotuisa tila ja ekosysteemipalvelut on varmistettu vuoteen 2050 mennessä. Suomi suojelee ja käyttää kestävästi luonnon monimuotoisuutta sen itseisarvon takia sekä ihmisten hyvinvoinnin lähteenä sekä kantaa vastuunsa luonnon monimuotoisuudesta kansainvälisenä toimijana. Väliarvio 2017: tavoitetta ei saavuteta ilman elinympäristöjen kehityksen kääntämistä parempaan suuntaan riittävän elinympäristöjen määrän ja laadun parantamisella, ennallistamisella ja hoidolla. Suositus ei nettohävikkiä -periaatteen soveltamisen tutkimisesta, käsitteiden ja tavoitteiden tarkemmasta määrittelystä sekä laajasta kansallisesta keskustelusta 2

3 VNTEAS 2018 Uusia välineitä luonnon monimuotoisuuden suojelun ja ekosysteemipalveluiden turvaamisen valtavirtaistamiseksi: 4.8.B. Kompensaatio kansallisessa ympäristön-, luonnonsuojelu- ja luonnonvarasääntelyssä ja ohjauskeinojen kehittämistarpeet UEF / Suvantola, Leino, Pesonen, Linnunmaa Oy Delfoi-tutkimus kaikille keskeisille tahoille + työpajakonsultaatio Lainsäädännön tutkimus + hallintokäytännön tutkimus Vertaileva tutkimus (Saksa, Australia, Ruotsi, Englanti) Suositukset 3

4 Mitä kompensaatiolla tarkoitetaan? Kompensoimaton haitta = kustannusten siirto hankkeen toteuttajalta yhteisölle (kilpailuetu ja piilotettu valtion tuki) Jäännöshaitta Haittojen lieventäminen / ennallistaminen Haittojen välttäminen Jäännöshaitta Haittojen lieventäminen / ennallistaminen Haittojen välttäminen Kompensointi Ympäristön tilan taso ennen hanketta = Kokonaisheikentymättömyys Varovaisuusperiaatteen toteutuma (precautionary principle) Alatunnisteteksti 4

5 Näkemykset asiantuntijoilta: kompensaatio hyväksyttävää, mutta suunniteltava hyvin Ympäristön ja luonnonarvojen heikentäminen voidaan sallia, jos aiheutuvat haitat korvataan sellaisenaan eli samanlaisilla arvoilla (ei rahallisesti). Hyvin suunniteltu ekologisen kompensaation järjestelmä voi toteuttaa osaltaan luonnon monimuotoisuuden suojelua. Asiantuntijat tunnistavat puutteellisesti suunnitellun järjestelmän riskit 5

6 Lainsäädäntö Voidaan velvoittaa luonnonsuojelulain osalta VAIN Natura 2000 alueiden suojelusta poikkeamisessa vapaaehtoisen korvaamisen voi(nee) sisällyttää lupaan (ei testattu KHOssa) Lieventämistoimiin voidaan aina velvoittaa myönnettäessä poikkeus suojelusta Alatunnisteteksti 6

7 Paikan päällä (on-site) Toisaalla (off-site) Nykytila Suomessa Kompensaatioihin velvoitettu äärimmäisen poikkeuksellisesti (3-4 / 100 tapausta) Ajoittain velvoitettu lieventämistoimiin, mutta toimenpiteiden luonnetta (lieventäminen vai kompensaatio) ei tunnisteta. Suunnitelma hankkeesta, joka heikentää ympäristön tilaa Ennen haittojen aiheutumista Haittojen aiheutumisen aikana Haittojen välttäminen (vähemmän haitalliset toteutusvaihtoehdot) Haittojen lieventäminen Jäännöshaittojen kompensointi Haittojen aiheutumisen jälkeen Haittojen poistaminen ennallistamalla 7

8 Lajit ja poikkeuksen edellyttänyt hanketyyppi Suojeluperuste Laji (lkm) Poikkeusperuste (lkm) Erityisesti suojeltava laji Apilakirjokääriäinen energiahanke / voimalaitos LD IV a eläinlajien lisääntymis- ja levähdyspaikka liito-orava (33) liikennehanke (17: pääosin tie, mutta myös rautatie ja raitiotie), asemakaavarakentaminen (11), kaivos (5), energiahanke (3: voimalaitos, voimalinja, sähkökeskus), lahopuiden poisto julkiselta alueelta lepakko (17) asuinrakennuksessa terveysperustein (16), asemakaavoituksen toteutus (1) vuollejokisimpukka (15) Liikenne(silta)hanke (5), kalataloushanke (3), tulvasuojeluhanke (2), energia / kaukolämpölinja, tehdasalueen rannan pengerrys, ruoppaus viitasammakko (10) liikennehanke (3), turvetuotantohanke (2), asemakaavarakentamishanke (2), vesistökunnostushanke (2), energiahanke / voimalaitos täplälampikorento lummelampikorento idänkirsikorento Liikennehanke Saimaannorppa Suojelutoiminta Rauhoitetut kasvit Vuorijalava Hoitotoimet Valkolehdokki kiviaineksen otto (sama vesistökunnostus kuin yhdessä viitasammakkoluvassa) (sama vesistökunnostus kuin yhdessä viitasammakkoluvassa) Soikkokaksikko Kaivoshanke LD IV b kasvilajit laaksoarhoa, 1 lapinleinikkiä, ja hajuheinä Alatunnisteteksti liikennehanke (3), kaivoshanke, energia / voimalaitos 8

9 Kokemukset asiantuntijoilta: käytäntö epäyhtenäistä, ei toimivaa: tarve säännellä ja ohjeistaa Kompensointiin on laadittava sitova ohjeistus, joka varmistaa toiminnan yhtenäisyyden päätöksentekijästä ja hankkeen tai suunnitelman toteuttajasta riippumatta. Täysin samaa mieltä 20 69% Jokseenkin samaa mieltä 5 17% EOS 2 7% Jokseenkin eri mieltä 1 3% Täysin eri mieltä 1 3% Yht. 29 Kompensaatiota koskevan lainsäädännön tulisi. olla yksityiskohtainen. 3 13% olla yleispiirteinen % jäädä säätämättä. 5 22% Yht. 23 Suositus: laadittava valtakunnalliset ohjeet ja lainsäädännöllinen tuki kompensaatioiden käyttöönottoon. 9

10 Nykytila ja trendit maailmalla OECD 2016: Ekologisen kompensaation lainsäädäntöön perustuvat järjestelmät jakautuvat kolmeen tyyppiin: 1. hankekohtainen kompensaatio = hankkeen toteuttaja itse tai joku hänen puolestaan, usein vapaaehtoisjärjestö (NGO) toteuttaa kompensaatiotoimet 2. kompensaatiotalletusjärjestelmä = luonnonarvopankit toimivat tuotetuilla kompensaatioilla (talletuksilla), joita hankkeen toteuttajat voivat ostaa hankkeen aiheuttamien haittojen hyvittämiseksi 3. Kompensaatiomaksujärjestelmä = julkishallinto (valtion viranomainen tai kunta) tai suojelujärjestö (NGO) kerää maksut haittoja aiheuttavien hankkeiden toteuttajilta ja käyttää ne sittemmin luonnonsuojelutoimintaan Hanke tarkasteli näitä malleja Ruotsissa (1), Saksassa (2 & 3) ja Australiassa (2 & 3), sekä Englannin pilotissa (1) 10

11 Nykytrendi sääntelyssä Yksittäistapauksellinen kompensaatio toimimaton: kompensaatiojärjestelmien kehityssuunta on velvoittava järjestelmä, johon sisältyy luontoarvojen kauppamekanismi, heikentävän hankkeen toteuttaminen ja kompensaation tuottaminen ovat erillisiä*, selkeä mittaamisjärjestelmä, jolla arvioidaan sekä lähtötila, aiheutuvat haitat ja niitä korvaamaan tarvittava kompensaatio että tuotettavien luontoarvojen tuottama hyöty, korvaava arvo voi olla osa suuremmasta tuotetusta kompensaatiotalletuksesta tai koostua useista talletuksista (samanlaatuinen (NSW) tai samanarvoinen ekopisteinä); kompensaation ollessa mahdoton määrätään kompensaatiomaksu ja osapuolten oikeudellisten vastuiden sääntely *) hankkeen toteuttaja voi tuottaa arvot itse yhtenä luontoarvojen tuottajana standardoidussa järjestelmässä 11

12 Eingriffsregelung ja talletusmekanismi Hessenin osavaltiossa = pitkän kehittämistyön tulos Julkisyhteisö (kunta /Ökoagentur) (Ennakoiva aluevarannon määrittely kompensaatiotarpeisiin (Flächenpool)) Kompensaatioon soveltuvan alueen tunnistaminen varannosta Ls-viranomainen hyväksyy kompensaatiotoimet ja tuotettavat pisteet Rekisteröinti ekotilinä Tilin muutos toteutetuksi Kompensaatioon halukas maanomistaja / myös hankkeen toteuttaja Ökoagenturin tuki Suunnitelma kompensaatiotoimenpiteistä Alueen lähtötilan ja toimenpiteillä tuotettavien ekopisteiden arviointi Suunnitellun kompensaatiotoimenpiteen toteutus arviointiperusteet Yksityinen haittaa aiheuttavan hankkeen toteuttaja Liittovaltion ja osavaltion lslainsäädännön mukainen haittojen tunnistaminen Mitigaatiohierarkian noudattamisesta jäävän jäännöshaitan tunnistaminen Jäännöshaitan ja vaadittavan kompensaation arviointi Lupaehdoissa kompensaatiovelvoite (kompensaatiomaksuvelvoit e, jos ei voi kompensoida) Tilan muutos käytetyksi Sopimus ekopisteiden kaupasta Ekopisteiden maksu Pysyvä suojelu Jäännöshaitta linkitetään kompensaatioon Kompensaatiovastuu toteutettu Alatunnisteteksti 12

13 Luonnonarvojen tuotta-miseen halukas maanomistaja Talletuksen myynti rahastolle / yksityisille Talletuksen hankkiminen Haittaa aiheuttavan hankkeen toteuttaja Biodiversity offset scheme NSW Kelpoisuuden arviointi Hankkeen soveltumisen selvittäminen Pysyvä monimuotoisuuden hoitosopimus (toimenpiteet, kokonaistalletus, vuosimaksut) 80 % myyty: kokonaistalletus rahastoon (ylijäävä MO:lle) Sopimus astuu voimaan Raportti: ehdotetuilla toimenpiteillä tuotettava talletus (tyyppi ja lukumäärä) Suojelurahasto Arviointijärjestelmä BAM Akkreditoitu arvioitsija Edellytysten täyttymisen arviointi Rekisteröinti (+ kiinteistörekisteri) Talletus / Käyttö Talletuksen hallinnointi Raportti: mitigaatiohierarkian noudattaminen Jäännöshaitta ja tarvittava kompensaatio Lupaviranomaisen harkinta Myönnetty lupa Lupaehdoissa kompensaatiovelvoite (muu toteutustapa, jos sallittu) Kompensaatiovelvoit e toteutettu Suunniteltujen hoitotoimenpiteiden toteutus Vuosittaiset hoitomaksut maanomistajalle 20 v Hanke voidaan toteuttaa 13

14 Suositus: kansainväliset kokemukset hyödynnettävä kompensaatiojärjestelmän suunnittelussa. Hankekohtaisen korvaamisen sijasta aiheellista kehittää kokonaisvaltaisempia malleja kuten kompensaatiomaksu ja vaihdanta. 14

15 Vapaaehtoinen kompensaatio arvokas, mutta vain yritysten yhteiskuntavastuuna Englannin pilottihankkeen tulos vahvistaa OECD:n näkemyksen, että valtaosa yrityksistä toteuttaa vain kustannustehokkaat kompensaatiot, isot yritykset hankkivat kompensaatioilla sosiaalista toimilupaa Suositus: Valtion omistamat yhtiöt voivat omistajaohjauksessa ryhtyä edellä kävijöiksi vapaaehtoisen kokonaisheikentämättömyyden sisällyttämisessä ympäristövastuuseensa ja tätä koskevan standardin luomisessa yhdessä muiden toimialan yhtiöiden ja suojelujärjestöjen kanssa. 15

16 Suojeltujen luonnonarvojen kompensaatio Suomessa Eri ekosysteemipalvelut jossain määrin soveltuvat ekologiseen kompensaatioon, mutta ensi vaiheessa ekologinen kompensaatio tulee ottaa käyttöön suojeltujen luontotyyppien ja lajien turvaamisessa. Suositus: Ensi vaiheessa ekologinen kompensaatio kannattaa ottaa käyttöön määrättyjen luontotyyppien ja lajien turvaamisessa, esimerkiksi uhanalaisten lajien (VU, EN) ja samantasoisesti luokiteltujen luontotyyppien osalta. Korvattavuuden ulkopuolelle ja siten ehdottoman heikentämiskiellon piirin tulee rajata äärimmäisen uhanlaiset lajit (CR) ja luontotyypit, jotka eivät sovellu ekologiseen kompensaatioon. 16

17 Kehittäminen haasteellista Ekologisen kompensaation käyttöönotto vaatii hyvää suunnittelua, jotta hyvä tarkoitus ei kompastu suunnitteluvirheisiin ja menetä yhteiskunnallista tukeaan. Ulkomaiset kokemukset: hyvälläkin suunnittelulla toteutettava ekologinen kompensaatio edellyttää pitkäaikaista hiomista ja tarkentamista, eikä ole olemassa avaimet käteen -mallia. Ekologisen tavoitteen kannalta varmin vaihtoehto on luontoarvojen tuottamiseen kannustava kompensaatiovaihdanta, jonka sääntely kaikkein haastavinta. Poikkeustilanteisiin tarvitaan sen rinnalla kompensaatiomaksumahdollisuus. 17

18 Tekijä Tavoite Valinnat Kokonaisheikentymättömyys noudattaen mitigaatiohierarkiaa Soveltamisala Natura 2000 / EU:n suojelemat arvot / uhanalaiset / lailla suojellut / yleiset luontoarvot / ekosysteemipalvelut Toleranssi ja kompensoitava haitta Kompensoinnin ulkopuolelle rajattavat arvot Ekologinen vaikuttavuus Luontoarvovastaavuus Lisäisyys Sama / parempi 1:1 / enemmän Luontotyyppitaso / lajikohtainen Ajallinen Etukäteinen / Jälkikäteinen (diskonttaus) Pysyvyys Puitteet Alueellinen Sama pinta-ala / arvo-vastaavuus Etäisyys heikennyksestä Velvoittava / Vapaaehtoinen Lainsäädäntö (Ei säädetty vapaaehtoinen) / Velvoite korvata / Oikeussuhteiden järjestäminen Päätöksenteon integrointi Haittojen arviointi / YVA Mitigaatiohierarkian toteutuminen Lupaehdot Mittaaminen Hankekohtainen / Yhteismitallinen pisteytys Toteutuksen tehokkuus Arvojen tuottaja Hankevastaava / Viranomainen / muu toimija kompensaatiomaksulla / Luontoarvojen tuottaja Korvaavien arvojen alue Maanhankinta 1:1 / Yhdistetty alue (pooling) / Luontoarvojen tuottajan kiinteistö Tukimekanismi Ei mitään / Välittäjä / Rahasto / Markkina Valvonta Hankkeen toteuttaja Ympäristönkäyttölupa / Poikkeuslupa suojelusta Kompensaatiomaksun saaja (lupavelvollisen vastuuvapaus) Luontoarvojen tuottaja (lupavelvollisen vastuuvapaus) Varmistus Hallintopakko Sanktiointi Taloudelliset vakuudet Vakuusmaksu / Korvauksen talletus Suojeluratkaisu 18

19 Jatkuvan kehittämisen todennäköinen tarve Pitkän aikavälin tavoitteena kompensaatiovaihdantajärjestelmä, mutta suositukset suojeltujen luonnonarvojen kompensaatioiden ohjauskeinoiksi esitetään toisiaan seuraavina ja täydentävinä askelkivinä 19

20 Otetaan käyttöön luonnonsuojelulaista ja vesilain 20 luontotyyppisuojelusta haettavien poikkeusten päätöksenteossa ja koulutetaan ympäristöhallintoa laajasti niiden soveltamiseen Valtakunnalliset ohjeet täsmennetään kompensaatio- ja lievennystoimienpiteiden ero olemassa olevan tutkimustiedon ja hallintokäytännöstä saatujen kokemusten perusteella määritetään mittaamisperusteet hankkeen suojelluille luonnonarvoille aiheuttamien haittojen ja niiden korvaamiseen tarvittavien kompensaatioiden yhdenmukaiselle arvioinnille määritetään korvaavuuden ja lisäisyyden periaatteet määritetään raportointivelvollisuudet määritetään toimenpiteet, joihin on ryhdyttävä, jos korvaavien arvojen tuottamisen tavoitetta ei saavuteta

21 Yhden luukun käyttöönotto Ympäristönkäyttöön liittyvän luvan ja luonnonsuojelulaista tarvittavan poikkeuksen myöntäminen koordinoidaan valmisteltavana olevassa laissa eräiden ympäristöllisten lupamenettelyjen yhteensovittamisesta (jäljempänä yhden luukun laki ). Luonnonsuojeluviranomaisella ja lupaviranomaisella on yhtenäinen käsitys mahdollisuuksista välttää luonnonarvoille aiheutuvaa haittaa, lieventää sitä ja tunnistaa jäännöshaitta, johon tarvitaan poikkeus luonnonsuojelulaista. Tämä ratkaisu on välttämätön kaikkien vaihtoehtoisten mallien jouhevalle ja joutuisalle päätöksenteolle. 21

22 Korvaavien toimien avoin sähköinen tietoalusta tieto sallituista poikkeuksista ja niiden korvaamiseksi vaadituista korvaavista toimenpiteistä Kompensaatiomaksujärjestelmässä tieto myös määrätyistä kompensaatiomaksuista ja niillä toteutettavista korvaavista toimenpiteistä Kompensaatiovaihdannassa lisäksi kompensaation tuottajiksi hyväksytyt toimijoista ja tuotettavista korvaavista arvoista (sijainti, tuotettava arvo, suunniteltu toteutusvaihe kuten edellä); tuotettujen korvaavien toimien siirroista sekä käytöstä kompensaatiovelvoitteen toteuttamiseen tai suojelutarkoituksiin (käytetty). Kompensaatiojärjestelmän peruskivi, sillä kompensaatioiden käytön keskeinen haaste on yhteiskunnallinen hyväksyttävyys. Sähköinen alusta myös merkittävästi vähentää neuvottelukustannuksia. 22

23 Kompensaatiomaksusäännökset Velvollisuus määrätä poikkeuksen hakija suorittamaan kompensaatiomaksun, joka vastaa hankkeella aiheutettavien haittojen korvaamiseksi tarvittavien toimenpiteiden kustannuksia, hankkeen toteuttajan vapautuminen kompensaatiovelvoitteesta kompensaatiomaksun suorituksella, korvaavien toimien toteuttamista koskeva määräaika raportointi, seuranta ja valvonta; valvonta- ja varmennustoimenpiteitä, joihin on ryhdyttävä, jos korvaavien arvojen tuottamisen tavoitetta ei saavuteta, kompensaatiomaksun talletus ja suorittaminen toimenpiteiden etenemisen mukaisesti, sekä korvaavien toimenpiteiden alueiden pysyvyyden varmistaminen 23

24 Kompensaatiovelvoite ja -vaihdantasäännökset Hankkeen toteuttajan velvoittaminen korvaaviin toimenpiteisiin / korvaavien luonnonarvojen hankkimiseen, edellä mainitun vastuusta vapautumissäännöksen täydentäminen siten, että hankkimalla kompensaatiotalletus hankkeen toteuttaja vapautuu vastuusta ja voi aloittaa hankkeen toteutuksen, korvaavia luonnonarvoja tuottavien tahojen hyväksyntä ja oikeudelliset velvoitteet, tuotettavien korvaavien luonnonarvojen arviointi ja hyväksyntä, sekä korvaavien luonnonarvojen vaihdanta ja siihen liittyvät taloudelliset järjestelyt 24

25 Polku ekologiseen kompensaatioon Valtakunnalliset ohjeet ja koulutus Lupaintegrointi Kompensaatiomaksuvelvoite lakiin Hankkeen toteuttajan vapautuminen vastuusta maksulla Korvaavien luonnonarvojen tuottaminen maksulla Toteuttamisen taloudellinen varmennus Pilotointi esim. MH:n toiminnassa Avoin tietojärjestelmä Kokemukset ja tarkennukset ohjeisiin Tuloa maanomistajalle Kompensaatiovaihdantatoiminta Kompensaatiovelvoite lakiin Talletus ostettavissa myös suojeluun Hankkeen toteuttajan vapautuminen vastuusta hankkimalla talletus 25

26 26 Raportti saatavana tietokayttoon.fi ti?pubid=urn:isbn: