BirdLife Suomen kannanotto monimuotoisuuskompensaatioon

Transkriptio

1 BirdLife Suomen kannanotto monimuotoisuuskompensaatioon Toukokuu 2013 Nykyisellään aiheuttaja maksaa periaate ei toimi Suomessa luonnon monimuotoisuudelle aiheutuneiden vahinkojen osalta. Veronmaksajat maksavat nämä toiminnanharjoittajien aiheuttamat luonnonsuojelukustannukset. BirdLife Suomi katsoo, että Suomen lainsäädäntöön tulee ottaa käyttöön mahdollisimman kattavasti ja pikaisesti ei nettovahinkoa (No Net Loss) - periaatteeseen perustuva kompensaatiovelvoite maankäyttöä muuttaville ja luonnon monimuotoisuutta heikentäville hankkeille. Kompensaation tulee tapahtua seuraavien periaatteiden mukaisesti: 1. Kompensaatio ei syrjäytä sijoituspaikan valinnan ja maankäytön suunnittelun kestäviä periaatteita. Ensisijaisesti on pyrittävä valitsemaan luonnon monimuotoisuuden näkökulmasta mahdollisimman vähäarvoisia kohteita ja mahdollisimman vähän haittoja aiheuttava toteutustapa. Kompensaatiotarve arvioidaan vasta tämän jälkeen. 2. Kompensaatio ei mahdollista erilaisiin suojeluohjelmiin sisältyvien alueiden käyttöä toimintaan, joka on kyseisen alueen suojelutavoitteiden vastaista. 3. Kompensaatio tarkoittaa sitä, että hankkeen toteuttaja velvoitetaan tuottamaan luonnolle monimuotoisuushyöty, joka on vähintään hankkeen aiheuttaman luonnon monimuotoisuushävikin suuruinen. 4. Kompensaatio voi olla uuden elinympäristön luomista, heikentyneen ympäristön ennallistamista tai ympäristön aktiivista hoitoa. Pelkkä lajin tai elinympäristön olemassa olevien esiintymien suojelu ei sen sijaan yleensä täytä kompensaation määritelmää, koska tällöin syntyy nettovahinkoa. 5. Kompensaation on ensisijaisesti kohdistuttava sen lajin tai elinympäristön suojelun tason parantamiseen, jolle haitta aiheutuu, ja sen tulee tapahtua mahdollisimman lähellä hankkeen toteutuspaikkaa. 6. Kompensaation on tapahduttava ennen hankkeen aloittamista. Mikäli hanke on perustelluista syistä aloitettava ennen kompensaation toteuttamista, on kompensaation epäonnistumisen riski suuri. Siksi kompensaation tulee varovaisuusperiaatteen mukaisesti tällöin olla hävitettyä monimuotoisuutta selvästi suurempi.

2 7. Tapauksissa, joissa vastaavan alueen kompensaatio ei ole mielekästä, kompensaation voi toteuttaa myös maksamalla luonnonsuojelurahastoon monimuotoisuustappiota vastaavan summan. Tätä varten niille lajeille ja elinympäristöille, joita kompensaatiovelvoite koskee, on määriteltävä arvot. Rahastoa käytettäisiin luonnonsuojelun yleiseen edistämiseen. 8. Kompensaatioon on liityttävä asianmukainen vaikutusten arviointi ja seuranta sekä varautuminen alueella mahdollisesti tarvittaviin hoitotoimiin. Hoitotoimenpiteiden toteutumisen varmistamiseksi kunkin kompensaatiohankeen osalta maksetaan hoidon mahdollistava summa luonnonsuojelurahastoon. 9. Kompensaatio on nimenomaan suojelua täydentävä keino. Kompensaatiotoimet eivät saa korvata meneillään olevien suojelu- tai ennallistamishankkeiden toteuttamista eikä se saa vaikuttaa luonnonsuojelun rahoitukseen valtion budjetissa. Kompensaatioperiaatteen käyttöönotto tarkoittaisi huomattavaa muutosta luonnonsuojelun rahoituspohjassa: osa suojelun kustannuksista siirtyisi suojelutarpeen aiheuttajien maksettavaksi veronmaksajien sijasta. Parhaimmillaan kompensointivelvollisuus sekä lajien ja elinympäristöjen hinnoitteleminen parantaisi suojelun tasoa, kasvattaa suojeluun ja elinympäristön hoitoon ohjautuvia resursseja ja ennen kaikkea ohjaisi toiminnanharjoittajia etsimään mahdollisimman edullisia kohteita, eli luontoarvoiltaan vähäisiä alueita. Se voisi toimia myös tärkeänä imagotekijänä yrityksille. Kompensaatiovelvoite tulee kirjata ainakin luonnonsuojelu-, ympäristönsuojelu-, vesi- ja maankäyttö- ja rakennuslakiin sekä muihin maankäyttöä koskeviin lakeihin. Lainsäädännössä on määriteltävä yksiselitteisesti, minkä alueiden ja elinympäristöjen maankäytön muuttaminen ei ole mahdollista kompensaatiomenettelyn turvin. Näin vältetään se, että kompensaatio mahdollistaisi sellaiset ympäristöä turmelevat hankkeet, jotka eivät nykyisellään olisi luonnonsuojelullisista syistä toteutettavissa.

3 Monimuotoisuuskompensaatio luonnonsuojelua täydentävänä toimenpiteenä Taustaselvitys BirdLife Suomi 2013 Johdanto Monimuotoisuuskompensaatiolla tarkoitetaan luonnon monimuotoisuudelle aiheutuvan haitan korvaamista vähintään samassa määrin kuin sitä aiheutetaan. Luonnon monimuotoisuutta heikentävälle hankkeelle myönnettävän luvan ehtona haitan aiheuttaja (yritys, yhtiö, kunta, valtio tms.) velvoitetaan tuottamaan vastaava monimuotoisuushyöty. Kompensaatiossa keskeisiä käsitteitä ovat vastaavuus ja ei nettovahinkoa periaate. Näillä tarkoitetaan sitä, että esimerkiksi lajin elinympäristön heikentyminen on ensisijaisesti korvattava saman lajin elinympäristöä parantavilla toimenpiteillä, ja että aiheutunut haitta tulee korvata vähintään samansuuruisella hyödyllä. Kompensaatio ei yleensä tapahdu haitallisen hankkeen toteutuspaikalla, mutta se tulee pyrkiä toteuttamaan mahdollisimman lähellä alkuperäistä paikkaa. Kompensaation tulee myös tapahtua ennen kuin haitta toisaalla aiheutetaan. Suomen lainsäädännössä kompensaatioperiaate on tällä hetkellä mukana vain kansainvälisten sitoumusten kautta. Esimerkiksi Natura 2000 alueiden luonnonarvoja heikentäviä hankkeita koskee luontodirektiivin 6.4. artiklan mukaan ehdoton kompensointivelvollisuus. Suojelusta ei voida poiketa, jos kompensointitoimet eivät ole mahdollisia. Lisäksi kyse on oltava yleisen edun kannalta erityisen tärkeästä hankkeesta ja hankkeelle ei ole osoitettavissa vähemmän haitallista toteutustapaa. Suomessa Natura 2000 verkostoa koskevia hankkeita, joissa kompensaatiomenettelyyn olisi menty, ei ole ollut, mutta EU:n alueella 6.4. artiklan mukaista menettelyä sovelletaan noin tapauksessa vuosittain. Kompensaatiota voi käyttää myös luontodirektiivin liitteen IV lajien elinympäristöihin kohdistuvissa hankkeissa, mikäli kompensaatiotoimet ovat sellaisia, että niillä varmistetaan lajin suotuisan suojelun tason säilyminen. Myös Ramsarin sopimus velvoittaa kompensaatiotoimiin siinä tapauksessa, että valtio haluaa merkittävän kansallisen edun niin vaatiessa poistaa tai supistaa kansainvälisesti merkittävää kosteikkoaluetta. Millaisissa tapauksissa kompensaatiota tulisi soveltaa? Kompensaatio soveltuu parhaiten maankäyttöä selkeästi muuttaviin toimiin, kuten kaivoshankkeisiin, maa-ainesten ottoon, teiden rakentamiseen, laajamittaiseen teollisuus- ja yhdyskuntarakentamiseen ja turvetuotantoon. Kompensaatiotarpeen arvioinnin tulisi olla vähintään kaikkien ympäristövaikutusten arviointimenettelyä vaativien hankkeiden osana. Sen sijaan esimerkiksi normaaliin maa- ja metsätalouden harjoittamiseen, jossa alueen käyttötarkoitus ei merkittävästi muutu, kompensaatiota ei ole tarkoituksenmukaista soveltaa. Kompensaation ei tule mahdollistaa erilaisiin suojeluohjelmiin kuuluvien alueiden käyttöä toimintaan, joka on niiden suojelutavoitteiden vastaista. Lakisääteisten suojelualueiden tulee lähtökohtaisesti säilyä luonnon monimuotoisuudelle haitallisten toimien ulkopuolella.

4 Kompensaatiovelvoitteen tulisi koskea vähintään kansainvälisiä vastuulajeja ja alueita (esim. lakisääteisen suojelun ulkopuolella olevat lintudirektiivin liitteen I lajien ja muuttolintulajien esiintymät ja tärkeät kerääntymäalueet, luontodirektiivin liitteen II lajit ja liitteen I elinympäristöt, kansainvälisesti arvokkaat lintualueet), kansallisesti uhanalaisten lajien ja luontotyyppien esiintymiä, sekä muita arvokkaiksi määriteltyjä alueita (esim. kansallisesti ja maakunnallisesti arvokkaat lintualueet). Monimuotoisuuskompensaatiota ei tule soveltaa tilanteissa, joissa korvaavaa ympäristöä tai lajille sopivaa esiintymispaikkaa ei ole lyhyellä aikavälillä, ja ennen monimuotoisuutta tuhoavan hankkeen aloittamista, mahdollista luoda. Esimerkiksi vanhat luonnontilaiset ja luonnontilaisen kaltaiset metsät tai pitkäaikaisesti hoidetut perinnebiotoopit eivät ole kompensoitavissa. Kompensaatio ei voi myöskään olla oikotie ympäristön tuhoamiseen, vaan kaikissa hankkeissa on noudatettava maankäytön suunnittelun hyviä periaatteita: ensisijaisesti on pyrittävä valitsemaan toteutuspaikaksi monimuotoisuudeltaan mahdollisimman vähäarvoinen kohde ja tämän jälkeen löytämään monimuotoisuudelle vähiten haitallinen toteutustapa, eli lieventää hankkeen vaikutuksia. Kompensaatiomenettelyyn mennään vasta, kun ympäristön tilan heikkeneminen ei ole vältettävissä ja vaihtoehtoista toteutuspaikkaa ja -tapaa hankkeelle ei voida osoittaa. Kompensaatio on nähtävä nimenomaan suojelua täydentävänä toimenpiteenä. Kompensaatioprojektit eivät siis saa korvata olemassa olevien suojeluohjelmien tai ennallistamishankkeiden toteuttamista tai olla perusteena näiden rahoituksen vähentämiseen. Kompensaation toteuttaminen ja tulokset Kompensaation on tuotettava ympäristölle todellista lisähyötyä. Kompensoitavan lajin tai elinympäristön tilan on siis aidosti parannuttava alueella, johon kompensaatio kohdistuu. Niinpä esimerkiksi tietyn lajin olemassa olevien esiintymien suojelu häviävän esiintymän kompensaationa ei täytä kompensaation määritelmää, koska tilanteessa syntyy luonnolle nettovahinkoa. Kompensaatio voi sen sijaan olla esimerkiksi kokonaan uuden elinympäristön luomista tai heikentyneen elinympäristön ennallistamista tai hoitoa. Esimerkiksi turvetuotantoalueen perustamiseen myönnettävän luvan ehtona voisi olla vastaavan suuruisen, ojituksen muuttaman alueen ennallistaminen palauttamalla sen vesitalous ja poistamalla puustoa. Vastaavasti kosteikon luonnontilaa heikentävän hankkeen voisi kompensoida esimerkiksi ennallistamalla umpeenkasvaneen kosteikon tai perustamalla uuden pinta-alaltaan vastaavan kosteikon tarkoituksenmukaiselle paikalle. Kompensaatioon liittyvään vastaavuusperiaatteeseen kuuluu, että kompensaation tulee ensisijaisesti kohdistua samaan lajiin / ympäristöön, jolle haitta aiheutuu, ja sen tulee tapahtua mahdollisimman lähellä alkuperäistä kohdetta, jonka tuhoutumista tai heikentymistä kompensoidaan. Joskus voi kuitenkin olla mielekkäämpää kohdistaa kompensaatio alueelle, jossa saavutettavat monimuotoisuushyödyt ovat todennäköisesti suuremmat. Esimerkiksi

5 luonnontilaltaan yleisesti heikentyneellä alueelle sijoittuvan hankkeen kompensaatio voitaisiin toteuttaa olemassa olevien suojelualueiden läheisiä kohteita ennallistamalla. Vähäisten pintaalojen ollessa kyseessä voitaisiin taas yhdistää useampien, jopa erilaisiin elinympäristöihin kohdistuvien hankkeiden kompensaatiovelvoitteet yhdeksi laajamittaiseksi kompensaatioprojektiksi. Tapauksissa, joissa hanke muuttaa maankäyttöä vähentäen luonnon monimuotoisuutta, mutta vastaavan alueen kompensaatio ei ole mielekästä, voi kompensaatio tapahtua myös luonnonsuojelurahaston kautta. Tällöin toiminnanharjoittajan tulee maksaa luonnonsuojelurahastoon kompensaatiomaksu häviävistä luontoarvoista. Tätä varten niille lajeille ja elinympäristöille, joita kompensaatiovelvoite koskee, tulee määritellä käyvät arvot. Arvojen tulee perustua elinympäristöjen osalta vastaavien elinympäristöjen luomiskustannuksiin ja lajien osalta pysyvän reviirin tai esiintymän, ei yksilöiden, arvoihin. Luonnonsuojelurahaston avulla voidaan edistää suojelua esimerkiksi toteuttamalla laajoja ennallistamishankkeita tai hoitamalla suojelualueita ja toteutettuja kompensaatioalueita. Kompensaation tulee perustua parhaaseen saatavilla olevaan tietoon. Hankkeen kohteena olevasta elinympäristöstä on siis aina oltava käytössä ajantasainen lajistotieto. Esimerkiksi hankkeen linnustovaikutuksia arvioitaessa tulee linnustoselvitykset tehdä julkaistujen suositusten mukaisella tarkkuudella sekä lisäksi hyödyntää paikallisen BirdLife Suomen jäsenyhdistyksen asiantuntemusta. Vastaavasti muiden lajiryhmien ja elinympäristöjen sekä ekosysteemipalveluiden osalta on hyvä hyödyntää esimerkiksi Suomen luonnonsuojeluliiton piirien ja muiden alueellisten luonto- ja lajiasiantuntijoiden tietotaitoa. Kaikkiin kompensaatioprojekteihin tulisi myös sisältyä seurantasuunnitelma, jotta voidaan arvioida, miten kompensaation tavoitteet on saavutettu. Seurannasta kertyvä tieto mahdollistaa myös menetelmien kehittämisen. Mikäli kompensaatiota ei jossakin erityisen perustellussa tapauksessa voida toteuttaa etukäteen, on kompensaation oltava moninkertainen etukäteen toteutettuun verrattuna, koska tällöin aiheutetaan nettovahinkoa. Sopivien elinpaikkojen väliaikaisen häviämisen vuoksi lajien kyky levitä kompensaatioalueelle on huonompi. Tällaisessa tapauksessa on lisäksi erittäin tärkeää toteuttaa kompensaatio mahdollisimman pian. Miksi kompensaatiota tarvitaan? Kompensointivelvollisuus siirtäisi luonnonsuojelun rahoituksen painopistettä valtiolta, siis veronmaksajilta, suojelutarpeen aiheuttajille. Parhaimmillaan kompensointivelvollisuus sekä lajien ja elinympäristöjen hinnoitteleminen parantaa suojelun tasoa, kasvattaa suojelun ja elinympäristön hoitoon ohjautuvia resursseja ja ennen kaikkea ohjaa toiminnan harjoittajia etsimään mahdollisimman edullisia kohteita, eli luontoarvoiltaan vähäisiä alueita. Kompensointivelvollisuuden puuttumisen vuoksi mikään ei nykytilanteessa kannusta suuntaamaan hankkeita luontoarvoiltaan vähäisille alueille.

6 Suomi on kansainvälisissä sopimuksissa sitoutunut pysäyttämään monimuotoisuuden vähenemisen vuoteen 2020 mennessä. On selvää, että tavoitteen saavuttaminen on vaikeaa tilanteessa, jossa luonnonsuojelun rahoitus on kansainvälisessä vertailussa verrattain vähäistä, rahoituksen määrä on yleisesti ottaen laskussa, eikä aiheuttaja maksaa periaate toteudu monimuotoisuudelle aiheutettujen vahinkojen osalta. Kompensaatioon liittyvät riskit ja pelot Suurin monimuotoisuuskompensaation käyttöönottoon liittyvä pelko lienee, että kompensaatio mahdollistaisi myös sellaiset ympäristöä muuttavat hankkeet, jotka eivät nykyisellään ole luonnonsuojelullisista syistä lainkaan toteutettavissa. Tämän välttämiseksi lainsäädännössä on määriteltävä yksiselitteisesti, mitkä alueet ovat lähtökohtaisesti kompensaation ulkopuolella. Lisäksi on muistettava, ettei kompensaatiomenettely tarkoita, että nykyiset luonnonsuojelua ja hyvää suunnittelukäytäntöä edistävät lait ja periaatteet eivät olisi enää voimassa. Kompensaatioon liittyy aina monimuotoisuuden vähenemisen riski. Kompensaatio voi epäonnistua, mikäli sen tavoitteet on määritelty perustuen puutteelliseen tietoon tai tiedon väärään tulkintaan, hanke on huonosti suunniteltu tai hankkeen valvonta on puutteellista. Lisäksi edes asianmukaisesti suunnitelluissa ja toteutetuissa kompensaatiohankkeissa ei välttämättä onnistuta luomaan alkuperäisen veroista elinympäristöä tai saamaan tavoitelajeja leviämään uusille alueille. Kompensaatiohankkeissa on täten perusteltua varautua aina siihen, ettei suunnitelluilla toimenpiteillä saavutetakaan kompensaatiotavoitteita. Tähän voidaan varautua siten, että kussakin hankkeessa toiminnanharjoittaja maksaa luonnonsuojelurahastoon summan, jonka avulla aluetta voidaan hoitaa. Tämä toteuttaa varovaisuusperiaatetta. Kansainvälisiä esimerkkejä kompensaatiosta Kaikissa EU-maissa on voimassa luontoarvojen kompensaatiovelvoite Natura 2000 alueiden luontoarvoja heikentävissä hankkeissa. Tätä laajemmin kompensaatio on EU:ssa huomioitu laajamittaisesti ainakin Saksan ja Hollannin lainsäädännössä ja osin myös esimerkiksi Ruotsissa ja Tanskassa. EU:n ulkopuolella kompensaatiolla on pisimmät perinteet Yhdysvalloissa ja se sisältyy lainsäädäntöön tai laki on valmisteilla lukuisissa muissakin valtioissa, kuten Australiassa, Brasiliassa, Intiassa ja Kanadassa. Kaikkiaan kompensaatiomenettely on muodossa tai toisessa käytössä noin 40 maassa. Lainsäädännön laajuus, sisältö ja käytännön toteutus vaihtelevat huomattavasti maiden välillä. Saksan luonnonsuojelulaki edellyttää, että kaikissa rakennushankkeissa luonnonarvoille ja maisemalle aiheutuvat haitat on joko lievennettävä tai korvattava. Kompensaatioksi hyväksytään ainoastaan sellaiset alueet, joiden luonnonarvojen tila paranee kompensaation vuoksi. Kompensaatiot tapahtuvat yleensä heikentyneen alueen läheisyydessä, mutta viime aikoina on Saksassa toteutettu myös laaja-alaisia kompensaatiopooleja, joilla kompensoidaan useiden eri hankkeiden vaikutuksia.

7 Esimerkiksi A20-moottoritiehankkeen yhteydessä Saksassa tehtiin ensin laajat luontoselvitykset yhteensä 1200 kilometrin matkalta eri linjausvaihtoehtojen osalta, ja nämä selvitykset vaikuttivat merkittävästi lopullisen linjauksen valintaan. Luontoselvitysten kustannukset olivat 5 miljoonaa euroa. Kompensaatiotoimenpiteinä ennallistettiin 500 hehtaarin suuruinen kosteikkoalue ja kolme muuta hehtaarin suuruista aluekokonaisuutta. Lisäksi toteutettiin useita pienempiä kompensaatioita. Haittojen lieventämistoimenpiteitä toteutettiin mm. siltojen rakentamisen yhteydessä sekä luomalla eläinten liikkumisen mahdollistavia vihersiltoja ja alikulkuja. Yhdysvalloissa keskeisenä toimintamallina ovat kompensaatiopankit, joissa rakennushankkeita suunnittelevat voivat täyttää lupaehdot ostamalla palveluja ennallistamis- ja suojeluhankkeita toteuttavilta tahoilta. Yhdysvalloissa on yhteensä n. 500 erilaista kompensaatiopankkia, ja ennallistamishankkeita toteuttaa mm. maan armeija. Erityisen paljon kompensaatioperiaatetta on Yhdysvalloissa käytetty kosteikkojen ennallistamisessa. Yhdysvaltain lainsäädäntö myös periaatteessa kieltää uhanalaisten lajien elinympäristöä muuttavan toiminnan. Tästä kiellosta on mahdollista poiketa esittämällä lajisuojelusuunnitelma, jota toteuttamalla lajille alueella aiheutettu haitta kompensoidaan. Lisätietoja suojeluasiantuntija Tero Toivanen (tero.toivanen@birdlife.fi), puh: BirdLife International Position paper of the Birds and Habitats Directives Task Force on Biodiversity Offsets in the European Union. Ketola, M., Malin, M., Nyrölä, L. & Suvantola, L Kompensaation mahdollisuudet liikennehankkeissa. Suomen Ympäristö 18 / Ympäristöministeriö, Helsinki. ten Kate, K., Bishop, J. & Bayon, R Biodiversity offsets: Views, experience, and the business case. IUCN, Gland, Switzerland and Cambridge, UK and Insight Investment, London, UK.