EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE JA TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE

Transkriptio

1 EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO Bryssel KOM(2000) 477 lopullinen KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE JA TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE Hinnoittelupolitiikan avulla kestävämpään vesivarojen käyttöön

2 KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE JA TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE Hinnoittelupolitiikan avulla kestävämpään vesivarojen käyttöön ESIPUHE Vesi on Euroopan yhteisössä harjoitettavan ympäristöpolitiikan tärkeimpiä kysymyksiä ja yksi Euroopan komission ympäristötoimien painopisteistä. Tulevien vuosikymmenten vesipolitiikan kulmakivenä tulee olemaan ehdotettu direktiivi vesipolitiikkaan liittyvien yhteisön toimien kehyksestä (eli vesipolitiikan kehysdirektiivi). Äskettäisten aloitteiden mukaan ympäristöpolitiikassa olisi painotettava entistä enemmän taloudellisten välineiden käyttöä. Tätä periaatetta noudattaen ehdotetulla vesipolitiikan kehysdirektiivillä edistetään vedestä perittävien maksujen käyttöä kannustimena vesivarojen kestävään käyttöön ja pyritään siihen, että maksuilla katetaan kunkin talouden alan vesipalvelujen kustannukset. Tämä tukee direktiivin ympäristötavoitteiden saavuttamista kustannustehokkaasti. Tätä taustaa vasten komissio antaa tämän tiedonannon. Tiedonannon tavoitteena on: (1) selkiyttää keskeisiä kysymyksiä, jotka liittyvät veden hinnoittelun käyttöön keinona vesivarojenkestävänkäytönedistämiseksi, (2) esittää perusteet komission kannalle, jonka mukaan vedenhinnoittelupolitiikassa olisi sovellettava tiukkoja ja selkeitä taloudellisia ja ympäristöperiaatteita, (3) esittää suuntaviivoja, joiden avulla voidaan tukea ehdotetun vesipolitiikan kehysdirektiivin ja erityisesti sen veden hinnoittelua koskevan artiklan täytäntöönpanoa. Tärkeimmät tiedonannossa esille tuodut näkökohdat ovat seuraavat: (1) Sekä vesivarojen määrällisesti että laadullisesti kestävä käyttö on vaarassa monilla Euroopan valuma-alueilla. Toimivalla veden hinnoittelulla on keskeinen asema kestävän vesipolitiikan kehittämisessä. (2) Jotta vedenhinnoittelupolitiikalla voitaisiin tehokkaasti edistää vesivarojen kestävää käyttöä, sen on perustuttava vedenkäytön kustannusten ja hyötyjen arviointiin, ja siinä on otettava huomioon sekä vesipalvelujen tarjoamisen taloudelliset kustannukset että siihen liittyvät ympäristö- ja luonnonvarakustannukset. Soveltamalla hintaa, joka määräytyy suoraan käytettyjen vesimäärien tai aiheutetun pilaantumisen mukaan, voidaan varmistaa, että hinnoittelu toimii selkeästi tekijänä, joka kannustaa kuluttajia parantamaan vedenkäytön tehokkuutta sekä vähentämään ympäristön pilaamista. (3) Taloudellisten ja ympäristötavoitteiden sisällyttämisessä eri jäsenvaltioiden soveltamaan vedenhinnoittelupolitiikkaan on tällä hetkellä paljon eroja. Kaiken kaikkiaan taloudellisten kustannusten täyteen kattamiseen päästään ainoastaan osittain, ja ympäristö- ja luonnonvarakustannukset otetaan vain harvoin huomioon. Vedenhinnoittelupolitiikan puutteet ovat silmiinpistäviä maatalouden alalla erityisesti 2

3 Etelä-Euroopan maissa, joissa maatalous on ylivoimaisesti suurin veden kuluttaja ja jossa veden vähyydestä aiheutuvat ongelmat ovat pahimpia. (4) Niissä EU:n ulkopuolisissa maissa, joiden kanssa EU on erityisen läheisesti tekemisissä, vedenhinnoittelupolitiikkaan on harvoin sisällytetty taloudelliseen tehokkuuteen liittyviä ja ympäristötavoitteita. Tämä pätee muun muassa liittymistä valmisteleviin maihin, joissa hinnoittelu on tärkeä kysymys EU:n laajenemisen kannalta. Vieläkin selvemmin tämä koskee kehitysmaita, joissa taloudellisten periaatteiden soveltaminen vesipolitiikassa on vasta alussa. (5) Tehokkaalla vedenhinnoittelupolitiikalla on selvästi osoitettavissa oleva vaikutus eri käyttäjäalojen veden kysyntään. Aiheuttamalla muutoksia veden kysynnässä tehokas veden hinnoittelu puolestaan vähentää vesivaroihin kohdistuvaa kuormitusta. Tämä koskee erityisesti maataloutta. Käytettävissä olevat tiedot viittaavat siihen, että maatalousyhteisöjen voidaan odottaa sopeutuvan tiettyihin hinnankorotuksiin, jotka seuraisivat vesipalvelujen kustannusten tarkemmasta kattamisesta. Eri maiden ja alojen väliset erot kustannusten kattamisen tasossa ovat omiaan vaikuttamaan maatalouden ja teollisuuden kaltaisten talouden alojen kilpailukykyyn sekä sisämarkkinoilla että kansainvälisessä kaupassa. (6) Hinnoittelupolitiikka, jossa otetaan ympäristö paremmin huomioon, muodostuu seuraavista osatekijöistä: i) sovelletaan entistä tiukemmin kustannusten kattamisen periaatetta; ii) sovelletaan entistä laajemmin kannustavia hintarakenteita ja edistetään mittauslaitteiden käyttöä; iii) arvioidaan keskeiset ympäristökustannukset ja sisällytetään ne mahdollisuuksien mukaan hintoihin; iv) kehitetään politiikkaa avoimesti ja siten, että käyttäjät ja kuluttajat voivat osallistua kehittämiseen; ja v) otetaan asteittain käyttöön hinnoittelupolitiikka, jossa yhdistyvät entistä paremmin selkeät taloudelliset ja ympäristöä koskevat periaatteet. (7) Veden hinnoittelu on yhdistettävä muihin toimenpiteisiin, jotta voidaan varmistaa, että ympäristöön liittyvät, taloudelliset ja yhteiskunnalliset tavoitteet saavutetaan kustannustehokkaasti. Ehdotettu vesipolitiikan kehysdirektiivi antaa tähän mahdollisuuden valuma-alueiden hoitosuunnitelmien laatimisen yhteydessä. (8) Muut alakohtaiset politiikat sekä rakenne- ja koheesiopolitiikka on suunniteltava ja toteutettava siten, että varmistetaan niiden yhdenmukaisuus vedenhinnoittelupolitiikan kanssa sekä vedenhinnoittelupolitiikan tehokkuus. Maatalouden osalta on yhteisen maatalouspolitiikan ja käytössä olevien politiikan välineiden (kuten maaseudun kehittämisohjelmiin kuuluvien maatalouden ympäristötoimenpiteiden) kannalta ensisijaisen tärkeää sovittaa yhteen veden hinnoittelu ja maatalouden tarpeet. Yhteisen maatalouspolitiikan olisi edistettävä vesivarojen kestävää käyttöä niiden taloudellisten ja ympäristöperiaatteiden mukaisesti, jotka on esitetty ehdotetussa vesipolitiikan kehysdirektiivissä ja tässä tiedonannossa. Komissio on täysin tietoinen siitä, että tässä tiedonannossa käsitellyt hinnoitteluun liittyvät kysymykset ovat arkaluonteisia monille sidosryhmille ja jäsenvaltioille. Tämä ei kuitenkaan saisi johtaa siihen, että komission ymmärrettäisiin virheellisesti kannattavan ainoastaan hinnoitteluun perustuvaa politiikkaa. Hinnoittelu ei missään nimessä ole ainoa väline, jolla voidaan ratkaista vesivaroihin liittyvät ongelmat Euroopassa ja muualla. Hinnoittelua olisi kuitenkin pohdittava tarkoin, jotta voidaan varmistaa, että se edistää vähien vesivarojen tehokkaampaa ja vähemmän ympäristöä pilaavaa käyttöä. 3

4 Tämän tiedonannon yleisenä tavoitteena on saada aikaan hedelmällistä poliittista keskustelua ja mielipiteiden vaihtoa, jonka tuloksena voidaan yksilöidä käytännön toimenpiteitä ja laatia suuntaviivoja ehdotetussa vesipolitiikan kehysdirektiivissä olevan veden hinnoittelua koskevan artiklan täytäntöönpanoa varten. Lisäksi tiedonannon toivotaan tarjoavan tietoa niille sidosryhmille, jotka osallistuvat aktiivisesti vesipolitiikan kehysdirektiivin mukaisten valuma-alueiden hoitosuunnitelmien ja toimenpideohjelmien laatimiseen. Euroopan yhteisön toimielimiä ja jäsenvaltioita pyydetään tarkastelemaan perusteellisesti tätä tiedonantoa ja ottamaan toimenpiteissään huomioon sen keskeiset näkökohdat, jotta voitaisiin varmistaa, että tulevaisuuden vedenhinnoittelupolitiikka tukee kaikilta osin vesipolitiikan kehysdirektiivin ympäristötavoitteiden saavuttamista kustannustehokkaasti. Tiedonanto tukee lisäksi arviointien tekemistä siitä, minkälainen asema ja merkitys veden hinnoittelulla on yhteisön laajenemisen yhteydessä sekä pantaessa täytäntöön yhteisön ympäristölainsäädäntöä liittymistä valmistelevissa maissa. Niin ikään se täydentää asiakirjassa Towards Sustainable Water Resources Management (Kohti kestävää vesivarojen hoitoa) annettuja kehityspolitiikkaa koskevia yhteisön suuntaviivoja painottamalla ympäristön kannalta kestävän vedenhinnoittelupolitiikan keskeisiä osatekijöitä. 4

5 KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE JA TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE Hinnoittelupolitiikan avulla kestävämpään vesivarojen käyttöön SISÄLLYSLUETTELO Esipuhe Johdanto Vesivarojen kestävä käyttö Taloudelliset välineet ja ympäristö Veden hinnoittelu ja vesivarojen kestävä käyttö Tiedonannon tavoitteet Vedenhinnoittelupolitiikka teoriassa ja käytännössä Peruskäsitteet ja teoria Vedenhinnoittelupolitiikka EU:n jäsenvaltioissa Vedenhinnoittelupolitiikka EU:n ulkopuolisissa maissa Kuinka vedenhinnoittelupolitiikalla voidaan vaikuttaa talouteen, ympäristöön ja yhteiskuntaan Siirtyminen vesivarojen kestävää käyttöä edistävään vedenhinnoittelupolitiikkaan Tietopohjan lisääminen Veden kysynnän arviointi Vesipalvelujen ja vedenkäytön kustannusten arviointi Oikeanlaisten veden hintojen määrittäminen Hinnoittelupolitiikka ja soveltamisalueen laajuus

6 3.4. Käyttäjien ja kuluttajien asema Viestintä ja tiedotus Veden hinnoittelun sisällyttäminen valuma-alueen hoitosuunnitelmiin Vedenhinnoittelupolitiikkaa ja muita politiikan aloja koskevat Euroopan unionin aloitteet Maatalouspolitiikka Horisontaaliset politiikat Tutkimus ja demonstrointi Päätelmät

7 1. JOHDANTO 1.1. Vesivarojen kestävä käyttö Vesivarojen nykyisen tilan lähempi tarkastelu paljastaa, että vesijärjestelmän kestävä käyttö on vaakalaudalla monilla Euroopan alueilla. Vaikka useat indikaattorit osoittavat näennäisesti veteen kohdistuvan kuormituksen 1 olevan vakaata tai vähenemässä Euroopan unionin laajuisesti 2, indikaattorit kätkevät merkittäviä paikallisia ja ajallisia eroja sekä paikoin vallitsevia huolestuttavia tilanteita. Seuraavassa on näistä esimerkkejä: (1) Liiallinen vedenotto on vaarantanut monien pohjavesiesiintymien kestävän käytön. Tämän seurauksena meriveden intruusion lisäämä pohjavesiesiintymien suolapitoisuus on monilla rannikkoalueilla kriittisellä tasolla. Lisäksi 50 prosenttia kosteikoista on "uhanalaisessa tilassa" pohjaveden liiallisen käytön takia. Liiallisesta käytöstä johtuvat ongelmat ovat erityisen yleisiä Etelä-Euroopassa, mutta niitä esiintyy myös Pohjois-Euroopassa. (2) Jokien virtauksen heikentyminen liiallisen vedenoton takia on johtanut joidenkin jokien ekologisen tilan huononemiseen. Veden määrään liittyvät ongelmat pahentavat usein jo olemassa olevia veden laatuun sekä pilaantumiseen liittyviä ongelmia. (3) Vakavasti pilaantuneiden jokien määrä on 20 viime vuoden aikana vähentynyt. Veden laadun paranemista todetaan kuitenkin pääasiassa suurissa joissa, ja maatalouden aiheuttamasta hajakuormituksesta johtuva pilaantuminen on edelleen ongelma. Jokien nitraattipitoisuudet ovatkin edelleen korkeita ja aiheuttavat rehevöitymistä rannikkoalueilla. (4) Matalalla sijaitsevissa pohjavesiesiintymissä, joista yksityiset käyttäjät ja pienet yhteisöt ottavat vetensä, sekä alueilla, joilla harjoitetaan voimaperäisesti maataloutta ja karjankasvatusta, esiintyy yhä nitraattipitoisuuksia, jotka ylittävät juomavesidirektiivissä ylärajaksi asetetun 50 mg/l. Korkeat pitoisuudet vaarantavat niille altistuvan väestön terveyden. Syinä tämänhetkiseen tilanteeseen ovat muun muassa tehokkaamman teknologian käyttöönoton tiellä olevat esteet, vedenkäytön vähentämistä tukevien kannustimien vähäisyys, puutteelliset institutionaaliset puitteet, ympäristönäkökohtien puutteellinen sisällyttäminen alakohtaisiin politiikkoihin ja ympäristöpolitiikan puuttuminen tai puutteellinen täytäntöönpano. Tarkasteltaessa nykyisin sovellettavia eri politiikkoja ja niiden vaikutuksia nousee yhä selvemmin esille noudatettava vedenhinnoittelupolitiikka, joka ei anna oikeanlaisia signaaleja veden kestävän käytön edistämiseksi. 1 2 Veteen kohdistuvaa kuormitusta syntyy, kun veden kysyntä ylittää tiettynä aikana käytettävissä olevan määrän tai kuin veden huono laatu rajoittaa sen käyttöä (Environment in the European Union at the turn of the century, Euroopan ympäristökeskus (EEA), 1999). Environment in the European Union at the turn of the century, EEA,

8 1.2. Taloudelliset välineet ja ympäristö 1990-luvulla ryhdyttiin käyttämään entistä enemmän taloudellisia välineitä kuten veroja, maksuja, tukia tai päästölupia, joilla voidaan käydä kauppaa ympäristön kannalta kestävän kehityksen edistämiseksi. Taloudelliset välineet ja luonnonvarojen taloudellinen arvo ovat saaneet täyden tunnustuksensa ympäristöä ja kehitystä koskevassa Yhdistyneiden Kansakuntien Rion julistuksessa vuonna Tämän jälkeen niiden tärkeyttä on korostettu toistuvasti, mistä on esimerkkinä Haagissa maaliskuussa 2000 järjestetyn toisen kansainvälisen vesifoorumin (World Water Forum) yhteydessä annettu ministerikokouksen julistus. Euroopan unionissa taloudelliset periaatteet sekä taloudellisten välineiden käyttö on asteittain mutta selkeästi sisällytetty ympäristöpolitiikkaan. Saastuttaja maksaa -periaate sisältyy nykyisin yhteisön perustamissopimukseen ja on perustana koko eurooppalaiselle ympäristöpolitiikalle 3. Vuonna 2000 päättyvässä Euroopan komission viidennessä ympäristötoimintaohjelmassa on yhtenä tärkeimmistä tavoitteista politiikan välineiden valikoiman laajentaminen. Taloudellisten välineiden käytännön soveltamisessa on kuitenkin toistaiseksi edistytty vain vähän Veden hinnoittelu ja vesivarojen kestävä käyttö Komissio on laatiessaan ehdotusta direktiiviksi vesipolitiikkaan liittyvien yhteisön toimien kehyksestä (vesipolitiikan kehysdirektiivi) kannattanut hinnoittelun entistä keskeisempää asemaa pyrittäessä edistämään vesivarojen kestävämpää käyttöä. Perusteet tähän ovat seuraavat: (1) Tehokas veden hinnoittelu toimii kannustimena, jonka avulla voidaan vähentää pilaantumista ja parantaa vedenkäytön tehokkuutta. Näin hinnoittelulla voidaan vähentää vesivarojen ja ympäristön kuormitusta ja varmistaa, että käytettävissä olevat vesivarat voidaan jakaa tehokkaasti eri käyttäjäalojen kesken. (2) Tämän ansiosta veden toimitusten ja käsittelyn infrastruktuuri voidaan mitoittaa tarkoituksenmukaisemmin. Tämä taas merkitsee entistä kustannustehokkaampia vesipalveluita ja kustannustehokkaampaa ympäristönsuojelua. (3) Tehokkaan hinnoittelun avulla saadaan rahavaroja, joiden avulla voidaan varmistaa, että vesi-infrastruktuurin ja vesipalvelujen tarjoajien toiminta on taloudellisesti kestävällä pohjalla. Lisäksi näillä varoilla voidaan kustantaa ympäristönsuojelu. Yleinen näkemys on, että nimenomaan taloudellisten ja ympäristökysymysten jättäminen liian vähälle huomiolle vedenhinnoittelupolitiikan suunnittelussa suhteessa yleisluontoisempiin sosiaalisiin ja kehitystä koskeviin tavoitteisiin on johtanut nykyiseen tilanteeseen, jossa vettä käytetään tehottomasti, vedenotto on liiallista ja pinta- ja pohjavesivarojen tila huononee. 3 Perustamissopimuksen 174 artiklan 2 kohdan mukaan yhteisön ympäristöpolitiikka perustuu ennalta varautumisen periaatteelle sekä periaatteille, joiden mukaan ennalta ehkäiseviin toimiin olisi ryhdyttävä, ympäristövahingot olisi torjuttava ensisijaisesti niiden lähteellä ja saastuttajan olisi maksettava. 8

9 1.4. Tiedonannon tavoitteet Komission tiedonannon päätavoitteena on selostaa kysymyksiä ja vaihtoehtoja, jotka liittyvät vesivarojen kestävämpää käyttöä edistävän vedenhinnoittelupolitiikan kehittämiseen. Käsitettä veden hinta käytetään tässä tiedonannossa hyvin yleisessä merkityksessä, ja sillä tarkoitetaan marginaali- tai kokonaiskustannuksia, jotka käyttäjät maksavat kaikista saamistaan vesipalveluista (kuten veden jakelusta ja jätevesien käsittelystä), ympäristömaksut mukaan luettuina. Näin ollen käsite kattaa sekä ympäristöstä otetun veden määrään että ympäristölle aiheutettuun pilaantumiseen liittyvät näkökohdat. Tiedonannossa käsitellään ensin asiaan liittyviä teoreettisia käsitteitä ja kysymyksiä. Tämän jälkeen tarkastellaan EU:n jäsenvaltioiden ja muiden EU:n politiikan kannalta suoranaisesti merkittävien maiden nykyistä vedenhinnoittelupolitiikkaa sekä arvioidaan tämän politiikan vaikutuksia (ks. luku 2 sekä oheinen komission yksiköiden laatima valmisteluasiakirja, jossa käsitellään vedenhinnoittelupolitiikan teoriaa ja käytäntöä SEK(2000)1238). Lopuksi ehdotetaan suuntaviivoja sellaisen vedenhinnoittelupolitiikan toteuttamista varten, jossa otetaan paremmin huomioon ympäristönsuojelu ja taloudellinen tehokkuus (luku 3). Tiedonanto perustuu uusimpaan teoreettiseen ja empiiriseen tietämykseen, ja sen laatimisessa on otettu huomioon lukuisilta eri sidosryhmiltä saadut näkemykset, tiedot ja palaute 4. 4 Tiedonvaihdon kannalta keskeinen foorumi oli Sintrassa, Portugalissa, syyskuussa 1999 järjestetty konferenssi Veden hinnoittelu - talous, ympäristö ja yhteiskunta. Konferenssiin, joka järjestettiin yhteistyössä portugalilaisen Instituto da Aguan kanssa, osallistui noin 30 puhujaa ja 200 muuta osanottajaa. Osanottajat edustivat lukuisia eri sidosryhmiä Euroopan unionista, Keski-ja Itä-Euroopan maista ja Välimeren maista. 9

10 2. VEDENHINNOITTELUPOLITIIKKA TEORIASSA JA KÄYTÄNNÖSSÄ 2.1. Peruskäsitteet ja teoria Suurimpia vesivarojen käyttäjiä ovat talouden eri alat, kuten maatalous, kotitaloudet, energia-ala, teollisuus ja matkailu, mutta vesivaroja tarvitaan runsaasti myös ympäristökäyttöön, kuten luonnonmukaiseen jätevesien käsittelyyn ja luonnonvaraisen kasviston ja eläimistön elinympäristön ylläpitämiseen. Useimpia käyttötarkoituksia varten on kehitetty laaja valikoima erilaisia vesipalveluja aina vedenotosta, varastoinnista ja jakelusta jäteveden keräämiseen ja käsittelyyn. Jotta vedenhinnoittelupolitiikalla voitaisiin merkittävästi edistää vesivarojen kestävää käyttöä, siinä on otettava huomioon erilaisia kustannustyyppejä: (1) Vesipalvelujen taloudelliset kustannukset, jotka sisältävät näiden palvelujen toimittamisen ja hallinnon kustannukset. Niihin kuuluvat kaikki toiminta- ja ylläpitokustannukset sekä pääomakustannukset (lainapääoman ja korkojen maksut sekä tarvittaessa oman pääoman tuotto). (2) Ympäristökustannukset eli kustannukset, jotka aiheutuvat vedenkäytön aiheuttamista vahingoista ympäristölle ja ekosysteemeille sekä ympäristön käyttäjille (esim. vesiekosysteemien ekologisen laadun heikkeneminen tai maataloustuotantoon käytetyn maan suolapitoisuuden lisääntyminen ja maan huononeminen). (3) Luonnonvarakustannukset eli kustannukset käyttömahdollisuuksista, joita muut käyttäjäalat menettävät, kun tiettyä luonnonvaraa käytetään yli sen luonnollisen uusiutumis- tai palautumisnopeuden (tällaisia kustannuksia aiheutuu esim. liiallisesta pohjaveden otosta) Yleisesti ottaen jokaisen käyttäjän olisi maksettava kustannukset, mukaan luettuina ympäristö- ja luonnonvarakustannukset, jotka aiheutuvat sen vesivarojen käytöstä. Lisäksi hintojen olisi oltava suoraan suhteessa käytettyyn vesimäärään ja aiheutettuun pilaantumiseen 5. Näin varmistetaan, että hinnat toimivat selkeästi tekijänä, joka kannustaa käyttäjiä parantamaan vedenkäytön tehokkuutta ja vähentämään pilaantumista Vedenhinnoittelupolitiikka EU:n jäsenvaltioissa Eri EU:n jäsenvaltioiden välillä, jäsenvaltioiden sisällä sekä talouden eri alojen välillä on tällä hetkellä suuria eroja taloudellisten ja ympäristöä koskevien tavoitteiden sisällyttämisessä vedenhinnoittelupolitiikkaan. Kaiken kaikkiaan taloudellisten kustannusten täyteen kattamiseen päästään vain osittain. Tämä koskee eritoten jätevesipalveluita sekä maataloutta, varsinkin Etelä-Euroopan maissa, joissa 5 Kunkin käyttäjän maksama kokonaishinta P lasketaan kaavasta F + aq+ by, jossa F on kiinteisiin kustannuksiin, yleisiin veroihin jne. liittyvä osa, a on käytetyn veden yksikköhinta, b on aiheutetun pilaantumisen yksikköhinta, Q on käytetyn veden kokonaismäärä, Y on aiheutetun pilaantumisen kokonaismäärä. Käytetyn veden määrän (Q) ja/tai aiheutetun pilaantumisen (Y) väheneminen johtaa siihen, että käyttäjän käyttämästään vedestä maksama kokonaishinta P pienenee. Näin käyttäjiä voidaan kannustaa parantamaan veden käytön tehokkuutta ja vähentämään pilaantumista. 10

11 maatalous on ylivoimaisesti suurin ja tehottomin veden kuluttaja ja joissa käytettävissä olevan veden vähäisyyteen liittyvät ongelmat ovat kaikkien suurimpia. Maatalous maksaa vedestä huomattavasti muita aloja vähemmän, mikä johtuu sekä alan saamista suorista tuista että ristikkäistuista, joita muodostuu tulonsiirroista kotitalouksilta ja teollisuudelta maataloudelle. Ympäristö- ja luonnonvarakustannukset otetaan hinnoittelupolitiikassa huomioon vain harvoin. Niissä tapauksissa, joissa maat ovat ottaneet käyttöön vedenotto- ja -päästömaksuja, niiden tarkoituksena on useimmiten ainoastaan kerätä tuloja, joita voidaan käyttää vesien ja niihin liittyvien ekosysteemien laadun parantamiseen. Vaikka talousveden toimituksesta perittävien hintojen rakenteessa on useimmiten sekä kiinteitä että muuttuvia osia ja vaikka ne toimivat kannustimena, käytössä on myös edelleen kiinteämääräisiä vesimaksuja, jotka eivät ole riippuvaisia käytetyn veden määrästä tai aiheutetusta pilaantumisesta. Useimmat kastelumaksut ovat aluekohtaisia ja johtavat vedenkäytön tehottomuuteen etenkin maan pinnalla sijaitsevissa painovoimaisissa kastelujärjestelmissä. Sen sijaan maanviljelijät, jotka pumppaavat vettä suoraan maanalaisista pohjavesiesiintymistä maksavat vedenhankinnastaan täydet taloudelliset kustannukset, mikä toimii voimakkaana kannustimena veden tehokkaaseen käyttöön. Heiltäkään ei kuitenkaan missään vaiheessa peritä heidän (liiallisen) vedenottonsa aiheuttamia ympäristö- ja luonnonvarakustannuksia. Viime vuosina hinnoittelusta on tullut yhä tärkeämpi tekijä monien jäsenvaltioiden vesipolitiikassa. Vedenhinnoittelupolitiikan tavoitteena on enenevässä määrin taloudellisten kokonaiskustannusten kattaminen sekä ympäristönäkökohtien huomioon ottaminen. Näitä periaatteita ei kuitenkaan toistaiseksi sovelleta tiukasti käytännössä Vedenhinnoittelupolitiikka EU:n ulkopuolisissa maissa Tarkasteltaessa maita, joiden kanssa EU on erityisen läheisesti tekemisissä, voidaan todeta, että niiden vedenhinnoittelupolitiikkaan on harvoin sisällytetty taloudelliseen ja ympäristötehokkuuteen liittyviä tavoitteita. Tämä pätee muun muassa liittymistä valmisteleviin maihin, joissa tehokkaan hintarakenteen potentiaalisen vaikutuksen tekee usein tyhjäksi liian alhainen hintataso, joka ei anna selkeää signaalia käyttäjille. Hinnoittelu tulee näissä maissa olemaan EU:n laajentumisen yhteydessä avaintekijä vesipolitiikassa, koska kustannukset, jotka aiheutuvat näille maille yhteisön ympäristölainsäädännön ja erityisesti vesilainsäädännön noudattamisesta, ovat erittäin korkeat verrattuina käytettävissä oleviin vähäisiin rahavaroihin. Vieläkin rajallisemmin taloudellisia ja ympäristöperiaatteita noudatetaan kehitysmaiden vedenhinnoittelupolitiikassa. Taustalla ovat pääasiassa kohtuuhintaisuuteen 6 ja sosiaalisiin seikkoihin liittyvät näkökohdat. Siirtyminen tiukempien taloudellisten periaatteiden soveltamiseen on näissä maissa vasta alkuvaiheissa. Siirtymistä vauhdittavina tekijöinä ovat pääasiassa yksityisen sektorin lisääntynyt osallistuminen kaupunkien vesipalveluihin sekä avunantajayhteisön asettamat vaatimukset, kuten EU:n suuntaviivat määrittävästä asiakirjasta Towards 6 Kohtuuhintaisuudella tarkoitetaan vesipalvelujen kustannusten osuutta käyttäjien käytettävissä olevista tuloista joko keskimäärin tai pelkästään pienituloisten käyttäjien osalta. 11

12 Sustainable Water Resources Management käy ilmi. Kastelu, joka on veden käyttötarkoituksista merkittävin, on voimakkaasti tuettua, ja saadut taloudelliset tuotot eivät usein riitä kattamaan edes kastelujärjestelmien toiminta- ja ylläpitokustannuksia. Koska suurella osalla kehitysmaiden väestöstä ei ole käytettävissä luotettavaa puhtaanapito- ja vedentoimitusjärjestelmää, kohtuuhintaisuuteen liittyvät kysymykset ovat jatkossakin keskeisiä. Ne edellyttävät huolellisesti laadittua hinnoittelupolitiikkaa, jossa yhdistyvät tasapainoisesti taloudelliset ja ympäristötavoitteet sekä sosiaaliset tavoitteet Kuinka vedenhinnoittelupolitiikalla voidaan vaikuttaa talouteen, ympäristöön ja yhteiskuntaan Tehokkaalla vedenhinnoittelupolitiikalla on selvästi osoitettavissa oleva vaikutus eri käyttäjäalojen veden kysyntään. Tämä pätee erityisesti maatalouteen, mutta myös teollisuuden vedenkäyttöön ja kotitalouksien ulkokäyttöön. Koska hinnoittelu vaikuttaa suoraan vedenkäyttöön ja pilaantumiseen, vesivaroihin kohdistuva kuormitus pienenee. Samalla liiallinen vedenotto pohjavesivaroista voi vähentyä ja pohjavesiesiintymät voivat uusiutua, jokien virtaus voi lisääntyä ja jokien tai niiden läheisyydessä sijaitsevien kosteikkojen ekologinen tila voi korjaantua. Täsmällisiä tietoja hinnoittelun vaikutuksista fyysiseen ympäristöön on kuitenkin toistaiseksi käytettävissä vain vähän. Tehokkaalla veden hinnoittelulla varmistetaan lisäksi, että vesihuollon infrastruktuurit suunnitellaan tarkoituksenmukaisesti ja että infrastruktuurin asianmukaista ylläpitoa, käyttöä ja uudistamista varten saadaan kootuksi riittävästi varoja. Erot kustannusten kattamisen periaatteen soveltamisessa EU:n sisällä vaikuttavat nykyisin eri alojen (esim. maatalouden, teollisuuden) tuotantokustannuksiin. Tämä taas on omiaan vaikuttamaan kyseisten alojen kilpailukykyyn sekä EU:n sisällä että sen ulkopuolella. Tämän vuoksi EU:ssa tarvitaan yhdenmukaista lähestymistapaa hinnoitteluun. Kustannusten tarkempi kattaminen vaikuttaisi vesipalvelujen kohtuuhintaisuuteen, ja erityisen raskaasti vaikutus kohdistuisi joihinkin pienituloisiin ryhmiin sekä sellaisiin maaseutu- ja maatalousyhteisöihin, jotka nykyisin maksavat vain pienen osan vesipalvelujen kokonaiskustannuksista. Keskimäärin lisäys osuuteen, jonka kotitaloudet käyttävät käytettävissä olevista tuloistaan vesipalveluihin, olisi kuitenkin vähäinen. Lisäksi nykyiset suuret erot kasteluveden hinnoissa osoittavat, että maatalousyhteisöt kykenevät todennäköisesti sopeutumaan tiettyyn hintatason nousuun. 12

13 3. SIIRTYMINEN VESIVAROJEN KESTÄVÄÄ KÄYTTÖÄ EDISTÄVÄÄN VEDENHINNOITTELUPOLITIIKKAAN Tässä luvussa esitetään suuntaviivoja, joiden avulla päätöksentekijät ja sidosryhmät voivat kehittää vesivarojen kestävää käyttöä edistävää vedenhinnoittelupolitiikkaa. Tavoitteena ei ole yhtenäinen veden hinta tai sääntelyn korvaaminen taloudellisilla välineillä ja hinnoittelulla. Esitettävien periaatteiden mukainen veden hinnoittelu, jossa otetaan huomioon paikalliset ympäristö- ja sosioekonomiset olosuhteet, voi kuitenkin luoda voimakkaita kannustimia vesivarojen kestävämmälle käytölle. Samalla sen avulla voidaan varmistaa, että ympäristötavoitteet saavutetaan kustannustehokkaammin. Monia jäljempänä kuvatuista osatekijöistä sovelletaan jo joissakin maissa ja joillakin käyttäjäaloilla. Vaikka soveltaminen ei olekaan millään muotoa yhtenäistä, vedenhinnoittelupolitiikan tämänhetkiset kehityssuuntaukset osoittavat, että monet sidosryhmät tiedostavat jo tarpeen edistyä ympäristö- ja taloudellisten tavoitteiden integroinnissa tällä alalla Tietopohjan lisääminen Onnistuminen taloudelliset ja ympäristötavoitteet huomioon ottavan vedenhinnoittelupolitiikan laatimisessa riippuu paljolti käytettävissä olevasta tiedosta. Tarvitaan luotettavia arvioita keskeisistä muuttujista ja suhteista esimerkiksi nykyisten kysyntä-, hyöty- ja kustannustekijöiden osalta, jotta voidaan määrittää tarkoituksenmukainen hintarakenne ja -taso ja arvioida näiden vaikutukset veden kysyntään, kustannusten kattamiseen sekä ympäristöön Veden kysynnän arviointi Vedenkäytön ja pilaantumisen arviointi Asianmukaisen hinnoittelupolitiikan kannalta on tärkeää, että saastuttajat ja käyttäjät yksilöidään selvästi ja kulutuksen määrä ja sen vaikutus pilaantumiseen tunnetaan. Nykyisin tiedetään vielä suhteellisen vähän vedenkäytöstä maataloudessa. Samoin pilaantumiskuormitusta, joka aiheutuu veden päästämisestä luonnonvesiin, mitataan harvoin, lukuun ottamatta suurten teollisuuslaitosten päästöjä. Näin ollen olisi aktiivisesti edistettävä mittauslaitteiden asennusta, koska niiden avulla voidaan ottaa käyttöön käytettyyn tilavuuteen perustuvia hintarakenteita ja saada tarkempia tietoja tietyistä käyttäjäaloista Korkeat tiedonhankinnan kustannukset mainitaan usein esteenä sellaiselle vedenhinnoittelupolitiikalle, jossa otetaan paremmin huomioon taloudelliset ja ympäristötavoitteet. On kuitenkin syytä korostaa, että tietoa veden kysynnästä ja tarjonnasta tarvitaan myös määriteltäessä vesipolitiikkaa yleensä ja laadittaessa esimerkiksi ehdotetun vesipolitiikan kehysdirektiivin mukaisia valuma-alueen hoitosuunnitelmia. Monissa maissa, kuten Yhdistyneessä kuningaskunnassa, edistetään nykyisin vesimittarien asennusta kotitalouksiin ja uusiin asuntoihin, ja sitä myös tuetaan rahallisesti. Ranskan vuonna 1992 annetussa vesilaissa edellytetään vesimittarin asentamista niiltä, jotka käyttävät vettä kasteluun. 13

14 Mittausjärjestelmät, joiden avulla saataisiin tarkkoja tietoja kaikista käyttäjistä, saattaisivat kuitenkin olla erittäin kalliita ja ne ovat sen vuoksi epärealistisia 9. Niissä tapauksissa, joissa mittarit eivät ole käytännöllinen tai taloudellinen vaihtoehto, kulloisenkin käytön ja pilaantumisen arviointia varten tarvitaan muita tekniikoita. Yksi esimerkki teknisistä innovaatioista, joita voidaan käyttää maatalouden veden kysynnän arvioimiseksi, ovat satelliittikuvat. Kaiken kaikkiaan on tärkeää yksilöidä, testata ja ottaa käyttöön tiedonkeruumenetelmiä (eli määrittää, mitä tiedonkeruuteknologiaa otetaan käyttöön, missä maantieteellisessä laajuudessa ja miten usein sitä käytetään), joiden avulla voidaan tehdä käyttökelpoisia arvioita kulloistakin pilaantumista ja käyttöä vastaavista kohtuullisista kustannuksista. 10 Veden hintojen kytkeminen veden kysyntään Tarvitaan arvioita kysynnän hintajoustosta, jotta kyettäisiin ennustamaan, mitä seurauksia kulloinkin sovellettavan vedenhinnoittelupolitiikan, hintarakenteen ja -tason muuttamisesta tai vedenkäytön mittaamisen lisäämisestä on veden kysyntään. Samoin pilaantumisesta perittävien maksujen optimaalisen tason määrittäminen vaatii pilaantumiskustannuksiin liittyvien joustojen arviointia. Nykyisin sovellettavien vedenhinnoittelupolitiikkojen vaikutusten tarkastelu osoittaa veden kysynnän hintajouston olevan suuri. Jatkossa tarvitaan kysynnän hintajouston ja pilaantumiskustannuksiin liittyvien joustojen järjestelmällistä arviointia keskeisillä talouden aloilla siten, että otetaan huomioon erilaiset hydrologiset ja sosioekonomiset olosuhteet Vesipalvelujen ja vedenkäytön kustannusten arviointi Taloudelliset kustannukset Tarvitaan tarkkoja tietoja veden tarjonnasta, jotta voidaan arvioida sen pitkän aikavälin rajakustannukset sekä määrittää suhteet veden tarjonnan tasojen ja kustannusten välillä. Tämä koskee erityisesti sellaisia tapauksia, joissa veden tarjonnassa on suuria vaihteluja ja siihen liittyy epävarmuustekijöitä. Tärkeimmät huomioon otettavat kustannukset ovat toiminta- ja ylläpitokustannukset, pääomakustannukset (lainapääoman ja korkojen maksu sekä tarvittaessa oman pääoman tuotto) 12. Koska eri jäsenvaltiot soveltavat nykyisin erilaisia Niiden kustannukset kumoaisivat hyödyt, jotka voitaisiin saada vedenkäytön tehokkuuden paranemisesta. Todennäköistä on, että koottaessa tietoja käytön ja pilaantumisen arviointia varten tietojen kokoamisen tason (aggregointitason) on oltava erilainen eri käyttötyyppien ja pilaantumisen tyyppien (esim. pistekuormitus ja hajakuormitus) mukaan. Kysynnän hintajoustoa voidaan arvioida ekonometrisillä ja tilastollisilla menetelmillä aikasarjoista tai poikkileikkausaineistoista, mallintamalla eri alojen taloudellista käyttäytymistä tai arvioimalla suorilla haastatteluilla käyttäjien suhtautumista hintojen muutoksiin. Vesipalvelujen kustannusten arviointi on sinänsä suhteellisen yksinkertaista, mutta näiden kustannusten kohdentaminen eri käyttötarkoituksiin saattaa joissakin tapauksissa olla ongelmallisempaa (esim. monia eri tarvitsijoita palvelevat vedenpidätyspadot, joista johdetaan samanaikaisesti vettä maatalouden tarpeisiin, kunnille ja ympäristötarpeisiin. Tällöin voidaan käyttää yksinkertaisia kustannusten kohdentamisen sääntöjä (jotka perustuvat toimitettuihin vesimääriin tai aiheutettuun pilaantumiseen). Myös käyttäjät hyväksyvät yleensä näiden sääntöjen soveltamisen. 14

15 kirjanpitosääntöjä, kustannusten laskutavoissa on eroja 13. Veden hintoihin sisällytettävät palvelujen kustannukset saattavat myös koskea eri palveluja 14.Tästä syystä vertailut vedentoimitus- ja -käsittelypalvelujen kustannusten, veden hintojen ja sovellettavien kustannustenkattamistasojen välillä ovat usein harhaanjohtavia. Keskeisten kustannusmuuttujien yhteisten määritelmien käyttöönotto helpottaisi kustannusten ja hintojen vertailuja sekä esikuva-analyysia (benchmarking) 15 eri vesipalvelujen, käyttäjäalojen ja maiden osalta. Ympäristö- ja luonnonvarakustannusten arviointi Huolimatta viime vuosina saavutetusta huomattavasta edistymisestä, ympäristö- ja luonnonvarakustannusten (ja -hyötyjen) arviointi on edelleen tulevaisuuden haaste. Se edellyttää valuma-alueen vedenkierron hyvää tuntemusta sekä kykyä arvioida tiettyjen käyttöjen vaikutukset muihin käyttöihin ja muihin vesiin 16. Tämä vaatii osaamista ja välineitä, joita ei aina ole käytettävissä tai käyttövalmiina, mutta jotka muodostavat perustan kaikille luotettaville vesivarojen hoitoon liittyville päätöksille. Nykyisin käytössä olevat menetelmät ympäristö- ja luonnonvarakustannusten ja erityisesti ekologisten ympäristökustannusten rahallisen arvon määrittämiseksi eivät useinkaan ole riittävän luotettavia. Näitä menetelmiä, joita käyttävät pääasiassa tutkijat, on kehitettävä edelleen ja ne on otettava käyttöön vesipolitiikan suunnittelun yhteydessä. Olisi kuitenkin päästävä pikaisesti siihen, että nämä kustannukset otetaan huomioon uutta vesipolitiikkaa suunniteltaessa. Kuten laatikosta 1 käy ilmi, menetelmät, joilla voidaan arvioida ympäristön kunnostamiseksi toteutettavien vaikutuksia lieventävien toimenpiteiden kustannuksia, ovat niin luotettavia, että niitä käyttämällä voidaan kohdentaa suurimmat ympäristö- ja luonnonvarakustannukset näiden kustannusten aiheuttajille. 17 On tärkeää edetä siten, että otetaan järjestelmällisesti huomioon ympäristö- ja luonnonvarakustannukset kehitettäessä hinnoittelupolitiikkaa 18. Lisäksi on huolehdittava siitä, että arviointimenetelmät ovat helposti käytettävissä ja että niiden vahvuuksista ja puutteista ollaan kaikilta osin tietoisia Esimerkiksi Alankomaissa poistot kotitalouksien vedentoimitusta varten tehtävistä pääomainvestoinneista perustuvat pääomakustannuksiin, joista on vähennetty tuet. Tämä on johtanut tilanteeseen, jossa olemassa olevan infrastruktuurin uusimiseen ei ole käytettävissä riittävästi varoja. Esimerkiksi kotitalouksien käyttämän veden toimituksen ja niiden tuottaman jäteveden käsittelyn kustannukset sisällytetään aina veden hintoihin, lukuun ottamatta Irlantia, joka rahoittaa nämä palvelut yleisistä verovaroista. Sen sijaan hulevesien hallinnan ja tulvantorjunnan kustannuksien sisällyttämisessä ei noudateta yhtenäistä käytäntöä. Useimmiten ne rahoitetaan yleisistä verovaroista. Esikuva-analyysi (benchmarking) on väline, jolla pyritään parantamaan ympäristönsuojelun tasoa määrittämällä ero nykyisen tason ja "parhaan toimintatavan" välillä sekä tärkeimmät syyt tähän eroon. Näihin kuuluvat myös vesiin liittyvät ekosysteemit ja elinympäristöt. Esimerkiksi reuna-alueiden kosteikot toimivat pilaavia aineita torjuvina "puskureina". Arviointikustannusten vähentämiseksi on joissakin tapauksissa mahdollista käyttää ominaisuuksiltaan samankaltaisilta paikoilta saatuja arviointituloksia. Tällainen aiempien ympäristötutkimusten tulosten hyödyntäminen (benefit transfer) on kuitenkin edelleen tutkimuksen alalla kiistanalainen menetelmä, jonka käyttöä tutkitaan runsaasti. Tietyistä käytöistä voi myös syntyä ympäristöhyötyjä. Esimerkkinä voidaan mainita joidenkin maatalousmaiden vedenpuskurointikyky. Myös nämä hyödyt on otettava asianmukaisesti huomioon ja arvioitava. 15

16 Laatikko 1. Ympäristökustannusten huomioon ottaminen vedenhinnoittelupolitiikassa: ensimmäiset toimenpiteet Vedenkäyttöön liittyvien ympäristökustannusten ja -hyötyjen arviointia varten on kehitetty lukuisia eri menetelmiä. Niissä tapauksissa, joissa voidaan yksilöidä vaikutuksia lieventäviä toimenpiteitä veden laadun tai määrän ennallistamiseksi, käytännöllinen tapa sisällyttää ympäristö- ja luonnonvarakustannukset hintoihin on arvioida vaikutuksia lieventävien toimenpiteiden kustannukset ja mukauttaa sitten veden hinnat ja vesimaksut sen mukaan. Jos rakennetaan pato sen vuoksi, että voitaisiin ennallistaa jokien heikko virtaus, joka on aiheutunut läheisten pohjavesiesiintymien liiallisesta käytöstä, investointi- ja toimintakustannukset voidaan kohdentaa niille käyttäjäaloille, jotka ovat ottaneet vettä liikaa. Jos veden voimakkaan pilaantumisen takia vaaditaan tavanomaista korkeampaa käsittelyastetta ja lisää käsittelykapasiteettia, näiden kustannukset voidaan kohdentaa pilaantumisen aiheuttaneille käyttäjille Oikeanlaisten veden hintojen määrittäminen Tiedot veden tarjonnasta, kysynnästä, hyödyistä ja kustannuksista muodostavat vankan perustan sellaisen vedenhinnoittelupolitiikan määrittämiselle, jonka avulla voidaan edistää vesivarojen tehokasta käyttöä ja rajoittaa talouden eri alojen aiheuttamaa pilaantumista. Teoriassa veden kokonaiskäyttö on optimaalista silloin, kun vedenkäytön marginaalihyödyt vastaavat marginaalikustannuksia, ympäristö- ja luonnonvarakustannukset mukaan luettuina. Hintarakenteiden olisi sisällettävä muuttuva osa 19 (joka vaihtelisi esim. käytetyn tilavuuden tai aiheutetun pilaantumisen mukaan) siten, että niiden avulla voidaan varmistaa, että hinnat kannustavat veden säästämiseen 20 ja pilaantumisen vähentämiseen. Muuttuvan osan painotus on kuitenkin suhteutettava tarpeeseen kattaa taloudelliset kustannukset ja varmistaa näin vesipalvelujen ja infrastruktuurin kestävä käyttö. Tämä koskee erityisesti tilanteita, joissa veden tarjontaan liittyy merkittäviä epävarmuustekijöitä 21, tai joissa hinnat johtavat kulutuksen ja pilaantumisen tosiasialliseen vähenemiseen ja samalla tulojen pienenemiseen. Veden hinta olisi määritettävä tasolle, jolla voidaan varmistaa kustannusten kattaminen 22 kaikilla sektoreilla (maatalous, kotitaloudet, teollisuus). Kaiken kaikkiaan on tärkeää varmistaa, että eniten pilaantumista aiheuttavat ja vettä tehottomimmin käyttävät alat maksavat pilaamisestaan ja käytöstään. Vesivaroihin kohdistuvan kuormituksen voidaan olettaa vähenevän huomattavasti, kun vesipalvelujen kustannukset katetaan alakohtaisesti Tämä muuttuva osa voi vaihdella eri paikoissa ja eri vuodenaikoina siten, että voidaan ottaa huomioon erot veteen kohdistuvassa kuormituksessa ja tämän kuormituksen aiheuttamat ongelmat. Vaikka vedenkäytön tehokkuuden parantaminen on hinnoittelupolitiikkojen yleisin tavoite, veden liikakäytöstä voi tietyissä maaperä- ja suolapitoisuusolosuhteissa olla myös hyötyä. Tämä olisi otettava huomioon hinnoittelupolitiikkaa laadittaessa. On tärkeää, että palvelujen taloudelliset kustannukset voidaan kattaa myös kuivina kausina, jolloin varannot saattavat olla hyvin alhaisella tasolla. Ympäristö- ja luonnonvarakustannukset mukaan luettuina. 16

17 Vedenhinnoittelupolitiikassa olisi otettava huomioon sekä pinta- että pohjavesi. Näin ehkäistään sitä, että tehokkaamman hinnoittelun kehittäminen toista vedenlähdettä varten vaikuttaisi kielteisesti toisen vesilähteen käyttöön 23.Tämäei kuitenkaan välttämättä tarkoita sitä, että veden hinnan olisi oltava molemmissa tapauksissa sama. Esimerkiksi sellaisissa tapauksissa, jossa hyvälaatuista pohjavettä on käytettävissä erittäin vähän, alhaisemmat pintaveden hinnat voivat kannustaa talouden aloja käyttämään pintavettä, ja hyvälaatuinen pohjavesi jää kotitalouksien tarpeita ja ihmisten vedenkulutusta varten. On arvioitava uuden hinnoittelupolitiikan hallinnolliset kustannukset, jotta voidaan taata, että vastaisuudessa saatavat tehokkuushyödyt ovat suuremmat kuin uuden järjestelmän luomisen ja hallinnoinnin kustannukset. Tällaiset kustannukset voivat olla erityisen korkeita, jos otetaan käyttöön monimutkainen hinnoittelupolitiikka, johon liittyy yksityiskohtaista seurantaa ja mittausta tai monien erilaisten ympäristö- ja luonnonvarakustannusten arviointia. Vedenhinnoittelupolitiikan olisi sisällettävä myös täytäntöönpanosuunnitelma. Hinnoittelujärjestelmä, jossa otetaan paremmin huomioon taloudelliset ja ympäristöperiaatteet, olisi sekä palvelun kohtuuhintaisuuteen että hinnoittelun poliittiseen hyväksyttävyyteen liittyvistä syistä otettava käyttöön asteittain. Tämä koskee erityisesti niitä käyttäjiä ja aloja, jotka eivät vielä maksa kokonaisuudessaan vesipalvelujen kustannuksia (esim. maatalous) tai joilla voi jo entuudestaan olla vaikeuksia selvitä kustannuksista (esim. jotkin sosiaaliset ryhmät). Asteittainen täytäntöönpano suo käyttäjille aikaa sopeutua uuteen tilanteeseen ja minimoi näin yksittäisiin ryhmiin kohdistuvan rasituksen. Lisäksi se lisää järjestelmän toiminnan ennustettavuutta sekä käyttäjien että palvelujen toimittajien kannalta. Veden tarjoaminen keinotekoisen alhaisilla hinnoilla sosiaalisten ja palvelun kohtuuhintaisuuteen liittyvien tavoitteiden nimissä on liian yksioikoinen väline pyrittäessä yhdenvertaisuuteen. Tällainen tuen muoto edesauttaa tehotonta käyttöä ja ympäristön pilaantumista. Sellaisissa tapauksissa, joissa veden käyttö ei ole kestävää, sosiaaliset kysymykset eivät saisi olla tärkeimmällä sijalla vedenhinnoittelupolitiikan tavoitteenasettelussa, vaikka ne onkin otettava huomioon uutta vedenhinnoittelupolitiikkaa laadittaessa. Sosiaaliset kysymykset voidaan tällöin hoitaa paremmin liitännäisillä sosiaalisilla toimenpiteillä. Joillakin aloilla tai joillekin käyttäjille voidaan ehdottaa otettavaksi käyttöön nousevien kiintiöhintojen järjestelmän kaltaisia erityisiä hinnoittelujärjestelmiä, joissa voidaan yhdistää kohtuuhintaisuutta ja taloudellista tehokkuutta koskevat tavoitteet. Tällaisessa hinnoittelujärjestelmässä käyttäjä voi esimerkiksi saada tietyn ilmaisen perusmäärän vettä, mutta toisaalta ylimääräisestä tai muuhun kuin peruskäyttötarkoituksiin käytettävästä vedestä peritään korkeita yksikköhintoja, jotka kannustavat tällaisen käytön vähentämiseen. Koottujen maksujen määrä pidetään tasolla, joka on tarpeen vesipalvelujen rahoittamiseksi. Erityisjärjestelmien käyttöönotto edellyttää kuitenkin selkeiden ennakko- ja jälkiarviointien tekemistä tällaisen hinnoittelupolitiikan vaikutuksista sekä yhteiskunnalliseen hyvinvointiin että talousveden kysyntään. Arvioinneilla varmistetaan, että niin 23 Esimerkiksi tiukempien taloudellisten ja ympäristöperiaatteiden soveltaminen pintaveden hinnoitteluun voi johtaa pohjaveden käytön huomattavaan lisäykseen ja liialliseen vedenottoon. 17

18 sosiaaliset kuin ympäristötavoitteetkin ovat saavutettavissa ja että ne on saavutettu. Yleisesti tarkastellen on todennäköistä, että siinä, kuinka taloudelliset ja ympäristöperiaatteet sisällytetään hintapolitiikkaan ja missä määrin kustannusten kattamisen periaatetta sovelletaan, tulee olemaan eroja, jotka johtuvat kulloisistakin sosioekonomisista olosuhteista. Alueilla, joilla perusvesipalvelujen taso on nykyisin heikko ja joiden ensisijaisena tavoitteena on sosiaalinen ja taloudellinen kehitys (esim. kehitysmaat ja eräät liittymistä valmistelevien maiden alueet), voidaan tarvita tukia suuria investointeja varten. Käyttäjiltä ei ehkä myöskään voida periä aiemmin tehtyjen investointien kustannuksia. Vedenhinnoittelupolitiikassa olisi kuitenkin säilytettävä kannustava osa ja otettava huomioon poisto- ja jälleenhankintakustannukset, jotta voidaan varmistaa infrastruktuurin uudistaminen ja samalla tarjottavien perusvesipalvelujen kestävyys Hinnoittelupolitiikka ja soveltamisalueen laajuus Kuten vesipolitiikan kehysdirektiiviehdotuskin osoittaa, valuma-alueelle on alettu antaa vesipolitiikassa yhä suurempi merkitys, ja samalla ovat nousseet keskeisemmiksi vesipolitiikan soveltamisalueen laajuuteen liittyvät kysymykset. On selvää, että valuma-alueen laajuinen soveltaminen ei kuitenkaan sovellu taloudellisten kustannusten kattamiseksi koottavien tulojen arviointiin, keräämiseen ja käyttöön. Taloudelliset kustannukset on parempi arvioida ja hallinnoida vesipalvelujen toimittajien toiminta-alueen laajuisesti. Ympäristö- ja luonnonvarakustannusten ja -hyötyjen arviointi on sen sijaan suoritettava valuma-alueen (tai valuma-alueen osan, riippuen siitä, mitkä ympäristökysymykset ovat tarkastelun kohteena) laajuisesti, koska ulkoisvaikutukset ilmenevät nimenomaan valuma-alueen tasolla. Tällainen arviointi saattaa edellyttää uuden organisaation muodostamista tai tämän tehtävän antamista jonkin jo toiminnassa olevan organisaation suoritettavaksi. Kysymys on erityisen arkaluonteinen silloin, kun valuma-alue ulottuu valtioiden välisten rajojen yli, koska tällöin eri maiden sidosryhmien ja hallintoelinten on hyväksyttävä ympäristökustannusten ja niiden taloudellisten seurausvaikutusten arviointi. 24 Ympäristömaksuja perittäessä voi olla edullista sisällyttää ne hallintokustannusten minimoimiseksi yhteen ja samaan "vesilaskuun". Tätä käytäntöä noudatetaan jo useissa EU:n jäsenvaltioissa. Käytäntö edellyttää varojen siirtoja vesimaksut keräävän vesipalvelujen toimittajan ja sen organisaation välillä, joka hoitaa ympäristölle ja luonnonvaroille aiheutuneisiin vahinkoihin liittyviä kysymyksiä ympäristömaksuista saatujen tulojen turvin. Perityt ympäristö- ja luonnonvaramaksut voidaan käyttää joko osoittamalla ne tietyn maan yleiseen budjettiin tai tietyn alueellisen tai valuma-alueen organisaation budjettiin, josta kyseinen organisaatio kohdentaa kyseiset varat vesien suojeluun tai vedentoimitusta ja jätevesien käsittelyä parantaviin toimiin. Yleensä ottaen varsin tehokkaaksi tavaksi ratkaista ympäristöongelmia on usein osoittautunut vesimaksujen 24 Esimerkiksi ympäristöä pilaavien aineiden päästäminen Reinjokeen Ranskassa aiheuttaa pilaantumista joen alajuoksulla ja kustannuksia kaikille kotitalouksille, jotka käyttävät vettä alajuoksulla sijaitsevissa maissa. Tarvitaan siis koko Reinin valuma-alueen laajuista analyysia tähän liittyvien ympäristö- ja luonnonvarakustannusten arvioimiseksi. 18

19 ja ympäristöä säästäviin investointeihin ja käytäntöihin myönnettyjen tukien yhdistelmä Käyttäjien ja kuluttajien asema Nykyisiä institutionaalisia puitteita voidaan joutua muuttamaan, jotta ne tukisivat siirtymistä kannustavaan hinnoitteluun, jossa otetaan huomioon vedenkäytön ympäristökustannukset. Erityisesti käyttäjille ja kuluttajille on tiedotettava hintapolitiikkaa koskevasta päätöksenteosta, ja heidät on saatava osallistumaan siihen. Veden hinnoittelussa sovellettava alhaalta ylöspäin -lähestymistapa, joka saadaan aikaan yleisön osallistumisen ja toiminnan avoimuuden kautta, on olennaisen tärkeä tekijä, koska se: i) edesauttaa vedenhinnoittelupolitiikan muotoilua, ii) lisää mahdollisuuksia toteuttaa politiikka onnistuneesti, ja iii) auttaa tekemään politiikasta sosiaalisesti ja poliittisesti hyväksyttävää. Sidosryhmiä kuulemalla saadaan myös vesipalvelujen toimittajille arvokasta tietoa siitä, mitä vaikutuksia hintojen muutoksista voi aiheutua, sekä siitä, miten toimittajat voivat tehdä palveluistaan mahdollisimman tehokkaita. Käyttäjät ja kuluttajat voivat osallistua vesipolitiikan laatimiseen monella eri tavalla (ks. laatikko 2). Hintapolitiikan kehittämiseen osallistuvien käyttäjien järjestöjen tavoitteet vaihtelevat sen mukaan, mitä käyttäjiä ne edustavat. Järjestöt, jotka edustavat pelkästään vettä kuluttavia kotitalouksia tai kasteluveden tarvitsijoita, tavoittelevat muita todennäköisemmin veden hinnan alentamista sekä vesipalvelujen laadun parantamista eivätkä välttämättä ota huomioon laajempia ympäristökysymyksiä, joita puolestaan ajavat tarmokkaammin valtioista riippumattomat ympäristöjärjestöt. Eri sidosryhmien laaja kuuleminen, joka käsittää kaikki ne käyttäjät, joita asia koskee, on avaintekijä hyväksyttävissä olevan ja ympäristötavoitteiltaan selkeän hinnoittelupolitiikan kehittämisen kannalta. Laatikko 2. Käyttäjien ja muiden sidosryhmien osallistuminen vesipolitiikan laatimiseen Käyttäjät ja muut sidosryhmät voivat osallistua vesipolitiikan laatimiseen eri tavoin. Ranskassa kaikki sidosryhmät ovat edustettuina valuma-aluekomiteoissa (Comités de Bassin) ja keskustelevat eri aloilta tulevaisuudessa perittävien ympäristömaksujen ja vedenottomaksujen tasoista. Yhdistyneessä kuningaskunnassa alueelliset kuluttajapalvelukomiteat huolehtivat kuluttajien osallistumisesta johtovesipalveluja koskevan vedenhinnoittelupolitiikan laatimiseen. Joissakin maissa yleiset kuluttajajärjestöt osallistuvat veden hintojen määrittämiseen tai toimiin, joilla lisätään kansalaisten tietoa kulloistenkin vedenkäytön muotojen yhteyksistä ympäristöongelmiin. Kuluttajajärjestöjen osallistuminen vesipolitiikkaa koskevaan keskusteluun on kuitenkin usein satunnaista. Koska useimmilla (yksityisillä ja julkisilla) vesipalvelujen toimittajilla on liki monopoliasema, kuluttajilta perittävien vesimaksujen valvonnalla on varmistettava, että hinnat vastaavat riittävän hyvin todellisia kustannuksia eikä niillä peitetä toiminnan tehottomuutta. Jäsenvaltioissa on jo kehitetty erilaisia hintavalvontamekanismeja 26. Näillä mekanismeilla valvotaan kuitenkin pääasiassa Maksujen ja tukien yhdistäminen lisää myös uusien maksujärjestelmien hyväksyttävyyttä käyttäjien keskuudessa. Esimerkiksi Yhdistyneessä kuningaskunnassa OFWAT-virasto suorittaa pakollista ennakkovalvontaa, ja Saksassa suoritetaan kuluttajien niin pyytäessä jälkikäteisvalvontaa. Lisäksi kiinnostavia ovat viimeaikaiset yritykset saada aikaan kilpailua Yhdistyneen kuningaskunnan yksityisten vesipalvelujen 19

20 veden hintaa taloudellisten kustannusten osalta. Lisäksi on tarpeen varmistaa, että ympäristö- ja luonnonvarakustannusten kattamiseksi perittävistä maksuista saatavat tulot käytetään tehokkaasti, jos ne on korvamerkitty tiettyyn tarkoitukseen Viestintä ja tiedotus Vedenhinnoittelupolitiikan olisi oltava avointa ja helposti ymmärrettävissä, jotta sen kannustinvaikutus toteutuisi tehokkaasti. Tämän vuoksi viestintä ja tiedotus ovat hinnoittelupolitiikan keskeisiä osatekijöitä. On kyettävä selittämään kuluttajille ja käyttäjille, miten veden hinnat ja vesilaskut muodostuvat (ks. laatikko 3), perustelemaan muutokset veden hintarakenteissa ja hintojen tasossa sekä nivomaan yleinen ympäristötietoisuus sekä hinnat ja kulutus yhteen. Laatikko 3. Artois-Picardien valuma-alueen (Ranska) veden hintojen seuranta Artois-Picardien valuma-alueen vesivirasto on vuodesta 1994 lähtien laatinut vuosittain selvityksen vesi- ja viemäripalveluista vastaavien paikallisviranomaisten kustannuksista ja niiden perimistä hinnoista. Selvityksen tulokset saatetaan paikallisviranomaisten tietoon. Peräkkäisistä selvityksistä saatujen tietojen avulla seurataan kustannusten ja hintojen kehitystä. Vuodesta 1997 lähtien selvitystä on täydennetty mielipidetiedusteluilla, joissa on kartoitettu kotitalouskäyttäjien mielipiteitä vesipalveluista (niiden laadusta, hinnasta jne.). Saatuja tietoja on levitetty laajasti kuluttajille ja paikallisviranomaisille. Mielipidetiedustelujen perusteella kuluttajien olisi saatava lisää tietoa veden kierrosta, jotta he voisivat ymmärtää ja hyväksyä hintojen korotukset. Kuluttajien ja muiden sidosryhmien on lisäksi saatava nykyistä enemmän tietoa veden kiertokulusta luonnossa sekä siitä, miten heidän vedenkäyttönsä voi vaikuttaa haitallisesti ympäristöön ja muihin kilpaileviin käyttötarkoituksiin. Eri ikäryhmiä varten tarvitaan niille räätälöityjä valistusohjelmia. Toinen tärkeä osatekijä viestintästrategiassa, joka tukee kuluttajia ja päätöksentekijöitä vesipalvelujen laadun ja kustannustehokkuuden arvioinnissa, on esikuva-analyysi (benchmarking). Siinä verrataan vesipalvelujen laatua, kustannuksia ja hintoja, ja se voidaan suorittaa joko vedentoimittajan, valuma-alueen tai koko maan tasolla. 27. Esikuva-analyysin avulla voidaan sekä vertailla että parantaa tiettyjen muuttujien, kuten kustannusten ja hintojen, arvioinnissa käytettyjä määritelmiä ja laskentamenetelmiä. Jos vesipalvelujen toimittajalla on monopoliasema eikä ole mahdollista valita eri toimittajien välillä, kyseisen toimittajan toiminnan esikuva-analyysi ja vertailu voi kannustaa tätä parantamaan palvelujensa tehokkuutta ja laatua sekä vähentämään kustannuksia ja alentamaan hintoja. Nykyisessä vesipalvelujen esikuva-analyysissa ei kuitenkaan arvioida sovellettavien toimintatapojen vaikutuksia ympäristöön. Analyysia onkin mukautettava siten, että siinä voidaan ottaa huomioon yleisemmät ympäristönäkökohdat. 27 toimittajien välillä. Kilpailulla pyritään parantamaan palvelujen jakelun tehokkuutta sekä hillitsemään kuluttajahintojen nousua. Eurostat on suunnitellut kansallisen tason pilottitutkimuksia tiettyjen EU:n jäsenvaltioiden nykyisten kustannus- ja hintatasojen arvioimiseksi. Tähän mennessä pilottitutkimuksia on tehty kahdessa maassa, Luxemburgissa ja Espanjassa. 20