KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA. Yhteenveto vaikutustenarvioinnista. Oheisasiakirja

Transkriptio

1 EUROOPAN KOMISSIO Bryssel SEK(2011) 581 lopullinen [ ] KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA Yhteenveto vaikutustenarvioinnista Oheisasiakirja komission Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle antamaan tiedonantoon: Uhrin oikeuksien lujittaminen EU:ssa {KOM(2011) 274 lopullinen} {SEK(2011) 580 lopullinen}

2 1. POLIITTINEN TAUSTA JA MENETTELY Eurooppa-neuvosto vaati Tukholman ohjelmassa ( ) lisätoimia, jotta rikoksen uhrien tarpeet voidaan asettaa keskiöön eurooppalaisissa oikeusjärjestelmissä. Komissio vahvisti tämän tavoitteen Tukholman ohjelman toteuttamista koskevassa toimintasuunnitelmassaan. Rikoksen uhrien oikeudet ja suojelu mainitaan yhtenä strategisena aloitteena myös vuotta 2011 koskevan komission työohjelman liitteessä I. Myös Euroopan parlamentti on kehottanut neuvostoa hyväksymään kattavan säädöskehyksen, joka tarjoaa rikoksen uhreille mahdollisimman laajan suojan. Komission 27. lokakuuta 2010 julkistamassa ns. kansalaisuuskatsauksessa pyritään purkamaan kansalaisoikeuksien toteutumisen esteitä kehittämällä EU:n tasolla tunnustettujen henkilökohtaisten oikeuksien sisältöä. Tämä tarkoittaa muun muassa uhrien oikeuksien sekä epäiltyjen ja syytettyjen prosessuaalisten oikeuksien lujittamista. Jäljempänä arvioidut ongelmat, tavoitteet ja toimintavaihtoehdot perustuvat julkisen kuulemisen tuloksiin, kahteen ulkopuolisten toimeksisaajien laatimaan selvitykseen ja komission keräämään asiantuntijatietoon. Lisäksi asiaa käsittelemään perustettiin komission yksiköiden välinen ohjausryhmä. 2. ONGELMAN MÄÄRITTELY Rikoksen uhriksi joutuminen on Euroopassa merkittävä ongelma, sillä vuosittain noin 15 prosenttia EU:n väestöstä joutuu kärsimään rikosten välittömistä seurauksista. 1 Vaikutusten arvioinnissa selvitetään, millaista kohtelua rikoksen uhri saa rikoksen tapahduttua ja sen seurauksena käynnistettävissä rikosoikeudenkäyntimenettelyissä. Siinä käsitellään uhrin oikeutta saada sama vähimmäiskohtelu, johon kuuluu myös syrjimätön oikeussuojan saatavuus kaikissa EU:n jäsenvaltioissa uhrin kansalaisuudesta tai asuinmaasta riippumatta. Lissabonin sopimuksen voimaantulon myötä uudet rikosoikeutta koskevat määräykset muodostavat selkeän oikeusperustan, jonka nojalla EU voi vahvistaa uhrin oikeuksia koskevat vähimmäissäännöt, niin että voidaan varmistaa keskinäinen luottamus ja tuomioiden vastavuoroinen tunnustaminen. Tällä tarkoitetaan sitä, että oikeusviranomaisten olisi luotettava toistensa oikeudenmukaisuuteen ja oikeudenkäyttöön. EU:n kansalaisten taas olisi voitava luottaa siihen, että heihin sovelletaan samoja vähimmäissääntöjä myös silloin kun he matkustavat tai asuvat ulkomailla. Useimmissa jäsenvaltioissa rikoksen uhrille on tarjolla jonkinlaista suojelua ja tukea. Yleensä niiden oikeusjärjestelmissä ei kuitenkaan ole otettu riittävällä tavalla huomioon uhrin asemaa ja tarpeita rikosoikeudenkäynneissä. Ei ole takeita siitä, että rikoksen uhrit saisivat kaikkialla Euroopassa osakseen ihmisarvoista kohtelua ja oikeanlaista tukea ja suojelua tai että oikeussuojan perustekijät olisivat heidän ulottuvillaan. Ongelman ratkaisemiseksi jäsenvaltioiden on parannettava uhrin oikeussuojan tasoa niin, että se vastaa kansainvälisissä välineissä ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistettua tasoa. EU on jo antanut lainsäädäntöä uhrin oikeuksista rikosoikeudenkäyntimenettelyissä. Näiden säännösten tavoitteet ja soveltamisala ovat edelleen voimassa, mutta yhteiskunnan näkemys uhreista on kehittynyt, ja esiin on noussut uusia tavoitteita, jotka on nyt pyrittävä toteuttamaan. Tämän vuoksi EU:n nykyinen lainsäädäntö ei vastaa uhrien tarpeisiin. 1 Eurostatin tietojen mukaan EU:n jäsenvaltioissa tehtiin vuonna 2007 noin 30 miljoonaa rikosta (vähäiset rikokset pois lukien) (Eurostat, Statistics in focus, 36/2009). EU International Crime Survey -hankkeen yhteydessä laaditun analyysin The Burden of Crime in the EU ( perusteella tähän lukuun on lisätty ilmoittamatta jätetyt rikokset, joiden määrä on noin 60 % kaikista rikoksista. Näin tulokseksi saadaan, että rikoksen välittömiä uhreja on vuosittain noin 75 miljoonaa (noin 15 % EU:n väestöstä). EN 1 EN

3 Näitä kahta ongelmaa voidaan kuvata tarkemmin seuraavasti: Ongelma A: Voimassa oleva EU:n lainsäädäntö ei riitä parantamaan uhrin asemaa se on epätäsmällinen eikä sisällä konkreettisia täytäntöönpanokelpoisia velvoitteita, minkä vuoksi täytäntöönpano jäsenvaltioissa on jäänyt puutteelliseksi. Ongelma B: Rikoksen uhrin tarpeita ei ole otettu jäsenvaltioissa riittävällä tavalla huomioon puutteita on 1) tunnustamisessa ja ihmisarvoisessa kohtelussa, 2) suojelussa, 3) tuessa 4) oikeussuojan saatavuudessa ja 5) korvausten saamisessa ja oikeudenmukaisen tilanteen palauttamisessa (korjaava oikeus). Rikoksen seuraukset ja uhrin tarpeiden jättäminen vaille huomiota aiheuttavat myös huomattavia piilokustannuksia, sekä taloudellisia että terveyteen liittyviä Ongelma A EU:n lainsäädäntö ei riitä parantamaan uhrin asemaa EU:ssa on hyväksytty puitepäätös 2001/220/YOS uhrin asemasta rikosoikeudenkäyntimenettelyissä, jäljempänä puitepäätös, ja direktiivi 2004/80/EY rikoksen uhreille maksettavista korvauksista. Nämä säädökset on pantu jäsenvaltioissa täytäntöön vaihtelevasti. Direktiivi on pääosin saatettu osaksi jäsenvaltioiden lainsäädäntöä, mutta sen tehokkuuden selvittämiseksi tarvitaan lisätutkimuksia. Puitepäätöksen säännösten täytäntöönpano sen sijaan ei ole tyydyttävää. Puitepäätöksen soveltamisala kattaa useimmat erityyppisten rikosten uhrien oikeudet ja se on edelleen kaiken kaikkiaan pätevä. Uusissa toimenpiteissä olisi kuitenkin katettava laajemmin erilaisia oikeuksia ja jäsenvaltioiden velvoitteita, sillä uhriutumista koskevan tietoisuuden lisääntyminen ja oikeuskulttuurin muuttuminen ovat johtaneet siihen, että syytetyn oikeuksien ja tarpeiden lisäksi halutaan ottaa huomioon myös uhrin oikeudet ja tarpeet. Sen vuoksi uhreja koskevan EU:n lainsäädännön soveltamisala on saatettava ajan tasalle uuden tutkimustiedon valossa. Tämä koskee erityisesti suojelutoimenpiteiden vastavuoroista tunnustamista ja oikeussuojan saatavuutta. Puitepäätös ei ole edistänyt uhrin tarpeisiin vastaamista eikä vähimmäisvaatimusten toteutumista kaikkialla EU:ssa. Yksikään jäsenvaltio ei ole pannut puitepäätöstä täytäntöön täydellisesti. Tämän säädöksen tehottomuus johtuu epäselvästä sanamuodosta, konkreettisten velvoitteiden puuttumisesta ja siitä, ettei jäsenvaltioille voida määrätä seuraamuksia siinä asetettujen velvoitteiden laiminlyömisestä. Tämä säädösehdotus kehittää ja täydentää voimassa olevia säädöksiä, koska siinä vahvistetaan vähimmäisvaatimukset sen varmistamiseksi, että uhrin asemaa parannetaan sekä lainsäädännön että käytännön keinoin kaikkialla EU:ssa ja että rikoksen uhrit saavat samat perusoikeudet, palvelut ja oikeussuojan kaikissa EU:n jäsenvaltioissa Ongelma B Uhrin tarpeita ei ole otettu EU:ssa riittävästi huomioon Uhrien tarpeet voidaan jakaa viiteen ryhmään: tarve tulla tunnustetuksi ja saada ihmisarvoista ja kunnioittavaa kohtelua, suojelun tarve, tuen tarve, oikeussuojan tarve sekä tarve saada korvausta ja palauttaa oikeudenmukainen tilanne (korjaava oikeus). Keskeinen ongelma, johon ehdotetuilla toimenpiteillä pyritään vastaamaan, on se, että näitä tarpeita ei yleensä ole otettu jäsenvaltioissa huomioon riittävästi tai asianmukaisella tavalla. 1. ongelma Uhrin asemaa ei tunnusteta riittävällä tavalla eikä häntä kohdella ihmisarvoisesti ja kunnioittavasti. Uhrin asema ja hänen kärsimyksensä on tunnustettava. Uhreja on myös kohdeltava ihmisarvoisesti ja kunnioittavasti kaikessa oikeudenkäyntimenettelyjen eri osapuolten välisissä yhteyksissä. Erityistä huomiota tulisi kiinnittää haavoittuvien uhrien kuten lasten, vammaisten ja seksuaalisen väkivallan uhrien tarpeisiin. Toissijaiset uhrit (esim. perheenjäsenet) on niin ikään tunnustettava uhreiksi, koska rikoksen seuraukset koskettavat myös heitä. 2. ongelma Uhri ei saa riittävää suojelua. Uhria on suojeltava, jotta voidaan estää rikoksentekijää tekemästä uusia rikoksia tai pelottelemasta uhria. Jatkuvan väkivallan uhrin EN 2 EN

4 ensisijainen tarve ja samalla päällimmäinen huolenaihe on turvallisuus, jota saadakseen hän tekee rikosilmoituksen. Uhria on suojeltava myös huonolta kohtelulta rikosoikeudenkäyntimenettelyjen yhteydessä, ettei hän joutuisi toistamiseen uhrin asemaan. 3. ongelma Uhri ei saa riittävästi tukea. Uhri tarvitsee välittömästi rikoksen tapahduttua ennen muuta kiireellistä tukea ja psykologista ensiapua. Erityisesti haavoittuva uhri tarvitsee usein kipeästi tukea myös rikoksen vuoksi käynnistettävän oikeudenkäyntimenettelyn aikana. Tämä tuki voi olla oikeudellista tai henkistä tai se voi liittyä käytännön asioihin. Rikoksesta aiheutuva tuen tarve voi olla lyhyt- tai pitkäaikaista. 4. ongelma Uhrilta puuttuu tehokas oikeussuoja. Uhrille on taattava oikeussuoja, johon kuuluvat mahdollisuus päästä oikeudenkäyntimenettelyyn, oikeus saada oikeudellinen edustaja rikosoikeudenkäyntiä varten, oikeus hyödyntää epävirallisempia oikeudellisia menettelyjä ja oikeus syyttämis- ja syyttämättäjättämispäätöksen uudelleentarkasteluun. Uhrin on myös voitava ymmärtää saamaansa tietoa ja eri menettelyjä. 5. ongelma Uhrilla ei ole oikeutta korvaukseen ja korjaavaan oikeuteen. Tavanomaisen oikeudenkäyntimenettelyn ohella uhrille on annettava mahdollisuus käyttää korjaavan oikeuden palveluja. Korjaava oikeus antaa uhrille mahdollisuuden kohdata rikoksentekijä kasvokkain niin, että rikoksentekijä voi ottaa vastuun teostaan. Tämä auttaa uhria pääsemään elämässään eteenpäin Uhriutumiseen liittyvät piilokustannukset Jokainen rikos vaikuttaa väistämättä sekä niihin yksilöihin, jotka ovat joko suoraan tai välillisesti joutuneet sen uhreiksi, että laajemmin koko yhteiskuntaan. Rikollisuudella on huomattavia taloudellisia ja terveydellisiä seurauksia, mutta näitä piilokustannuksia voidaan vähentää ottamalla uhrin tarpeet huomioon. Rikollisuudesta aiheutuu yksilöille ja yhteiskunnalle huomattavat kokonaiskustannukset. Osa näitä kustannuksista on konkreettisia, ja ne ilmenevät talouselämän, terveydenhuollon ja rikosoikeusjärjestelmän piirissä. Aineettomia kustannuksia ovat kipu, kärsimys ja elämänlaadun heikkeneminen. Huolehtimalla uhrin oikeuksista jo ennen rikosoikeudenkäyntimenettelyä sekä sen aikana ja sen jälkeen voidaan merkittävästi lieventää rikoksen kielteisiä seurauksia ja ehkäistä niiden mahdollista pahenemista sen vuoksi, että uhri ei saa menettelyn yhteydessä asianmukaista kohtelua. Oikeanlaisen tuen ja suojelun ansiosta uhri voi toipua rikoksen aiheuttamista fyysisistä ja psyykkisistä vammoista nopeammin, niin että esimerkiksi tulonmenetykset ja sen ansiosta myös etuuksien tarve jäävät pienemmiksi ja terveydenhoidon tarve vähenee. Huolehtimalla uhrin tarpeista voidaan siis huomattavasti vähentää rikoksista aiheutuvia kokonaiskustannuksia Ongelmien taustatekijät Edellä mainitut ongelmat johtuvat pääasiassa siitä, että uhrin tarpeita ei ole otettu huomioon riittävällä tavalla eikä niitä tunneta tarpeeksi hyvin. Tämä johtuu historiallisista ja kulttuurillisista asenteista ja siitä, ettei uhrin oikeuksien toteuttamista varten ole olemassa sopivia mekanismeja. Lainkäyttäjät eivät myöskään tunne uhrin ongelmia riittävän hyvin Perusasetelma Analyysin mukaan on epätodennäköistä, että jäsenvaltioiden lainsäädännössä ja toimintapolitiikassa tapahtuisi ilman lisätoimia riittävää kehitystä sen varmistamiseksi, että EN 3 EN

5 uhrit saavat syrjimätöntä kohtelua kaikkialla EU:ssa erityisesti palvelujen ja oikeussuojan saatavuuden osalta. Puitepäätös ei tarjoa riittävää oikeudellista kehystä edes sen jälkeen kun EU:n tuomioistuin saa vuonna 2014 sitä koskevan toimivallan Lissabonin sopimuksen nojalla, koska puitepäätöksen sanamuoto on liian epämääräinen ja siinä asetetut velvoitteet liian heikkoja. Puitepäätöksen täytäntöönpanomenettelyjä on tällaisinaan vaikea toteuttaa, ja monissa tapauksissa vähäisetkin toimet riittävät osoitukseksi puitepäätöksen noudattamisesta Toimien tarve EU:n tasolla Lissabonin sopimus tarjoaa selkeän oikeusperustan oikeudellisen yhteistyön ja vastavuoroisen tunnustamisen helpottamiseksi rajatylittävissä tilanteissa rikoksen uhrin oikeuksia koskevien vähimmäisvaatimusten avulla. Oikeudellista yhteistyötä voidaan tarvita hyvin monenlaisissa rajatylittävissä tilanteissa. Useimmiten kyseessä on tilanne, jossa henkilö joutuu rikoksen uhriksi toisessa EU:n jäsenvaltiossa. Rajatylittävä tilanne voi liittyä myös rikokseen, jonka uhriksi henkilö joutuu asuinmaassaan (uhri saattaa esimerkiksi muuttaa menettelyn aikana toiseen maahan tai todistajia tai varoja on toisessa jäsenvaltiossa). Uhriutumisen rajatylittävä ulottuvuus on näin ollen merkittävä. Kun otetaan huomioon EU:ssa käyttöön otettu oikeus vapaaseen liikkuvuuteen, EU:n toimista saadaan selkeää lisäarvoa verrattuna yksinomaan kansallisiin toimiin. EU:n tuomaa lisäarvoa voidaan tarkastella eri näkökulmista. Ensinnäkin uhrilla saattaa olla asuinmaassaan erilaiset oikeudet kuin kotimaassaan tai siinä maassa, jossa hän väliaikaisesti matkustaa tai vierailee. Tämä vaarantaa ihmisten ja palvelujen vapaan liikkuvuuden, joka on yksi sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan perusvaatimuksista. Toiseksi se, ettei EU:n tasolla ole vahvistettu uhrin oikeuksia koskevia vähimmäisvaatimuksia, tekee EU:n oikeudenkäytöstä laadullisesti heikompaa, kun sitä verrataan kansainvälisissä välineissä ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistettuihin normeihin. Tätä on yhteisellä vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueella vaikea hyväksyä. Voimassa olevan EU-lainsäädännön heikkouksien ja kansainvälisten välineiden täytäntöönpanokelpoisuuden puuttumisen vuoksi on epätodennäköistä, että näitä vaatimuksia voitaisiin soveltaa kaikkialla EU:ssa. Siksi tarvitaan EU:n tason toimia, koska ne ovat paras keino toteuttaa tasavertaiset toimintaedellytykset kaikissa jäsenvaltioissa. Yhteisten vaatimusten puuttuminen heikentää myös luottamusta jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmiin, ja tämä puolestaan estää tehokkaan yhteistyön ja niiden EU:n välineiden soveltamisen, jotka perustuvat perussopimuksissa vahvistettuun oikeuden päätösten vastavuoroisen tunnustamisen periaatteeseen. Viime kädessä tämä muodostaa esteen vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen lujittamiselle Euroopassa. On myös huomattava, että vaikka nämä vähimmäisvaatimukset liittyvät ensisijaisesti rikoksen uhreihin, niiden käyttöönotto helpottaa paitsi uhrin tilannetta myös oikeudellista ja poliisiyhteistyötä ylipäätään. Tämä johtuu siitä, että uhrin ja syytetyn kohtelun välillä on monia yhdistäviä tekijöitä ja uhriin voivat vaikuttaa myös monet rajatylittävää oikeudellista yhteistyötä tai vastavuoroista tunnustamista koskevat yleiset aloitteet. Uhrin kohtelussa ja suojelussa tapahtuvat parannukset voivat jo sinänsä edistää tällaista yhteistyötä. EU:n toiminnan avulla voidaan varmistaa, että kaikki EU:n jäsenvaltiot noudattavat yhteisiä vähimmäisvaatimuksia, joita sovelletaan kaikkiin niiden alueella rikoksen uhriksi joutuviin henkilöihin riippumatta siitä, ovatko nämä kyseisen jäsenvaltion kansalaisia. 3. TAVOITTEET Ehdotuksen yleisenä tavoitteena on helpottaa vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen luomista Euroopassa ja keskinäisen luottamuksen syntymistä rikosoikeuden alalla toimivien viranomaisten parissa varmistamalla, että kaikkialla EU:ssa noudatetaan täysimääräisesti sekä EN 4 EN

6 rikoksen uhrin että vastaajan oikeuksia ja että kansalaiset voivat liikkua vapaasti ilman että heitä kohdellaan eriarvoisesti siinä tapauksessa, että he joutuvat rikoksen uhreiksi. Erityiset ja toimintatavoitteet on kuvattu seuraavassa taulukossa: Erityinen tavoite A. Uhrin aseman tunnustaminen ja ihmisarvoinen ja kunnioittava kohtelu B. Uhrin suojelu Toimintatavoite A.1 Varmistetaan, että välillisten uhrien tarpeista huolehditaan. A.2 Varmistetaan, että kaikki poliisit, syyttäjät, tuomarit ja tuomioistuimen henkilöstön jäsenet, jotka joutuvat suoraan tekemisiin uhrien kanssa, saavat tätä varten tarvittavan koulutuksen. A.3 Otetaan käyttöön mekanismeja, joiden avulla voidaan arvioida kaikkien uhrien tarpeita ja määrittää, ketkä ovat uhreja ja ketkä haavoittuvia uhreja, ja millaisia ovat heidän erityistarpeensa. B.1 Varmistetaan, että uhri ei menetä saamaansa suojelua, kun hän matkustaa tai muuttaa ulkomaille. B.2 Varmistetaan, että rikoksentekijä ja uhri eivät joudu kohtaamaan oikeudenkäyntimenettelyjen aikana. C. Uhrin tukeminen C.1 Varmistetaan, että uhrien saatavilla on tehokkaita tukipalveluja. D. Uhrin tehokas oikeussuoja D.1 Varmistetaan, että kaikki uhrit voivat osallistua oikeudenkäyntiin. D.2 Varmistetaan, että kaikki uhrit saavat apua niin, että he voivat ymmärtää, mitkä ovat heidän oikeutensa ja velvollisuutensa ja mistä menettelyissä on kyse. D.3 Varmistetaan, että kaikilla uhreilla on oikeus siihen, että syyttämis- tai syyttämättäjättämispäätöksiä tarkastellaan uudelleen. E. Uhrin oikeus korvaukseen ja korjaavaan oikeuteen E.1 Varmistetaan, että kaikilla uhreilla on oikeus tehokkaisiin korjaavan oikeuden palveluihin. Erityistavoitteet, joiden tarkoituksena on varmistaa rikoksen uhrin tarpeiden kunnioittaminen ja täyttäminen, ovat laaja-alaisia ja kattavat useita muita EU:n politiikan osa-alueita, kuten ihmiskaupan ja lasten seksuaalisen hyväksikäytön ja seksuaalisen riiston sekä lapsipornografian torjunnan, ja ovat johdonmukaisia näillä aloilla toteutettujen toimien kanssa. Ehdotetut toimenpiteet kehittävät edelleen ja täydentävät nykyisiä välineitä. Niillä otetaan käyttöön uhrin oikeuksia koskevat vähimmäisvaatimukset, jotka parantavat kaikenlaisten rikosten, myös terrorismin ja liikennerikosten, uhrien suojelun tilannetta yleensä EU:n lainsäädännön ja toiminnan osalta. Kaikessa EU:n toiminnassa ja jäsenvaltioiden toimissa niiden pannessa täytäntöön EU:n oikeutta on noudatettava yksilöiden perusoikeuksia. EU:n toiminta tällä alalla parantaa rikoksen uhrin perusoikeuksien asemaa samalla kun se varmistaa, että vastaajan oikeuksien tai muiden perusoikeuksien rajoitukset muotoillaan selkeästi ja ennakoitavasti tavalla, joka on välttämätön ja oikeassa suhteessa uhrin oikeuksien ja vapauksien suojaamiseksi. 4. TOIMINTAVAIHTOEHDOT Kaikki tässä arvioinnissa tarkastellut toimintavaihtoehdot perustuvat eri lähestymistapojen yhdistelmiin. Niissä säädetään eritasoisista yksityiskohdista tai velvoitteista ja ne muodostuvat sekä uudesta EU:n lainsäädännöstä että käytännön toimista asianmukaisen täytäntöönpanon varmistamiseksi. Kaikkien toimenpiteiden yhteydessä määritellään myös käytännön toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on tukea parhaiden käytänteiden toteuttamista ja määrittämistä. EN 5 EN

7 Vaikutustenarvioinnissa tarkastellaan viittä vaihtoehtoa: vallitsevan tilanteen säilyttäminen (vaihtoehto 1) ja neljä toimintavaihtoehtoa (vaihtoehdot 2, 3a, 3b ja 4). Vallitsevan tilanteen säilyttäminen merkitsisi sitä, että EU:n tasolla ei toteuteta mitään toimia. Tämä ei ole riittävä vaihtoehto yhteisten vähimmäisvaatimusten toteuttamiseksi rikoksen uhrien suojelua varten Euroopassa. Neljän muun vaihtoehdon sen sijaan todetaan parantavan uhrien tilannetta Euroopassa. Neljä toimintavaihtoehtoa muodostuvat vähäisten, keskitasoisten ja korkeatasoisten velvoitteiden määräämisestä jäsenvaltioille ja kahden jälkimmäisen välimuodosta: Vaihtoehto 1 Tilanteen säilyttäminen ennallaan Nykytilanteen säilyttäminen. EU:n tasolla ei toteuteta toimia. Vaihtoehto 2 Vähäiset velvoitteet Vähiten velvoittava vaihtoehto. Jäsenvaltioille asetetaan vähimmäisvelvoitteet ottaa käyttöön järjestelmiä tai palveluja, joiden osalta määritettäisiin vähimmäisvaatimustasoa koskevat yksityiskohdat. Siltä osin kuin on tarpeen toteuttaa oikeudellisia toimenpiteitä, tämä vaihtoehto edellyttää vähiten kansallisten prosessioikeuden sääntöjen muuttamista. Vaihtoehto 3a Keskitasoiset velvoitteet Keskitasoisesti velvoittava vaihtoehto. Jäsenvaltioille asetetaan keskitason velvoitteet ottaa käyttöön palveluja ja oikeuksia ja säädetään, millaisia näiden palvelujen on oltava, sekä määritellään vaadittua tasoa koskevat vähimmäistason vaatimukset. Jäsenvaltioille asetettava, korjaavan oikeuden palveluja koskeva velvoite on vähäinen (ks. toimenpide 11 jäljempänä). Siinä ei edellytetä, että jäsenvaltiot ottavat käyttöön tällaisia palveluja, vaan riittää, että ne varmistavat, että takeita ja vähimmäislaatuvaatimuksia sovelletaan silloin kun tällaisia palveluja käytetään. Vaihtoehto 3b Keski- tai korkeatasoiset velvoitteet Keskitasoisesti velvoittava vaihtoehto. Jäsenvaltioille asetetaan keskitason velvoitteet, jotka koskevat kaikkia palvelujen ja oikeuksien käyttöönottamista koskevia toimenpiteitä. Niissä säädetään, millaisia näiden palvelujen on oltava, ja määritellään vaadittua tasoa koskevat vähimmäistason vaatimukset. Korjaavan oikeuden palveluja koskevat velvoitteet ovat tiukempia kuin vaihtoehdossa 3a, koska jäsenvaltioiden on otettava tällaisia palveluja käyttöön vähimmäisvaatimusten mukaisesti. Vaihtoehto 4 Korkeatasoisimmat velvoitteet Velvoittavin vaihtoehto. Jäsenvaltioille asetetaan useita velvoitteita, jotka koskevat palvelujen ja oikeuksien käyttöönottoa. Lisäksi säädetään yksityiskohtaisemmin, millaisia näiden palvelujen on oltava, ja määritellään sovellettavat vaatimukset täsmällisesti. Jokaista toimintavaihtoehtoa on arvioitu suhteessa seuraaviin yhteentoista toimenpiteeseen, jotka vaikuttaisivat eniten toimintatavoitteiden toteutumiseen ja todennäköisesti aiheuttaisivat eniten kustannuksia ja muita vaikutuksia: EN 6 EN

8 1 Kattavatko toimenpiteet myös välilliset uhrit? 2 Koulutuksen järjestäminen 3 Uhrin tarpeiden arviointi 4 Haavoittuvien uhrien tunnistaminen ja erityispalvelujen tarjoaminen 5 Suojelutoimenpiteiden rajatylittävä tarjoaminen 6 Erillisten odotustilojen perustaminen, jotta voidaan välttää uhrin ja rikoksentekijän kohtaaminen 7 Uhrien tukipalvelujen vähimmäisvaatimustason määrittely, mukaan lukien tuki oikeudenkäyntimenettelyjen aikana 8 Läsnäolo oikeudenkäynnissä 9 Tulkkauksen ja käännösten saatavuus 10 Päätösten uudelleentarkastelu 11 Korjaavan oikeuden palvelujen käyttöönotto 5. VAIKUTUSTEN ANALYYSI Jokaisen toimintavaihtoehdon vaikutuksia on arvioitu laaja-alaisesti. Niiden todennäköisimmät vaikutukset ovat taloudellisia ja sosiaalisia. Kustannuksia odotetaan aiheutuvan eniten viranomaisille. Toimenpiteistä ei odoteta aiheutuvan ympäristövaikutuksia. Vallitsevan tilanteen säilyttämistä lukuun ottamatta kaikkien vaihtoehtojen odotetaan myös vaikuttavan myönteisesti perusoikeuksiin. Ne vaihtoehdot, joiden vaikutukset ovat suurimmat, edistävät myös perusoikeuksien toteutumista eniten. Eri vaihtoehtojen vaikutukset jäsenvaltioihin vaihtelevat sen mukaan, millaiset uhrin oikeuksia koskevat vaatimukset niillä on nykyään. Koska voimassa olevat kansalliset lainsäädännöt ja käytännöt poikkeavat vaihtelevassa määrin siitä vähimmäistasosta, joka ehdotettujen toimenpiteiden avulla on tarkoitus toteuttaa, ehdotettujen toimenpiteiden vaikutukset olisivat todennäköisesti suurimmat niissä jäsenvaltioissa, joissa uhrin oikeuksia ei ole otettu huomioon näiden sääntöjen edellyttämällä tavalla tai ei ainakaan riittävässä määrin. Sen sijaan vaikutukset olisivat vähäisemmät niissä jäsenvaltioissa, joissa uhrille on jo tarjolla korkeatasoista suojelua ja tukea. 6. VAIHTOEHTOJEN VERTAILU Vaihtoehto 1 (vallitsevan tilanteen säilyttäminen) on helppo toteuttaa, mutta koska se ei täytä toiminnalle asetettuja tavoitteita, sitä ei oteta huomioon. Vaihtoehto 2 on niin ikään huono, sillä se ei täytä riittävällä tavalla niitä toimintatavoitteita, joihin Euroopan komissio pyrkii uusien toimenpiteiden avulla. Vaihtoehto 4 täyttää kaikki tavoitteet todennäköisimmin ja parhaiten. Se on kuitenkin velvoittavin ja jättää jäsenvaltioille vähiten joustonvaraa. Se myös asettaa jäsenvaltioille lisävelvoitteita. Tämän vuoksi kustannukset muodostuvat todennäköisesti paljon suuremmiksi kuin muissa vaihtoehdoissa, minkä vuoksi se on vaihtoehdoista vähiten toteuttamiskelpoinen, koska siitä tuskin päästään yhteisymmärrykseen. Tämän vaihtoehdon toteuttamisesta saatavan lisähyödyn ei katsota olevan oikeassa suhteessa siitä aiheutuviin lisäkustannuksiin nähden. Tavoitteet voidaan erittäin todennäköisesti saavuttaa myös vaihtoehtojen 3a ja 3b avulla, mutta ei samassa laajuudessa kuin vaihtoehdon 4 avulla. Koska nämä vaihtoehdot kuitenkin tarjoavat jäsenvaltioille enemmän joustonvaraa, niistä on helpompi neuvotella ja niistä EN 7 EN

9 aiheutuvat kustannukset jäävät alemmiksi kuin vaihtoehdossa 4. Lisäksi heikompaan tehokkuuteen liittyviä riskejä voidaan lievittää käytännön toimenpiteiden avulla. Korjaavan oikeuden palveluja koskevan erityistoimenpiteen toteuttamiskelpoisuuden ja kustannusvaikutusten vuoksi suositeltavimpana vaihtoehtona pidetään kuitenkin yhdistelmävaihtoehtoa 3a. Sen toteuttaminen vähentää merkittävästi kokonaiskustannuksia vaihtoehtoon 3b verrattuna. Tämän vuoksi vaihtoehtoa 3a pidetään parhaana. Toteuttamalla parhaana pidetty vaihtoehto 3a voitaisiin saavuttaa seuraavat tulokset: Euroopan parlamentin ja neuvoston antaman säädöksen hyväksyminen (toimintatavoitteet mainitaan sulkeissa): Kaikissa jäsenvaltioissa on saatavilla helposti käytettävissä olevat uhrien tukipalvelut, jotka täyttävät palvelulle määritellyt vähimmäisvaatimukset (C1). Poliisit, syyttäjät ja tuomioistuinten henkilöstön jäsenet saavat koulutusta uhrin tarpeita koskevissa asioissa kaikissa jäsenvaltioissa. Tuomarien saatavilla on oikeudellisia selvityksiä (A2). Kaikissa jäsenvaltioissa on käytössä mekanismeja, joiden avulla voidaan arvioida uhrin yksilöllisiä tarpeita ja tunnistaa haavoittuva uhri (A3). Haavoittuvaksi todetulle uhrille on tarjolla tiettyjä vähimmäispalveluita (A3). Uhrille on tarjolla tulkkaus- ja käännöspalveluja oikeudenkäyntimenettelyjen aikana kaikissa jäsenvaltioissa tapauksen olosuhteisiin nähden oikeissa mittasuhteissa (D2). Silloin kun korjaavan oikeuden palveluja on tarjolla, niihin sovelletaan kaikissa jäsenvaltioissa tiettyjä vähimmäisvaatimuksia (E1). Suojelutoimenpiteitä tarjotaan pyynnöstä vastavuoroisen tunnustamisen pohjalta henkilölle, jolle on jo myönnetty suojelutoimenpide, kun hän matkustaa tai muuttaa toiseen jäsenvaltioon (B1). Uhrilla on kaikissa jäsenvaltioissa oikeus pyytää syyttämistä koskevan päätöksen uudelleentarkastelua. Tällaista uudelleentarkastelua koskevan mekanismin yksityiskohdat määritellään kansallisella tasolla (D3). Uhrin jääminen pois oikeudenkäynnistä perustuu yksilölliseen arviointiin, ja uhrille ilmoitetaan oikeudenkäynnin ajankohta ja hänelle korvataan siihen osallistumisesta aiheutuvat kustannukset (D1). Varmistetaan, että rikoksentekijä ja uhri eivät joudu kohtamaan toisiaan oikeudenkäyntimenettelyjen aikana enempää kuin on välttämätöntä. Uudet oikeustalot varustetaan erillisillä odotustiloilla (B2). Lainsäädäntö koskee yleensä vain välittömiä uhreja. Kaikkia oikeuksia on kuitenkin sovellettava myös murhan uhrien lähimpiin perheenjäseniin. Tukipalveluita ja suojelua on saatavilla myös kaikkien uhrien lähimmille perheenjäsenille (A1). Otetaan käyttöön käytännön toimenpiteitä, joilla tuetaan lainsäädäntöä sen EN 8 EN

10 täytäntöönpanon helpottamiseksi ja tulevien EU:n toimien suunnittelemiseksi. Näitä toimia ovat mm.: Selvitys rikoksen uhreille valtion varoista maksettavista korvauksista ja rikoksentekijöille tarkoitetuista korjaavan oikeuden palveluista. Selvitys rikoksen uhreille tarjolla olevasta oikeudellisesta neuvonnasta ja oikeusavusta. Tukihankkeet parhaiden käytäntöjen kehittämiseksi, jotta jäsenvaltiot voivat saada yksityiskohtaisemman käsityksen siitä, miten lainsäädännön tavoitteet voidaan parhaiten toteuttaa. Euroopan komissio toteuttaa myös omia hankkeita ja selvityksiä lisätäkseen aihepiirin tuntemusta. Tähän voisi sisältyä esimerkiksi interaktiivisten verkkosivustojen perustaminen kaikissa jäsenvaltioissa, jotta uhrit voisivat ymmärtää paremmin rikosoikeudenkäyntimenettelyjä ja asemaansa niissä. Lisäksi voitaisiin harkita koulutusohjelmien laatimista. 7. SEURANTA JA ARVIOINTI Vahva seuranta- ja arviointimekanismi on oleellisen tärkeä sen varmistamiseksi, että oikeuksia noudatetaan sekä käytännössä että lainsäädännössä. Komissio suunnittelee toteuttavansa empiirisen, tietojenkeruuta painottavan tutkimuksen 3 5 vuotta ehdotuksen täytäntöönpanosta saadakseen syvällisiä määrällisiä ja laadullisia tietoja ehdotuksen vaikuttavuudesta. Nämä tiedot yhdessä uhrien tilannetta koskevien selvitysten kanssa tarjoaisivat komissiolle tähän asti käytössä olleisiin keinoihin verrattuna vankemman pohjan sen arvioimiseen, missä määrin jäsenvaltiot todella noudattavat näitä säännöksiä. Niiden avulla voitaisiin myös arvioida sitä, miten uhrit kokevat tarpeisiinsa vastatun. EN 9 EN