LAUSUNTOYHTEENVETO 28.1.2013 TEM/1000/00.06.02/2012 TMO/SKY LUO Luonnos hallituksen esitykseksi laiksi kuitintarjoamisvelvollisuudesta käteiskaupassa Työ- ja elinkeinoministeriö pyysi 30.11.2012 lausuntoja virkatyönä valmistellusta luonnoksesta hallituksen esitykseksi kuitintarjoamisvelvollisuudesta käteiskaupassa. Esityksen tavoitteena on torjua käteistoimialoilla tyypillistä harmaan talouden muotoa ohimyyntiä ja edistää ostajan mahdollisuutta havaita tällaista myyntiä. Esitysluonnos on osa hallituksen harmaan talouden ja talousrikollisuuden toimintaohjelmaa. Esitysluonnoksen mukaan elinkeinotoiminnassa myyjällä olisi eräin poikkeuksin velvollisuus tarjota ostajalle kuitti, jos maksu tapahtuisi käteisellä rahalla tai käteismaksuun rinnastuvalla tavalla. Laissa säädettäisiin kuitin tietosisällöstä. Kuitintarjoamisvelvollisuutta valvoisivat Verohallinto ja lisäksi aluehallintoviranomaiset alkoholijuomien anniskeluluvan haltijoiden osalta. Valvojilla olisi oikeus tehdä koeostoja valvontaa varten. Kuitintarjoamisvelvollisuuden laiminlyönnistä voitaisiin määrätä laiminlyöntimaksu, jonka suuruus olisi 500 euroa, ja jos laiminlyönti toistuisi vuoden kuluessa laiminlyöntimaksun määräämisestä, maksun suuruus olisi 1 000 euroa. Lausunnot pyydettiin työvoimavaltaisten alojen edunvalvontajärjestöiltä, harmaan talouden torjunnasta vastaavilta ministeriöiltä ja muilta viranomaisilta sekä kuluttajajärjestöiltä, yhteensä 45 eri taholta (liite). Ministeriöitä ja muita lausunnonantajia pyydettiin huolehtimaan tarpeellisilta osin myös hallinnonalansa virastojen ja laitosten tai muiden keskeisten sidosyhteisöjen lausunnoista. Ahvenanmaan maakunnan hallitusta ja oikeusministeriötä pyydettiin lisäksi lausumaan siitä, sisältyykö ehdotettuun sääntelyyn Ahvenanmaan maakunnan toimivaltaan kuuluvia kysymyksiä. Lausuntoaika päättyi 11.1.2013. Lausuntoja annettiin yhteensä 35. KHT-Yhdistys - Föreningen CGR ry ilmoitti, ettei sillä ole esitysluonnoksen johdosta lausuttavaa. Kaikki lausunnonantajat suhtautuivat myönteisesti kuitintarjoamisvelvollisuuteen. Sitä pidettiin tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena keinona käteistoimialoilla tapahtuvan ohimyynnin vähentämiseksi. Valtiovarainministeriö ja Verohallinto katsoivat, että harmaan talouden ja talousrikollisuuden toimintaohjelman hanke kuitintarjoamisvelvollisuudesta ja tyyppihyväksyttyjen TYÖ- JA ELINKEINOMINISTERIÖ ARBETS- OCH NÄRINGSMINISTERIET MINISTRY OF EMPLOYMENT AND THE ECONOMY PL 32 (Aleksanterinkatu 4) PB 32 (Alexandersgatan 4) P.O. Box 32 (Aleksanterinkatu 4) 00023 Valtioneuvosto Puh. 010 606 000 00023 Statsrådet Tfn 010 606 000 FI-00023 Government Tel + 358 10 606 000 Faksi (09) 1606 2166 www.tem.fi Fax (09) 1606 2166 www.tem.fi Fax + 358 9 1606 2166 www.tem.fi
2 (9) kassakoneiden käyttövelvollisuudesta muodostavat lain tavoitteiden, vaikuttavuuden ja valvonnan järjestämisen näkökulmasta yhden kokonaisuuden. Kuitintarjoamisvelvollisuudesta ei tulisi säätää siten, että esitykseen ei sisälly säännöksiä tyyppihyväksyttyjen kassakoneiden käyttöönottamiseksi. Taloushallintoliitto katsoi vastaavasti, että kuitintarjoamisvelvollisuus ja tyyppihyväksyttyjen kassakoneiden sääntely tulisi käsitellä yhtä aikaa. Ei ole hyväksyttävää, että pian kuitintarjoamisvelvoitteesta säätämisen jälkeen annettaisiin uusi laki, joka tiukentaisi velvoitteita aiemmasta ja mahdollisesti aiheuttaisi uusia kustannuksia. Myös Valvira kannatti kuitintarjoamisvelvollisuuden yhdistämistä tyyppihyväksyttyjen kassakoneiden käyttöön. Lausunnonantajat lausuivat kuitintarjoamisvelvollisuuden soveltamisalasta, kuitin tietosisällöstä, valvontaviranomaisista ja seuraamuksista ja sääntelyn vaikutuksista tarkemmin seuraavaa. Lain soveltamisala ja soveltamisalan poikkeukset Valtaosa lausunnonantajista kannatti kuitintarjoamisvelvollisuudelle ehdotettua soveltamisalaa ja soveltamisalan poikkeuksia koskien automaatista tapahtuvaa myyntiä, arpajaislaissa tarkoitettua toimintaa ja markkina- ja torikauppaa ulkotiloissa. Myöskään anniskelualan kuitinantovelvollisuutta koskevan erityissäännöksen säilyttämiseen ei ollut huomautettavaa. Verohallinto kannatti kuitintarjoamisvelvollisuuden ulottamista kaikkeen elinkeinotulon verottamisesta annetussa laissa tarkoitettuun liiketoimintaan, jossa myynti tapahtuu käteisellä tai maksukortilla, eikä se kannattanut ehdotettuja soveltamisalan rajauksia. Suomen Hiusyrittäjät ry ja Suomen Kosmetologien yhdistys eivät kannattaneet soveltamisalan rajaamista euromääräisesti yli 8 500 euron tilikauden liikevaihtoon. Rajaus mahdollistaa harmaan talouden harjoittamisen ja johtaa kilpailun vääristymiseen näillä aloilla erityisesti tilanteessa, jossa toimintaa harjoitetaan kotona, kysymys on opiskelijan itsenäisesti opintoja varten tekemistä harjoitustöistä tai kysymys on ulkomailta Suomeen lyhytaikaisesti työskentelemään tulevista henkilöistä. Keskuskauppakamari, Palvelualojen ammattiliitto PAM ry ja Päivittäistavarakauppa PTY kannattivat torimyynnin sisällyttämistä soveltamisalaan. Torimyynnissä ohimyyntiä tapahtunee keskimääräistä enemmän. Torimyynnin rajaaminen soveltamisalasta on myös kilpailuneutraliteetin näkökulmasta ongelmallista erityisesti silloin, kun myynti tapahtuu kiinteän liiketilan yhteydessä. MaRa ry puolestaan totesi, että ehdotuksessa soveltamisalan rajaukset ovat suppeita. Kuittien antaminen saattaa olla haasteellista yleisötilaisuuksissa, joissa peritään maksuja vaatteiden säilytyksestä, pysäköinnistä ja kiertävien juoma- ja jäätelömyyjien myynnistä. Jos näitä tilanteita ei rajata soveltamisalan ulkopuolelle, ratkaisuksi jää vakioitu kuitti, joka sisältää laissa edellytetyt tiedot.
3 (9) Kuitin tietosisältö Alkoholijuomien anniskelua koskevan rajauksen osalta sosiaali- ja terveysministeriö katsoi, että yleinen lailla säädetty kuitinantovelvollisuus voisi koskea yhdenmukaisesti myös alkoholijuomien anniskelua. On ilmeistä, että alkoholilainsäädännössä on aikanaan säädetty anniskelualalle kuitinantovelvollisuus mahdollisen ohimyynnin ehkäisemiseksi. Säännöksen tarkoitus on siis ollut sama kuin nyt esitetyn yleistä kuitinantovelvollisuutta koskevan lakiesityksen tarkoitus. Nykyinen alkoholijuomien anniskelua koskeva erityinen kuitinantovelvollisuus ei sen sijaan vaikuta erityisesti alkoholin yksilölle tai yhteiskunnalle aiheuttamiin haittoihin, joten ei ole olemassa sellaisia painavia syitä, joiden mukaan vain alkoholijuomien anniskelua koskeva erityinen kuitinantovelvollisuus tulisi alkoholilain kokonaisuudistuksessa säilyttää. Myös MaRa ry pitää parempana vaihtoehtoa, jossa kuitin antamisesta säädettäisiin yleislaissa. Olisi kuitenkin harkittava, että lyhytaikaiset yleisötilaisuudet vapautetaan kuitinantovelvollisuudesta. Valviran näkemyksen mukaan vaikka yleisestä kuitinantovelvollisuudesta säädettäisiin yleislaissa, alkoholielinkeinon osalta säännökset tulisi jatkossakin sisällyttää alkoholilainsäädäntöön. Tällöin valvontaviranomaisten toimivalta alkoholielinkeinon valvonnassa olisi selkeä ja yksiselitteinen. Lausunnonantajat toivat esiin kuitin tietosisällön keventämiseen ja toisaalta tiukentamiseen liittyviä näkökohtia. Elinkeinoelämän edustajat kiinnittivät huomiota siihen, että kuitin tietosisällölle asetetut vaatimukset poikkeavat 1.1.2013 voimaan tulleen arvonlisäverolain 209 f :ssä säädetyistä kevennetyistä laskuvaatimuksista. Esitysluonnoksessa tarkoitettu kuitti ja arvonlisäverolaissa tarkoitettu lasku ovat käytännössä pääsääntöisesti sama asiakirja, joten sisältövaatimukset tulisi olla yhdenmukaiset eri laeissa. Arvonlisäverolain vaatimuksista poikkeaville vaatimuksille ei ole esitetty erityisiä perusteluja (EK, Erikoiskaupan liitto ry, Kaupan liitto, MaRa ry, Keskuskauppakamari, Palvelualojen työnantajat PALTA ry, Päivittäistavarakauppa ry, Suomen Taloushallintoliitto ry). Verohallinnon mukaan myyntitapahtumaa todentavasta kuitista tulee käydä ilmi ainakin tieto kassalaitteen numerosta, kuitin numerosta ja muodosta (loppulasku, kopio, välilasku), myyjä, y-tunnus, osoite, päiväys ja kellonaika, tavaroista tai palveluista suoritettu maksu, arvonlisäveron määrä ja verokanta sekä erittely tuotteista tai palveluista. Kuitintarjoamisvelvollisuuden nimenomainen tarkoitus on saada kaikki myyntitapahtumat luotettavasti kirjattua ja vietyä kirjanpitoon. Lakiehdotuksen sallima kuitin antamisajankohdan väljyys vaikeuttaa valvontaa. Lakiesitys jättää tulkinnanvaraiseksi myös kuitin tunnistenumeron määräytymisen, joka mahdollistaa väärinkäytöksiä. Myös valtiovarainministeriö Verohallinnon lausuntoon viitaten esitti, että kuitin sisältöön tulee jatkovalmistelussa kiinnittää erityistä huomiota siten, ettei kuittia voida käyttää sen tosiasiallista käyttöä vastaan.
4 (9) Valvontaviranomaiset ja koeosto-oikeus Enemmistö lausunnonantajista kannatti tai heillä ei ollut huomautettavaa siihen, että kuitintarjoamisvelvollisuutta valvoisivat Verohallinto ja aluehallintoviranomaiset ja että valvontaviranomaisilla olisi oikeus valvontaa varten tehdä koe-ostoja. Verohallinto kiinnitti huomiota siihen, että kahden eri valvontaviranomaisen toiminnan tulee olla koordinoitua. Viranomaisten tulee saada tieto toisen viranomaisen tekemistä valvontakäynneistä ja määräämistä laiminlyöntimaksuista. Jatkovalmistelussa on selvitettävä, että tietojen luovutuksesta on asianmukaisesti säädetty. Sisäasiaministeriö ja Poliisihallitus esittivät, että myös poliisilla tulisi olla kuitintarjoamisvelvollisuuden valvontaa varten koeosto-oikeus. Poliisin organisaatio on valtakunnallinen ja se kykenee nopeasti järjestämään laajoja tai kohdistettuja valvontatoimia. Havaitsemansa tiedot poliisi voi ilmoittaa Verohallinnolle mahdollisen laiminlyöntimaksun määräämistä varten. Myös Finanssialan Keskusliitto, Valvira ja valtiovarainministeriö esittivät erityisesti valvontaresurssien riittävyyden näkökulmasta, että jatkovalmistelussa poliisin valvontaroolia arvioidaan. Valvira huomautti, että alkoholihallinnon resurssit on mitoitettu ensisijaisesti alkoholilain 1 :n tavoitteiden saavuttamiseksi. Mikäli aluehallintoviranomaisille ei osoiteta lisäresursseja, niiden valvontarooli tulee selkeästi rajata vain alkoholijuomien anniskeluun ja korkeintaan anniskelun yhteydessä tapahtuvaan ruokamyyntiin. Koeostotoiminnan osalta oikeusministeriö totesi, että vaikka koeoston tekemällä viranomainen ei sinänsä esimerkiksi yllytä elinkeinonharjoittajaa lainvastaiseen toimintaan, ehdotettu toimivaltuus viranomaistoiminnan luonteen ja virkamiehen aseman kannalta ei ole aivan ongelmaton. Tästä syystä vähimmäisvaatimuksena tulisi olla, että koeostolle asetetaan sääntelyssä korotettu kynnys. Valvira ja osa aluehallintoviranomaisista katsoivat, että koeosto-oikeudelle ei ole tarvetta. Verohallinto huomautti, että koeostotoiminta soveltuu lähtökohtaisesti huonosti palveluita myyvien elinkeinonharjoittajien kuten kampaamoiden, autokorjaamoiden ja pitopalveluyritysten valvontaan, koska hankintaa ei voi luovuttaa valtiolle. Oikeusministeriö lausui vielä valvontatoiminnan osalta, että valvontatoimet saattavat kohdistua myös tiloihin, joita liiketoiminnan lisäksi käytetään pysyväisluonteiseen asumiseen. Sääntely on siten merkityksellistä kotirauhan suojelun kannalta. Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytäntö huomioon ottaen ehdotettua säännöstä tulisi täydentää maininnalla pysyväisluonteiseen asumiseen käytettävissä tiloissa tapahtuvan valvonnan välttämättömyydestä kuitintarjoamisvelvollisuuden noudattamisen valvonnassa. Laiminlyöntimaksu ja sen määrääminen Enemmistö lausunnonantajista kannatti ehdotettua 500 euron suuruista laiminlyöntimaksua ensimmäisestä teosta ja 1 000 euron laiminlyöntimaksua teon toistuessa vuoden kuluessa ensimmäisen laiminlyöntimaksun määräämisestä.
5 (9) Kuluttajatutkimuskeskus, Palvelualojen ammattiliitto PAM ry ja Verohallinto katsovat, että laiminlyöntimaksu on määrältään liian alhainen. Seuraamuksen tulisi vastata Ruotsin kassarekisterilaissa säädetyn seuraamuksen määrää eli noin 1 000 2 000 euroa. Verohallinnon ja valtiovarainministeriön näkemyksen mukaan laiminlyöntimaksun määräämisen harkinnanvaraisuus tulisi poistaa, koska se lisää valvontaviranomaisten työtä maksua määrättäessä ja maksua koskevien oikaisuvaatimusten käsiteltäessä. Lisäksi harkinnanvaraisuus on omiaan muodostamaan maksun alentamiskäytännöstä epäyhtenäistä, mikä heikentäisi elinkeinonharjoittajan oikeusturvaa. Oikeusministeriö puolestaan katsoi, että laiminlyöntimaksun määrä 500 euroa on suuruudeltaan varsin huomattava verrattuna esimerkiksi rikesakkoihin tai sakkorangaistuksiin. Lakiehdotuksessa ei juurikaan perusteella laiminlyöntimaksun suuruutta, eikä arvioida sen suhdetta kuitintarjoamisvelvollisuuden laiminlyönnin vaarallisuuteen, vahingollisuuteen ja moitittavuuteen. Laiminlyöntimaksun tulisi heijastaa kuitintarjoamisvelvollisuuden moitittavuutta, jolloin oikeusministeriön näkemyksen mukaan laiminlyöntimaksun suuruus ensimmäisestä teosta voisi olla esimerkiksi 100 euron suuruinen. Laiminlyöntimaksun määrääminen olisi hyvä sitoa myös teon tahallisuuteen. Lisäksi laiminlyöntimaksua koskevan muutoksenhaun osalta valitusluvan käytölle tulisi esittää perustelut. Lisäksi huomautettiin, että kuitintarjoamista koskevassa laissa tulisi säätää maksun vanhentumisesta (oikeusministeriö, Verohallinto) ja valvontaviranomaisten riittävistä tiedonsaantioikeuksista (Verohallinto). Lausuntopalautteessa kiinnitettiin huomiota myös ehdotetun seuraamusjärjestelmän suhteesta alkoholilainsäädännön mukaisen seuraamusjärjestelmään. Näiden eri lainsäädäntöjen seuraamusjärjestelmien keskinäistä suhdetta on arvioitava erityisesti suhteessa ne bis in idem -kieltoon (valtiovarainministeriö). Voimaantulo Useat lausunnonantajat kiinnittivät huomiota siihen, että ehdotettu lain voimaantuloaikataulu 1.7.2013 on liian tiukka ottaen huomioon erityisesti uudesta lainsäädännöstä tiedottamiseen ja valvontatoiminnan järjestämiseen tarvittava aika. Lisäksi jos kuitin tietosisältö poikkeaa arvonlisäverolain 209 f :ssä säädetyistä vaatimuksista, yritysten on päivitettävä laskutus- ja kassajärjestelmänsä. Perustellumpi voimaantuloajankohta olisi esimerkiksi 1.1.2014. Ahvenanmaan maakunnan toimivalta Ahvenanmaan maakunnan hallitus ja oikeusministeriö katsoivat yhdenmukaisesti, että ehdotettu sääntely kuuluu valtakunnan lainsäädäntövaltaan. Ehdotettu laki liittyy pääosin talousrikollisuuden torjuntaan, verotarkastukseen ja sillä on liittymäkohtia myös kirjanpitoon ja kuluttajansuojaan. Näissä asioissa lainsäädäntövalta kuuluu itsehallintolain mukaan valtakunnalle.
6 (9) Valvontatoimivallan osalta oikeusministeriö huomautti, että Ahvenanmaalla toimivalla valtion aluehallintoviranomaisella ei ole alkoholilupien osalta toimivaltaa. Oikeusministeriön näkemyksen mukaan olisi tarkoituksenmukaista, että kuitintarjoamisvelvollisuuden valvominen alkoholijuomien anniskeluun liittyen siirrettäisiin maakunnan viranomaiselle (Ålands miljö- och hälsoskyddmyndighet), joka vastaa muun muassa alkoholin anniskeluluvan myöntämisestä. Siirrosta tulee sopia Ahvenanmaan maakunnan hallituksen kanssa. Kuitintarjoamisvelvollisuuden taloudelliset vaikutukset ja vaikutukset viranomaistoimintaan Lausunnonantajilla ei ollut huomautettavaa lakiehdotuksessa esitettyihin taloudellisiin vaikutuksiin lukuun ottamatta kuitin tietosisältövaatimusten mahdollisia kustannusvaikutuksia yrityksille. Terveyspalvelualan Liitto esitti tarkentavia huomioita yksityisille henkilöille myytävien terveyspalveluiden määrään. EK, Palvelualojen työnantajat PALTA ry ja Päivittäistavarakauppa ry totesivat, että kuitin tietosisältövaatimukset edellyttävät yritysten laskutus- ja kassajärjestelmien päivittämistä, joista voi aiheutua merkittäviäkin kustannuksia erityisesti pienemmille yrityksille. Suomen Hiusyrittäjät ry puolestaan katsoi, että yrittäjien hallinnollinen taakka ei olennaisesti lisäänny kuitintarjoamisvelvollisuuden myötä. Kirjanpitolain määräykset täyttävä yrittäjä kirjaa saadut palvelumaksut tälläkin hetkellä päiväkohtaisesti ja taloudelliset vaikutukset on mahdollista minimoida käyttämällä vuokralaitteita. Lisäksi kiinnitettiin huomiota valvontaviranomaisten riittävään resursointiin. Lainsäädännön velvoitteiden uskottavuus edellyttää riittävää valvontaa. Verohallinnolla ei ole tällä hetkellä sellaisia riittävän volyymin käsittäviä menettelyjä, joiden ohessa kuitintarjoamisvelvollisuutta voisi valvoa. Liiketoiminnasta arvonlisäverovelvollisia yrityksiä on noin 300 000 kappaletta, joista mikroyrityksiä suurempia yrityksiä, joilla kuitinantovelvollisuus voidaan jo nykyisin katsoa olevan kunnossa, on noin 80 000. Jäljelle jäävästä määrästä mahdollisesti noin 75 % eli 165 000 yritystä harjoittaa käteiskauppaa. Jos tavoitteena on esimerkiksi verotarkastuksiin yhdistetty 5 prosentin valvontakattavuus vuosittain, valvottavia yrityksiä olisi noin 8 250 vuodessa. Yhden työpäivän aikana on mahdollista valvoa enimmillään viiden asiakkaan kuitinantovelvollisuuden toteutumista. Tämä edellyttäisi Verohallinnossa noin 16 henkilötyövuoden panostusta. Jo yhden prosentin valvontakäyntikattavuus merkitsisi reilua 3 henkilötyövuotta. Aluehallintovirastojen nykyiset alkoholihallinnon voimavarat ovat niukat. Niiden osalta valvontakäyntien ei arvioida lisäävän työmäärää merkittävästi, koska valvonta voidaan suorittaa alkoholilain mukaisen valvonnan yhteydessä. Sen sijaan rikkomustapauksiin liittyvä sanktioprosessi tulee aiheuttamaan lisätyötä. Kuititta anniskelu on melko yleistä ja siihen joudutaan esimerkiksi Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston alueella puuttumaan noin 15 %:ssa valvontakäyntejä. Myös koeostojen vaatimat rahat ja ostettujen tavaroiden ja palveluiden käsittely aiheuttaisi oman hallinnollisen rasitteen.
7 (9) Jatkovalmistelussa tuleekin vielä esitysluonnosta selvästi tarkemmin selvittää ja arvioida uusien tehtävien viranomaistyötä lisäävät vaikutukset (valtiovarainministeriö, Verohallinto, aluehallintoviranomaiset).
8 (9) LIITE Lausuntopyynnön jakelu Oikeusministeriö Sisäasiainministeriö Valtiovarainministeriö Maa- ja metsätalousministeriö Liikenne- ja viestintäministeriö Sosiaali- ja terveysministeriö Ympäristöministeriö Ahvenanmaan maakunnan hallitus Kilpailuvirasto Kuluttajavirasto Kuluttajatutkimuskeskus Poliisihallitus Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto Valvira Suomen Pankki Verohallinto Elinkeinoelämän keskusliitto EK Suomen Yrittäjät Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK r.y. Palvelualojen työnantajat PALTA ry Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry Palvelualojen ammattiliitto PAM ry Toimihenkilökeskusjärjestö STTK Akava ry Julkisten ja hyvinvointialojen liitto JHL Sosiaali- ja terveysjärjestöjen yhteistyöjärjestö YTY ry Terveydenhoitoalan Palvelujärjestöt TEPA ry Suomen Kaupan Liitto Keskuskauppakamari KHT-yhdistys Föreningen CGR ry Taloushallintoliitto TAL Päivittäistavarakauppa ry Sosiaalialan työnantaja- ja toimialaliitto Terveyspalvelualan Liitto Matkailu- ja ravintolapalvelut, MaRa ry Kuluttajaliitto - Konsumentförbundet ry Finanssialan Keskusliitto
9 (9) Suomen Kuntaliitto ry Automaattivuokraajat ry Kaupan yrittäjät ry Suomen Hiusyrittäjät ry Suomen Kosmetologien Yhdistys ry Luottokunta Oy Fintoto Oy Raha-automaattiyhdistys Veikkaus Oy