Sivu 1/9 Korkein oikeus Etusivu» Ennakkopäätökset» Ennakkopäätökset» KKO:2015:31 KKO:2015:31 Holhoustoimi - Edunvalvojan vapauttaminen - Edunvalvontapalveluiden järjestäminen Diaarinumero: S2014/167 Taltionumero: 0654 Antopäivä: Oikeusaputoimisto oli tehnyt lakiasiaintoimiston kanssa sopimuksen edunvalvontapalvelujen tuottamisesta. Käräjäoikeuteen tekemässään hakemuksessa oikeusaputoimisto vaati, että sen yleinen edunvalvoja vapautetaan X:n edunvalvojan tehtävästä ja että X:n edunvalvojaksi määrätään lakiasiaintoimiston yleinen edunvalvoja. Perusteeksi oikeusaputoimisto ilmoitti, että sen yleisillä edunvalvojilla oli toimiston voimavaroihin nähden liikaa edunvalvontatehtäviä ja sen vuoksi edunvalvontapalveluja oli holhoustoimen edunvalvontapalveluiden järjestämisestä annetun lain perusteella päätetty hankkia myös ostopalveluina. X vastusti edunvalvojan vaihtamista. Oikeusaputoimistolla oli asiassa puhevalta hakemuksen tekemiseen. (Ään.) Korkein oikeus katsoi mainitsemillaan perusteilla, että holhoustoimesta annetun lain 16 :n 1 momentissa tarkoitettua erityistä syytä edunvalvojan vapauttamiselle oli arvioitava erityisesti sanotun lain periaatteet ja edunvalvonnan tarpeessa olevan etu huomioon ottaen. Asiassa ei ollut esitetty erityistä syytä X:n edunvalvojan vapauttamiselle tehtävästään. (Ään.) L holhoustoimesta 16 L holhoustoimen edunvalvontapalveluiden järjestämisestä Asian käsittely alemmissa oikeuksissa Hakemus Ylivieska-Raahen käräjäoikeudessa Oulun oikeusaputoimisto vaati hakemuksessaan, että Oulun oikeusaputoimiston 7. yleinen edunvalvoja vapautetaan X:n edunvalvojan tehtävästä ja että X:n edunvalvojaksi määrätään Lakiasiaintoimisto P Oy:n yleinen edunvalvoja. Hakemuksensa perusteeksi oikeusaputoimisto esitti, että se oli tehnyt lakiasiaintoimiston kanssa holhoustoimen edunvalvontapalvelujen järjestämisestä annetun lain (575/2008; järjestämislaki) mukaisen sopimuksen edunvalvontapalvelujen tuottamisesta. Sopimuksen perusteella tuotetaan osa oikeusaputoimiston edunvalvonta-alueen edunvalvontapalveluista. Osa edunvalvontapalveluista jouduttiin hankkimaan ostopalveluina, koska oikeusaputoimiston omat voimavarat eivät enää riittäneet kaikkien edunvalvontojen hoitamiseen. Vastaus ja lausumat X vastusti hakemusta ja vaati sen hylkäämistä, koska edunvalvojan vaihtaminen ei ollut hänen etunsa mukaista. Hänen varoistaan maksettava korvaus yksityisen palveluntuottajan palveluista oli arvonlisäveron alaista ja siten hänelle kalliimpaa kuin oikeusaputoimiston yleisen edunvalvojan palvelut. Tämä asetti hänet huonompaan asemaan niihin päämiehiin verrattuna, joiden edunvalvojan tehtävää hoiti oikeusaputoimiston yleinen edunvalvoja. Lisäksi lakiasiaintoimiston yleisen edunvalvojan toimipaikka sijaitsi Oulussa, joka sijaitsi X:n asuinpaikkakunnalta Pyhäjoelta huomattavasti kauempana kuin oikeusaputoimiston Raahen toimipaikka. Oulun oikeusaputoimiston 7. yleinen edunvalvoja ilmoitti hyväksyvänsä oikeusaputoimiston hakemuksen.
Sivu 2/9 Käräjäoikeuden päätös 24.5.2013 Käräjäoikeus katsoi jääneen selvittämättä, että X:n edunvalvojaksi määrätty Oulun oikeusaputoimiston 7. yleinen edunvalvoja olisi tehtäväänsä kykenemätön tai sopimaton. Lisäksi käräjäoikeus katsoi jääneen näyttämättä, että X:n omaisuutta ja taloudellisia asioita koskevat oikeustoimet eivät tulisi asianmukaisesti hoidetuiksi nykyisen edunvalvojan toimesta kuten tähänkin asti. Edunvalvojan vapauttamiseen tehtävästään ei ollut myöskään muuta erityistä painavaa syytä. Käräjäoikeus otti huomioon sen, että X oli perustellusti vastustanut edunvalvojan vaihtamista ja katsoi, että edunvalvojan vaihtaminen ei ollut X:n edun mukainen ratkaisu. Näillä perusteilla käräjäoikeus hylkäsi hakemuksen. Asian on ratkaissut käräjätuomari Katja Tainio. Rovaniemen hovioikeuden päätös 18.12.2013 Oikeusaputoimisto valitti hovioikeuteen toistaen hakemuksensa. Hovioikeus totesi, että asiassa on kysymys siitä, onko asiassa holhoustoimesta annetussa laissa tarkoitettua muuta erityistä syytä vapauttaa edunvalvoja tehtävästään. Hovioikeus lausui, että ostopalvelun käyttäminen ei saanut heikentää päämiehen asemaa. Edunvalvonnan ulkoistamiseen liittyi oikeudellisesti epäselviä kysymyksiä, joihin muun muassa eduskunnan oikeusasiamies oli kiinnittänyt huomiota. Näitä olivat kysymys siitä, toimivatko yksityiset palveluntuottajat virkavastuulla, kun järjestämislaissa ei ollut virkavastuuta koskevaa säännöstä. Myös yksityisen palveluksessa olevan edunvalvojan toiminnan valvonnan tehokkuus voi olla heikompi kuin virkamiesten. Hovioikeus piti päämiesten yhdenvertaisuuden kannalta vakavana ongelmana sitä, että edunvalvonnan ostopalvelut olivat arvonlisäveron alaisia. Tämän takia päämiehen maksettavaksi voi tulla arvonlisäveron osuus, jota hän ei joutunut maksamaan, jos palvelun tuotti oikeusaputoimisto. Järjestämislaissa ei myöskään ollut säännelty sitä, kuinka yksityinen palveluntuottaja vapautettiin toimeksiannostaan, jos palvelussa oli puutteita. Hovioikeus katsoi, että edunvalvonnan ostopalveluun liittyvät ongelmat eivät varsinkaan päämiehen vastustaessa edunvalvojan vaihtamista puoltaneet edunvalvojan vapauttamista ja uuden määräämistä. Hovioikeus totesi X:n vastustaneen vaihtamista myös sillä perusteella, että ehdotettua uutta yleistä edunvalvojaa oli pitkän välimatkan vuoksi hankalampi tavoittaa kuin nykyistä yleistä edunvalvojaa. Päämiehen mielipiteellä edunvalvojansa henkilöstä oli merkitystä, vaikkakaan hänellä ei ollut ehdotonta oikeutta valita edunvalvojaansa. Hovioikeus katsoi, että myöskään tämä seikka ei puoltanut edunvalvojan vaihtamista. Hovioikeus ei muuttanut käräjäoikeuden päätöstä. Asian ovat ratkaisseet hovioikeuden jäsenet Erkki Nenonen, Helinä Haataja ja Kaarina Ollikainen. Muutoksenhaku Korkeimmassa oikeudessa Oulun oikeusaputoimistolle myönnettiin valituslupa. Oulun oikeusaputoimisto vaati valituksessaan, että hovioikeuden päätös kumotaan ja että Oulun oikeusaputoimiston 7. yleinen edunvalvoja vapautetaan X:n edunvalvojan tehtävästä ja Lakiasiaintoimisto P Oy:n yleinen edunvalvoja määrätään X:n edunvalvojaksi. X vastusti antamassaan vastauksessa oikeusaputoimiston vaatimuksia ja vaati valituksen hylkäämistä. Pohjois-Suomen maistraatti viittasi alemmissa oikeuksissa antamiinsa lausumiin. Välitoimi Korkein oikeus pyysi oikeusaputoimistolta ja X:n prosessiedunvalvojalta lausumaa hakijan puhevallasta eli siitä, oliko oikeusaputoimistolla ollut oikeus toimia hakijana kysymyksessä olevassa edunvalvonta-asiassa. Oikeusaputoimisto katsoi, että sillä oli asiassa puhevalta niin sanotussa järjestämislaissa oikeusaputoimistolle annettujen tehtävien perusteella. X puolestaan katsoi, ettei oikeusaputoimistolla ollut asiassa hakijan puhevaltaa. Korkeimman oikeuden ratkaisu Käsittelyratkaisu
Sivu 3/9 1. Ensin on ratkaistava kysymys siitä, onko Oulun oikeusaputoimistolla hakijan puhevalta eli oikeus tehdä hakemus sen virassa olevan yleisen edunvalvojan vapauttamisesta tehtävästään ja yksityisen palveluksessa olevan yleisen edunvalvojan määräämisestä edunvalvojaksi. 2. Holhoustoimesta annetun lain (holhoustoimilaki) 72 ja 81 :n mukaan edunvalvojan määräämistä ja vapauttamista tehtävästään voi hakea holhousviranomainen tai se, jonka edun valvomisesta on kysymys, taikka tämän edunvalvoja, vanhempi, aviopuoliso, lapsi tai muu läheinen. Holhousviranomaisella tarkoitetaan lain 84 :n 2 momentin mukaan valtion aluehallintoviranomaisena toimivaa maistraattia. 3. Samanaikaisesti holhoustoimilain kanssa säädetyn holhoustoimen edunvalvontapalveluiden järjestämisestä annetun lain (443/1999, vuoden 1999 järjestämislaki) 1 :n mukaan maistraatti huolehti toimialueellaan edunvalvontapalveluiden järjestämisestä. Lain 2 ja 3 :n mukaan kunta vastasi edunvalvontapalvelujen tuottamisesta alueellaan, mutta maistraatti saattoi, sovittuaan asiasta ensin kunnan kanssa, sopia edunvalvontapalvelujen tuottamisesta julkisen tai yksityisen yhteisön kanssa. 4. Vuoden 1999 järjestämislaki on kumottu 1.1.2009 voimaan tulleella holhoustoimen edunvalvontapalveluiden järjestämisestä annetulla lailla (575/2008, järjestämislaki). Järjestämislain 1 :n 2 momentin mukaan valtion oikeusaputoimisto vastaa edunvalvontapalveluiden järjestämisestä edunvalvonta-alueella. Lain 2 :n mukaan oikeusaputoimisto tuottaa edunvalvontapalvelut itse ja se voi myös ostaa edunvalvontapalveluita laissa säädetyin edellytyksin. 5. Vuoden 1999 järjestämislain voimassa ollessa edunvalvontapalvelujen järjestämisestä vastuussa ollut maistraatti oli voinut holhoustoimilain 72 ja 81 :n nojalla tehdä hakemuksen kunnan yleisen edunvalvojan vapauttamisesta tehtävästään ja uuden edunvalvojan määräämisestä sopiessaan edunvalvontapalvelujen tuottamisesta muun yhteisön kuin kunnan toimesta. Maistraatin puhevalta oli siten laissa selvästi säädetty. 6. Holhoustoimilain puhevaltaa koskevia säännöksiä ei ole muutettu uuden järjestämislain säätämisen yhteydessä. Järjestämislaissa ei ole säännöksiä edunvalvontapalveluiden järjestämisestä vastuussa olevan oikeusaputoimiston puhevallasta yleisen edunvalvojan vapauttamista ja toisen yleisen edunvalvojan määräämistä koskevissa asioissa. Järjestämislain esitöistä (HE 45/2008 vp ja LaVM 8/2008 vp) tai muistakaan oikeuslähteistä ei kuitenkaan saa tukea käsitykselle, että lain säätämisellä olisi tarkoitettu puuttua edunvalvontapalveluiden järjestämisestä vastuussa olevan puhevaltaan mainitussa tilanteessa. Puhevallan puuttuminen vaikeuttaisi tarpeettomasti oikeusaputoimiston järjestämislakiin perustuvien edunvalvontatehtävien hoitamista. Tämän vuoksi on perusteltua katsoa, että oikeusaputoimistolla on puhevalta oikeusaputoimiston yleisen edunvalvojan vapauttamista ja uuden edunvalvojan määräämistä koskevassa asiassa. Oulun oikeusaputoimistolla on siten ollut oikeus panna vireille käsiteltävänä oleva asia. Pääasiaratkaisun perustelut Kysymyksenasettelu 7. Raahen käräjäoikeus on päätöksellään 8.6.2007 määrännyt X:n edunvalvojaksi Pyhäjoen kunnan yleisen edunvalvojan toistaiseksi edustamaan X:ää hänen omaisuuttaan ja taloudellisia asioitaan koskevissa asioissa. Oulun oikeusaputoimisto on pyytänyt, että X:n edunvalvojana nykyään toimiva Oulun oikeusaputoimiston 7. yleinen edunvalvoja vapautetaan tehtävästään ja että X:n edunvalvojaksi määrätään yksityisen palveluntuottajan Lakiasiaintoimisto P Oy:n yleinen edunvalvoja. 8. Oikeusaputoimisto on ilmoittanut hakemuksen perusteeksi sen, että oikeusaputoimiston yleisillä edunvalvojilla oli toimiston voimavaroihin nähden liikaa päämiehiä. Tästä syystä edunvalvontapalveluja oli päätetty hankkia myös ostopalveluina, joista oli tehty järjestämislain mukainen sopimus Lakiasiaintoimisto P Oy:n kanssa. Myös X:n edunvalvontatehtävät oli päätetty siirtää sanotun lakiasiaintoimiston yleisen edunvalvojan tehtäväksi. Oikeusaputoimiston mukaan sillä, jonka edun valvomisesta oli kysymys, ei ollut tällaisessa tilanteessa järjestämislain eikä holhoustoimilain perusteella oikeutta määrätä, kuka oli hänen edunvalvojansa. 9. Kysymys on siitä, voidaanko X:lle määrätty yleinen edunvalvoja vapauttaa tehtävästään. Minkä säännöksen nojalla yleisen edunvalvojan vapauttamista arvioidaan?
Sivu 4/9 10. Holhoustoimilain 16 :n 1 momentin mukaan tuomioistuimen on vapautettava edunvalvoja tehtävästään, jos hän osoittautuu siihen kykenemättömäksi tai sopimattomaksi tai jos vapauttamiseen on muu erityinen syy. Pykälän 2 momentin mukaan tuomioistuimen on vapautettava edunvalvoja tehtävästään myös, jos hän sitä pyytää. 11. Järjestämislaissa ei ole säännöksiä siitä, millä perusteilla yleinen edunvalvoja voidaan tehtävästään vapauttaa ja toinen yleinen edunvalvoja määrätä edunvalvojaksi. Näin ollen asiaa on arvioitava edunvalvojan vapauttamista tehtävästään koskevan holhoustoimilain 16 :n perusteella. 12. Holhoustoimilain 16 :n 2 momentin sanamuodon mukaan on ilmeistä, että pelkkä edunvalvojan pyyntö vapauttamisesta on riittävä edellytys vapauttamiselle. Kun Oulun oikeusaputoimiston 7. yleinen edunvalvoja on ilmoittanut suostuvansa vapauttamiseen, asiassa on arvioitava, voidaanko vapauttamiseen soveltaa mainittua säännöstä, jolloin suostumus voisi saada asiassa erityistä merkitystä. 13. Holhoustoimilain 16 :n 2 momentti vastaa ennen sitä voimassa olleen holhouslain 28 :n 2 momenttia sellaisena kuin se oli lainmuutoksen 368/1983 jälkeen. Ennen vuoden 1983 lainmuutosta holhoojan tehtävä oli kansalaisvelvollisuus. Jokainen oli velvollinen ryhtymään holhoojan (ja uskotun miehen) tehtävään, jolleivät häntä koskeneet erityiset kieltäytymisperusteet. Kansalaisvelvollisuusperiaatteella pyrittiin turvaamaan, että jokaiselle tarvitsevalle oli saatavilla holhooja. Vuoden 1983 lainmuutoksella holhoojan tehtävät muutettiin suostumuksenvaraisiksi. Suostumuksenvaraisuuteen katsottiin kuuluvan luonnollisena osana myös oikeus vapautua tehtävästä pelkän oman pyynnön perusteella (HE 224/1982 vp s. 31). Suostumuksenvaraisuuteen siirtymistä perusteltiin sillä, että kansalaisvelvollisuus ei ollut enää tarpeen, kun vuodesta 1971 alkaen oli ollut voimassa holhouksen järjestämisestä eräissä tapauksissa annettuun lakiin (14/1971; vuoden 1971 järjestämislaki) perustuva virkaholhoojajärjestelmä. Virkaholhoojajärjestelmä turvasi sen, että niillekin, joille ei ollut saatavissa vapaaehtoista holhoojaa, holhoojaksi voitiin määrätä virkaholhooja (HE 224/1982 vp s. 9). Virkaholhoojan määräys annettiin virkaholhoojalle eikä viranhoitajalle henkilökohtaisesti. Vuoden 1971 järjestämislain 9 :n mukaan virkaholhooja ei voinut kieltäytyä holhoojan tehtävästä. Näin ollen holhouslain 28 :n 2 momentin mukainen omasta pyynnöstä vapauttaminen koski siis muita holhoojia kuin virkaholhoojia. 14. Korkein oikeus toteaa, että voimassa olevan järjestämislain pääperiaatteet nyt kysymyksessä olevassa suhteessa vastaavat vuoden 1971 järjestämislain pääperiaatteita. Edunvalvojan määräystä ei järjestämislain 6 :n mukaan anneta yleisen edunvalvojan tehtävän hoitajalle henkilökohtaisesti vaan yleiselle edunvalvojalle riippumatta siitä, kuka tehtävää hoitaa. Edunvalvontatehtävän vastaanottamisesta voi järjestämislain 7 :n mukaan kieltäytyä ainoastaan muu palveluntuottaja kuin oikeusaputoimisto ja vain siinä tapauksessa, että tehtävän vastaanottaminen on selvästi vastoin palvelun tuottamista koskevaa sopimusta. Yleisen edunvalvojan tehtävän hoitajalla ei näin ollen ole oikeutta kieltäytyä tehtävän vastaanottamisesta. 15. Mainituilla perusteilla Korkein oikeus katsoo, että holhoustoimilain 16 :n 2 momentin säännöstä edunvalvojan vapauttamisesta omasta pyynnöstä ei ole perusteltua soveltaa yleisen edunvalvojan vapauttamiseen. Näin ollen yleisen edunvalvojan vapauttamista tulee arvioida lain 16 :n 1 momentin nojalla. Tässä tapauksessa arvioitavana on kysymys siitä, onko oikeusaputoimiston hakemuksensa tueksi esittämät seikat mainitussa säännöksessä tarkoitettu erityinen syy vapauttaa 7. yleinen edunvalvoja tehtävästään X:n edunvalvojana. Erityisen syyn arvioinnin lähtökohdat 16. Korkein oikeus toteaa edelleen, että holhoustoimilain 1 :n 1 momentin mukaan holhoustoimen tarkoituksena on valvoa niiden henkilöiden etua ja oikeutta, jotka eivät muun muassa vajaavaltaisuuden tai sairauden vuoksi voi itse pitää huolta taloudellisista asioistaan. Lain esitöiden perusteella holhouslainsäädännön keskeisin aineellinen periaate on ihmisarvon kunnioittaminen, joka täsmentyy muun muassa edunvalvonnassa olevan henkilön etujen ensisijaisuutena ja osallistumismahdollisuuksien turvaamisena häntä itseään koskevassa päätöksenteossa (LaVM 20/1998 vp s. 3). 17. Järjestämislain tarkoituksena on puolestaan turvata se, että holhoustoimilaissa tarkoitettuja tehtäviä varten on saatavissa alueellisesti riittävä määrä edunvalvontapalveluita (järjestämislaki 1 ). Järjestämislaki perustuu kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annettuun lakiin (169/2007), jonka tavoitteena on varmistaa koko maassa laadukkaat ja asiakkaiden saatavilla olevat palvelut sekä kattava ja taloudellinen palvelurakenne sekä mahdollistaa voimavarojen tehokas käyttö (HE 45/2008 vp s. 3). Toisin kuin holhoustoimilaissa, järjestämislaissa ei säädetä niistä oikeuksista ja eduista, jotka edunvalvonnan tarpeessa oleville kuuluvat, vaan kysymys on edunvalvontapalvelujen tuottamiseen, järjestämiseen ja hallinnointiin liittyvästä lainsäädännöstä. Järjestämislain 2 :n mukaan valtion oikeusaputoimisto
Sivu 5/9 tuottaa edunvalvontapalvelut edunvalvonta-alueellaan, mutta se voi myös oikeusministeriön kanssa neuvoteltuaan ostaa edunvalvontapalveluita, jos se on edunvalvontapalveluiden alueellisen saatavuuden tai muun syyn vuoksi tarpeen. 18. Holhoustoimilain 16 :n esitöissä erityisiä syitä ei ole täsmennetty. Hallituksen esityksessä todetaan pelkästään, että lainkohdassa ehdotetut oikeusohjeet vastasivat pääsisällöltään voimassa olevaa oikeutta (HE 146/1998 vp s. 35). Sillä tarkoitettiin tuolloin voimassa olleen holhouslain 28 :ää (368/1983). Tuossa lainkohdassa erityiset syyt mainittiin vapauttamisperusteena ainoastaan, kun oli kysymys alaikäisen holhoojana olevan vanhemman vapauttamisesta omasta pyynnöstään. Holhouslain 28 :n esitöiden mukaan erityisenä syynä saattoi tulla kysymykseen ensiksikin sopimattomuus tehtävään ja lisäksi esimerkiksi se, että alaikäisellä oli erittäin huomattava omaisuus, joka vaati runsaasti työtä ja sellaista asiantuntemusta, jota vanhemmalla ei ollut (HE 224/1982 vp s. 31). 19. Korkein oikeus toteaa, että erityisellä syyllä vapauttamisperusteena on tarkoitettu holhouslain 28 :ää sovellettaessa holhoojantehtävän hoitamisen puutteellisuuteen liittyvää sopimattomuutta ja muun muassa tilannetta, jossa holhoojan tehtävä oli holhoojan kykyihin tai voimavaroihin nähden liian vaativa siten, ettei tehtävä tullut holhottavan edun kannalta asianmukaisesti hoidetuksi. Kun nykyisen holhoustoimilain 16 :n 1 momentti vastaa holhouslain 28 :n sääntelyä, erityisenä syynä tulevat kysymykseen ainakin samantyyppiset seikat kuin vanhan lain aikana. 20. Harkittaessa, mikä merkitys yhtäältä järjestämislailla ja toisaalta oikeusaputoimiston voimavaroista johtuvalla työtilanteella sekä sen ostamilla edunvalvontapalveluilla on holhoustoimilain 16 :n tulkinnassa, on huomiota kiinnitettävä siihen, että järjestämislaissa ja holhoustoimilaissa säädetään tarkoituksensa mukaisesti eri asioista. Laissa säädettyjen velvoitteiden toimeenpanosta koituvat kustannukset ja niiden kohdentuminen tulee ottaa huomioon lakia säädettäessä, jolloin myös laissa turvattujen oikeuksien sisällöstä ja saatavuudesta voidaan säätää tarkoituksensa mukaisesti. Nämä näkökohdat puoltavat tulkintaa, että harkittaessa holhoustoimilain 16 :n nojalla edunvalvojan vapauttamista tehtävästään voidaan lähteä sanotun lain periaatteista ja siitä, että oikeusaputoimistolla on riittävät taloudelliset edellytykset huolehtia asianmukaisesti lakiin ja tuomioistuinten ratkaisuihin perustuvista tehtävistään. 21. Merkitystä on myös sillä seikalla, ettei järjestämislakia säädettäessä ole erikseen säädetty oikeusaputoimiston yleisen edunvalvojan vapauttamisesta siinä tapauksessa, että oikeusaputoimisto ostaa edunvalvontapalveluita, vaikka tällaiseen syyhyn perustuvassa vapauttamisessa on kysymys täysin erilaisesta tilanteesta verrattuna siihen, mitä holhoustoimilain 16 :n vapauttamisperusteita säädettäessä on tarkoitettu. Mitään oikeudellista estettä tällaiselle sääntelylle ei olisi ollut. Edunvalvojan vapauttaminen on siten jätetty myös näissä tilanteissa tuomioistuimen tapauskohtaisesti ratkaistavaksi holhoustoimilain 16 :n nojalla. Järjestämislain ostopalvelua koskevat säännökset eivät myöskään menetä merkitystään sen vuoksi, ettei edunvalvontaa voida kaikissa tapauksissa siirtää ostopalvelun piiriin. Järjestämislain 2 :n ja sen esitöiden perusteella ostopalvelut on tarkoitettukin ensi sijassa täydentämään oikeusaputoimiston tuottamia edunvalvontapalveluita, vaikka laissa ei ole rajoitettu sitä, missä laajuudessa palvelut voidaan ostaa ulkopuoliselta palveluntuottajalta (HE 45/2008 vp s. 11 12). 22. Edellä lausutuilla perusteilla Korkein oikeus katsoo, ettei oikeusaputoimiston voimavaroja koskevia seikkoja ja sen päätöstä hankkia edunvalvontapalveluja ostopalveluina voida sellaisenaan pitää holhoustoimilain 16 :ssä tarkoitettuna erityisenä syynä vapauttaa X:lle määrätty edunvalvoja tehtävästään. Erityistä syytä on sitä vastoin arvioitava ottamalla huomioon erityisesti sanotun lain omat periaatteet ja edunvalvonnan tarpeessa olevan etu. Onko asiassa erityistä syytä vapauttaa edunvalvoja? 23. Kuten edellä kohdassa 20 on todettu, asiassa voidaan lähteä siitä, että oikeusaputoimistolla on riittävät edellytykset huolehtia lakiin ja tuomioistuimen ratkaisuihin perustuvien edunvalvontapalvelujen tuottamisesta asianmukaisesti. Esitetyn selvityksen mukaan Oulun oikeusaputoimiston 7. yleinen edunvalvoja onkin huolehtinut X:n edunvalvonnasta asianmukaisesti. Asiassa ei ole myöskään ilmennyt perusteita katsoa, että X:n edunvalvonta vaarantuisi tai sen laatu heikentyisi edunvalvonnan jäädessä edelleen oikeusaputoimiston 7. yleisen edunvalvojan tehtäväksi. 24. Oikeusaputoimiston 7. yleisen edunvalvojan vapauttamista on vastustettu sillä perusteella, että päämiehen oikeussuoja yksityisen palveluntuottajan yleisen edunvalvojan mahdollisia väärinkäytöksiä vastaan on heikompaa verrattuna siihen, että edunvalvonnasta huolehtii virkavastuussa oleva oikeusaputoimiston yleinen edunvalvoja. Lisäksi on katsottu päämiesten yhdenvertaisuutta loukkaavaksi seikaksi se, että päämies joutuu maksamaan yksityisen
Sivu 6/9 palveluntuottajan palveluista arvonlisäveroa, kun taas virkatyönä tuotetut edunvalvontapalvelut ovat arvonlisäverosta vapaita. 25. Korkein oikeus katsoo, että kumpaakin mainittua seikkaa voidaan pitää päämiehen kannalta epäkohtana. Korkein hallinto-oikeus on ratkaisussaan KHO 2013:67 katsonut, että yksityisen edunvalvontapalvelujen tuottaja on velvollinen maksamaan arvonlisäveroa siltä osin kuin palveluntuottajalle maksettu korvaus on suoritettu päämiehen varoista. On siten todennäköistä, että X:n maksuvelvollisuus edunvalvontapalveluista lisääntyisi, jos hänen nykyinen edunvalvojansa vapautetaan tehtävästä. 26. Asiassa on vedottu myös siihen, että X asuu Pyhäjoella ja 7. yleisen edunvalvojan toimipaikka on Raahessa, kun taas Lakiasiaintoimisto P Oy:n toimipaikka on Oulussa. Jos edunvalvojaa vaihdetaan, X:n asuinpaikan ja palveluntuottajan toimipaikan välinen matka pidentyy noin 30 kilometristä noin 100 kilometriin. Korkein oikeus katsoo, että tämäkin seikka voi olla X:n kannalta epäkohta, jos tapaamiset tulevaisuudessa estyvät pitkän matkan takia, vaikka asiassa esitetyn selvityksen mukaan X:llä ei tähän mennessä ole ollut tarvetta tavata edunvalvojaa henkilökohtaisesti. 27. X on myös henkilökohtaisesti vastustanut edunvalvojan vapauttamista. X on kertonut hänelle oikeudenkäyntiä varten määrätylle prosessiedunvalvojalle olevansa tyytyväinen nykyiseen edunvalvojaansa ja vastustavansa ehdottomasti edunvalvojan vaihtamista. Korkein oikeus katsoo, että vaikka päämiehellä ei ole oikeutta määrätä edunvalvojan henkilöstä, hänen käsitykselleen tulee tässä tilanteessa antaa merkitystä huomioon ottaen edellä kohdassa 16 mainittu edunvalvonnan keskeinen periaate, ihmisarvon kunnioittaminen, ja sen täsmentyminen päämiehen osallistumismahdollisuuksien turvaamisena häntä itseään koskevassa päätöksenteossa. 28. Edellä lausutuilla perusteilla Korkein oikeus katsoo, ettei asiassa ole esitetty erityistä syytä Oulun oikeusaputoimiston 7. yleisen edunvalvojan vapauttamiseksi tehtävästään X:n edunvalvojana. Asiassa on sitä vastoin esitetty edellä todetut vastasyyt, jotka puhuvat edunvalvojan vapauttamista vastaan. Perusteita edunvalvojan vapauttamiseen ja uuden määräämiseen ei siten ole. Päätöslauselma Hovioikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta. Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kitunen, Pertti Välimäki (eri mieltä), Pasi Aarnio (eri mieltä), Juha Häyhä ja Mika Huovila. Esittelijä Kristina Oinonen. Eri mieltä olevien jäsenten lausunnot Oikeusneuvos Aarnio: Olen eri mieltä ensiksikin oikeusaputoimiston puhevaltaa koskevista käsittelyratkaisun perusteluista ja toiseksi pääasiasta eli edunvalvojan vaihtamisen perusteista. Oikeusaputoimiston puhevalta Kohtien 1-6 sijasta lausun seuraavaa. Oikeusaputoimiston tehtävät holhoustoimen alalla perustuvat holhoustoimen edunvalvontapalveluiden järjestämisestä annettuun lakiin (575/2008, järjestämislaki). Järjestämislaissa ei ole säännöksiä oikeusaputoimiston oikeudesta tehdä nyt kysymyksessä oleva hakemus eikä ylipäätään siitä menettelystä, jota yleisen edunvalvojan vapauttamisesta ja toisen yleisen edunvalvojan määräämisessä noudatetaan. Holhoustoimesta annetun lain (holhoustoimilaki) 72 ja 81 :n mukaan hakemuksen, joka koskee muun muassa edunvalvojan vapauttamista tehtävästään ja edunvalvojan määräämistä, voi tehdä holhousviranomainen tai se, jonka edun valvomisesta on kysymys, taikka tämän edunvalvoja, vanhempi, aviopuoliso, lapsi tai muu läheinen. Holhousviranomaisella tarkoitetaan valtion aluehallintoviranomaisena toimivaa maistraattia. Maistraatin puhevalta perustuu niihin tehtäviin, joita holhoustoimilaissa sille on holhousviranomaisena säädetty. Nykyistä järjestämislakia edeltävän vuoden 1999 järjestämislain aikana edunvalvontapalveluiden järjestämisvastuu oli maistraatilla ja sillä oli puhevalta myös järjestämisvastuusta johtuvista tehtävistä, mutta se perustui holhoustoimilaissa säädettyyn puhevaltaan. Tähän nähden oikeusaputoimiston oikeutta tehdä hakemus ei voida perustaa myöskään näihin holhoustoimilain säännöksiin. Oikeusaputoimiston tehtäviin kuuluu järjestämislain 1 :n mukaan myös edunvalvontapalveluiden järjestäminen edunvalvonta-alueellaan. Edunvalvontapalveluiden järjestämisellä tarkoitetaan huolehtimista siitä, että
Sivu 7/9 holhoustoimilaissa tarkoitettuja edunvalvojan tehtäviä varten on saatavissa alueellisesti riittävä määrä edunvalvontapalveluja. Järjestämislain 2 :n mukaan oikeusaputoimisto voi järjestää edunvalvontapalvelut ensiksikin tuottamalla ne itse. Sitä varten oikeusaputoimistossa on yleisen edunvalvojan virkoja ja muuta henkilökuntaa. Toiseksi jos edunvalvontapalveluiden alueellisen saatavuuden tai muun syyn vuoksi on tarpeen, oikeusaputoimisto voi oikeusministeriön kanssa neuvoteltuaan myös ostaa edunvalvontapalveluita muilta palvelujen tuottajilta kuten kunnalta tai yksityiseltä palvelujen tuottajalta. Ostopalveluiden hankkiminen järjestetään järjestämislain 3 :n mukaan oikeusaputoimiston ja palvelujentuottajan välisellä hallintosopimuksella edunvalvontapalvelujen tuottamisesta. Oikeusaputoimisto voi joutua hankkimaan muiden tuottajien edunvalvontapalveluja esimerkiksi siksi, että virkojen vähentämisen tai edunvalvontatehtävien lisääntymisen vuoksi oikeusaputoimiston yleiset edunvalvojat eivät kykene enää hoitamaan edunvalvojan tehtäviään asianmukaisesti. Kun oikeusaputoimisto tällaisessa tilanteessa osaltaan ryhtyy panemaan toimeen sopimusta edunvalvontapalvelujen tuottamisesta hakemalla oikeusaputoimiston yleisen edunvalvojan vapauttamista ja muun palvelun tuottajan yleisen edunvalvojan määräämistä edunvalvojaksi, kysymys on oikeusaputoimistolle järjestämislain 1 ja 2 :n mukaan kuuluvasta tehtävästä huolehtia edunvalvontapalveluiden järjestämisestä. Jotta oikeusaputoimisto voisi tällaisissa tapauksissa asianmukaisesti täyttää lainmukaisen tehtävänsä, sillä pitää olla oikeus myös tehdä tarvittavat hakemukset edunvalvontojen uudelleen järjestämiseksi. Näillä perusteluilla päädyn samaan lopputulokseen kuin Korkeimman oikeuden enemmistö. Edunvalvojan vapauttamisen perusteet Kohtien 15-28 sijasta lausun seuraavaa. Yleisen edunvalvojan vapauttamista tulee arvioida holhoustoimilain 16 :n 1 momentin nojalla. Sen mukaan tuomioistuimen on vapautettava edunvalvoja tehtävästään, jos hän osoittautuu siihen kykenemättömäksi tai sopimattomaksi tai jos vapauttamiseen on muu erityinen syy. Holhoustoimilain 16 :n esitöissä erityisiä syitä ei ole täsmennetty. Hallituksen esityksessä todetaan pelkästään, että lainkohdassa ehdotetut oikeusohjeet vastasivat pääsisällöltään voimassa olevaa oikeutta (HE 146/1998 vp s. 35). Sillä tarkoitettiin tuolloin voimassa olleen holhouslain 28 :ää (368/1983). Tuossa lainkohdassa erityiset syyt mainittiin vapauttamisperusteena ainoastaan, kun oli kysymys alaikäisen holhoojana olevan vanhemman vapauttamisesta omasta pyynnöstään. Holhouslain 28 :n esitöiden mukaan erityisenä syynä saattoi tulla kysymykseen ensiksikin sopimattomuus tehtävään ja lisäksi esimerkiksi se, että alaikäisellä oli erittäin huomattava omaisuus, joka vaati runsaasti työtä ja sellaista asiantuntemusta, jota vanhemmalla ei ollut (HE 224/1982 vp s. 31). Erityisellä syyllä vapauttamisperusteena tarkoitettiin jälkimmäisessä tapauksessa muun muassa tilannetta, jossa holhoojan tehtävä oli holhoojan kykyihin tai voimavaroihin nähden liian vaativa siten, ettei tehtävä tullut holhottavan edun kannalta asianmukaisesti hoidetuksi. Kun nykyisen holhoustoimilain 16 :n 1 momentti vastaa holhouslain 28 :n sääntelyä, erityisenä syynä tulevat kysymykseen ainakin samantyyppiset seikat kuin vanhan lain aikana. Näin ollen holhoustoimilain 16 :n 1 momentissa tarkoitettuna erityisenä syynä tehtävästä vapauttamiseen voidaan pitää tehtävän muuttumista sellaiseksi, ettei edunvalvoja voi enää hoitaa edunvalvojan tehtävää asianmukaisesti. Syynä tällaiseen muutokseen voivat olla muun muassa edunvalvojan olosuhteissa ja hänen muissa tehtävissään tapahtuneet muutokset, kuten esimerkiksi yleisen edunvalvojan hoidettavien edunvalvojan tehtävien lisääntyminen. Erityisen syyn arviointi tässä tapauksessa Hakijana oleva Oulun oikeusaputoimisto on ilmoittanut hakemuksen perusteeksi sen, että toimiston yleisillä edunvalvojilla on toimiston voimavaroihin nähden liikaa päämiehiä. X:n edunvalvojana olevalla oikeusaputoimiston Raahen toimipisteessä toimivalla 7. yleisellä edunvalvojalla on selvästi enemmän edunvalvontoja kuin Oulun toimipisteessä työskentelevillä. Tästä syystä edunvalvontapalveluja on päätetty hankkia myös ostopalveluina, josta on tehty järjestämislain mukainen sopimus Lakiasiaintoimisto P Oy:n kanssa. Myös X:n edunvalvontatehtävät on päätetty siirtää toimiston yleisen edunvalvojan tehtäväksi. Oikeusaputoimiston hakemus perustuu järjestämislain mukaiseen oikeusaputoimiston velvollisuuteen vastata edunvalvontapalvelujen tuottamisesta toimialueellaan. Oikeusaputoimiston ilmoittama peruste 7. yleisen edunvalvojan vapauttamiseksi tarkoittaa sitä, että 7. yleisen edunvalvojan muiden edunvalvontatehtävien lisääntymisen takia X:n
Sivu 8/9 edunvalvonnan asiamukainen hoitaminen vaatii sen siirtämistä ostopalveluna hoidettavaksi. Katson, että ilmoitettu peruste on sinänsä holhoustoimilain 16 :n 1 momentin mukainen peruste 7. yleisen edunvalvojan vapauttamiseksi. Asiassa on kuitenkin alemmissa oikeuksissa otettu huomioon eräitä seurauksia, jotka johtuvat siitä, että edunvalvojaksi esitetään oikeusaputoimiston yleisen edunvalvojan sijasta yksityisen palveluntuottajan yleistä edunvalvojaa. Tarkastelen näitä seikkoja seuraavassa edunvalvojan vaihtamista vastaan puhuvina vastasyinä. Edunvalvojan vaihtamista vastaan puhuvista vastasyistä ja niiden arvioinnista Oikeusaputoimiston 7. yleisen edunvalvojan vapauttamista on vastustettu muun muassa sillä perusteella, että päämiehen oikeussuoja yksityisen palveluntuottajan yleisen edunvalvojan mahdollisia väärinkäytöksiä vastaan on heikompaa kuin, jos edunvalvoja olisi virkavastuussa kuten oikeusaputoimiston virkasuhteessa oleva yleinen edunvalvoja. Lisäksi on katsottu päämiesten yhdenvertaisuutta loukkaavan, kun päämies joutuu maksamaan yksityisen palveluntuottajan palveluista arvonlisäveroa, kun taas valtion virkatyönä tuotetut edunvalvontapalvelut on arvonlisäverosta vapaita. Kumpaakin seikkaa saatetaan pitää päämiehen kannalta jossain määrin epäkohtana. Niissä on kuitenkin kyse eduskunnan säätämään lakiin perustuvista vaikutuksista, joiden pitäisi perustua lainsäätäjän tietoiseen valintaan. Vaikutukset koskevat yleisesti kaikkia niitä, joiden edunvalvonta on jouduttu järjestämään tai voidaan joutua järjestämään yksityisen palveluntuottajan palveluna. Tällaiset valittuun järjestelmään perustuvat yleiset seikat eivät ole lähtökohtaisesti hyväksyttäviä perusteita torjua edunvalvojan tehtävän siirto yksittäistapauksissa. Päämiehen oikeussuojasta edunvalvojan väärinkäytöksiä vastaan totean, että päämiehen kannalta olennainen kysymys on edunvalvojan korvausvastuu päämiehelle aiheutetusta varallisuusvahingosta. Tässä suhteessa edunvalvojan korvausvastuu ei riipu siitä, onko hän yksityisen palveluntuottajan vai oikeusaputoimiston palveluksessa. Holhoustoimilain 45 :n 1 momentin nojalla edunvalvoja on velvollinen korvaamaan vahingon, jonka hän on tehtäväänsä hoitaessaan tahallisesti tai huolimattomuudesta aiheuttanut päämiehelle. Käytännössä eroa voi syntyä niin sanotusta isännänvastuusta eli edunvalvojan työnantajan vastuusta. Oikeusaputoimiston palveluksessa olevan edunvalvojan aiheuttamasta vahingosta on isännänvastuussa valtio ja yksityisen palveluksessa olevan aiheuttamasta vahingosta palveluntuottaja. Jos korvaus jää isännänvastuun varaan ja palveluntuottaja on varaton eikä sen vastuuvakuutus kata vahinkoa, päämiehen korvausturva voi jäädä toteutumatta. Tähän asiaan oikeusaputoimistolla on kuitenkin mahdollisuus vaikuttaa palveluntuottajaa valittaessa ja tuottamissopimusta tehtäessä. Näillä perusteilla en pidä korvausvastuusta esitettyjä seikkoja niin painavana vastasyynä, että se muodostaisi esteen edunvalvojan vaihtamiselle. Palvelujen arvonlisäverollisuudesta totean vielä seuraavaa. Korkein hallinto-oikeus on ratkaisullaan KHO 2013:67 katsonut, että yksityisen edunvalvontapalvelujen tuottaja on velvollinen maksamaan arvonlisäveroa siltä osin kuin palveluntuottajalle maksettu korvaus on suoritettu päämiehen varoista. Tältä osin ne päämiehet, joiden edunvalvonta on yksityisen yleisen edunvalvojan tehtävänä, joutuvat eriarvoiseen asemaan kuin ne päämiehet, joiden edunvalvojan tehtävää hoitaa oikeusaputoimiston yleinen edunvalvoja. Tätä seikkaa voidaan pitää päämiesten yhdenvertaisuuden kannalta arveluttavana. Sitä ei ole ilmeisesti järjestämislakia säädettäessä otettu huomioon. Asia on kuitenkin korjattavissa niin, että edunvalvontapalvelujen tuottamisesta alueellaan vastuussa olevana oikeusaputoimisto hyvittää päämiehelle arvonlisäveron osuuden. Tähän nähden en pidä tätä seikkaa niin painavana vastasyynä, että se muodostaisi esteen edunvalvojan vaihtamiselle. Näillä perusteilla katson, ettei edunvalvojan vastuusta eikä palvelujen arvonlisäverollisuudesta esitetyt näkökohdat ole hyväksyttäviä perusteita olla määräämättä X:n edunvalvojaksi yksityisen palveluntuottajan yleistä edunvalvojaa. Asiassa on vedottu myös siihen, että X asuu Pyhäjoella ja 7. yleisen edunvalvojan toimipaikka on Raahessa sekä Lakiasiaintoimisto P Oy:n toimipaikka Oulussa. Jos edunvalvojaa vaihdetaan, X:n asuinpaikan ja palveluntuottajan toimipaikan välinen matka pidentyy noin 30 kilometristä noin 100 kilometriin. Riippuen siitä, kuinka tiivisti päämiehen ja edunvalvojan on pidettävä keskenään yhteyttä henkilökohtaisesti tapaamalla, tämäkin seikka voi olla päämiehen kannalta epäkohta, jos tapaamiset estyvät pitkän matkan takia. Asiakirjojen mukaan X tarvitsee tukea ja apua lähinnä arjen toimissa selviämisessä eli henkilökohtaisessa huollossaan. Hän asuu vanhainkotiyhdistyksen vuokra-asunnossa ja Pyhäjoen kunnan sosiaalihuollon kotituen henkilöt ovat käyneet häntä tapaamassa kolmesti vuorokaudessa. Hänen holhoustoimensa alaan kuuluvissa asioissa eli omaisuutta ja taloudellisia asioita koskevien asioiden hoitamisessa tuen ja avun tarve on satunnaista. X:llä on eläketuloja ja hän on
Sivu 9/9 osakkaana äitinsä jakamattomassa kuolinpesässä. Hänen omassa käytössään olevalle tilille siirretään käyttörahaa kerran viikossa. Asiakirjojen mukaan 7. edunvalvoja ei ollut tavannut X:ää henkilökohtaisesti. Yhteyttä edunvalvojaan ovat pitäneet X:ää hoitaneet henkilöt eri viestintäkeinoin. X:n prosessiedunvalvojan mukaan X oli kertonut hänelle, että tarvetta tavata edunvalvojaa henkilökohtaisesti ei ollut. Katson, ettei myöskään päämiehen asuinpaikan ja yksityisen palveluntuottajan yleisen edunvalvojan toimipaikan välinen matka ole peruste olla hyväksymättä edunvalvojan tehtävän siirtoa. Uuden edunvalvojan määrääminen Tällaisissa edunvalvojan vapauttamistapauksissa, joissa edunvalvojan tehtävä eli itse edunvalvonta ei lakkaa, joudutaan määräämään uusi edunvalvoja. Kun 7. yleinen edunvalvoja vapautetaan, hänen sijalleen tulee hakemuksen mukaan määrättäväksi yksityisen palveluntuottajan yleinen edunvalvoja. Tällöin määräys edunvalvojan tehtävään annetaan järjestämislain 6 :n 1 momentin nojalla yksityisen palveluntuottajan yleiselle edunvalvojalle eikä hänelle henkilökohtaisesti. Järjestämislain 4 :n 1 momentin mukaan yleisellä edunvalvojalla tulee olla sellainen taito, kokemus ja koulutus, jota tehtävän asianmukainen hoitaminen edellyttää. Nämä seikat on tullut arvioida silloin, kun sopimus edunvalvontapalvelujen tuottamisesta on tehty. Näin ollen yleisen edunvalvojan henkilö ei tule tällaisessa tapauksessa holhoustoimilain 5 :n mukaisen arvioinnin kohteeksi ja edunvalvojan määräys voitaisiin antaa jo näillä perusteilla. Lopputulos Näillä perusteilla päädyn siihen, että asiassa on holhoustoimilain 16 :n 1 momentissa tarkoitettu erityinen syy edunvalvojan vapauttamiselle ja uuden edunvalvojan määräämiselle. Vapautan 7. yleisen edunvalvojan X:n edunvalvojan tehtävästään ja määrään uudeksi edunvalvojaksi Lakiasiaintoimisto P Oy:n yleisen edunvalvojan. Oikeusneuvos Välimäki: Olen samaa mieltä kuin oikeusneuvos Aarnio. Julkaistu 2015 - http://korkeinoikeus.fi