MÄÄRÄYSKOKOELMA 1 Annettu Nro 26.8.2011 SMDnro/2011/700 Voimassaoloaika 1.9.2011-31.8.2016 Säädösperusta Suomen perustuslaki 2, 68 (731/1999) Sisäasiainministeriön työjärjestys 70 Kumoaa SM:n ohje SM-2006-01324/Tu-42 Laillisuusvalvonta poliisissa SM:n ohje SM-2006-01325/Tu-42 Hallintokanteluiden käsittely poliisissa Kohderyhmät Sisäasiainministeriö ja sen hallinnonala SISÄINEN LAILLISUUSVALVONTA SISÄASIAINMINISTERIÖSSÄ JA SEN HALLINNONALALLA 1. Ohjeen tarkoitus ja tavoite Ohjeen tarkoituksena on toteuttaa Suomen perustuslain 21 :ssä jokaiselle taattua hyvää hallintoa sekä edistää sisäasiainministeriölle ja sen hallinnonalalle asetettujen tavoitteiden sekä perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista sekä ylläpitää ja parantaa toiminnan laatua. Sisäasiainhallinnon sisäisen laillisuusvalvonnan ensisijainen tavoite on edistää sisäasiainhallinnolle asetettujen tehtävien toteutumista sekä ylläpitää ja vahvistaa kansalaisten luottamusta ministeriön ja sen hallinnonalan toiminnan lainmukaisuuteen. Tavoitteiden saavuttaminen edellyttää sitä, että sisäasiainministeriössä ja sen hallinnon alalla toiminnan laillisuuden valvonta on järjestetty asianmukaisesti, tarkoituksenmukaisesti ja tehokkaasti. Tehokas valvonta toimii sellaisenaan ennalta estävästi. Uskottava valvonta on tärkeä virkatoimintaa kohtaan tunnettavan luottamuksen kannalta. 2. Soveltamisala ja määritelmät Tätä ohjetta sovelletaan sisäasiainministeriön ja sen hallinnonalan laillisuusvalvontaan sekä valvonnassa noudatettaviin menettelyihin kaikessa viranomaistoiminnassa. Laillisuusvalvonnalla tarkoitetaan tässä ohjeessa viranomaistoiminnan lainmukaisuuden noudattamisen valvontaa, koska Suomen perustuslain 2 :n 3 momentin mukaan kaiken julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Tämän ohjeen mukainen laillisuusvalvonta on sovitettava yhteen sisäasiainministeriön ja sen hallinnonalan muun sisäisen valvonnan ja sisäisen tarkastuksen kanssa. Sisäisestä tarkastuksesta on annettu erillinen ohjeistus.
MÄÄRÄYSKOKOELMA 2 3. Laillisuusvalvonnan toimintamuodot 4. Vastuut Laillisuusvalvontaa voidaan toteuttaa ennalta estävästi, reaaliaikaisesti ja jälkikäteisesti. Laillisuusvalvonnalla on ensisijaisesti pyrittävä estämään ennalta mahdolliset virheet, mutta myös paljastamaan ja saattamaan asianmukaiseen menettelyyn virheellinen tai lainvastainen toiminta mahdollisimman varhaisessa vaiheessa. Sisäisen laillisuusvalvonnan keskeiset toimintamuodot ovat henkilörekistereiden käytön valvonta, kantelujen käsitteleminen sekä valvontatarkastukset. Niiden tarkoituksena on tuottaa viranomaisen johdolle päätöksen teon tueksi oikeaa, mahdollisimman ajantasaista ja riittävää tietoa viranomaisen toiminnan lainmukaisuudesta. Sisäasiainministeriön laillisuusvalvonnasta vastaavat kansliapäällikkö, ministeriön osastot ja erillisyksiköt sekä sisäasiainministeriön oikeusyksikkö. Sisäasiainministeriön hallinnonalan virastot vastaavat omasta laillisuusvalvonnastaan siten kuin siitä on erikseen määrätty tai ohjeistettu. Sisäasiainministeriön tietoturvapäällikkö, joka vastaa koko hallinnonalan tietoturvallisuuden ohjaamisesta, kehittämisestä ja yhteensovittamisesta, osallistuu tarvittaessa asiantuntijana sisäisen laillisuusvalvonnan suunnitteluun ja tarkastus- ja muuhun valvontatoimintaan. Viranomaisen johdon vastuulla on päätöksenteko valvontahavaintojen perusteella tarvittavista toimenpiteistä, joita voivat olla muun muassa toimintatapojen kehittäminen, koulutus, virkamies- tai rikosoikeudelliset toimenpiteet tai muut hallintotoimet. 5. Laillisuusvalvonnan oikeudellinen perusta sisäasiainhallinnossa Suomen perustuslain 2 :n 3 momentin mukaan kaiken julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Suomen perustuslain 118 :n 1 momentin mukaan jokainen virkamies vastaa itse omien virkatoimiensa lainmukaisuudesta. Esittelijän vastuusta säädetään 118 :n 2 momentissa. Suomen perustuslain 68 :n 1 momentin mukaan kukin ministeriö vastaa toimialallaan hallinnon asianmukaisesta toiminnasta. Suomen perustuslain 21 :n mukaan jokaisella on muun muassa oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti viranomaisessa. Hyvän hallinnon takeet turvataan lailla. Suomen perustuslain 22 :n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Hallintolain (434/2003) 4 :n 3 momentin mukaan käsiteltäessä hallintokanteluasioita on noudatettava hyvän hallinnon perusteita sekä turvattava niiden henkilöiden oikeudet, joita asia välittömästi koskee. Hallintokanteluasiassa annettavaan ratkaisuun ja sen tiedoksiantoon sovelletaan hallintolain säännöksiä.
MÄÄRÄYSKOKOELMA 3 Valtion virkamieslain (750/1994) 14 :n mukaan virkamiehen on suoritettava tehtävänsä asianmukaisesti ja viivytyksettä. Virkamiehen on myös noudatettava työnjohto- ja valvontamääräyksiä. Valtion talousarviosta annetun lain (423/1988) 24 b :n mukaan viraston ja laitoksen on huolehdittava siitä, että sisäinen valvonta on asianmukaisesti järjestetty sen omassa toiminnassa, josta virasto tai laitos vastaa. Sisäisen valvonnan järjestämistä johtaa ja sen asianmukaisuudesta ja riittävyydestä vastaa viraston ja laitoksen johto. Valtion talousarviosta annetun asetuksen (1243/1992) 69 :n 1 momentin 1 kohdan mukaan sisäisellä valvonnalla varmistetaan se, että virastossa ja laitoksessa toteutetaan sen toiminnan laajuuteen ja sisältöön sekä siihen liittyviin riskeihin nähden sisäisen valvonta, joka varmistaa viraston ja laitoksen toiminnan laillisuuden. Virkamiestä ja työntekijää koskevien henkilötietojen käsittelystä, virkamiehelle ja työntekijälle tehtävistä testeistä ja tarkastuksista sekä niitä koskevista vaatimuksista, teknisestä valvonnasta työpaikalla sekä virkamiehen ja työntekijän sähköpostiviestin hakemisesta ja avaamisesta on säädetty yksityisyyden suojasta työelämässä annetussa laissa (759/2004). 6. Sisäisen laillisuusvalvonnan laatuvaatimukset Kansalaisnäkökulmasta tarkasteltuna laillisuusvalvonta on yksilöiden oikeusturvan elementti. Viranomaisnäkökulmasta katsottuna valvontatoimi on osa organisaation johtamistoimintaa. Sisäinen laillisuusvalvonta on kiinteä osa käytännön esimiestyötä. Päivittäisjohtamisen perusta on henkilöstön ohjaaminen ja valvonta, jolloin lähiesimiehen rooli ja esimiesten oma esimerkillinen toiminta korostuvat. Sisäisen laillisuusvalvonnan haasteena on valvonnan laadun ja määrän oikea mitoitus. Tämä johtuu sisäasiainhallinnon organisaatioiden, niiden toimialojen ja toimintamuotojen erilaisuudesta. Laillisuusvalvonta on myös viranomaistoiminnan kehittämiskeino, jolloin sillä on toiminnan oikeudellista laatua parantava vaikutus. Hallinnonalan viranomaiset saavat laillisuusvalvonnalla omasta toiminnastaan arvokasta sekä myönteistä että kielteistä informaatiota, joka on hyödynnettävä koulutuksessa, toiminnan yleisessä kehittämisessä ja organisoinnissa sekä muussa ennalta ehkäisevässä tarkoituksessa. Laillisuusvalvonta toimii tässä tarkoituksessa virheitä ennalta estävästi. Sisäinen laillisuusvalvonta ei ole rankaisevaa. Epäiltyyn lain vastaiseen menettelyyn on kuitenkin aina puututtava ja asiaa selvitettävä riittävässä laajuudessa. Tarvittaessa epäilty lainvastainen menettely on saatettava virkamiesoikeudelliseen tai rikosoikeudelliseen menettelyyn arvioitavaksi. Hallinnon sisäisessä laillisuusvalvonnassa ei tehdä esitutkintaan eikä lainkäyttöön kuuluvia toimenpiteitä. Sisäisellä laillisuusvalvonnalla varmistetaan myös hyvää hallintoa, joka takaa hallintoasian osallisille muun muassa oikeuden saada asiansa asianmukaisesti ja joutuisasti käsitellyksi, käsittelyn julkisuuden, oikeuden tulla kuulluksi, oikeuden saada perustellun ja selkeäkielisen päätöksen sekä oikeuden saada asianmukaista neuvontaa ja hyvää palvelua.
MÄÄRÄYSKOKOELMA 4 7. Sisäasiainministeriön osastojen ja erillisyksiköiden sekä hallinnon alan virastojen suorittama laillisuusvalvonta Jokainen sisäasiainministeriön osasto, yksikkö ja hallinnonalan virasto vastaa lähtökohtaisesti omasta laillisuusvalvonnastaan sekä oman toimintansa ja toimialansa laillisuusvalvonnan järjestämisestä. Sisäasiainministeriön osastot ja erillisyksiköt suorittavat laillisuusvalvontaa ministeriössä ja sen hallinnonalalla omilla toimialoillaan tarvittaessa yhteistyössä ministeriön oikeusyksikön kanssa. Osastojen ja oikeusyksikön välisestä tehtävänjaosta laillisuusvalvonnassa sovitaan tarvittaessa erikseen. Sisäasiainministeriön työjärjestyksen 20 :n mukaan sisäasianministeriön oikeusyksikkö käsittelee asiat, jotka koskevat ministeriön ja hallinnonalan laillisuusvalvontaa sekä ministeriötä tai ministeriön virkamiehiä koskevien hallintokantelujen käsittelyä. Sisäasiainministeriön ja sen hallinnonalan virastot johtavat ja valvovat sisäistä laillisuusvalvontaa omilla toimialoillaan. Sisäinen laillisuusvalvonta on järjestettävä siten, että lähiesimiesten tekemän laillisuusvalvonnan lisäksi käytetään tarvittaessa erillistä valvontatoimintoa, joka toimii viranomaisen toimintayksiköihin nähden mahdollisimman riippumattomasti ja puolueettomasti viranomaisen ylimmän johdon välittömässä ohjauksessa. Sisäinen laillisuusvalvonta on ohjeistettava asianmukaisesti ja vaikuttavasti. Ohjeistuksen tulee sisältää valvontatarkastukset ja niiden toteuttaminen vuosisuunnitelmineen. Myös viranomaisen henkilötietoja sisältävien rekistereiden valvonta on ohjeistettava. 7.1 Oma-aloitteinen julkisuuden seuranta ja kansalaispalautteen huomioon ottaminen Sisäiseen laillisuusvalvontaan kuuluu myös oma-aloitteinen julkisuudessa viranomaista kohtaan esitetyn arvostelun seuranta ja kansalaispalautteen huomioon ottaminen. Julkisuudessa esitettyä arvostelua ja kansalaispalautetta on seurattava ja siihen on tarvittaessa reagoitava. Arvostelu voi antaa esimerkiksi aihetta asian tarkempaan selvittämiseen, arvosteluun vastaamiseen tai toimintatapojen kehittämiseen. 8. Esimiesten suorittama laillisuusvalvonta Laillisuusvalvonta toteutetaan lähiesimiestyössä päivittäisvalvonnalla ja tarkastustoiminnalla, joita täydennetään raportoinnilla. Raportointi mahdollistaa toiminnan jälkikäteisen arvioinnin. Lähiesimiehillä on parhaat mahdollisuudet havaita epäasiallisia, virheellisiä tai lainvastaisia toimintatapoja ja puuttua niihin nopeasti. Lähiesimiehen on seurattava alaistensa toimintaa ja puututtava välittömästi havaitsemiinsa epäkohtiin tai lain, ohjeiden tai hyvän virkamiestavan vastaisiin toimiin sekä ilmoitettava havaitsemistaan merkittävistä virheistä ja puutteista omalle esimiehelleen. 9. Sisäasiainministeriön laillisuusvalvonnan kehittämistyöryhmä Sisäasiainministeriössä toimii pysyvä vuonna 2008 asetettu (SM105:00/2008) sisäasiainministeriön ja sen hallinnonalan laillisuusvalvonnan kehittämistyöryhmä, jonka tehtävänä on:
MÄÄRÄYSKOKOELMA 5 - laillisuusvalvonnan toimeenpanon seuranta, - ministeriön ja hallinnonalan laillisuusvalvonnan yhteensovittaminen, - ministeriön osastojen ja yksikköjen oman laillisuusvalvonnan tukeminen, - ajankohtaisista laillisuusvalvonnallisista asioista tiedottaminen, - laillisuusvalvonnan laadun parantaminen, - lainsäädännön ja sisäisen ohjeistuksen kehittäminen ja parantaminen, - laillisuusvalvojien koulutustarpeiden selvittäminen sekä koulutusmateriaalin suunnitteleminen sekä - merkittävien virkamies- ja rikosoikeudellisten ratkaisujen seuraaminen. Työryhmässä ovat edustettuina sisäasiainministeriön osastot ja erillisyksiköt sekä Poliisihallitus, Rajavartiolaitos, Hätäkeskuslaitos ja Maahanmuuttovirasto. Työryhmän jäsenet toimivat osastojensa ja virastojensa laillisuusvalvonnan yhdyshenkilöinä. 10. Eri menettelyjen välinen suhde Eri osapuolten oikeusturvan kannalta on tärkeää, että sisäiseen laillisuusvalvontaan kuuluva asian selvittäminen saatetaan mahdollisimman varhaisessa vaiheessa erikseen säänneltyyn menettelyyn, mikäli sen käytön edellytykset täyttyvät. Tällainen menettely on erityisesti rikosasian esitutkinta (erityisenä kysymyksenä sotilasrikosasiat ja niin sanotut poliisirikosasiat). Mikäli sisäiseen laillisuusvalvontaan kuuluvassa asiassa esitetään väite rikoksen tapahtumisesta tai siinä muuten havaitaan, että on syytä epäillä rikosta, on asia siirrettävä toimivaltaisen esitutkintaviranomaisen arvioitavaksi. Jos poliisimiehen osalta on olemassa yksilöity epäily siitä, että käsillä voisi olla esitutkintalain 14 :n 2 momentin tarkoittama tilanne, ei laillisuusvalvonnan keinoin voida pyrkiä vahvistamaan rikosepäilyä. Tällaisessa tilanteessa on ilmoitettava asiasta syyttäjälle, koska ainoastaan syyttäjällä on toimivalta arvioida, onko asiassa syytä epäillä esitutkintalain 2 :n tarkoittamalla tavalla rikosta, ellei kysymyksessä ole rikesakkoasiana ja rangaistusmääräysmenettelyssä käsiteltävästä asiasta. Siitä, kenelle ilmoitusvelvollisuus poliisissa kuuluu, määrätään poliisissa erikseen. 11. Menettely hallintokantelun käsittelyssä tai oma-aloitteisessa valvonta-asiassa 11.1. Yleistä Hallintokantelu on viranomaiselle tehty ilmoitus, jossa viranomaisen menettelyä tai toimintaa väitetään lainvastaiseksi, virheelliseksi tai epäasianmukaiseksi. Myös viranomaisen tai virkamiehen toimimattomuudesta tai tehtävien laiminlyönnistä on mahdollista ilmoittaa. Hallintokantelu ei ole muutoksenhakukeino, eikä menettelyssä voida käsitellä korvauksia. Kanteluratkaisulla ei voi muuttaa tai kumota hallintokantelun kohteena olevaa hallintotointa tai päätöstä. Valvontaviranomainen ei voi välittömästi korjata viranomaistoiminnassa havaitsemiaan virheitä, eikä se voi yleensä edellyttää hallintokantelun kohdetta toimimaan tietyllä tavalla. Hallintokantelu on maksuton ja vapaamuotoinen. Sen voi tehdä kuka tahansa. Viranomainen on lähtökohtaisesti velvollinen tutkimaan vain kirjallisesti vireille tulleet hallintokantelut, joissa on mainittu kantelijan nimi, yhteystiedot sekä tarpeelliset tiedot hallintokantelussa tarkoitetusta asiasta. Jos hallintokantelu on riittämättömästi yksilöity, kantelijaa on tarvittaessa ohjattava täydentämään hallintokantelua. Suullisesti tehty tai nimetön kantelu käsitellään vain erityisestä syystä. Vakiintuneen käytännön mukaisesti sisäasiainhallinnossa ei ilman
MÄÄRÄYSKOKOELMA 6 erityistä syytä tutkita yli viisi vuotta vanhaa asiaa. Tutkimatta jättämisestä on ilmoitettava kantelijalle. Viranomainen tutkii toimivaltaansa kuuluvat hallintokantelut, jos on aihetta epäillä, että valvottava on menetellyt lainvastaisesti tai jättänyt velvollisuutensa täyttämättä. Tarpeen mukaan on selvitettävä, onko asiasta olemassa aikaisempaa ylimpien laillisuusvalvojien tai sisäasiainhallinnon ratkaisua taikka onko asia vireillä toisessa viranomaisessa. Jos viranomaisen tiedossa on, että samaa asiaa koskeva hallintokantelu on vireillä muussa toimivaltaisessa viranomaisessa, tulee erikseen kyseisen viranomaisen kanssa sopia, mikä viranomainen ottaa kantelun ratkaistavakseen. Kantelijan oikeusturva ei edellytä, että viranomainen tutkii asian, joka on samaan aikaan tuomioistuimen käsiteltävänä tai jossa muutoksenhaku on käynnissä tai johon voi hakea muutosta tai oikaisua. Kantelijaa on tarvittaessa neuvottava ja opastettava hallintolain 8 :n mukaisesti. Sisäasiainministeriölle tai sen hallinnonalan viranomaiselle tehty hallintokantelu käsitellään pääsääntöisesti siinä viranomaisessa, jolle hallintokantelu on osoitettu. Jos hallintokantelu koskee viraston ylimpien virkamiesten menettelyä, tulee kantelijalle ilmoittaa siitä, ettei virasto voi käsitellä asiaa esimerkiksi esteellisyyden vuoksi. Hallintokantelu on tällöin lähetettävä käsiteltäväksi esimiesvirastolle. Oikeusturvasyistä voi olla perusteltua, että kantelua ei käsitellä siinä virastossa, jolle se on osoitettu. Mikäli kanteluasia siirretään käsiteltäväksi toiselle virastolle, siirrosta on ilmoitettava kantelijalle. Asiassa annettu ratkaisu tulee näissä tapauksissa lähettää tiedoksi siirron tehneelle virastolle. Viranomaisen, jolle on erehdyksestä toimitettu asiakirja sen toimivaltaan kuulumattoman asian käsittelemiseksi, on hallintolain 21 :n perusteella viipymättä siirrettävä asiakirja toimivaltaiseksi katsomalleen viranomaiselle. Siirrosta on ilmoitettava asiakirjan lähettäjälle. Sisäasiainministeriö käsittelee alaista hallintoa koskevia yksittäisiä hallintokanteluita vain erityisestä syystä. Tällainen erityinen syy voi olla esimerkiksi kantelun kohteena olevan virkamiehen virka-asema, kantelusta ilmenevät viranomaistoimintaan liittyvät rakenteelliset syyt tai lainsäädännölliset puutteet. 11.2. Kuuleminen ja muu oikeusturva Suomen perustuslain 21 :n mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa. Hallintokantelua tai valvonta-asiaa tutkivan tahon on pääsääntöisesti kuultava kantelun kohdetta joko kirjallisesti tai suullisesti ennen asian ratkaisemista. Kirjallinen kuuleminen on pääsääntö. Kuuleminen voidaan jättää suorittamatta esimerkiksi silloin, jos hallintokantelu voidaan heti todeta aiheettomaksi viranomaisen tietojärjestelmistä tai muusta luotettavasta lähteestä saatavan tiedon perusteella. Kantelun kohteena olevalle on tarvittaessa ilmoitettava oikeudesta kieltäytyä antamasta selvitystä tai selitystä sellaisesta seikasta, joka saattaisi hänet hallintokanteluasian vuoksi rikossyytteen vaaraan (syytteenvaaransuoja, itsekriminointisuoja).
MÄÄRÄYSKOKOELMA 7 Kirjallisessa kuulemisessa valvonnan kohteelta pyydetään kirjallinen selvitys. Esimiestä, esimiesvirastoa tai muuta tahoa pyydetään tarvittaessa antamaan asiasta lausuntonsa. Kantelijalta ja kantelun kohteelta voidaan pyytää selvitykseen vastaselvitys. Myös vastaselvitystä on mahdollista kommentoida, jos viranomainen katsoo sen edistävän hallintokantelun tutkintaa. Hallintokantelua käsittelevä viranomainen voi hankkia asiantuntijalausuntoja. Jos on syytä olettaa, että asia saattaa antaa aihetta arvostella asianomaisen henkilön menettelyä, viranomaisen on ennen asian ratkaisemista varattava tälle tilaisuus antaa selityksensä asiassa. Suullisesta kuulemisessa kantelun kohteelta pyydetään henkilökohtaisesti selvitystä. Selvitystä voidaan hankkia myös puhelimitse. Kuulemisesta on tarvittaessa pidettävä pöytäkirjaa, johon merkitään kuulemisen aika, paikka sekä kuulemisen kulku ja sisältö. Kuultavalle on ilmoitettava riittävän ajoissa kuulemisajankohdasta ja sen toimittamispaikasta. Kuultavalle tulee ilmoittaa, että kyseessä on kantelun tai valvonta-asian tutkimiseksi järjestetty kuulemistilaisuus. Hänelle tulee ilmoittaa, ettei tilaisuudessa ole kysymys valtion virkamieslaissa tarkoitetusta kuulemisesta, sotilaskurinpitomenettelystä, rikosasian käsittelystä tai muusta erikseen säädettyyn prosessiin kuuluvasta toimenpiteestä. Kuulemispöytäkirjan allekirjoittaa kuulemisen suorittaja. Jäljennös pöytäkirjasta on annettava sen valmistuttua tiedoksi kuultavalle. Kuulemistilaisuus on mahdollista tallentaa teknisellä välineellä. Hyvän hallintotavan mukaisesti teknisestä tallennuksesta tulee ilmoittaa kuultavalle ennen kuulemista. 11.3. Kanteluun tai valvonta-asiaan annettava ratkaisu ja sen oikeusvaikutukset Kanteluun tai oma-aloitteisesti tutkittavaksi otettuun asiaan tulee antaa kirjallinen ja perusteltu ratkaisu. Se annetaan tiedoksi sekä kantelijalle että kantelun kohteena olevalle henkilölle. Ratkaisu on annettava asian luonne huomioon ottaen tiedoksi myös kantelun kohteena olevan esimiehelle tai muulle toiminnasta vastuussa olevalle taholle. Ratkaisusta tulee selvästi ilmetä, onko kantelun kohteena oleva toiminut asiassa lainvastaisesti tai muulla tavalla moitittavasti sekä mihin toimenpiteisiin kantelu on mahdollisesti antanut aihetta. Jos viranomainen laillisuusvalvontaansa kuuluvassa asiassa katsoo, että henkilö on menetellyt lainvastaisesti tai jättänyt velvollisuutensa täyttämättä, esimies tai valvova viranomainen voi antaa tälle huomautuksen vastaisen varalle, jos asiaa ei ole syytä saattaa arvioitavaksi mahdollisena rikoksena tai saattaa sitä arvioitavaksi virkamiesoikeudellisessa tai muussa menettelyssä. Viranomainen voi myös saattaa kantelun kohteen tietoon käsityksensä lain mukaisesta menettelystä taikka kiinnittää hänen huomiotaan hyvän hallintotavan vaatimuksiin tai perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista edistäviin näkökohtiin. Kanteluratkaisussa ei päätetä sitovasti kantelijan edusta, oikeudesta tai velvollisuudesta, joten ratkaisuun ei voida hakea muutosta valittamalla. Hallintokanteluratkaisussa on mainittava, että siihen ei ole mahdollista hakea muutosta valittamalla. Viranomaisen kanteluasiassa antama ratkaisu ei saa oikeusvoimaa. Kantelua ei
MÄÄRÄYSKOKOELMA 8 kuitenkaan tutkita uudelleen, ellei kantelija esitä sellaisia uusia seikkoja tai perusteita, joiden johdosta asia on syytä ottaa uudelleen tutkittavaksi. 11.4. Asiakirjajulkisuus ja asiakirjojen luovuttaminen viranomaiselle kantelu- tai muussa valvonta-asiassa Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) tavoitteena on muun muassa viranomaistoiminnan avoimuus ja hyvä tiedonhallintatapa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä sekä oikeuksiaan ja etujaan. Viranomaisten asiakirjat ovat julkisia ja jokaisella on pyynnöstä oikeus saada niistä tieto, ellei laissa toisin säädetä. Pääosin kirjallisena tapahtuvasta menettelystä johtuen toiminnan avoimuus kanteluasioissa toteutuu ensisijaisesti asiakirjajulkisuuden kautta. Julkisuus on pääsääntö ja asiakirjojen salassapidosta säädetään aina erikseen. Asiakirjojen salassapito voi olla ehdotonta tai ehdollista ja asiakirjoja voi koskea salassapito- tai julkisuusolettama. Asiakirjan julkisuus voi olla myös harkinnanvaraista tai ajankohtaan sidottua. Julkisuuslain 24 :n 1 momentin 6 kohdan mukaan kanteluasiakirjat ovat ennen asian ratkaisua salassa pidettäviä, jos tiedon antaminen niistä vaikeuttaisi asian selvittämistä tai ilman painavaa syytä olisi omiaan aiheuttamaan vahinkoa tai kärsimystä asiaan osalliselle. Kantelun tai muun valvonta-asian yhteydessä asiakirjat voivat olla osin tai kokonaan salassa pidettäviä muidenkin julkisuuslain 24 :n 1 momentin kohtien tai muiden lain säännösten nojalla. Asiakirjan julkisuutta arvioitaessa on selvitettävä, minkä salassapidolla suojattavan edun tai intressin vuoksi asiakirja ei ole julkinen tai on ainoastaan asianosaisjulkinen. Myös asianosaisuusjulkisuutta saatetaan erittäin tärkeistä syistä joutua rajoittamaan. Sisäasiainhallinnon alalla kantelu- tai muussa valvonta-asiassa saatetaan käsitellä asiakirjoja, jotka ovat salassa pidettäviä myös julkisuuslain 24 :n 1 momentin 3 ja 4 kohtien (poliisi ja muu esitutkintaviranomainen ja rikoksia koskevat tiedot) 5 kohdan (taktiset ja tekniset menetelmät ja suunnitelmat), 24 kohdan (pakolainen, turvapaikan, oleskeluluvan hakija, viisuminhakija) 25 kohdan (terveystiedot), 26 kohdan (rikosasiassa yksityiselämään liittyvät arkaluonteiset tiedot), 31 kohdan (turvakiellolla suojatut salaiset yhteystiedot) tai 32 kohdan (henkilökohtaiset olot) nojalla. Laillisuusvalvonnassa tulee ottaa huomioon se, että salassapidon kannalta sivullisia ovat myös henkilöt, joiden työtehtäviin asian käsittely ei viranomaisessa kuulu. Julkisuuslain 29 mahdollistaa myös salassa pidettävien tietojen vaihdon viranomaisten välillä. Viranomainen voi antaa toiselle viranomaiselle tiedon salassa pidettävästä asiakirjasta, jos 1) tiedon antamisesta tai oikeudesta tiedon saamiseen on laissa erikseen nimenomaisesti säädetty; 2) se, jonka etujen suojaamiseksi salassapitovelvollisuus on säädetty, antaa siihen suostumuksensa; 3) asiakirja on tarpeen käsiteltäessä ennakkotietoa, ennakkoratkaisua, viranomaisen päätöksestä tehtyä muutoksenhakua taikka toimenpiteestä tehdyn kantelun tai alistusasian taikka kansainväliselle lainkäyttö- tai tutkintaelimelle tehdyn valituksen käsittelemiseksi tai 4) tieto on tarpeen viranomaiseen kohdistuvan yksittäisen valvonta- tai tarkastustehtävän suorittamiseksi. Valtion talousarviosta annetun lain (423/1998) 4 luvun yhteistyötä ja virkaapua koskevassa 24 d :ssä säädetään virastojen ja laitosten velvollisuudesta antaa tarpeellisia tietoja, asiakirjoja ja selvityksiä sisäistä valvontaa varten.
MÄÄRÄYSKOKOELMA 9 Ylimpien laillisuusvalvojien ja erityisvaltuutettujen tiedonsaantioikeudesta on säädetty erikseen. 12. Sisäasiainministeriön ja sen hallinnonalan virastojen tarkastustoiminta 12.1. Yleistä Sisäasiainministeriön ja sen hallinnonalan virastojen on tarkastettava säännönmukaisesti toimintansa lainmukaisuutta. 12.2. Tarkastusmenettely Tarkastustoiminnan tarkoitus on ensinnäkin varmistaa se, että sisäasiainministeriön ja sen hallinnonalan toiminta on lainmukaista ja oikeudellisesti laadukasta. Sen lisäksi toiminnan tarkoitus on aikaansaada tilannekuva sisäasiainministeriön ja sen hallinnonalan laillisuusvalvonnasta, erityisesti sen vaikuttavuudesta johtamistoiminnassa sekä luoda tehokas mahdollisuus puuttua havaittuihin virheisiin. Tarkastustoiminnan avulla sisäasiainministeriö toteuttaa sille Suomen perustuslain 68 :ssä säädettyä ohjaus- ja valvontatehtävää. Tarkastustoimen kohteena olevat tahot hyödyntävät tarkastustoiminnan tuloksia toimintansa kehittämiseen ja toiminnan laadun parantamiseen. Sisäasiainministeriön ja sen hallinnonalan tarkastuspainopiste on sellaisten viranomaistoimien ja -käytänteiden valvonnassa, joilla puututaan yksityisten perusoikeuksiin. Erityistä huomiota kiinnitetään perustuslain 10 :ssä säädettyyn yksityisyyden suojaan, jolloin tarkastustoimet kohdistuvat viranomaisen käytettävissä olevien henkilötietojen ja henkilörekistereiden lailliseen ja asianmukaiseen käyttöön. Hallinnonalan virastot järjestävät niiden alaisen hallinnon tarkastamisen tarkoituksenmukaisella ja tehokkaalla tavalla. Sisäasiainministeriön oikeusyksikkö laatii vuosittain tammikuun loppuun mennessä ministeriön ja sen hallinnonalan laillisuusvalvonnan tarkastussuunnitelman. Suunnitelmaan on kirjattu ministeriön ja sen hallinnonalan kyseisen vuoden tarkastusaikataulut ja tarkastettavat asiaryhmät. Sisäasiainministeriön oikeusyksikkö tarkastaa vuosittain Hätäkeskuslaitoksen, Poliisihallituksen, Maahanmuuttoviraston sekä Rajavartiolaitoksen esikunnan laillisuusvalvonnan. Ministeriön alaisia muita virastoja tarkastetaan tarvittaessa. Tarkastus tehdään yhteistoiminnassa virastoa ohjaavan ministeriön osaston ja ministeriön sisäisen tarkastuksen kanssa. Laillisuusvalvontatarkastuksessa käsitellään muun muassa: - selvitys laillisuusvalvonnan organisoinnista ja voimavaroista, - selvitys edellisen ja kuluvan tulossopimuskauden laillisuusvalvonnasta ja sen vaikuttavuudesta viraston oman raportoinnin pohjalta, - selvitys edellisen laillisuusvalvontatarkastuksen suositusten toteutumisesta sekä - selvitys muista pyydetyistä seikoista. Sen lisäksi virasto esittää tarkastuksessa: - keskeiset kuluvan kauden tarkastushavainnot ja niiden dokumentoinnin, - keskeisiä kanteluratkaisuja,
MÄÄRÄYSKOKOELMA 10 - alaisen hallinnon laillisuusvalvontasuunnitelmat, mikäli tämä on mahdollista sekä - muut erikseen pyydettävät seikat. Sisäasiainministeriön oikeusyksikkö laatii tarkastuksesta raportin, josta pyydetään tarkastuksen kohteena olleen viraston lausunto. Raportti toimitetaan sisäasiainministeriön ja asianomaisen viraston johdolle sekä ohjauksesta vastaavalle ministeriön osastolle. Raportti käsitellään ministeriön ja keskusviraston välisessä tulossopimusneuvottelussa. Asianomainen virasto raportoi tarkastusraportin mahdollisten suositusten ja huomautusten toimeenpanosta sisäasiainministeriön oikeusyksikölle kahden (2) kuukauden kuluessa raportin valmistumisesta. 13. Henkilötietojen käsittelyn valvonta 13.1. YIeistä Jokainen sisäasiainministeriön ja sen hallinnonalan viranomainen, virkamies ja työntekijä on velvollinen käsittelemään henkilötietoja asianmukaisesti ja vain lain sallimiin tarkoituksiin ja lain edellyttämällä tavalla. Tietosuojasta ja tietoturvasta huolehtiminen turvaa perusoikeuksia ja ylläpitää luottamusta viranomaistoimintaan. Henkilötietolaki (523/1999) on henkilötietojen käsittelyn yleislaki ja sitä sovelletaan kaikkeen henkilötietojen käsittelyyn, ellei erityislaeissa muuta säädetä. Henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa, rajavartiolaitoksessa, pelastustoimialalla sekä maahanmuuton toimialalla on erityislainsäädäntöä. Yleisesti sovellettavia tietosuojalakeja ovat lisäksi laki yksityisyyden suojasta työelämässä (759/2004) sekä sähköisen viestinnän tietosuojalaki (516/2004). Kaikkea viranomaistoimintaa henkilötietojen luovuttamisen ja tietojen arkistoinnin osalta sääntelevät myös laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta sekä arkistolaki (831/1994). Henkilötietolain 5 :n mukaan rekisterinpitäjän velvollisuutena on käsitellä henkilötietoja laillisesti, noudattaa huolellisuutta ja hyvää tietojenkäsittelytapaa sekä toimia muutoinkin niin, ettei rekisteröidyn yksityiselämän suojaa ja muita yksityisyyden suojan turvaavia perusoikeuksia rajoiteta ilman laissa säädettyä perustetta. Henkilötietojen käsittelyä koskeva sisäinen laillisuusvalvonta on sovitettava yhteen sisäasiainministeriön tietoturvapolitiikassa (Määräys SM-2007-03460/Tu-41) ja edelleen hallinnonalan tietoturvaperiaatteissa. (Määräys SM- 2008-00 180/Tu-41) määriteltyjen linjausten kanssa. 13.2 Esimiesten suorittama henkilötietojen käsittelyn valvonta Esimiesten on yhdessä tietohallinnon kanssa huolehdittava siitä, että henkilöstön käyttöoikeusvaltuudet ovat ajan tasalla ja laajuudeltaan virka- tai työtehtävien mukaisia. Henkilörekistereiden käyttö tulee ohjeistaa ja rekisterien käyttöä on valvottava. Havaittuihin epäkohtiin on puututtava viipymättä. Rekisteritietojen käyttötarkoitukseen ja tietojen oikeellisuuteen on päivittäisessä työssä kiinnitettävä erityistä huomiota. Esimiesten on viipymättä puututtava havaittuihin virheisiin, laiminlyönteihin, väärinkäytöksiin tai muihin epäkohtiin henkilörekistereiden käytössä ja henkilötietojen käsittelyssä.
MÄÄRÄYSKOKOELMA 11 Sisäasiainministeriön ja sen hallinnonalan laillisuusvalvonnasta vastaavat toimivat yhteistyössä hallinnon alan tietoturvallisuudesta vastaavien tahojen kanssa. Sisäasiainhallinnonalan tietoturvapolitiikan mukaisesti ohjauksessa ja valvonnassa noudatetaan VAHTI:n (Valtiohallinnon tietoturvallisuuden johtoryhmä) ohjeita. Pelkkä viittaaminen VAHTI-ohjeisiin ei ole riittävää, vaan virastoilla tulee olla oma ohjeistus omaa toimintaansa varten. 13.3. Lokitietojen selvittäminen 13.3.1 Sisäasiainhallinnon yhtenäinen lokipolitiikka Lokien tuottama tieto edesauttaa järjestelmien ylläpitäjien ja käyttäjien oikeusturvan toteutumista, tapahtumien todentamista sekä erilaisten tietoturva- ja muiden poikkeamien selvittämistä. Lokitietojen hallinnan tulee olla suunnitelmallista. Koska lokeja kerätään lähes aina valvonta- ja selvitystarkoituksia varten, lokien tulee myös tuottaa riittävät tiedot valvottavista tapahtumista. Automatisoinnista ja teknisistä ratkaisuista huolimatta lokien analysoinnin tulee tehdä viimekädessä ihmisten toimesta. (VAHTI-ohje 3/2009). Sisäasiainhallinnon tavoitteena on, että lokitietoja hyödynnetään nykyistä tehokkaammin rekisterien käytön valvonnassa ja että hallinnonalalla on yhtenäiset menettelyt, joilla väärinkäytöksiin puututaan. Sisäasiainministeriö on antanut määräyksen henkilörekisterien jäljitettävyys- ja puuttumiskynnyksen periaatteista (SM-2007-2068/YI-4). Sen mukaan jäljitettävyystietojen (lokitiedot) periaatteet tulee toteuttaa nykyisten tietojärjestelmien määrittelyn ja kehittämistyön osana. Sähköpostipostien ja lokitietojen käsittelystä on annettu ohje (SM-2001-01313/YI-O), joka on liitteenä ministeriön asiakirjahallinnon käsikirjassa. 13.3.2 Lokitietojen käsittelyn oikeudelliset edellytykset Lainsäädäntö asettaa vaatimuksia mutta myös velvollisuuksia lokitietojen käsittelylle erityisesti silloin, kun lokeihin tallentuu joko tunnistamistietoja tai henkilötietoja. Tunnistamistieto sisältää tietoa viestinnän osapuolista. Henkilötietolain 32 :n mukaan rekisterinpitäjän on toteutettava tarpeelliset tekniset ja organisatoriset toimenpiteet henkilötietojen suojaamiseksi asiattomalta pääsyltä tietoihin ja vahingossa tai laittomasti tapahtuvalta tietojen hävittämiseltä, muuttamiselta, luovuttamiselta, siirtämiseltä taikka muulta laittomalta käsittelyltä. Toimenpiteiden toteuttamisessa on otettava huomioon käytettävissä olevat tekniset mahdollisuudet, toimenpiteiden aiheuttamat kustannukset, käsiteltävien tietojen laatu, määrä ja ikä sekä käsittelyn merkitys yksityisyyden suojan kannalta. Julkisuuslain 18 :n mukaan viranomaisen tulee hyvän tiedonhallintatavan luomiseksi ja toteuttamiseksi huolehtia asiakirjojen ja tietojärjestelmien sekä niihin sisältyvien tietojen asianmukaisesta saatavuudesta, käytettävyydestä ja suojaamisesta sekä eheydestä ja muusta tietojen laatuun vaikuttavista tekijöistä. Tässä tarkoituksessa viranomaisen täytyy erityisesti suunnitella ja toteuttaa asiakirja- ja tietohallintonsa samoin kuin ylläpitämänsä tietojärjestelmät ja tietojenkäsittelyt niin, että asiakirjojen julkisuus voidaan vaivattomasti toteuttaa ja että asiakirjat ja tietojärjestelmät sekä niihin sisältyvät tiedot arkistoidaan tai hävitetään asianmukaisesti ja että asiakirjojen ja tietojärjestelmien sekä niihin sisältyvien tietojen suoja, eheys ja laatu turvataan asianmukaisin menettelytavoin ja tietoturvallisuusjärjestelyin ottaen huomioon tietojen merkitys ja käyttötarkoitus sekä asiakirjoihin ja tietojärjestelmiin kohdistuvat uhkatekijät ja tietoturvallisuustoimenpiteistä aiheutuvat kustannukset;
MÄÄRÄYSKOKOELMA 12 Mikäli lokitarkastuksen tai muun laillisuusvalvonnan yhteydessä on tarpeellista tai tarkoitus käsitellä sähköisen viestinnän tietosuojalain mukaisia tunnistamistietoja, on käsittelyn oikeudelliset edellytykset arvioitava erikseen. 13.3.3 Lokitarkastukset Sisäasiainministeriön hallinnonalan virastojen johto on vastuussa siitä, että henkilötietojen käsittely ja henkilörekisterien käytön valvonta lokitietojen avulla on järjestetty tarkoituksenmukaisella ja tehokkaalla tavalla. Virastoissa on oltava riittävä ohjeistus tietoturva- ja tietosuojarikkomusten havaitsemiseksi ja selvittämiseksi. Ohjeistuksessa on otettava huomioon myös pistokoeluontoisen valvonnan ja tarkastusten mahdollisuus. Virastojen tulee tehdä pistokoeluontoinen lokitietotarkastus vähintään kaksi kertaa vuodessa kohdistamalla tarkastus kattavasti keskeisiin rekistereihin tiettynä ajanjaksona. Kohdentamisperusteena voi olla esimerkiksi julkisuudessa esillä tai kantelun kohteena ollut tapaus. Virastojen on tehtävä pistokoeluontoinen tarkastus omalta osaltaan ainakin väestötietojärjestelmään (VTJ), poliisiasiaintietojärjestelmään (PATJA), rajavartiolaitoksen toiminnalliseen tietojärjestelmään, hätäkeskustietojärjestelmään (ELS) ja ulkomaalaisrekisteriin (UMA). Sisäasianhallinnossa laillisuusvalvonnasta vastaavat tahot voivat lisäksi pyytää rekisterinpitäjinä toimivilta viranomaisilta lokitietojen selvittämistä ja analysointia sen arvioimiseksi, onko henkilötietojen käsittelyssä tai rekisterien käytössä menetelty lainmukaisesti. 14. Laillisuusvalvonnan seuranta ja raportointi Sisäasiainministeriön oikeusyksikkö laatii vuosittain sisäasiainministeriön ja hallinnonalan laillisuusvalvontakertomuksen, joka käsitellään ministeriön osastopäällikkökokouksessa. Kertomus sisältää tiedot oikeusyksikön edellisen kalenterivuoden aika suorittamasta valvonta- ja tarkastustoiminnasta sekä sen yhteydessä tehdyistä havainnoista kehittämis- ja toimenpide-ehdotuksineen sekä seurantatietoineen. Kertomus sisältää myös ministeriön osastojen ja erillisyksiköiden sekä hallinnonalan keskusvirastojen laillisuusvalvontakertomukset sekä yhteenvedon niiden johdosta tehdyistä havainnoista. Raportti sisällytetään sisäasiainministeriön toimintakertomukseen. Sisäasiainministeriön osastot, erillisyksiköt ja hallinnonalan virastot toimittavat ministeriön oikeusyksikölle helmikuun loppuun mennessä oman laillisuusvalvontaraporttinsa sekä laillisuusvalvontaa koskevia tietoja erikseen pyydettäessä. Raportointi sisältää soveltuvin osin seuraavat asiakokonaisuudet: 1) Laillisuusvalvontasuunnitelman toteutuminen ja edellisen vuoden laillisuusvalvontakertomuksessa edellytettyjen toimenpiteiden seuranta. 2) Hallintokantelut - tutkittujen kantelujen lukumäärä, - vireillä olevien kantelujen lukumäärä,
MÄÄRÄYSKOKOELMA 13 - tutkittujen kantelujen aiheet (tilastointi viranomaisen toimintaa tarkoituksenmukaisesti kuvaavalla tavalla), ja - toimenpiteet [tilastointi: ei toimenpidettä; käsityksen tai huomion kiinnittäminen; huomautus; siirto muuhun menettelyyn (rikosasia, virkamiesoikeudellinen menettely, vahingonkorvaus jne.), muu toimenpide]. 3) Rikosasiat - laadittujen ilmoitusten (R ja S) lukumäärä, - nimikkeet, ja - toimenpiteet (ei syytä epäillä rikosta, toimenpiteistä luopuminen, esitutkinnan rajoittaminen, ei syyteharkintaan/syyteharkintaan, muu toimenpide). Rikosasioiden raportointi sisältää Rajavartiolaitoksen osalta sotilasrikosasiat ja poliisin osalta niin sanotut poliisirikosasiat. 4) Virkamiesoikeudelliset asiat - käsiteltyjen tapausten lukumäärä, - vireillä olevien tapausten lukumäärä, - käsiteltyjen tapausten aiheet (tilastointi viranomaisen toimintaa tarkoituksen mukaisesti kuvaavalla tavalla), ja - toimenpiteet (ei toimenpiteitä, turvaamistoimenpide, varoitus, määräaikainen virantoimituksesta erottaminen, virkasuhteen päättäminen, muu toimenpide). 5) Vahingonkorvaukset (sisältäen pakkotoimenpiteiden johdosta maksetut korvaukset) - vaatimusten lukumäärä, - vaatimuksen aihe (tilastointi viranomaisen toimintaa tarkoituksen mukaisesti kuvaavalla tavalla), ja - maksetut korvaukset (euroa). 6) Henkilötietojen käsittelyn valvonta - raportointivuoden aikana suoritetut lokitarkastukset, niiden tulokset ja tarkastusten johdosta vaaditut/suoritetut toimenpiteet sekä - muut henkilötietojen käsittelyn valvontaan liittyvät toimenpiteet (tilastointi viranomaisen toimintaa tarkoituksenmukaisesti kuvaavalla tavalla) 7) Kansalaispalautteen huomioon ottaminen - kuvaus siitä, millä tavalla viranomainen on seurannut kansalaispalautetta ja ottanut sen toiminnan ohjauksessa, kehittämisessä, koulutuksessa tai muussa vastaavassa tarkoituksessa huomioon. Laillisuusvalvonnan tilanteesta sisäasiainministeriössä ja sen hallinnonalalla raportoidaan osastopäällikkökokoukselle vuosittain kesäkuussa. Merkittävistä puutteista ja epäkohdista raportoidaan ministeriön johdolle välittömästi. 15. Laillisuusvalvontaan liittyvä sisäinen ja ulkoinen viestintä Sisäasiainministeriön oikeusyksikkö ylläpitää yhdessä ministeriön viestintäyksikön kanssa laillisuusvalvontasivustoa sekä ministeriön Virta-intranetissä että ministeriön ulkoisilla internet-sivuilla. Virta-intranet-sivusto toimii johtamisen välineenä ja sen yhteinen tietosisältö palvelee koko hallinnonalalla laillisuusvalvontatehtävissä työskenteleviä. Ulkoisilla verkkosivuilla julkaistaan perustietoa laillisuusvalvonnasta, uutisoidaan ajankohtaisista aiheista ja merkittävistä ratkaisuista sekä ohjataan kansalaisia sisäasiainhallinnon viranomaisten laillisuusvalvontaan liittyvissä kysymyksissä.
MÄÄRÄYSKOKOELMA 14 Oikeusyksikkö ottaa laillisuusvalvontaan liittyvässä viestinnässä huomioon tämän määräyksen kohdassa 9. mainitun kehittämistyöryhmän esitykset ja tavoitteet ja vastaa sivustoille tuottamansa sisällön oikeellisuudesta ja ajantasaisuudesta. Kansliapäällikkö Ritva Viljanen Lainsäädäntöjohtaja Marko Viitanen