PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA ESITYSLISTA 68/2002 vp Torstai 12.9.2002 kello 10.00 1. Nimenhuuto 2. Päätösvaltaisuus 3. HE 92/2002 vp uudeksi kielilaiksi ja siihen liittyväksi lainsäädännöksi Ilmoitetaan, että asia on saapunut valiokuntaan mietinnön antamista varten. Asia on lisäksi lähetetty lausunnon antamista varten hallintovaliokunnalle. Päätettäneen käsitellä esityksen yhteydessä LA 78/2002 vp sekä TPA 154/2001 vp. 4. LA 78/2002 vp kielilaiksi ja laiksi väestötietolain 4 :n muuttamisesta (Marjatta Vehkaoja /sd ym.) Ilmoitetaan valiokuntaan saapuneeksi. 5. K 12/2002 vp Valtioneuvoston oikeuskanslerin kertomus oikeuskanslerin virkatoimista ja lain noudattamista koskevista havainnoista vuodelta 2001 Ilmoitetaan, että asia on saapunut valiokuntaan mietinnön antamista varten. 6. HE 91/2002 vp valitusta hovioikeuteen ja valitusasian käsittelyä hovioikeudessa koskevien oikeudenkäymiskaaren säännösten muuttamiseksi Jatkettu I käsittely Merkitään saapuneeksi hallintoneuvos Heikki Kannisen kirjallinen lausunto. 7. HE 95/2002 vp laiksi tullilain muuttamisesta I käsittely Kuultavina: ylitarkastaja Marja Kartila, valtiovarainministeriö lainsäädäntöneuvos Risto Eerola, oikeusministeriö professori Olli Mäenpää professori Ilkka Saraviita professori Kaarlo Tuori 1(2)
ESITYSLISTA 68/2002 vp Päätetään asian jatkokäsittelystä. 8. Muut asiat 9. Seuraava kokous Seuraava kokous on perjantaina 13.9.2002 klo 9.30. 2(2)
Olli Mäenpää 12.9.2002 Perustuslakivaliokunnalle Hallituksen esitys laiksi tullilain muuttamisesta (HE 95/2002) Yleistä Lakiehdotuksen teknistä tarkkailua ja teknistä valvontaa koskevat säännökset vastaavat hyvin pitkälle poliisilain vastaavia, vastikään lailla 19.1.2001/21 uudistettuja säännöksiä. Menettelyn ja toimenpiteiden perusteiden yhdenmukaisuutta voidaan näiden toimenpiteiden toteuttamisessa pitää erityisen tärkeänä, koska toiminta on korostetun perusoikeusherkkää. Tämän vuoksi olisi ehkä perustellumpaa sisällyttää tullilakiin ainoastaan viittaussäännökset mainittuihin tuoreisiin poliisilain normeihin, kuin sisällyttää samoista asioista samansisältöiset materiaaliset normit myös tullilakiin. Tekninen tarkkailu (20 d ) Ehdotetun 20 d :n 1 momentin mukaan teknistä tarkkailua voidaan kohdistaa myös huoneeseen tai kulkuneuvoon, jos niitä ei käytetä vakituiseen asumiseen. Ehdotettua säännöstä on arvioitava lähinnä kotirauhan suojan (PL 10.1 ) kannalta ja erityisesti kotirauhan piirin ulottuvuus huomioon ottaen. Tältä osin voidaan todeta, että mahdollinen ristiriita kotirauhan suojan kanssa on katsottu voitavan poistaa esimerkiksi siten, että teknisen valvonnan sallittavuus rajataan sellaisiin paikkoihin, jotka eivät ole vakiintuneen kotirauhan perustuslainsuojan piirissä (PeVL 17/1998 vp). Erityisesti eivakinaiseen asumiseen käytettyjen tilojen on katsottu kuuluvan "kotirauhan eräänlaiselle reuna alueelle" (ks. PeVL 8/1994 vp). Tällaisesta reuna alueesta valiokunta on todennut muun muassa, että tarkkailulaitteen sijoittamistoimivallan edellytyksenä hotelli ja muuhun sellaiseen huoneeseen on se, että huonetta ei käytetä vakituiseen asumiseen, jolloin toimivaltaa koskeva säännös voidaan tältä osin käsitellä tavallisessa lainsäädäntöjärjestyksessä (PeVL 10/1998 vp; PeVL 12/1998 vp). Koska 1 momentin säännös nimenomaisesti rajaa vakituiseen asumiseen käytetyn huoneen tai tilan teknisen tarkkailun kohdistamisen ulkopuolelle, säännös ei ole ongelmallinen kotirauhan suojan kannalta. Teknisen tarkkailun kohdistamiselle tällaisiin tiloihin on lisäksi hyväksyttävät ja riittävän painavat perusteet 1 momentissa. Pykälän 2 momentti määrittelee tekniseen tarkkailuun käytettävän laitteen sijoittamista 1 momentissa mainittuun tilaan, jota ei käytetä vakituiseen asumiseen. Perustuslakivaliokunta on pitänyt tarkkailulaitteen sijoittamisen edellytyksenä hotelli ja muuhun sellaiseen huoneeseen sitä, että huonetta käytetä vakituiseen asumiseen, jolloin sijoittamisesta voidaan tältä osin säättä
tavallisessa lainsäädäntö järjestyksessä (PeVL 12/1998 vp). Sijoittaminen ei näin ollen ole ongelmallista kotirauhan suojan kannalta edellä selostetuin perustein (ks. myös PeVL 5/1999 vp). Teknisellä katselulla voidaan puuttua yksityiselämän suojaan (PL 10.1 ), vaikka katselu ei kohdistukaan toimintaan kotirauhan piiriin kuuluvalla alueella tai sen suojaamassa tilassa. Yksityiselämän suojan voidaan nimittäin katsoa ulottuvan myös sellaisiin yksilön toimintoihin ja käyttäytymiseen, jota voidaan harjoittaa kotirauhan suojaaman piirin ulkopuolella. Ehdotettu sääntely ei tältä osin kuitenkaan ylitä sitä, mikä perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten mukaan on mahdollista. Sama voidaan todeta siitä rajoituksesta, joka teknisen kuuntelun perusteella voi kohdistua luottamuksellisen viestin salaisuuteen (PL 10.2 ). Televalvonta (20 e ) Televalvontaa koskevaa sääntelyehdotusta on arvioitava puhelun ja muun luottamuksellisen viestin salaisuuden (PL 10.2 ) kannalta. Ehdotettu säännös on perustuslakivaliokunnan aikaisemman arviointi linjan (valvonnan osalta PeVL 7/1997 vp, liittymän sulkemisen osalta PeVL 8/1994 vp) mukainen. Lakiehdotuksen mukaan laajennuksena nykyiseen sääntelyyn on televalvonnan kohdistaminen myös telepäätelaitteeseen pelkästään teleliittymän lisäksi. Tällaista laajennusta ei voida pitää olennaisena perusoikeuden suojan kannalta, vaikka se mahdollistaakin televalvonnan tehokkaamman kohdistamisen telepäätelaitteeseen, jossa käytetään erilaisia anonyymejä liittymäyhteyksiä. Sääntelyn tällaista laajentamista ei myöskään perustuslakivaliokunnan käytännössä ole pidetty perusoikeussääntelyn kannalta ongelmallisena (PeVL 5/1999 vp). Teknistä tarkkailua ja televalvontaa koskeva päätöksenteko (20 ) Toimivaltainen tuomioistuin Televalvonnasta ja teknisestä tarkkailusta päättää 20 f :n 1 momentin mukaan muissa kuin kiireellisissä tapauksissa tuomioistuin. Päätösvallan määrittelyä tuomioistuimelle voidaan pitää aiheellisena myös siksi, että kysymys on vahvasti perusoikeussidonnaisen ratkaisun tekemisestä. Toimivaltasääntely vahvistaa tältä osin myös toimenpiteen kohteena olevan oikeusturvaa, ja se on tältä kannalta erityisen aiheellinen perusoikeusrajoitusten yhteydessä, joista nyt ei kuitenkaan suoranaisesti ole kysymys. Ehdotetussa 20 f :n 1 momentissa toimivalta määritellään kuuluvaksi pakkokeinolain 1 luvun 9 :ssä tarkoitetulle tuomioistuimelle tai muulle tuomioistuimelle, "jossa asian käsittely sopivasti käy päinsä". Toimivaltaisen tuomioistuimen määrittely poikkeaa väljyytensä ja epämääräisyytensä vuoksi normaaleista forum säännöksistä, eikä sille ole tässä yhteydessä esitetty erityisiä perusteita, koska sääntelytapa on suhteellisen vakiintunut. On kuitenkin ongelmallista, vastaako näin väljä toimivaltamäärittely perustuslain 21 :n 1 momentissa turvattua oikeutta saada asia käsitellyksi "lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa". Ehdotettu säänöshän ei asiallisesti
Kuuleminen määrittele toimivaltaista tuomioistuinta, vaan tuomioistuimen valinta jäisi viime kädessä valvonnan tai tarkkailun vireillepanijan lähes vapaasti harkittavaksi. Mainitunlainen forum säännös on kylläkin pakkokeinolain 5 a luvun 5 :n 1 momentissa (1995/402) ja tuoreessa poliisilain 32 b :n 1 momentissa. Sääntelyä ei kuitenkaan ole nimenomaisesti arvioitu perustuslain 21 :n oikeusturvaa koskevien säännösten kannalta (ks. PeVL 8/1994 vp, PeVL 5/1999 vp). Täsmällisempänä voitaisiin pitää pelkkää viittausta pakkokeinolain 1 luvun 9 :n toimivaltamäärittelyyn. Joka tapauksessa tuomioistuimena tämän luonteisissa asioissa pitäisi voida olla ainoastaan käräjäoikeus eikä esimerkiksi valvontatoimenpidettä lähinnä sijaitseva ylempi tuomioistuin tai erityistuomioistuin. Telekuuntelua ja teknistä tarkkailua koskeva asia ratkaistaan kuulematta kuunneltavan tai katseltavan tilan haltijaa (20 f :n 1 mom.). Koska oikeus tulla kuulluksi mainitaan erikseen yhtenä oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeena perustuslain 21 :n 2 momentissa, tällainen rajoitus saattaa huomattavasti rajoittaa tuomioistuinmenettelyyn kuuluvia oikeusturvatakeita tai tullivirka miehen ollessa päätöksentekijä hyvän hallinnon takeita. Pakkokeinolain 5 a luvun 6 :n 2 momenttiin ja poliisilain 32 b :n 2 momenttiin sisältyy vastaavanlainen säännös, jota ei kuitenkaan ole arvioitu perustuslain 21 :n oikeusturvaa koskevien vaatimusten kannalta. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan PeVL 60/2001 hallituksen esityksestä laiksi tietoyhteiskunnan palvelujen tarjoamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 194/2001 vp) arvioinut viestiin kohdistuvan tuomioistuimen estomääräyksen antamista ja kiinnittänyt huomiota perustuslain sisältämään kuulemisvelvoitteeseen. Valiokunta totesi tässä yhteydessä olevan "valtiosääntöoikeudellisesti välttämätöntä, että [säädettävään lakiin] sisältyvä sääntely on mahdollisimman pitkälle sanonnallisestikin sopusoinnussa perustuslain mukaisen lähtökohdan kanssa. Siksi on asiallisesti tärkeää, että vastapuolelle varataan tilaisuus tulla kuulluksi, vaikkapa hyvin lyhyessä ajassa esto määräyksen antamista tarkoittavan hakemuksen johdosta." On selvää, että yhtä tiukkoja kriteereitä ei kuitenkaan voida valvonnan erityisluonne huomioon ottaen soveltaa televalvonnan ja teknisen tarkkailun yhteydessä. Kuulemismenettely tekisi valvonnan tai tarkkailun asiallisesti merkityksettömäksi. Perustuslakivaliokunnalle ei myöskään ole ollut huomauttamista kuulemisvelvoitteesta luopumiseen vastaavanlaisen säännöksen yhteydessä poliisilain 32 b :ää säädettäessä (PeVL 5/1999 vp). Laillisuusvalvonta tuomioistuimessa Televalvonnan ja teknisen tarkkailun aloittamisesta voisi 20 f :n 2 momentin mukaan kiireellisessä tapauksessa tehdä pelkästään tullivirkamies. Ilmoitus tästä olisi kuitenkin tehtävä tuomioistuimelle 24 tunnin kuluessa toimenpiteen aloittamisesta. Jos televalvontaa tai teknistä tarkkailua aiotaan ilmoituksen saapumisen jälkeen jatkaa, tätä tarkoittava vaatimus (oikeastaan hakemus) olisi myös tehtävä tuomioistuimelle.
Vaikka edellä on todettu, että ehdotetun kaltainen televalvonnan tai teknisen tarkkailun toteuttaminen ei ole sinänsä ongelmallinen perusoikeussuojan kannalta, tuomioistuimessa tapahtuvaa päätöksentekoa voidaan niiden toteuttamisessa pitää yksilön oikeussuojan kannalta yleensä perusteltuna vaatimuksena. Sikäli kuin päätöksenteko toiminnan aloittamisesta tapahtuu kiireellisyyden vuoksi pelkästään tullilaitoksen virkamiesten toimin, lakiehdotukseen sisältyviä oikeusturvan takeita voitaneen kuitenkin pitää riittävinä. Vaikka televalvonnan tai teknisen tarkkailun toteuttaminen olisi 24 tunnin mittaisissa erillisissä jaksoissa mahdollista ilman (etukäteistä) tuomioistuinvalvontaa, toiminta tulisi joka tapauksessa jälkikäteen tuomioistuimen arvioitavaksi. Mikäli hallintovirkamiehen päätöksellä jo toteutettu valvonta tai tarkkailu arvioidaan lainvastaiseksi, tuomioistuin voi 20 f :n 3 momentin nojalla asettaa näin saatujen tietojen käytölle tarpeellisiksi katsomiaan ehtoja. Ehtona voi epäilemättä olla myös se, että lainvastaisesti hankituiksi arvioituja tietoja ei saa käyttää. Lisäksi 20 f :n 3 momentin mukaan sovelletaan muun muassa pakkokeinolain 6 :ää, jonka mukaan kantelu ilman määräaikaa on mahdollinen tuomioistuimen päätöksestä, mitä voidaan pitää yksilön oikeusturvan lisätakeena. Rekisterikilpien ja konttien kuvaus ja tunnistusjärjestelmä (23 d ) Ehdotetun uuden pykälän 2 momentin mukaan rekisterikilpien ja konttien kuvaus ja tunnistusjärjestelmään saisi tallentaa tietoja mistä tahansa henkilöistä, joiden on esimerkiksi syytä epäillä syyllistyvän rikokseen, josta saattaa seurata vankeutta, tai joiden on syystä epäillä myötävaikuttavan rikokseen, josta saattaa seurata enemmän kuin kuusi kuukautta vankeutta. Säännöstä on arvioitava henkilötietojen suojan kannalta (PL 10.1 ). Lainsäätäjän sisällöllistä harkintaa sitoo perustuslain 10 :n 1 momentin perusteella muun muassa se, että henkilötietojen suojan kannalta tärkeisiin sääntelykohteisiin kuuluu muun muassa rekisteröinnin tavoite, josta on lain tasolla säädettävä kattavasti ja yksityiskohtaisesti (PeVL 25/1998 vp). Henkilötietojen suojan perusteiden kannalta mainitunlaisten henkilötietojen tallentaminen nimenomaan rekisterikilpien ja konttien kuvaus ja tunnistusjärjestelmään edellyttäisi, että tiedoilla on edes jonkinlainen asiallinen ja aiheellinen yhteys kyseisen järjestelmän ylläpitoon ja käyttöön. Ehdotettu sääntely ei kuitenkaan edellytä minkäänlaista yhteyttä tunnistusjärjestelmän käyttöön eikä säännöksessä myöskään määritellä rekisteröinnin tavoitetta, joka tosin saattaa olla yleisluonteisesti asiayhteydestä pääteltävissä. Sääntelyä olisi tältä osin välttämätöntä täsmentää, jotta se soveltuu henkilötietojen suojan perusvaatimuksiin.
Ls /HE95/2002/IS Arvoisa puheenjohtaja Käsillä olevan hallituksen esityksen valtiosääntöoikeudelliset ongelmat liittyvät PeL 10 :ssä säädettävään yksityiselämän suojaan, tarkemmin sanoen yksityiselämän ja kotirauhan turvaan sekä puhelun ja muun luottamuksellisen viestin salaisuuden loukkaamattomuuteen. Pykälän 3 momentissa säädetään puolestaan valtuuksista säätää lailla rajoituksia näihin oikeuksiin. Perustuslain 10 :n muodostamasta perusoikeuskokonaisuudesta on olemassa varsin laaja perustuslakivaliokunnan tulkintakäytäntö. Näitä tulkintoja täydentää vakiintunut yleinen perusoikeusrajoituksia tarkoittava tulkintakäytäntö. Voidaan siis sanoa, että teknisen valvonnan ja teknisen tarkkailun sallittavuussäännöt ovat vakiintuneet samaten kuin kotirauhan käsite ja mahdollisuudet puuttua kotirauhan suojaan. Samaten säännöt yksityisyyden suojaan liittyvien rekisterien käyttömahdollisuuksista ja niiden sääntelystä ovat vakiintuneet. Tässä lausunnossa en toista noita periaatteita vaan viittaan niitä koskeviin oheiseen liitteeseen otettuihin laajoihin perustuslakivaliokunnan lausuntoihin ja niiden selostuksiin. Erityisseikkana on huomattava, että tullin tutkimistoimivaltuuksista ja niiden suhteesta kotirauhan suojaan on olemassa em. liitteessä siteerattu hyvin yksityiskohtainen lausunto. Sen mielenkiintoisimpia kohtia on tullimiehille annettujen valtuuksien rinnastaminen poliisille jo annettuihin valtuuksiin ja valiokunnan omaksuma kanta siitä, että perusoikeusnäkökulmasta näihin valtuuksiin oli tullimiesten osalta suhtauduttava eri tavoin kuin poliisin valtuuksiin. Hallituksen esityksen valtionsääntöoikeudellisesti keskeisiä kysymyksiä ovat: tullimiehille ehdotetut entistä laajemmat tietojenkeruuvaltuudet suhteessa kotirauhansuojaan ja yksityisyyteen sekä erilaisia rekisterejä koskevat valtuudet, toisin sanoen uusien rekistereiden perustaminen ja laajennetut oikeudet käyttää olemassa olevia rekistereitä. PeL 10 :n tulkinnan taustalla on siis nähtävä toisaalta perusoikeuksien yleiset rajoittamisvaltuudet silloinkin, kun perustuslaki ei sisällä lakivarauksia vaan perusoikeus on kirjoitettu ehdottomaksi. Toisena seikkana on 10 :n 3 momentissa säädettyjen lakivarausten tai viittausten soveltamisala silmällä pitäen mm. sitä, ettei sellaisten varaustenkaan turvin voida puuttua perusoikeuden ns. ydinalueeseen. Merkittävää on myös valtuuksien käyttötavoitteen hyväksyttävyys, tarkkarajaisuus ja toimivaltuuksien suhteuttaminen perusoikeuden suojaamiseen. Tullin kysymyksessä ollen on erikseen syytä muistaa, että huumausainerikollisuus, laiton maahantuonti mukaan lukien, oli yksi pääperusteluista sille, että aikaisemmin ehdoton kanta ns. salakuunteluun ja katseluun murrettiin perustuslain pykälätasollakin vuoden 1995 perusoikeusuudistuksessa. Tuolloin esitetyt perusoikeuksien tulkintasäännöt siirtyivät sittemmin koskemaan uuden perustuslain 2 lukua, sillä säännöksien sanamuoto pysytettiin entisellään. * * * Lähtökohtaisesti hallituksen esityksen sääntelytavoite on hyväksyttävä: tullirikosten ennaltaehkäisy ja tehokas tutkinta. Merkittävin kohta hallituksen
8 esityksessä näyttää olevan 20 d. Sen mukaan tullimiehellä on oikeus kohdistaa vakituiseen asumiseen käytetyn huoneen tai tilan ulkopuolella olevaan henkilöön taikka kulkuneuvoon tai tavaraan teknistä tarkkailua, jos sen avulla voidaan perustellusti olettaa saatavan tullirikoksen torjumiseksi tai paljastamiseksi tarvittavia tietoja. Tekniseen tarkkailuun käytettävä laite voidaan sijoittaa tiloihin joissa tekninen tarkkailu on 1 momentin mukaan sallittu, jos tekninen tarkkailu sitä edellyttää. Sekä itse tarkkailu että tarkkailulaitteen sijoittaminen rajoittavat ns. valtiosääntöoikeudellista kotirauhansuojaa. Kotirauha näet ulottuu perustuslakivaliokunnan useiden lausumien mukaan vakinaista asuntoa laajemmalle, mm. hotelliasumiseen ja asuntovaunuihin (mahdollisesti myös muihin asumismuotoihin/is). Viimeksi mainittuna saattaa ajatella esimerkiksi pitempiaikaista asumista loma aikana purje tai moottoriveneessä, teltassa jne. Voimassa oleva laki rajaa teknisen tarkkailun ulkopuolelle koko valtiosääntöoikeudellisen kotirauhan. Tämä järjestely taas oli ilmeisesti seurausta perustuslakivaliokunnan alla siteeratusta lausunnosta, jossa tätä valtuutta tullille ei pidetty perustuslain mukaisena sikäli kuin se ulottui kotirauhan piiriin. Mielestäni hallituksen esityksen perusteluissa ei ole esitetty riittävän vakuuttavia perusteluja sille, että perustuslain tulkintaa olisi tässä suhteessa syytä muuttaa. Hallituksen esityksen perustelujen (s. 2 palsta 2 ja s. 3 palsta 1) esitetty sääntely ei merkitse poikkeamista nykyisen sanamuodon mukaisesta käytännöstä. En aivan ymmärtänyt, miksi säännöksen sanamuotomuutos on tarpeen. Onko ehkä niin, että ainoa perustelu on se, että katselu tai kuuntelulaite on voitava myös sijoittaa ko. tiloihin? Näin on ehkä pääteltävissä yksityiskohtaisista perusteluista s. 4 palsta 4, joissa puhutaan lähinnä vain laitteiden sijoittelun problematiikasta. Jos kotirauhan suoja halutaan tullimiesten osalta pitää entisellään, eikä siis laajentaa valtuuksia kotirauhan suuntaan, tämän tulisi näkyä vähintään perustuslakivaliokunnan lausunnon perusteluista. Sama koskee säännöstä valvontalaitteiden sijoittamisesta: niitäkään ei voi kotirauhaa loukkaamatta salaa tuoda tiloihin, jotka ovat valtiosääntöoikeudellisen kotirauhansuojan piirissä. Muussa tapauksessa on mahdollista, että kun lakimuutosta ryhdytään soveltamaan käytännössä, luullaan, että tutkintavaltuudet ovat laajentuneet kotirauhan suuntaan. Em. seikan toteaminen perusteluissa saattaa olla merkitsevää myös tarkkailun tuomioistuinvalvonnan näkökulmasta. Voidaan olettaa, että ainakin luvan ennakolta tai jälkikäteen myöntävä tuomioistuin on tällaisesta perustelulausumasta tietoinen. Valtuus käyttää teknistä tarkkailua (kuuntelua lukuun ottamatta) on edellytysten osalta säädetty suhteellisen väljästi. Riittää, kun "sen avulla voidaan perustellusti olettaa saatavan tullirikoksen torjumiseksi tai paljastamiseksi tarvittavia tietoja." Sanamuodon mukaan tarkkailu voidaan kohdistaa sellaiseenkin ihmiseen, joka ei itse ole tekemässä rikosta, mutta esimerkiksi tietää tällaisista suunnitelmista. Säännös ei toisin sanoen rajaudu konkreettiseen rikostapaukseen ja sen mahdolliseen tekijään tai suunnittelijaan. Teknisen kuuntelun eli vanhanaikaisesti salakuuntelun suhteen ei tässä kohden ole huomauttamista. Kuvaaminenkin saattaa kuitenkin joissakin oloissa koskettaa perustuslaissa tarkoitettua luottamuksellista viestintää. Puhelimessa puhuttua voidaan tulkita kuvanauhalta. Sähköpostiviestiä voidaan niin ikään erinäisillä suurennustekniikoilla lukea tietokoneen näytöltä otetusta kuvasta. Se olisi luottamuksellisen viestin salaisuuden loukkaamista. Lisäksi se koskee viestinnän salaisuuden ohessa merkittävällä tavalla yksityisyyden suojaa: kukapa tahtoisi esimerkiksi itseään filmattavaksi hyvinkin intiimeissä olosuhteissa. Eli yksityisyyden suojankin suunnasta voidaan esittää tässä kohden duubioita valtuutuksen väljyyden ja suhteellisuusperiaatteen näkökulmasta. Kaiken kaikkiaan teknisen katselun ja
9 kuuntelun välillä ei minusta enää nykyään ole sellaista eroa, joka saattoi olla tosiasia vanhanaikaisen puhelinkuuntelukiellon ja puhelinsalaisuuden aikana. Perusoikeusteoriassa mainitun suhteellisuusperiaatteen kannalta on huomattava, että kaikkein lievimmätkin tullirikokset tuottavat oikeuden tekniseen tarkkailuun: esimerkiksi tullin vihjepuhelimitse joltakin risteilylautalta saamaan tietoon, että tulliin ja maihin on tulossa henkilö, jonka hallussa on pari marijuanasavuketta. 20 g :n 1 momentissa on jonkinlainen, joskin mielestäni melko tehoton oikeussuojakeino: säännös teknisestä tarkkailusta ilmoittamisesta. Siitä voidaan poiketa mm., jos se vaarantaisi rikostutkintaa. On mahdollista, että aina, kun esimerkiksi tunnettua ammattirikollista on tarkkailtu, voidaan väittää, ettei hänelle ole syytä rikostutkinnallisista syistä ilmoittaa tapahtuneesta tarkkailusta. Muissa suhteissa säännökset teknisestä tarkastuksesta näyttävät olevan valtiosääntöoikeudellisesti ongelmattomia. Televalvontavaltuudet näyttävät vastaavan niitä edellytyksiä, joilla niitä on annettu muillekin viranomaisille. Televalvonta ei ulotu perusoikeuden ydinalueeseen ja tässäkin tapauksessa niille on osoitettavissa hyväksyttävät syyt (mm. alussa mainittu huumausainerikollisuuden torjunta). Tullilaitoksen oikeudet saada tietoja erinäisistä rekistereistä ja pitää tiettyjä rekistereitä, on nähdäkseni säädetty vakiintuneiden periaatteiden mukaan eli tarkkarajaisesti lakitasossa ja rekisteritietojen säilyttämisaikoja säännellen. Säilyttämisaika on rekisteritietojen suhteen varsin pitkä, mutta ainakaan toistaiseksi ei ole vakiintunut sääntöä siitä, mikä olisi tallessapidon sallittava enimmäispituus. Rekisterikilpien ja konttien kuvaus ja tunnistamisjärjestelmä on mm. yksityisyyden suojaan liittyvä. Sille on nähdäkseni olemassa hyväksyttävät, erinäisten rikosten tekemisen estämiseen tai paljastamiseen tähtäävä peruste. Nykyaikaisessa konttiliikenteessä maitse ja meritse sitä voitaneen pitää lähes aidosti välttämättömänä liikenteen suuren volyymin vuoksi. Myös tämän rekisterin käyttöedellytyksistä on 24 :ssä säädetty tyydyttävällä tavalla. Salassapitosäännökset 26 :ssä täyttävän yksityisyydensuojan vaatimukset sekä käänteisesti mahtuvat PeL 12 :n 2 momentin salassapitovaltuutuksen puitteisiin. Tullimiehelle siis virkavastuisesti tuleva tietojensaantioikeus on mielestäni valtiosääntöoikeudellisesti moitteeton. Vaikkei pykälässä sitä näköjään säädetäkään, luottamuksellisten tietojen salaamisvelvoite koskee tällöin tullimiestäkin. Tullimies voi saada postitoimintaa harjoittavalta yhteisöltä jakeluosoitetietoja. Toimivaltuus ei yllä kirjesalaisuuden ydinalueeseen eli lähetysten informaatiosisältöön, joten sitä voidaan pitää valtiosääntöoikeudellisesti moitteettomana. Helsingissä 11 päivänä syyskuuta 2002 Ilkka Saraviita
Liite PEVHE178.L96 (tarkistamaton) Asiakirjan WP muoto Pe VL 2/1996 vp HE 178/1995 vp 178/1995 vp PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA Lausunto 2/1996 vp Hallituksen esitys Hallintovaliokunnalle Eduskunta on lähettäessään 7 päivänä marraskuuta 1995 hallituksen esityksen n:o 178/1995 vp laeiksi tullilain ja valmisteverotuslain 21 :n muuttamisesta hallintovaliokuntaan valmistelevasti käsiteltäväksi samalla määrännyt, että perustuslakivaliokunnan on annettava asiasta lausuntonsa hallintovaliokunnalle. Valiokunnassa ovat olleet kuultavina ylitarkastaja Ismo Mäenpää valtiovarainministeriöstä, poliisijohtaja Reijo Naulapää sisäasiainministeriöstä, toimistopäällikkö Lauri Ervola tullihallituksesta, professori Mikael Hiden, professori Antero Jyränki, professori Ilkka Saraviita, apulaisprofessori Martin Scheinin ja oikeustieteen lisensiaatti Veli Pekka Viljanen. Käsiteltyään asian valtiosääntöoikeudelliselta kannalta perustus lakivaliokunta esittää kunnioittaen seuraavaa. Hallituksen esitys Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi tullilakia ja valmisteverotuslakia. Ehdotuksen päätarkoituksena on ottaa uuden poliisilain tiedonhankintaa koskevia säännöksiä vastaavat säännökset tullilakiin. Ehdotetut lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen, kun ne on hyväksyttyjä vahvistettu. Esitykseen ei sisälly erillistä säätämisjärjestysperustelua. Valiokunnan kannanotot Esityksessä ehdotetut tulliviranomaisen tiedonhankintavaltuudet tekninen valvonta (20 b ), tarkkailu (20 c ) ja tekninen tarkkailu (20 d ) ovat merkityksellisiä hallitusmuodon 8 :n 1 momentissa turvatun yksityiselämän ja kotirauhan suojan sekä hallitusmuodon 8 :n 2 momentissa turvatun luottamuksellisen viestin salaisuuden loukkaamattomuuden kannalta. Asiaa arvioitaessa on otettava huomioon hallitusmuodon 8 :n 3 momenttiin sisältyvät yksilöidyt lakivaraukset, jotka koskevat mahdollisuuksia puuttua kotirauhaan ja viestin salaisuuteen. Tekninen valvonta (20 b ) Säännökset teknisestä valvonnasta ovat valtiosääntöoikeudellisesti merkittäviä yksityiselämän suojan kannalta. Tekninen valvonta on luonteeltaan summaarista, ennalta määräämättömään henkilö ja tavaraliikenteeseen kohdistettavaa valvontaa. Tulliviranomaisen valvontaoikeus ulottuisi rajanylityspaikkoihin ja lisäksi muihin paikkoihin ja tiloihin, "joita tullilaitos saa valvoa". Perustelujen mukaan jälkimmäinen ilmaisu tarkoittaa varastotiloja, kuten terminaaleja, joita tulliviranomaisella on lupaehtojen mukaan oikeus valvoa. Perusoikeusturvan näkökulmasta ehdotus on säädöstekstin tasolla ongelmallinen kyseisen alueellisen rajauksen täsmentymättömyyden vuoksi. Perusoikeusrajoitusten tulee olla riittävän tarkkarajaisia. Esillä olevassa tapauksessa on tosin huomattava, että teknisestä valvonnasta tulee ilmoittaa ennalta. Tästä seikasta huolimatta valiokunta pitää perusoikeusturvan kannalta asianmukaisena täsmentää 20 b :n sanontaa mainituilta osin esimerkiksi esityksen perusteluissa ilmaistuin tavoin. Tekninen valvonta olisi mahdollista tullirikosten ennalta ehkäisemiseksi ja epäillyn tunnistamiseksi (pitää olla: tullirikoksesta epäillyn). Yksityiselämän suojaan puututtaisiin siten tärkeän yhteiskunnallisen tarpeen johdosta, minkä vuoksi valiokunta katsoo, että perusoikeuden rajoittamiselle on olemassa hyväksyttävä peruste. Toimenpiteen jyrkkyyttä
11 lieventäisi merkittävästi ennakkoilmoitusvaatimus. Valtuutta puuttua perusoikeuteen ei siten voi pitää liialliseksi mitoitettuna. Ehdotus ei anna aihetta valtiosääntöoikeudellisiin huomautuksiin. Tarkkailu (20 c ) Valtuudet tarkkailla jatkuvasti tai toistuvasti tiettyä henkilöä tai hänen toimintaansa tiedonhankintatarkoituksessa puuttuvat yksityiselämän suojaan. Ehdotetun 1 momentin osalta kysymys on myös kotirauhan suojasta, koska tarkkailumahdollisuuden ulkopuolelle on suljettu pelkästään asunnot, vaikka valtiosääntöinen kotirauhan käsite ulottuu tätä laajemmalle, esimerkiksi asuntona käytettyyn asunto vaunuun sekä pitempiaikaiseen hotelli ja matkustajakotimajoitukseen, joskin tällöin on kysymys kotirauhan suojan eräänlaisista raja alueista (PeVL 8/1994 vp). Tarkkailu olisi mahdollista rikollisen toiminnan estämiseksi tai keskeyttämiseksi. Pykälän 1 momentin mukaan tarkkailun edellytyksenä olisi, että asianomaisen käyttäytymisen perusteella tai muutoin on syytä epäillä hänen syyllistyvän tullirikokseen. Tältä osin yksityiselämän suojan rajoittamiselle on käsillä perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävä peruste. Hallitusmuodon 8 :n 3 momentin mukaan "lailla voidaan säätää perusoikeuksien turvaamiseksi tai rikosten selvittämiseksi välttämät tömistä kotirauhan piiriin ulottuvista toimenpiteistä". Ehdotettujen tarkkailuvaltuuksien valtiosääntöoikeudellisen arvioinnin kannalta on tärkeää, miten perustuslain rajaus "rikosten selvittämiseksi" ymmärretään. Pelkin kielellisin perustein ilmaisun voitaisiin käsittää tarkoittavan ainoastaan jo tehtyjä rikoksia. Käytännössä ei kuitenkaan ole mahdollista vetää täsmällistä rajaa rikoksen tekohetken mukaan. Monien rikosten luonteesta johtuu, että niiden selvittäminen ei ole mahdollista, mikäli rikoksen tekeminen ei ylipäätään paljastu, mikä puolestaan saattaa vaatia ennakollista varautumista rikoksen tapahtumiseen. Valiokunta pitääkin hallitusmuodon 8 :n 3 momentin säännöksen tarkoittamassa mielessä rikoksen selvittämisenä myös sellaisia toimenpiteitä, joihin ryhdytään jonkin konkreettisen ja yksilöidyn rikosepäilyn johdosta, vaikka rikos ei olisi vielä ehtinyt toteutuneen teon asteelle. Näin ollen 20 c :n 1 momentti on myös kotirauhan perustuslainturvan kannalta säädettävissä tavallisessa lainsäädäntö järjestyksessä. On kuitenkin asianmukaista osoittaa itse säännöstekstissä, että kotirauhan piiriin ulottuvat toimenpiteet ovat sallittuja vain tiukennetuin edellytyksin, esimerkiksi siten, että ehdotuksessa mainituista seikoista on perusteltua syytä epäillä henkilön syyllistyvän tullirikokseen. Pykälän 2 momentin tarkkailuvaltuus on rajattu kotirauhan piirin ulkopuolelle. Ehdotus on valtiosääntöoikeudellisesti ongelmaton, jos kotirauhan piiri tässä tulkitaan käsitteen valtiosääntöisen merkitys sisällön mukaisesti. Yksityiselämän suojan rajoittamiselle tässä on 1 momentin tavoin käsillä perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävä peruste. Kun vielä otetaan huomioon säännöksen sisältämästä rangaistusasteikkovaatimuksesta seuraava lisäedellytys valtuuksien käytölle, 2 momentti voidaan säätää tavallisessa laissa. Tekninen tarkkailu (20 d ) Teknisellä tarkkailulla tarkoitetaan jatkuvaa tai toistuvaa, teknisin apuvälinein tapahtuvaa tiettyyn henkilöön kohdistuvaa kuuntelua, katselua ja kuvaamista sekä kulkuneuvon tai tavaran liikkumisen seurantaa. Tällaiset valtuudet puuttuvat sekä yksityiselämän että 3 momentin osalta kotirauhan suojaan. Kotirauhan suojasta on kysymys myös siltä osin kuin 1 momentti oikeuttaa tarkkailun koti rauhan piiriin luettavassa asuntovaunussa taikka hotelli tai muussa sellaisessa huoneessa. Tekninen kuuntelu merkitsisi myös hallitusmuodon 8 :n 2 momentissa turvatun luottamuksellisen viestin salaisuuden rajoitusta. Teknisen tarkkailun yleisenä edellytyksenä 1 momentin mukaan olisi, että toiminnan avulla voidaan perustellusti olettaa saatavan tullirikoksen torjumiseksi ja paljastamiseksi tarvittavia tietoja. Tarkkailun eri muotoja koskisivat lisäedellytyksinä 2 momentissa säädettävät rangaistusasteikkovaatimukset. Yksityiselämän suojaan ja kotirauhaan puuttumiselle asetettavat rajoitusperusteen hyväksyttävyyden vaatimukset täyttyvät valiokunnan mielestä näiltä osin. Teknisen kuuntelun edellytyksiä on lisäksi arvioitava hallitus muodon 8 3 momentin kannalta ensi sijassa siltä osin kuin siinä sallitaan lailla säädettävän välttämättömistä rajoituksista viestin salaisuuteen yksilön tai yhteiskunnan turvallisuutta taikka kotirauhaa vaarantavien rikosten tutkinnassa. Tähän perustuslain kohtaan sisältyvästä rikosten selvittämiskriteeristä edellä esittämäänsä vastaavasti valiokunta katsoo, että rikosten tutkinnasta perustuslain tarkoitta massa merkityksessä voi olla kysymys myös sellaisissa tapauksissa, joissa on esillä konkreettinen ja yksilöity rikosepäily. Perusoikeusuudistuksen perusteluissa (HE 309/1993 vp, s. 54/11) mainittiin tässä kohden juuri esimerkiksi huumausainerikokset, joihin teknisen kuuntelun sallittavuus on keskeisesti kytketty lakiehdotuksessa. Valiokunta katsoo ehdotuksen täyttävän vaatimuksen rajoitusperusteen hyväksyttävyydestä. Teknistä tarkkailua koskevien ehdotusten valtiosääntöistä merkitystä on arvioitava myös perusoikeuksien rajoittamisen välttämättömyysvaatimuksen kannalta. Perusoikeuksiin
puuttumisvaltuuksia ei tule antaa viranomaisille laajemmin kuin siihen on välttämätöntä tarvetta. Esityksen perusteluissa mainitaan tullilaitoksen tiedonhankintamenetelmien käyttötarpeiden olevan erilaisia kuin poliisilla. Tullin valtuudet on kuitenkin pyritty kirjoittamaan mahdollisimman laajasti vastaamaan poliisilakia. Perustuslakivaliokunta on aiemmin (PeVL 8/1994 vp) katsonut teknisen tarkkailun merkitsevän suhteellisen ankaraa puuttumista perusoikeuksiin erityisesti toimenpiteen salavihkaisen luonteen vuoksi. Siksi teknisen tarkkailun sallittavuudelle on asetettava tiukat edellytykset. Valiokunnan käsityksen mukaan hallitusmuodon 8 :ssä tarkoitetun kotirauhan piiriin ulottuvina näitä valtuuksia ei voida pitää tullin itsenäisinä valtuuksina välttämättöminä. Tästä syystä lakiehdotus on 20 d :n 1 momentin vuoksi käsiteltävä perustuslainsäätämisjärjestyksessä. Tavallisen lainsäädäntöjärjestyksen käyttämisen edellytyksenä tältä osin on poistaa momentin toinen virke ja jättää kotirauhan piiriin luettava kulkuneuvo, kuten asuntona käytetty asuntovaunu, tarkkailumahdollisuuden ulkopuolelle. Pykälän 3 momentti koskee tilanteita, joissa tekninen tarkkailu on välttämätöntä toimenpiteen turvalliseksi suorittamiseksi ja henkilön henkeä tai terveyttä uhkaavan välittömän vaaran torjumiseksi. Kyseessä on sellainen hallitusmuodon 8 :n 3 momentissa mainittu muiden perusoikeuksien turvaamista tarkoittava syy, joka merkitsee rajoitusperusteen hyväksyttävyyden vaatimuksen täyttymistä. Välttämättömyysvaatimuksen kannalta on merkityksellistä, että vastaava valtuus otettiin poliisilakiin eräitä erityisen vaikeita erikoistilanteita ajatellen. Asianomaisessa hallituksen esityksessä (HE 57/1994 vp. s. 63/D) mainittiin meneillään oleva ryöstö, panttivangin ottaminen, lentokonekaappaus ja perheväkivaltatilanne esimerkkeinä valtuuden käyttöyhteyksistä. Valiokunnan käsityksen mukaan on selvää, ettei lakiehdotus tältä osin täytä välttämättömyys vaatimusta, koska valtuudet ulottuisivat erittelemättä kaikkiin tullimiehen toimivaltuuksiin kuuluviin toimiin. Sikäli kuin tullimiehen toimivaltuuksiin kuuluvan toimenpiteen yhteydessä todennäköisesti ilmenisi sellainen erityisen vaarallinen tilanne kuin momentissa on tarkoitettu, tullin tulisi turvautua koulutukseltaan ja välineistöltään tilanteen hoitamiseen paremmin sopivan poliisin virka apuun. Lakiehdotus on 20 d :n 3 momentin takia käsiteltävä perustuslainsäätämisjärjestyksessä. Jos momentti poistetaan, lakiehdotus voidaan tältä osin käsitellä tavallisessa lainsäädäntöjärjestyksessä/alleviivaus IS) Muita seikkoja Lain 15 :ään lisättäväksi ehdotetun 2 momentin mukaan henkilön katsastuksen ja muun henkilöön kohdistuvan tarkastuksen suorittava tullimies voi eräin edellytyksin jättää ilmoittamatta henkilöllisyytensä. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, ettei poliisia koskevassa säännöstössä ole vastaavanlaista normia, ja ehdottaa harkittavaksi, että tämän tapaista sääntelyä arvioitaisiin ja valmisteltaisiin yhtenäisesti ja nyt tapahtunutta monipuolisemmin. Teknisestä kuuntelusta laadittava pöytäkirja on lakiehdotuksen 20 e :n 3 momentin mukaan toimitettava tullihallitukseen ja myös sisäasiainministeriöön. Valiokunta kiinnittää huomiota järjestelyn hallinnolliseen erikoisuuteen. Lakiehdotuksen 20 f :n 2 momentin mukaan tarkkailun ja teknisen tarkkailun avulla hankitun aineiston liittämisestä tullilaitoksen henkilörekistereihin "säädetään erikseen". Kun otetaan huomioon hallitusmuodon 8 :n 1 momentin sääntelyvaraus henkilötietojen suojasta, on viittausta välttämätöntä täsmentää, lähinnä niin, että asiasta todetaan säädettävän erikseen "lailla". Lausuntoonsa n:o 8/1995 vp viitaten valiokunta huomauttaa, että 25 :ää tulee tarkentaa siten, että liiketoimintaa koskevia tietoja saadaan ilmaista vain sellaisille tahoille, joille on säädetty oikeus saada tieto tällaisesta seikasta. Edellä esitetyn perusteella perustuslakivaliokunta esittää kunnioittavasti, että 2. lakiehdotus voidaan käsi teliä valtiopäiväjärjestyksen 66 :ssä säädetyssä järjestyksessä ja että 1. lakiehdotus voidaan käsi teliä valtiopäiväjärjestyksen 66 :ssä säädetyssä järjestyksessä, jos valiokunnan 20 d :n 1 ja 3 momentista tekemät valtiosääntöoikeudelliset huomautukset otetaan asianmukaisesti huomioon. Helsingissä 7 päivänä maaliskuuta 1996 Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa puheenjohtaja Ville Itälä /kok, varapuheenjohtaja Johannes Koskinen /sd, jäsenet Esko Helle /vas, Gunnar Jansson /r, Ulla Juurola /sd, Marjut Kaarilahti /kok, Juha Korkeaoja /kesk, Heikki Koskinen /kok, Osmo Kurola /kok, Paavo Nikula /vihr ja Veijo Puhjo /va r sekä varajäsen Reijo Kallio /sd. faktayllapito@eduskunta.fi
13 Kirje, lennätin ja puhelinsalaisuus, sananvapaus, kotirauha, kertomus, parlamentarismi, Euroopan ihmisoikeussopimus HM 10, HM 11, Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että eräiden laissa mainittujen törkeiden rikosten esitutkinnassa voidaan harjoittaa puhelin tai muuta telekuuntelua. Telekuuntelu voisi kohdistua vain rikoksesta epäillyt telepäätteeseen. Televalvontaa koskevia säännöksiä uudistettiin. Telekuuntelun ja rikoksesta epäillyt teleliittymään kohdistuvan televalvonnan edellytyksenä olisi aina rikoksesta epäillyt lupa, joka voitaisiin antaa enintään kuukaudeksi kerrallaan. Esityksessä ehdotettiin säädettäväksi myös poliisin oikeudesta rikoksen esitutkinnassa kuunnella salaa teknisellä laitteella rikoksesta epäillyt keskusteluja ja tarkkailla teknisellä katselulaitteella epäiltyä. Valiokunnan kannanottoja: Puhelinsalaisuuden suojan on katsottava laajentuneen kattamaan tekniseen kehitykseen perustuvat uudet televiestinnän muodot, joissa välitettävä viesti on tarkoitettu periaatteessa yhdelle vastaanottajalle (viittaus Pe VL 2/1986 kaapelilähetystoiminnasta). Puhelinsalaisuus koskee tällaisen teleyhteyden kumpaakin osapuolta, (viittaus PeVL 4/1986). ja käsittää niin viestin sisällön kuin senkin, ketkä ovat yhteydessä keskenään. Salaisuuden nauttima suoja merkitsee estettä viestin välittömälle kuuntelemiselle sekä myös viestin ja sitä koskevien suojattujen tietojen tallentamiselle ja tallenteen käytölle. Telekuuntelu sekä televalvonta televiestien tunnistamistietojen osalta samoin kuin 4. lakiehdotuksen 2 momentti merkitsevät epäilyksettä puuttumista puhelinsalaisuuden perustuslainturvaan. Teknistä kuuntelua ei arvioitu puhelinsalaisuuden kannalta, koska näillä valtuuksilla viestimiseen ei kajota teleliittymän kautta. Hallitusmuodon sisältämästä lakivarauksesta huolimatta tavallisella lailla ei voida vapaasti säätää millaisia tahansa poikkeuksia puhelinsalaisuudesta, vaan poikkeusten tulee olla jollain tavoin rajattuja vallitsevaan puhelinsalaisuuteen nähden (PeVL3/1992). Aikaisemmissa em. lausunnoissa valiokunta päätyi tavallisen lainsäätämisjärjestyksen kannalle katsottuaan puhelinsalaisuuden rajoittamisen perustuneen tärkeään ja hyväksyttävänä pidettävään yhteiskunnalliseen intressiin. Jälkimmäisessä tapauksessa oli todettu, että tunnistamistietojen saamisessa kysymys oli puhelinsalaisuuden ydinsisältöön, puhelun sisällön salaisuuden säilyttämiseen verrattuna vähäisemmästä kajoamisesta. Telekuuntelu sinänsä koski puhelinsalaisuuden ydinsisältöä. Puuttumisen tällainen luonne ei yksin ratkaise käsittelyjärjestystä, vaan arvioinnin tulee perustua ehdotetun sääntelyn kokonaisuuteen. Rikosten selvittäminen on yleisen edun vaatima tavoite. Valtuudet rajattiin tapauksiin, joissa oli syytä epäillä rikosta. Tältä osin esitys täytti vaatimuksen perusoikeusrajoituksen tarkkarajaisuudesta, mitä valiokunta on käytännössä pitänyt yhtenä edellytyksenä tavallisen lainsäätämisjärjestyksen käytölle. Valtuudet kytkettiin laissa säädettävään tyhjentävään luetteloon joten puhelinsalaisuuden suoja säilyy selkeänä. Säätämisjärjestyksen arvioinnissa oli pantava painoa myös niiden yksilön oikeusturvan toteutumiseen vaikuttaville seikoille, joiden perusoikeuksista oli kysymys. Oleellinen oikeusturvakysymys on, että kuunteluvaltuuden edellytyksenä aina on riippumattoman tuomioistuimen antama lupa. Säädettävillä kuuntelukielloillakin on merkitystä. Näin oikeusturvajärjestelyjä voitiin pitää riittävinä. Sivullisen oikeusturvan kannalta olivat merkityksellisiä säännökset ylimääräisen tiedon käytöstä. Huomiota kiinnitettiin siihen, että lain sanamuoto näytti antavan mahdollisuuden kirjata ylimääräisiä tietoja laajemmin kuin sääntelyn tarkoituksena on ollut. Lakia tuli korjata tältä kohdin. Lakiehdotuksen säännökset telekuuntelusta voitiin säätää tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Televalvonta merkitsi lievempää puuttumista puhelinsalaisuuteen kuin telekuuntelu. Lakiehdotuksen säännös esitutkintaviranomaisen oikeudesta saada televiestejä koskevia tietoja oli laajempi kuin lausunnossa 3/1992 esillä olleessa tapauksessa, mutta tässäkin oli kysymys tärkeänä pidettävästä yhteiskunnallisesta intressistä. Lakiin sisältyi mahdollisuus teleliittymän tilapäiseen sulkemiseen. Tässä yhteydessä oli otettava huomioon HM 10 :n säännöksen sananvapaudesta. Rajoitus oli niin suppea, että se voitiin säätää tavallisella lailla. Valiokunta totesi, että kotirauhan suojasta vakiintuneen käytännön mukaan voidaan poiketa muutoinkin kuin kotietsinnän muodossa, mutta poikkeamisesta on säädettävä lailla ja pääsääntöisesti poikkeaminen tulee kysymykseen vain tärkeän yleisen edun vaatiessa (viittaus Pe VL 15/1990). Viittauksin lausuntoon 1/1994 todettiin, että kodissa toimitettavat tarkastukset edellyttävät erityisen syyn olemassaoloa. Varsinaisiin asuintiloihin pääsemiselle on pyritty asettamaan muita tiukemmat edellytykset. Kotirauhan piiriin kuuluvaan tilaan kohdistuvaa teknistä kuuntelua ja teknistä
katselua tulee toimenpiteen salavihkaisen luonteen takia yleensä pitää tarkastusvaltuutta ankarampana puuttumisena kotirauhaan. Myös silloin, kun valvontaa harjoitetaan yleisellä paikalla olevassa kulkuneuvossa tai hotellihuoneessa, valtuuksia on arvioitava kotirauhan näkökulmasta. Tällaiset tapaukset ovat kotirauhan suojan kokonaisuuden kannalta yksittäisiä toimenpiteitä, jotka lisäksi jäävät kotirauhan eräänlaiselle raja alueelle. Kyseessä oli tärkeä ja hyväksyttävänä pidettävä yhteiskunnallinen intressi. Epäillyt oikeusturvasta oli huolehdittu. Tässä suhteessa laki voitiin säätää tavallisena lakina. Säännösehdotus näytti mahdollistavan sen, että valtuuksia olivat oikeutettuja käyttämään myös yksityisen teleyrityksen palveluksessa olevat henkilöt ilman virkavastuuta. Tämä ei ollut sopusoinnussa valiokunnan omaksumien tulkintojen kanssa (viittaukset lausuntoihin 12/1984ja 1/1994). Säännösehdotusta oli tässä suhteessa muutettava. 1. lakiehdotuksen mukaan valtioneuvosto antaa eduskunnalle vuosittain kertomuksen telekuuntelun ja valvonnan käytöstä. Sinänsä kertomuksen on katsottu soveliaiksi eduskunnan ja valtioneuvoston välisissä suhteissa vaikuttavan parlamentarismin periaatteen kannalta (viittaus Pe VL 2/1989). Valiokunta ei puoltanut kertomusmenettelyä, koska ao. toiminta oli etäällä valtioneuvoston toiminnasta. Valiokunta piti selviönä, että ylimmät lainvalvojat seuraavat tätä toimintaa. Valiokunta arvioi lakiehdotuksia Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan 1 kappaleen näkökulmasta. Valiokunnan käsityksen mukaan lakiehdotuksista ei voida osoittaa kohtaa, jossa perustellusti olisi epäiltävä ehdotetun lainsäädännön ja ihmisoikeussopimusten välistä ristiriitaa, joskaan sivullistahojen oikeusturvajärjestelyjä koskevaa tulkintakäytäntöä ei ole. Lopuksi valiokunta kiinnitti huomiota siihen, että samanaikaisesti eduskunnassa käsiteltävänä olevan poliisilakiesityksen tietyt toimenpide edellytykset poikkesivat esillä olevista laeista ja esitti sen selvittämistä, voitaisiinko säädökset yhdenmukaistaa. Pe VL 8/1994 Puhelinsalaisuus, asetuksenantovalta, pidättäminen lakitasoon yksityisyyden suoja, henkilökohtaisen koskemattomuuden suoja, yksityiselämän suoja, oikeus turvallisuuteen, henkilörekisterit, HM 8, HM 8 :n 2 momentti Hallituksen esityksessä 20/1997 laiksi pakkokeinolain 5 a ja 6 luvun muuttamisesta ehdotetaan esitutkintaviranomaiselle oikeutta saada kohdistaa televalvontaa rikoksen asianomistajan teleliittymään. Pakkokeinolakiin ehdotetaan myös lisättäväksi säännökset DNA tunnisteen määrittämisestä ja tallettamisesta. Valiokunnan kannanotot Televalvonta Ehdotettu säännös on valtiosääntöoikeudellisesti merkittävä puhelun salaisuuden perustuslainsuojan vuoksi, koska puhelujen tunnistamistietojen luovuttamista koskevan kysymyksen on todettu tulevan arvioitavaksi hallitusmuodon 8 :n 2 momentissa säädetyn luottamuksellisen viestin salaisuudenkannalta (47/1996). Esitykseen sisältyy se jo voimassa olevasta laista aiheutuva valtiosääntöoikeudellinen ongelma, että esitutkintaviranomaisen oikeus tunnistamistietojen saamiseen ei ole sidoksissa tiettyihin rikos tyyppeihin Kuitenkin hallitusmuodon 8 :n 3 momentissa on vain tietyin perustein tehty sallituksi säätää lailla välttämättömiä rajoituksia luottamuksellisen viestin salaisuuteen, muun muassa yksilön tai yhteiskunnan turvallisuutta taikka kotirauhaa vaarantavien rikosten tutkinnassa. Säädetyn turvan pääasiallinen kohde on luottamuksellinen viesti. Tunnistamistiedot koskevat sinänsä luottamuksellista viestiä, mutta niiden paljastamisessa ei ole varsinaisesti kysymys itse viestin salaisuuden syrjäytymisestä. Ennen perusoikeusuudistusta valiokunta oli luonnehtinut,, poliisin oikeus saada tunnistamistietoja on puhelun sisällön salaisuuden säilyttämiseen verrattuna vähäisempi kajoaminen (3/1992 ja 8/1994). Valiokunta pitääkin mahdollisena, että luottamuksellisen viestin salaisuutta koskevan perusoikeuden ydinsisällön ulkopuolelle jäävä tunnistamistietojen saamisoikeus ehdotettuun tapaan jää sitomatta tiettyihin rikostyyppeihin, etenkin kun sääntely kokonaisuutena täyttää perusoikeuksien rajoittamisen yleiset edellytykset, kuten vaatimukset sääntelyn tarkkarajaisuudesta ja sääntelyn taustalla olevan perusteen hyväksyttävyydestä.valiokunta on antanut arvioinnissa erityistä merkitystä sille, että tunnistamistietojen saaminen vaatisi aina tuomioistuimen luvan ja asianomistajan suostumuksen. Säännös ei vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen. DNA tunnisteet.
15 DNA tunnisteiden määrittämistä tarkoittavaa toimivaltuutta on arvioitava hallitusmuodon 6 :ssä säädetyn henkilökohtaisen koskemattomuuden ja 8 :ssä säädetyn yksityiselämän suojan kannalta. Hallitusmuodon 6 :n 1 momentin perusteella jokaisella on oikeus muun muassa henkilökohtaiseen koskemattomuuteen. Pykälän 3 momentin mukaan siihen ei saa puuttua mielivaltaisesti eikä ilman laissa säädettyä perustetta. Valiokunta kuvasi näytteen ottamismenetelmiä. Rajoittamisen taustalla on painava yhteiskunnallinen intressi. Ehdotus on ongelmaton HM 6 :n kannalta. Voimaantulosäännöksen 2 momentti merkitsee valiokunnan mielestä nimenomaan mielivaltaisen puuttumisen kieltoon nähden oikeasuhtaista järjestelyä lain voimaantulon jälkeistä aikaa varten (säännöksessä säädettiin siitä, että näytteitä voidaan ottaa pääsäännön mukaan vasta lain tultua voimaan). Valiokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että DNA tunnisteen määrittäminen, kun se parantaa edellytyksiä selvittää törkeitä rikoksia, on omiaan lisäämään jokaisen oikeutta turvallisuuteen, mikä myös on perusoikeutena voimassa saman hallitusmuodon 6 :n 1 momentin nojalla. HM 8 :n 1 momentissa on turvattu muun muassa jokaisen yksityiselämä. Henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla. Tämän vuoksi on arvioitava tietojen tallentamista poliisin henkilörekisteriin. Rekisteröinnin perusteista säädetään ehdotuksessa riittävän täsmällisesti laissa. Erityisen arkaluontoisten tietojen rekisteröintiä rajoittaa 5 :n 4 momentti, joka kieltää tallettamasta rekisteröitävän henkilökohtaisista ominaisuuksista tietoa sisältävää DNA tunnistetta. On riittävää, että tietosuojavaltuutettu voi pyynnöstä tarkastaa rekisteritietojen lainmukaisuuden (poliisin henkilörekisterilain 15.2 ). Rekisteröinnin tavoitteena on edistää rikosten selvittämistä, mikä on sekä yhteiskunnan että rikoksen uhrin kannalta ensiarvoisen tärkeää. Ehdotus on näiltä osin sopusoinnussa HM 8.1 S:n kanssa. Ehdotuksessa ei ole säännöksiä tunnisteiden säilytysajoista. joten asia jäisi em. laissa olevan asetuksenantovaltuuden varaan. Poliisin henkilörekisterilaki säädettiin ennen perusoikeusuudistuksen voimaantuloa, vaikkakin laki tuli voimaan vasta perusoikeusuudistuksen jälkeen. Perusoikeusuudistuksen voimassa ollessa valiokunta on todennut. että talletettujen tietojen säilytysajat kuuluvat HM 8.1 :ssä säädetyn lailla säätämisvaatimuksen piiriin. Tätä vastaavasti valiokunta katsoo, että edellytyksenä lakiehdotuksen 6 luvun 5 S:n käsittelemiselle tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä on säätää lain tasolla tietojen poistamisesta rekistereistä. Asiasta voidaan säätää pakkokeinolain 6 luvun 5 :ssä. Ongelmaksi jää poliisin henkilörekisterilaissa olevan asetuksenantovaltuuden perustuslainvastaisuus. Tämä tilanne voidaan tässä yhteydessä tietenkin korjata kyseistä lainkohtaa täydentämällä. Laki systematian kannalta tulisi kuitenkin selvittää, olisiko selkeämpää sijoittaa DNA tunnisteiden tallentamista koskevat säännökset poliisin henkilörekisterilakiin, jolloin pakkokeinolakiin tulisivat vain säännökset DNA tunnisteiden määrittämisestä.
PeVL 7/1997. PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO Tarkistamaton PeVL 21/2001 vp HE 43/2001 vp PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO 21/2001 vp VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut Valtiosääntöoikeudellisen arvioinnin lähtökohdat Perustuslain 10 :n 1 momentissa turvataan jokaisen yksityiselämä ja edellytetään, että henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla. Kuten perustuslakivaliokunta on aikaisemmin todennut (PeVL 25/1998 vp. s. 2/D. perustuslain lakiviittaus henkilötietojen suojasta edellyttää perusoikeusuudistuksen tarkoituksen mukaisesti lainsäätäjän säätävän tästä oikeudesta, mutta se jättää sääntelyn yksityiskohdat lainsäätäjän harkintaan. Tällainen perusoikeussäännös sitoo lainsäätäjän sisällöllistä harkintaa vähemmän kuin sen tapainen sääntelyvarauksen sisältävä säännös, jossa perusoikeuden todetaan olevan olemassa sen mukaan kuin lailla säädetään. Lainsäätäjän liikkuma alaa rajoittaa kuitenkin se. että henkilötietojen suoja osittain sisältyy samassa momentissa lähtökohtaisesti suojatun yksityiselämän piiriin. Lainsäätäjän sisällöllistä harkintaa sitoo se. että henkilötietojen suojan kannalta tärkeitä sääntelykohteita valiokunnan tulkintakäytännön mukaan ovat ainakin rekisteröinnin tavoite, rekisteröitävien henkilötietojen sisältö, niiden sallitut käyttötarkoitukset mukaan luettuna tietojen luovutettavuus sekä tietojen säilytysaika henkilörekistereissä ja rekisteröidyn oikeusturva. Näiden seikkojen sääntelyn lain tasolla tulee lisäksi olla kattavaa ja yksityiskohtaista (PeVL 25/1998 vp. 2/ID. Hallituksen esityksessä tarkoitettu turvallisuusselvitysmenettely korvaa nykyisin poliisin henkilörekisterilain 23 :ään ja poliisin tehtävien suorittamisesta puolustusvoimissa annetun lain 22 :ään perustuvan luotettavuuslausuntomenettelyn. Perustuslakivaliokunta ei ole aikaisemmin pitänyt luotettavuuslausuntokäytäntöä valtiosääntöoikeudellisesti erityisen ongelmallisena (PeVL 8/1995 vp ja PeVL 29/1997 vp ; ks. myös PeVL 39/1997 vp ). Käsiteltävänä olevassa esityksessä luotettavuuslausuntojen antamismenettelyä säännellään entistä täsmällisemmin, mutta samalla myös menettelyn käyttöalaa jonkin verran laajentaen. Turvallisuusselvityksen tekeminen Perusteen hyväksyttävyys. Valtiosääntöoikeudellisesti arvioituna on merkittävää, että hallituksen esitys koskee eri lakien nojalla perustettujen henkilörekisterien tietojen käyttämistä uuteen erilliseen käyttötarkoitukseen, tiettyä henkilöä koskevan turvallisuusselvityksen tekemiseen. Turvallisuusselvityksiä koskevan lakiehdotuksen 2 koskee lain tarkoitusta. Turvallisuusselvitysmenettelyn avulla on tarkoitus parantaa mahdollisuuksia estää ennakolta rikokset, jotka vakavasti vahingoittaisivat tässä pykälässä mainittuja intressejä. Kysymys on ennen muuta julkisten intressien suojaamisesta: siltä osin kuin lailla pyritään ehkäisemään myös yksityisiin etuihin liittyviä rikoksia, sääntelyllä on yhtymiä perusoikeuksien suojaamistarkoitukseen. Valiokunta pitää selvänä, että esityksen tarkoittaman henkilötietojen suojan rajoituksen taustalla on sellainen hyväksyttävä peruste kuin perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten mukaan tulee olla.