EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 8.6.2017 COM(2017) 286 final KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE Ilmailu: avoin ja yhteenliitetty Eurooppa {SWD(2017) 207 final} FI FI
1. JOHDANTO 1.1. Vahva ilmailuala, vahvempi unioni Ilmailu on erittäin tärkeää Euroopan unionille. Se lisää talouskasvua, luo työpaikkoja, helpottaa kaupankäyntiä ja mahdollistaa matkustamisen. Tällä hetkellä Euroopan ilmailualan osuus maailmanlaajuisista markkinoista on 26 prosenttia. Sen osuus Euroopan bruttokansantuotteesta on vuosittain 510 miljardia euroa, ja ilmailualalla on 9,3 miljoonaa työpaikkaa Euroopassa. Avoimet ja yhteenliitetyt ilmailumarkkinat tarjoavat edullisempia lentoja sekä enemmän matkakohteita eri puolilta maailmaa. Lentoyhteydet ovat tärkeitä matkustavalle yleisölle, yrityksille ja koko taloudelle: mitä paremmat lentoyhteydet kaupungista, alueelta tai maasta on Euroopan eri kohteisiin ja muualle maailmaan, sitä enemmän pystytään luomaan kasvua. Ilmailualan sisämarkkinat luotiin EU:ssa 25 vuotta sitten, ja sen jälkeen lentomatkustaminen on lisääntynyt huomattavasti. Päivittäisten lentojen määrä on kasvanut niin, että vuonna 1992 tehtiin alle 10 000 lentoa päivässä, kun vuonna 2016 niitä tehtiin jo noin 23 000. Lisäksi matkustajilla on useampia matkakohteita valittavanaan. Tällä hetkellä reittejä on noin 7 400, kun niitä vielä vuonna 1992 oli alle 2 700. Vuonna 2015 EU:n lentokentillä tilastoitiin yli 1,45 miljardia lähtevää tai saapuvaa matkustajaa. Eurooppalaisen ilmailun on jatkossakin oltava maailmanlaajuisesti kilpailukykyinen, ja sen on kestävällä tavalla tartuttava mahdollisuuksiin, joita nopeasti muuttuva maailmantalous tarjoaa. Siksi Euroopan komissio julkaisi joulukuussa 2015 tiedonannon Ilmailustrategia Euroopalle 1, jossa esitettiin kunnianhimoinen visio Euroopan ilmailun tulevaisuudesta. Strategian tavoitteena on elvyttää Euroopan taloutta, vahvistaa Euroopan teollista perustaa ja tukea Euroopan maailmanlaajuista johtoasemaa ilmailussa vastaten samalla ympäristö- ja ilmastohaasteisiin. Näin edistetään suoraan komission strategisia painopisteitä. 1.2. EU:n ilmailustrategia tuottaa tuloksia EU:n ilmailustrategiaan on kirjattu toimenpiteitä, joihin tulevina vuosina on tarkoitus ryhtyä. Tämä tiedonanto sekä ehdotus ja ohjeet, joihin tässä asiakirjassa viitataan ja jotka esitetään samanaikaisesti, tukevat ilmailustrategiaa ja erityisesti toimintaa, jolla on seuraavat tavoitteet: kansainvälisessä ilmailussa saavutetun johtoaseman säilyttäminen turvaamalla kilpailu ja helpottamalla ulkomailta EU:n lentoyhtiöihin tehtäviä investointeja; kasvun rajoihin puuttuminen Euroopan ilmatilassa parantamalla lentoyhteyksiä ja ilmatilan käytön tehokkuutta. 2. KANSAINVÄLISEN ILMAILUN JOHTAJA 2.1. Kilpailun turvaaminen ilmailualalla EU parantaa eurooppalaisten ilmailualan toimijoiden markkinoille pääsyä ja investointimahdollisuuksia tärkeillä ulkomaisilla markkinoilla auttamalla niitä lisäämään 1 Komission tiedonanto Ilmailustrategia Euroopalle, COM(2015) 0598 final. FI 2 FI
kansainvälistä toimintaansa ja varmistamalla avoimet markkinaolosuhteet kaikille EU:n lentoyhtiöille. EU:n ja kolmansien maiden välisiä ilmailusopimuksia solmimalla tuetaan avoimia ja yhteenliitettyjä markkinoita. Sopimusten avulla saadaan enemmän lentoja ja kohteita edullisempaan hintaan. Jotkin sopimukset ovat jo voimassa, kun taas joidenkin kohdalla neuvottelut ovat meneillään tai sopimukset odottavat vielä allekirjoittamista (Ukraina). Tulevina vuosina on odotettavissa uusia sopimuksia, sillä komissio on antanut neuvostolle suosituksia uusien neuvottelujen avaamisesta. Maailman kauppajärjestö ja Kansainvälinen siviili-ilmailujärjestö eivät toistaiseksi ole laatineet kansainvälisiä standardeja, jotka koskisivat markkinoille pääsyä. Sen vuoksi EU määrittelee markkinoiden avaamisen ehdot kolmansien maiden kanssa solmituissa ilmailusopimuksissaan. Tarkoituksena on varmistaa sijoittajille oikeudellinen ennakoitavuus ja oikeusvarmuus. Euroopan yhteydet voivat kuitenkin kärsiä, jos kolmannet maat tai kolmansien maiden yhteisöt soveltavat kilpailulle vahingollisia käytäntöjä EU:n lentoyhtiöihin, kun EU:n ja kyseisen kolmannen maan välillä ei ole ilmailusopimusta tai olemassa olevat sopimukset (EU:n tai kansallisen tason sopimukset) eivät sisällä määräyksiä, joilla pystyttäisiin riittävästi puuttumaan kilpailua haittaaviin käytäntöihin. Jos käytäntöihin ei puututa, ne voivat ajan myötä vaikuttaa kielteisesti alan kilpailutilanteeseen ja sen myötä vähentää valinnanvaraa ja yhteyksiä ja nostaa EU:n kansalaisten ja yritysten maksamia hintoja. EU:n lentoyhtiöt ovat toki itse vastuussa omasta kilpailukyvystään, ja niiden tulisi jatkossakin sopeuttaa tuotteensa ja liiketoimintamallinsa markkinaolosuhteisiin. EU:n olisi kuitenkin voitava ryhtyä tarvittaviin toimenpiteisiin, jos unionin yhteydet ja kilpailukyky kansainvälisessä lentoliikenteessä ovat syrjivien käytäntöjen takia uhattuina. Jotta kilpailua haittaavien käytäntöjen uhkaa voidaan pienentää, tarvitaan erinäisiä toimenpiteitä. Ensinnäkin EU:n ja sen jäsenvaltioiden olisi pyrittävä vaikuttamaan kansainvälisesti Kansainvälisen siviili-ilmailujärjestön ja Maailman kauppajärjestön kautta tukeakseen aktiivisesti sellaisten monenvälisten sääntöjen kehittämistä, joilla taataan kaikille lentoyhtiöille samat markkinoille pääsyn ehdot ja maailmanlaajuisesti tasapuoliset toimintaedellytykset. Toiseksi EU:n ja sen jäsenvaltioiden olisi jatkettava yhteistyötä kolmansien maiden kanssa ja otettava tämä ongelma esiin ilmailusopimusten yhteydessä 2. Nämä ovat edelleen EU:n ensisijaiset toimintatavat. Lisäksi tarvitaan EU:n tason säännöt kantelun tekemisestä komissiolle. Kantelun saatuaan komissio voi tutkia, onko EU:n lentoyhtiöille aiheutunut haittaa niihin vaikuttavista kolmansien maiden käytännöistä, ja haittoja voitaisiin tarvittaessa kompensoida. Nykyisen aihetta koskevan asetuksen 3 lähestymistapa on osoittautunut huonoksi, ja asetus on korvattava tehokkaammalla säädöksellä. Komissio ehdottaa asetuksen (EY) N:o 868/2004 korvaamista uudella asetuksella, jolla 2 3 http://ec.europa.eu/transport/modes/air/aviation-strategy/external_policy Asetus (EY) N:o 868/2004 lentoliikennepalvelujen tarjoamiseen muista maista kuin Euroopan yhteisön jäsenvaltioista liittyviltä yhteisön lentoliikenteen harjoittajia vahingoittavilta tuilta ja epäterveiltä hinnoittelukäytännöiltä suojautumisesta. FI 3 FI
turvataan kilpailu lentoliikenteessä; kehottaa neuvostoa antamaan luvan uusia kattavia EU:n ilmailusopimuksia (Bahrain, Kiina, Kuwait, Meksiko, Oman ja Saudi-Arabia) koskevien neuvottelujen aloittamiseen ja tekemään nopeasti päätöksen Ukrainan kanssa solmittavan EU:n laajuisen ilmailusopimuksen allekirjoittamisesta. 2.2. Ulkomailta EU:n lentoyhtiöihin tehtävien investointien edistäminen Euroopan lentoyhtiöt tarvitsevat kasvunsa tueksi investointeja myös ulkomailta. EU:n ilmailumarkkinoiden vapauttaminen on poistanut esteet eurooppalaisten lentoyhtiöiden keskinäisiltä investoinneilta. Tämä on hyödyttänyt sekä lentoyhtiöitä että matkustajia, sillä yhtiöiden kannattavuus on parantunut ja lentojen määrä kasvanut. Ulkomaiset lentoyhtiöt saavat sekä toimia EU:ssa että investoida EU:n lentoyhtiöihin. Nykyisten sääntöjen 4 mukaan kolmansien maiden investoinnit EU:n lentoyhtiöihin tai kolmansien maiden kansalaisten omistusosuus niistä ei kuitenkaan saa ylittää 49:ää prosenttia ja tosiasiallisen määräysvallan on säilyttävä jäsenvaltioilla tai niiden kansalaisilla. Muuten lentoyhtiötä ei voida hyväksyä EU:n lentoyhtiöksi, eikä se saa jatkaa toimintaansa sellaisena. Viime vuosina EU:n lentoyhtiöihin on tehty useita merkittäviä ulkomaisia investointeja, joiden vuoksi jäsenvaltiot ja komissio ovat käynnistäneet tutkimuksia varmistaakseen, että edellä mainitut vaatimukset täyttyvät. Tämän vuoksi komissio esittelee asetuksessa (EY) N:o 1008/2008 vahvistettujen omistajuusja määräysvaltasääntöjen tulkintaohjeet. Ohjeiden tarkoituksena on parantaa oikeusvarmuutta ja selventää ulkomaisille sijoittajille ja lentoyhtiöille, millaisia investointiohjelmien tulee olla, jotta yhtiö saa jatkaa toimintaansa EU:n lentoyhtiönä. Ohjeissa kerrotaan pääpiirteittäin, millä tavoin komissio arvioi omistajuus- ja määräysvaltavaatimusten täyttymistä. Tämä on erityisesti tarpeen ulkomaisten investointien tapauksessa. Seuraavaksi komissio tarkastelee omistajuus- ja määräysvaltasääntöjä uudelleen ja tarvittaessa muuttaa niitä, jotta ne olisivat jatkossakin merkityksellisiä ja tehokkaita nopeasti muuttuvilla ilmailumarkkinoilla. Komissio esittelee asetuksessa (EY) N:o 1008/2008 vahvistettujen eurooppalaisia lentoyhtiöitä koskevien omistajuus- ja määräysvaltasääntöjen tulkintaohjeet; tarkistaa EU:n lentoyhtiöitä koskevat omistajuus- ja määräysvaltasäännöt osana asetuksen (EY) N:o 1008/2008 arviointia 5. 3. KASVUN RAJOIHIN PUUTTUMINEN EUROOPAN ILMATILASSA 4 5 Asetus (EY) N:o 1008/2008. Ehdotuksiin sovelletaan komission paremman sääntelyn vaatimuksia. FI 4 FI
3.1. Lentoyhteyksien parantaminen Lentomatkustaminen on edelleen tietyillä EU:n alueilla haaste usein myös syrjäisimmillä alueilla. EU on tunnistanut tarpeen puuttua siihen, että tietyillä reiteillä ja erityisistä olosuhteista johtuen ei pystytä tarjoamaan paikallisyhteisöjen tarpeisiin nähden riittävästi lentoja joko riittämättömän kysynnän tai markkinoiden toimimattomuuden vuoksi. Näissä tapauksissa julkisen palvelun velvoitteilla voidaan taata erityisesti se, että syrjäisiltä tai kehittyviltä alueilta on hyvät yhteydet muualle Eurooppaan. Kilpailulle aiheutuvan haitan estämiseksi julkisen palvelun velvoitteet sallitaan ainoastaan tarkasti rajatuin ehdoin, jotka on vahvistettu asetuksessa (EY) N:o 1008/2008. Kokemus on kuitenkin osoittanut, ettei nykyisiä sääntöjä aina sovelleta johdonmukaisesti. Tämä saattaa vaikeuttaa sekä yhteyksien että kilpailun turvaamista näillä reiteillä. Sen vuoksi komissio antaa tulkintaohjeet, joissa pyritään vastaamaan jäsenvaltioiden ja paikallisviranomaisten kysymyksiin julkisen palvelun velvoitteiden suunnittelusta ja toteutuksesta. Tulkintaohjeissa kerrotaan pääpiirteittäin, millä tavoin komissio arvioi julkisen palvelun velvoitteita. Ohjeiden tarkoituksena on auttaa jäsenvaltioita soveltamaan julkisen palvelun velvoitteita koskevia sääntöjä oikein ja tehokkaasti silloin, kun velvoite on yksi mahdollinen keino paikata yhteyksien puutetta. Seuraavaksi julkisen palvelun velvoitteita koskevia sääntöjä tarkastellaan uudelleen ja tarvittaessa muutetaan, jotta ne olisivat jatkossakin tehokkaita ja selkeitä. Komissio antaa asetuksessa (EY) 1008/2008 vahvistettujen julkisen palvelun velvoitteita koskevien sääntöjen tulkintaohjeet; tarkistaa julkisen palvelun velvoitteita koskevat säännöt osana asetuksen (EY) 1008/2008 arviointia. Komission yksiköt ovat parhaillaan kehittämässä myös yhteysindeksiä, jonka avulla voitaisiin tunnistaa yhteyksien puute paremmin ja verrata EU:n eri alueiden lentoliikenteen tasoa tavoitetasoihin. Indeksi julkistetaan vuoden 2017 loppuun mennessä. 3.2. Ilmatilan käytön tehostaminen Keskeinen haaste Euroopan ilmailun kasvulle on se, miten onnistutaan vähentämään tehokkuuteen kohdistuvia rajoituksia, jotka aiheuttavat myöhästymisiä ja haittaavat suuresti Euroopan ilmailualan mahdollisuuksia kestävän kasvun ja kansainvälisen kilpailun suhteen. Euroopan ilmatilan pirstaleisuuden hinta on vuodessa ainakin 3 miljardia euroa ja jopa 50 miljoonaa tonnia hiilidioksidipäästöjä. Yhtenäinen eurooppalainen ilmatila on konkreettinen esimerkki siitä, miten EU:n toimet tuottavat tulosta lisäämällä kapasiteettia, parantamalla turvallisuutta ja leikkaamalla kustannuksia ilmailun ympäristöjalanjälkeä samalla pienentäen. Näistä parannuksista huolimatta vaikeista sääoloista, teknisistä vioista, poikkeuksellisista tapahtumista, FI 5 FI
kriisitilanteista tai työtaisteluista johtuvat häiriöt haittaavat Euroopassa edelleen lentomatkustusta merkittävästi. 6 Useat komission ehdottamista tärkeistä uudistuksista eivät myöskään ole edenneet neuvostossa vuoden 2014 jälkeen (yhtenäinen eurooppalainen ilmatila SES 2+). Ehdotetut uudistukset koskevat ilmatilan käytön tehostamista lyhyempien reittien ja alempien käyttö- ja ympäristökustannusten avulla. Näillä uudistuksilla voitaisiin saavuttaa 36 miljardin euron säästöt seuraavien 20 vuoden aikana ja luoda jopa 11 000 työpaikkaa. Kaikista liikenteen häiriöiden aiheuttajista monitahoisimpia haasteita ovat työtaistelut. Ilmaliikenteen hallinnan lakot johtavat yleensä useiden lentojen perumiseen ja myöhästymiseen ja jättävät matkustajia saarroksiin lentokentille. Tällaiset työtaistelut aiheuttavat vakavaa haittaa sisämarkkinoiden toiminnalle 7. Vuosina 2005 2016 ilmaliikenteen hallinnan lakkojen vuoksi peruttiin 243 660 lentoa, millä oli vaikutuksia arviolta 27 miljoonaan matkustajaan. Samana ajanjaksona ilmaliikenteen hallinnan työtaisteluista aiheutui lentoyhtiöille jo pelkästään viivästysten vuoksi yli miljardin euron kustannukset. Lakko-oikeus on perusoikeus 8, josta tällä hetkellä säädetään pääasiassa kansallisessa lainsäädännössä. Monissa jäsenvaltioissa on jo käytössä järjestelyjä, joilla vähennetään eurooppalaisiin matkustajiin vaikuttavia lentojen peruutuksia ja myöhästymisiä. Komissio on määrittänyt joukon operatiivisia toimenpiteitä, joita sidosryhmät voisivat toteuttaa näihin ongelmiin puuttumiseksi. Yksi niistä on työmarkkinaosapuolten välisen vuoropuhelun parantaminen ilmaliikenteen hallinnan alalla osapuolten kehittämien työkalujen pohjalta. Toimenpiteisiin kuuluvat myös ammattiliittojen ennakkoilmoitukset lakoista, työntekijöiden ilmoitukset lakkoon osallistumisesta, ylilentojen turvaaminen sekä lentoliikenteen turvaaminen ruuhka-aikoina. Komissio kannustaa jäsenvaltioita ja sidosryhmiä, myös työmarkkinaosapuolia, soveltamaan ilmaliikenteen hallinnan tarjoaman palvelun jatkuvuuden parantamiseksi seuraavia käytäntöjä: o Edistetään työmarkkinaosapuolten tervettä ja tuloksellista vuoropuhelua ilmaliikenteen hallinnan alan yrityksissä työtaistelujen vaikutusta ilmaliikenteen hallintaverkostoon pienennetään parantamalla työmarkkinaosapuolten vuoropuhelua ja vähentämällä siten lakkojen todennäköisyyttä; o Ammattiliittojen olisi annettava lakosta ennakkoilmoitus hyvissä ajoin 6 7 8 Ilmaliikennevirtojen säätelystä reitillä johtuvia viivästyksiä tapahtui vuonna 2016 seuraavista syistä ja seuraavissa suhteissa: lennonjohtokapasiteetti/-miehitys (57 %), sääolosuhteet (19 %), ilmaliikenteen hallinnan lakot (14 %) ja muut tapahtumat (9 %). Yhteinen eurooppalainen ilmatila otettiin käyttöön vuonna 2004. Lakkopäiviä on EU:n ilmailuverkostossa sen jälkeen ollut 375, eli kolmentoista vuoden aikana on kertynyt yli vuoden verran lakkopäiviä. Vahvistettu perusoikeuskirjan 28 artiklassa, jossa määrätään seuraavasti: Työntekijöillä ja työnantajilla tai näiden järjestöillä on unionin oikeuden sekä kansallisten lainsäädäntöjen ja käytäntöjen mukaisesti oikeus asianmukaisilla tasoilla neuvotella ja tehdä työ- ja virkaehtosopimuksia sekä oikeus ryhtyä eturistiriitatilanteissa etujensa puolustamiseksi työtaistelutoimiin, lakko mukaan lukien. Ks. myös uudistetun Euroopan sosiaalisen peruskirjan 6 artikla, jossa tunnustetaan työntekijöiden ja työnantajien oikeus ryhtyä eturistiriitatilanteessa yhteistoimiin, kuten lakkoon. FI 6 FI
lakosta olisi ilmoitettava riittävän ajoissa, jotta ilmailualan toimijat ehtivät tekemään suunnitelmia työtaistelun vaikutusten lieventämiseksi (ilmoitus esimerkiksi vähintään 14 päivää ennen lakon alkua); o Työntekijöiden olisi ilmoitettava työtaisteluun osallistumisesta kunkin työntekijän olisi ilmoitettava työtaisteluun osallistumisesta riittävän ajoissa, jotta työnjohto voi organisoida lentoliikenteen ja järjestää tarvittavan miehityksen lakon ajaksi (ilmoitus esimerkiksi 72 tuntia ennen lakon alkua); o Turvataan ylilennot niiden jäsenvaltioiden ilmatilassa, joita lakko koskee koko eurooppalaiseen ilmaliikenteen hallintaverkkoon kohdistuvia vaikutuksia vähennetään huomattavasti varmistamalla sataprosenttinen palvelun jatkuvuus lennoille, jotka kulkevat lakkovaltion ilmatilan kautta; o Turvataan lentoliikenne ruuhka-aikoina lakkojen ajoittamista päivän ruuhkaisimpiin hetkiin ja vuoden ruuhkaisimpiin ajankohtiin tulisi välttää. Komissio kannustaa operatiivisia sidosryhmiä ja verkon hallinnoijaa lisäämään yhteistyötä lakoista aiheutuvien liikennehäiriöiden varalta sekä kehittämään jo olemassa olevia riskinhallintatoimenpiteitä. Lennonvarmistuspalvelun tarjoajia kannustetaan solmimaan kahden- tai monenvälisiä yhteistyösopimuksia, joilla parannetaan palvelun jatkuvuutta lakkotilanteissa. Verkon hallinnoijan taas olisi seurattava edistystä lakkorekisterin avulla. Komissio tarkastelee sidosryhmien kanssa tarkemmin yhtenäisemmän toiminnallisen Euroopan ilmatilan käsitettä mahdollisimman hyvän palvelun jatkuvuuden varmistamiseksi. Lisäksi komissio tutkii yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan suorituskyvyn kehittämisjärjestelmään kuuluvia toimenpiteitä, jotta niissä otettaisiin paremmin huomioon lakkojen vaikutus ilmaliikenteen hallintaan. Komissio kehottaa lainsäätäjiä hyväksymään pikaisesti yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa (SES 2+) koskevat ehdotukset ja jatkaa työtä jäsenvaltioiden ja muiden sidosryhmien kanssa kohti yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan täysimääräistä toteuttamista. 4. PÄÄTELMÄT Euroopan ilmailualan on oltava vahva, kilpailukykyinen ja kestävä, koska sillä on tärkeä tehtävä EU:n talouden tukemisessa. EU:n olisi säilytettävä johtoasemansa kansainvälisessä ilmailussa. Tämä olisi mahdollistettava erityisesti hyödyntämällä uusia kansainvälisiä markkinoita ja varmistamalla avoin kilpailu kaikkien lentoyhtiöiden välillä. Lisäksi olisi helpotettava ulkomaisten investointien tekemistä EU:n lentoyhtiöihin. EU tarvitsee myös laajat lentoyhteydet, ja sen ilmatilaa olisi käytettävä mahdollisimman tehokkaasti. Jotta ilmailuala voi toimia tehokkaasti silloinkin, kun markkinat eivät toimi tai lentoliikenteessä esiintyy häiriöitä, tarvitaan sekä EU:n että kansallisen tason toimia. FI 7 FI
Edellä kuvatut toimet ovat tarpeen, jotta saadaan luotua avoimet ja yhteenliitetyt ilmailumarkkinat, jotka hyödyttävät suoraan EU:n kansalaisia, työntekijöitä ja yrityksiä. FI 8 FI