PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA ESITYSLISTA 76/2002 vp Torstai 26.9.2002 kello 09.30 1. Nimenhuuto 2. Päätösvaltaisuus 3. HE 132/2002 vp valtion talousarvioksi vuodelle 2003 Ilmoitetaan, että asia on 20.9.2002 lähetetty valtiovarainvaliokuntaan. Eduskunnan työjärjestyksen 38 :n 3 momentin mukaan valiokunta voi omasta aloitteestaan antaa toimialaansa koskevan lausunnon valtion talousarvioesityksestä valtiovarainvaliokunnalle 30 päivän kuluessa siitä, kun esitys on lähetetty valtiovarainvaliokuntaan. Päätetään lausunnon antamisesta. 4. E 99/2002 vp komission tiedonannoista 1) Eurooppalainen hallintotapa: Lainsäädännön parantaminen; 2) Lainsäädännön parantamista ja yksinkertaistamista koskeva toimintasuunnitelma; 3) Vaikutustenarvioinnista; 4) Mietintö: Neuvottelu ja keskustelukulttuurin edistäminen ehdotus komission konsultointiprosessiin sovellettavista yleisistä periaatteista ja vähimmäisvaatimuksista Ilmoitetaan, että asia on lähetetty valiokunnalle mahdollisia toimenpiteitä varten. KTM:n kirje 16.09.2002 Päätetään mahdollisiin toimenpiteisiin ryhtymisestä. 5. HE 100/2002 vp vapaarahoitteiseksi asumisoikeusjärjestelmäksi ja asumisoikeusjärjestelmän muuksi kehittämiseksi I käsittely Hyväksytään 24.9.2002 suoritettu asiantuntijakuuleminen. Päätetään asiantuntijoiden kuulemisen lopettamisesta / jatkamisesta. 6. HE 91/2002 vp valitusta hovioikeuteen ja valitusasian käsittelyä hovioikeudessa koskevien oikeudenkäymiskaaren säännösten muuttamiseksi Jatkettu I käsittely Päätetään asiantuntijoiden kuulemisen lopettamisesta / jatkamisesta. 7. HE 52/2002 vp laeiksi esitutkintalain ja pakkokeinolain sekä eräiden näihin liittyvien lakien muuttamisesta Jatkettu I käsittely Päätetään asiantuntijoiden kuulemisen lopettamisesta / jatkamisesta. 1(3)
ESITYSLISTA 76/2002 vp 8. HE 93/2002 vp laiksi henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi I käsittely Hyväksytään 25.9.2002 suoritettu asiantuntijakuuleminen. Päätetään asiantuntijoiden kuulemisen lopettamisesta / jatkamisesta. 9. K 3/2002 vp Hallituksen toimenpidekertomus vuodelta 2001 Jatkettu I käsittely Päätetään kirjallisen lausunnon pyytämisestä. 10. E 66/2002 vp toimivallanjaosta Euroopan unionin ja jäsenvaltioiden välillä Jatkettu I käsittely Kuultavana: EU asioiden alivaltiosihteeri Antti Peltomäki, valtioneuvoston kanslia Seuraava kuuleminen on 27.9.2002. klo 10.00 klo 11.00 11. HE 99/2002 vp laiksi kasvinterveyden suojelemisesta I käsittely Merkitään saapuneeksi professori Heikki Kullan kirjallinen lausunto. Kuultavina: maatalousneuvos Päivi Mannerkorpi, maa ja metsätalousministeriö ylitarkastaja Annukka Nurmi, maa ja metsätalousministeriö lainsäädäntöneuvos Outi Suviranta, oikeusministeriö professori Teuvo Pohjolainen professori Veli Pekka Viljanen Päätetään asiantuntijoiden kuulemisen lopettamisesta / jatkamisesta. 12. HE 115/2002 vp työttömyysturvalaiksi ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta 1 käsittely Kuultavina: hallitusneuvos Anja Kairisalo, sosiaali ja terveysministeriö lainsäädäntöneuvos Pasi Järvinen, työministeriö oikeustieteen lisensiaatti Maija Saksiin professori Martin Scheinin Seuraava kuuleminen on 4.10.2002. 13. HE 98/2002 vp laeiksi yksityishenkilön velkajärjestelystä annetun lain ja verotusmenettelystä annetun lain 88 :n muuttamisesta Jatkettu I käsittely Hyväksytään käsittelyn pohjaksi sihteerin laatima lausuntoluonnos. 2(3)
ESITYSLISTA 76/2002 vp Esitellään luonnos. Yleiskeskustelu Yksityiskohtainen käsittely 14. Muut asiat 15. Seuraava kokous Seuraava kokous on perjantaina 27.9.2002 klo 9.00. 3(3)
HE 99/2002 Heikki Kulla (26.9.2002) 4 1 S Perustuslakivaliokunnalle Esitän hallituksen esityksestä 99/2002 laiksi kasvinterveyden suojelemisesta kunnioittavasti seuraavan. Elinkeinovapaus Perustuslain tulkintakäytännössä ehdotetun kaltaista rekisteröitymisvelvollisuutta on pidetty luvanvaraisuuteen rinnastuvana sääntelynä (mm. Pe VL 45/2001). Luvanvaraisuutta on puolestaan pidetty poikkeuksellisesti mahdollisena tärkeiden ja vahvojen yhteiskunnallisten intressien puoltaessa sitä. Tällaiset intressit käyvät hyvin ilmi lakiehdotuksen perusteluista. Rekisteröinti on järjestetty (4 ) ns. normatiivijärjestelmän mukaisesti: jokaisella edellytykset täyttävällä on oikeus tulla rekisteröidyksi. Tämän seikan pitäisi ilmetä selvästi lakitekstistä eikä vain sen perusteluista. Pakkokeinojen sääntelyä tarkasteltaessa lienee päädyttävä siihen, että 29 :n säännös on lähinnä tarkastuskeskuksen toimivaltaa lisäävä säännös. Sen ohella muissa kuin 12 :n mukaisissa asioissa on käytettävissä lääninhallitukselta virka apuna pyydettävät vastaavat pakotteet. Omaisuudenturva Lakiehdotuksessa on huomattava määrä kasvinviljelijän välittömiä taloudellisia etuja koskevia sääntelyitä. Niistä keskeisin on säännös kasvintuhoojien torjunnasta (12 ) ja siihen liittyvä vahingonkorvaussäännös (31 ). Torjunnan edellytykset on säännelty täsmällisesti. Kuitenkin laissa olisi kuitenkin suoraan todettava (6.2 ), että torjunnan edellytyksenä on pääsääntöisesti kasvintuhoojan esiintymisen varmistaminen. Korvauksen eväämisen perusteena voi 32.2 :n mukaan olla mm. lain nojalla annettujen määräysten ja päätösten noudattamatta jättäminen. Sääntely on suhteellisuusperiaatteen kannalta liian väljä. Sama huomautus voidaan kohdistaa saman pykälän 1 momentin 4) kohdan sanontaan hyvä viljelytapa.
Julkisen hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle 5 Kasvintuotannon tarkastuskeskus voi lakiehdotuksen 16 :n mukaan käyttää valvonnassa apunaan valvontatehtävään kirjallisesti valtuuttamiaan tarkastajia, jotka toimivat tarkastuskeskuksen valvonnassa. Kyseessä on selvästi julkisen hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle, joten asiaa on arvioitava PL 124 :n kannalta. Sääntely ja sen perustelut noudattavat mainitun säännöksen perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännössä vakiintunutta sisältöä (mm. Pe VL 20/2002, 48/2001). Kuitenkaan 16 :ssä ei ole minkäänlaista mainintaa tarkastajan tai tämän sijaan tilapäisesti määrätyn henkilön pätevyysvaatimuksista, vaikka tehtävä edellyttää erityisiä valmiuksia. Asia on merkityksellinen tarkastettavien oikeusturvan kannalta. Olisi asianmukaista PL 21 :n mukaisen hyvän hallinnon näkökulmasta, että tarkastajalle asetetaan laissa velvollisuus esittää asianosaiselle tarvittaessa selvitys valtuutuksestaan. Kotirauha Lakiehdotuksen 21 :n mukaan kotirauhan piirissä tarkastuksen tai näytteenoton saa tehdä vain viranomainen ja tarkastus tai näytteenotto saadaan toimittaa vain, jos se on välttämätöntä tarkastuksen kohteena olevien seikkojen selvittämiseksi ja on perusteltua syytä epäillä jonkun syyllistyneen tässä laissa rangaistavaksi säädettyyn rikokseen. Tältä osin toimivallan rajaukset pääosin noudattavat perustuslakivaliokunnan omaksumaa linjaa (mm. Pe VL 48/2001). Kuitenkin tarkastusoikeuden sitominen pelkästään lain tai sen nojalla annettujen säännösten täytäntöönpanemiseen ja noudattamisen valvontaan on melko väljä varsinkin, koska mainittuja säännöksiä on varsin paljon. Tosin tarkastus on tarkoitettu usein toistuvaksi toimenpiteeksi (19 ). Asetuksenantovaltuudet Lakiehdotukseen on pyritty sisällyttämään kaikki sellaiset säännökset, jotka koskevat yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteita tai muuten perustuslain mukaan lain alaan kuuluvia asioita (s. 33). Säännöksiä asetuksenantovallasta on melko runsaasti, kuten 4.2, 4.4, 6.3, 7.2, 7.4, 8, 12.1, 15.2 ja 18. Säännökset koskevat lähinnä teknisluonteisia ja nopeasti muuttuvia asioita, ja ovat siten PL 80 :n näkökulmasta asianmukaisia. Kuitenkin 12.1 :n l) kohdan mukaista toimivaltaa olisi aiheellista täsmentää ottamalla lakiin maininta toimenpiteiden tarpeellisuudesta tai välttämättömyydestä. Asetuksen antamien ja asetuksen sisältö sidotaan 15.2 :ssä viranomaisten väliseen etukäteiseen sopimukseen. Tämä ei ole lainsäädäntövaltaa muodollisesti kaventavana asianmukainen sääntely (sopimusjärjestelyistä mm. Pe VL 52/2001, 2/2002). Tosin viranomaiset sinänsä voivat tällaisesta asiasta sopia ennen asetuksen antamista. Oikeusturva Eräissä kohdin asianosaisen asemaan vaikuttavista toimista ei lain sanamuodon mukaan tehtäisi päätöstä, kuten väliaikaisen käyttökiellon raukeamisesta (27.2 ) ja rekisteriin uudelleen
6 merkitsemisestä (28.3 ). PL 21 :n mukaisen hyvän hallinnon mukaan näistä olisi aihetta päättää erikseen tai toimenpiteestä olisi ainakin ilmoitettava asianosaiselle. Tällaisten seikkojen olisi syytä näkyä lakitekstistä. Muutoksenhakua koskevasta 35 :stä voi saada sen käsityksen, että myös vahingonkorvausvaatimukseen annetusta päätöksestä (31.4 ) valitetaan hallintolainkäytön järjestyksessä maaseutuelinkeinojen valituslautakuntaan. Kuitenkin vahingonkorvausriita olisi käynnistettävä nostamalla kanne käräjäoikeudessa, koska mainittuja riitoja ei voida käsitellä valitusasian yhteydessä. Mikäli tarkoituksena on säätää mainitusta pääsäännöstä poikkeava erityismenettely, sen pitäisi selvästi näkyä laista. PL 21 :n ja 99 :n näkökulmasta sääntely on näin ollen epäselvä. Heikki Kulla professori Turussa 18. syyskuuta 2002
Teuvo 26.9.2002 Pohjolainen Lausunto eduskunnan perustuslakivaliokunnalle Hallituksen esityksestä Eduskunnalle laiksi kasvinterveyden suojelemisesta (HE 99/2002 vp) Perustuslakivaliokunnan pyytämänä lausuntona otsikossa mainitusta asiasta esitän kunnioittavasti seuraavan: 1. Yleistä Esityksen tavoitteena on uudistaa ja ajantasaistaa kasvinsuojelulainsäädäntöä ottaen huomioon kasvinsuojelun kansalliset kehittämistavoitteet ja käytännössä esiin tulleet muutostarpeet. Lakiin on ehdotettu tehtäviksi mm. perustuslakiuudistuksesta johtuvia muutoksia. Muutokset koskevat säädöstasoa, valtuutussäännöksiä, valvontajärjestelmää sekä muutoksenhakua. Esitettyjen muutosten luonne lähtökohtaisesti vähentää perustuslakisääntelyn näkökulmasta katsoen lainsäädännön valtiosääntöoikeudellisia ongelmia. Esitykseen liittyy kuitenkin useita perustuslain tulkintaan liittyviä kysymyksiä, kuten lakiehdotukseen sisältyvien velvoitteiden ja rajoitusten suhde perusoikeussääntelyyn, kysymys lainsäädäntövallan perustuslain mukaisesta delegoimisesta ja julkisen hallintotehtävän luovuttamisesta viranomaiskoneiston ulkopuolelle. Käsittelen näitä kysymyksiä seuraavassa era. jaottelua käyttäen.
8 2 Esityksen suhde perusoikeussääntelyyn 2.1 Elinkeinovapaus ja rekisteröitymisvelvollisuus Ehdotettuun lakiin kasvinterveyden suojelemisesta sisältyy (4 ) sääntely, jonka mukaan kasveja, kasvituotteita ja muita tavaroita, joiden mukana kasvintuhooja voi helposti levitä, saa markkinoida, tuottaa markkinointia varten, varastoida ja maahantuoda vain sellainen toimija, joka on merkitty Kasvintuotannon tarkastuskeskuksen valvontaa varten merkittyyn rekisteriin. Ehdotetussa laissa on säädetty rekisteriin merkitsemisen edellytykset sekä rekisteriin merkittävät tiedot. Vaikka asia ei laista suoraan ilmene, tarkoituksena lienee, ettei toimintaa saa aloittaa ennen kuin päätös rekisteröinnistä on tehty. Rekisteröitymisvelvollisuus on asiallisesti toiminnan aloittamisen ehto. Rekisteröitymisvelvollisuutta voidaan arvioida perustuslaissa turvatun elinkeinovapauden kannalta. Perustuslakivaliokunta on useassa yhteydessä viime vuosina varsin johdonmukaisella tavalla arvioinut rekisteröitymisvelvollisuuden suhdetta elinkeinovapauteen. Tulkintalinja on muotoutunut tiivistettynä seuraavaksi: Perustuslain 18 :n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan elinkeinolla. Elinkeinovapaus on perustuslakivaliokunnan perusoikeusuudistuksen esitöihin pohjautuvan (HE 309/1993 vp, s. 67/11) tulkintakäytännön mukaan perustuslain mukainen pääsääntö, joskin elinkeinotoiminnan luvanvaraistaminen on poikkeuksellisesti mahdollista tärkeiden ja vahvojen yhteiskunnallisten intressien puoltaessa sitä (esim. PeVL 23/2000 vp, PeVL 4/2000 vp ja PeVL 35/1998 vp). Perustuslakivaliokunta on pitänyt esityksessä ehdotetun kaltaista rekisteröitymisvelvollisuutta perustuslain kannalta asiallisesti luvanvaraisuuteen rinnastuvana sääntelynä: Ks. PeVL 24/2000 vp, s. 2/1: "Hallituksen esityksessä asetetaan kiinteistöjen ja vuokrahuoneistojen välitystoiminnan harjoittamisen edellytykseksi velvollisuus rekisteröityä lääninhallituksen pitämään rekisteriin. Välitystoimintaa ei saa harjoittaa, ellei asianomainen ole rekisteröitynyt eli täyttänyt rekisteröitymisen edellytyksiä, minkä lääninhallitus päätöksellään erikseen toteaa. Esityksen mukainen rekisteröitymisvelvollisuus ei valtiosääntöoikeudelliselta kannalta näin ollen poikkea olennaisesti siitä, että kyseiset toiminnot tehtäisiin luvanvaraisiksi. Ehdotettua sääntelyä on valiokunnan mielestä arvioitava perustuslaissa turvatun elinkeinovapauden kannalta".
Lakiehdotuksessa (säätämisjärjestysperusteluissa) rekisteröitymisvelvollisuutta on perusteltu sillä, että sen avulla pyritään ylläpitämään hyvää kansanterveyden tilaa ja elintarviki PeVL 45/2001 vp: "Metsänviljelyaineistoa saa lakiehdotuksen 4 :ri mukaan tuottaa, markkinoida ja tuoda maahan vain sellainen aineiston toimittaja, joka on merkitty metsänviljelyaineiston toimittajien rekisteriin. Rekisteröitymisvelvollisuutta on tarkasteltava perustuslain 18 :n 1 momentissa turvatun elinkeinovapauden kannalta." Perustuslakivaliokunta on kuitenkin toisaalta katsonut, että rekisteröintivelvollisuuden merkitsemä elinkeinovapauden rajoitus on suhteellisen vähäinen (PeVL 24/2000). Näin ollen, jos rekisteröinnin ehdot eivät ole epäasiallisen ankaria tavoiteltavaan päämäärään nähden, eivätkä ne muodosta yrittäjille tosiasiallista estettä hakeutua tälle alalle, rekisteröintivelvollisuuden asettamisen ei sinänsä voida katsoa loukkaavan elinkeinovapautta perustuslain vastaisesti. Luvanvaraisuudesta (ja tässä tapauksessa siis rekisteröintivelvollisuudesta) on kuitenkin säädettävä lailla, jonka on täytettävä perusoikeutta rajoittavalta lailta vaadittavat yleiset edellytykset. Eräs keskeisistä vaatimuksista on rajoitusten hyväksyttävyys: Muilta kuin perustuslain säännöksiin palautuvilta rajoitusperusteilta voidaan edellyttää erityistä painavuutta ja hyvin konkreettista liityntää ehdotettuun sääntelyyn {Viljanen, Perusoikeuksien rajoitusperusteet, s. 186). keiden turvallisuutta sekä tuotteiden korkeaa laatua. Elinkeinovapauden rajoitusta tällä tavalla pidetään välttämättömänä perustuslain 20 :ssä tarkoitettujen perusoikeuksien turvaamiseksi. Julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan "näiden perusoikeuksien turvaamiseksi on välttämätöntä kontrolloida sellaisten kasvien, kasvituotteiden ja muiden tavaroiden, joiden mukana kasvintuhooja voi helposti levitä, markkinointia, markkinointia varten tuottamista, varastointia ja maahantuontia". Rekisteröitymisvelvollisuuden taustalla on sellaisia tärkeitä ympäristöterveyden edistämiseen liittyviä yhteiskunnallisia intressejä, jotka perustuvat ympäristöperusoikeuksien edistämiseen, ja jotka puoltavat ehdotettua luvanvaraisuutta muistuttavaa sääntelyä. Rekisteröitymisvelvollisuus on tässä tapauksessa hyväksyttävä toimenpide suhteessa perustuslain 18 :n 1 momenttiin. Lakiehdotuksen 28 :ssä on ehdotettu säänneltäväksi kasvinsuojelurekisteristä poistamisesta. Koska rekisteristä poistaminen voidaan asiallisesti rinnastaa toimiluvan peruuttamiseen ja
10 merkitsee siten elinkeinovapauteen puuttumista, on olennaista, että velvoitteet on laissa riittävän täsmällisesti määritelty. Perustuslakivaliokunta on aikaisemmin (PeVL 19/2002 vp) katsonut, että toimiluvan peruuttaminen on yksilön oikeusasemaan puuttuvana viranomaistoimena vaikutuksiltaan jyrkempi kuin haetun luvan epääminen (ks. myös PeVL 28/2001 vp, s. 7/1). Sen vuoksi on sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta välttämätöntä, että luvan peruuttamismahdollisuus sidotaan säännöksessä vakaviin tai olennaisiin rikkomuksiin tai laiminlyönteihin. Olennaista on myös, että järjestelmä sisältää toiminnanharjoittajalle riittävät takeet viranomaistoiminnan ennustettavuudesta. Vrt. PeVL 45/2001 vp: "Viranomaisen puuttumiset toiminnan harjoittamiseen. Valvontaviranomainen voi lakiehdotuksen 25 :n perusteella peruuttaa perusaineiston hyväksymisen, jos aineisto ei enää täytä laissa säädettyjä vaatimuksia. Peruuttaminen tulee kysymykseen vasta äärimmäisenä keinona, jos valvontaviranomaisen lievemmät puuttumiset eivät saa aikaan tavoiteltua tulosta." I "Valiokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että 25 :n säännöksistä ilmenee hyväksyttävällä tavalla sekä elinkeinovapauden että omaisuudensuojan kannalta oleellinen suhteellisuusperiaate. Samaa ei voida todeta 26 :stä, jossa kieltämisvaltaa ei ole mitenkään sidottu sen aiheena olevan virheen tai laiminlyönnin merkittävyyteen (kurs. TP). Vaikka viranomaistoiminnassa on yleisenä oikeusperiaatteena noudatettava muun muassa suhteellisuusperiaatetta, on valiokunnan mielestä asianmukaista, että tämä pyritään tällaisessa yhteydessä ilmaisemaan myös säännöstekstissä." Hallituksen esityksessä rekisteristä poistamisen edellytykset on määritelty nähdäkseni riittävän täsmällisesti. Myös vaadittava suhteellisuusperiaate tulee säännöksen perusteella noudatettavaksi, kun rikkomustapauksissa on ensin annettava huomautus ja kehotus virheiden korjaamiseksi. Tämän vuoksi myöskään rekisteristä poistamiseen ei nähdäkseni liity ongelmia perustuslain sääntelyn näkökulmasta. 2.2 Markkinoinnin, maahantuonnin ja maastaviennin rajoittaminen Ehdotettuun lakiin sisältyy myös muuta yksilön oikeuksiin ja velvollisuuksiin liittyvää sääntelyä, jonka säädöstasoa on nostettu viitaten siihen, että kysymyksessä ovat yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteita koskevat säännökset. Lakiehdotuksen 6 :ssä ehdotetaan säänneltäväksi markkinoinnin rajoituksia. Tältä osin on syytä arvioida sääntelyn suhdetta paitsi elinkeinovapauteen myös mikäli kysymyksessä on mainonnan rajoittaminen sen suhdetta sananvapauteen.
Euroopan unionin alueella markkinointia sääntelee kasvinterveysdirektiivi, jossa edellytetään kasvipassia tai muuta tavaran kasvinterveydestä annettua todistusta. Kansallisessa sääntelyssä tämä tulee ottaa huomioon. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että direktiivin perusteella voitaisiin yleisesti asettaa Suomen perustuslain vastaista sääntelyä. Ehdotuksessa laiksi kasvinterveyden suojelemisesta on erityisesti kaksi kysymystä, joita on syytä arvioida perusoikeuksien lähinnä elinkeinovapauden ja mahdollisesti sananvapauden kannalta: Ensinnäkin lakiin sisältyvien rajoitusperusteiden hyväksyttävyys, täsmällisyys ja tarkkarajaisuus, ja toiseksi onko ehdotukseen sisältyvä markkinoinnin tarkemman sisällön delegointi asetuksella annettavaksi vastoin lailla säätämisen vaatimusta. Kasvituotteiden markkinoinnin rajoitukset on esitetty säädettäväksi lakiehdotuksen 6 :ssä. Mainontaan ja markkinointiin liittyvänä velvoitteena sääntelyssä on määräys, jonka mukaan markkinointi on sallittua vain kasvipassilla tai muulla tavaran kasvinterveydestä annetulla todistuksella varustettuna. Kasvipassin käyttöoikeuden antaa Kasvintuotannon tarkastuskeskus tai työvoima ja elinkeinokeskuksen maaseutuosasto tai eräissä tapauksissa Kasvintuotannon tarkastuskeskus. Kasvipassi tai vastaava todistus ei aseta markkinoinnille sinänsä esteitä, vaan kysymyksessä on pikemminkin auktorisointimenettely, jolla varmistetaan markkinoinnin luotettavuus. (Vrt. PeVL 1/1993 vp, ks. myös Manninen, LM 1995, s. 571 606). Sen sijaan kasvipassin tai vastaavan todistuksen myöntämättä jättäminen estää markkinoinnin. Kun markkinoinnin rajoituksilla tavoitellaan ympäristöterveyden edistämistä, en pidä rajoituksia sinänsä perusoikeussääntelyn kannalta ei elinkeinovapauden eikä sananvapauden näkökulmasta ongelmallisina. Vrt. PeVL 45/2001 vp: "Lakiehdotuksen 26 koskee metsänviljelyaineiston markkinointikieltoa. Kielto voi rinnastua asiallisesti metsänviljelyaineiston toimittajan rekisteröinnin määräaikaiseen peruuttamiseen siltä osin kuin kielto ulotetaan "koskemaan laajemminkin säännöstenvastaisen metsänviljelyaineiston markkinointia" (s. 18/11). Kiellon perusteet on yksilöity pykälän 1 momentissa, jossa myös säädetään kiellon määräämisestä tutkimusten suorittamisen ajaksi. Pykälän 2 momentin säännökset siitä, milloin kielto on annettava määräaikaisena, ja kiellon viipymättä peruuttamisesta ovat tärkeitä toiminnanharjoittajan oikeusasemalle. Lisäksi maa ja metsätalousministeriö voi 26 :n 3 momentin nojalla kieltää metsänviljelyaineiston markkinoinnin loppukäyttäjälle ja määrätä tämän aineiston käyttämisen ehdoista. Näidenkin toimenpiteiden perusteet on yksilöity ehdotuksessa.
Ehdotettu järjestelmä sisältää valiokunnan mielestä toiminnanharjoittajalle riittävät takeet viranomaistoiminnan ennustettavuudesta. Lakiehdotuksen 25 ja 26 eivät näin ollen ole ongelmallisia perustuslain kannalta." 3 Asetuksenantovalta Lakiehdotukseen sisältyy useita valtuutussäännöksiä, joilla maa ja metsätalousministeriö valtuutetaan antamaan asetuksilla tarkempia säännöksiä lain sääntelyalalla. Merkityksellisimpiä perustuslain näkökulmasta ovat 6 :n 3 momentin valtuutus antaa maa ja metsätalousministeriön asetuksella sen mukaan, kuin kasvinterveyttä koskevissa EY:n säännöksissä säädetään, tarkempia säännöksiä mm. siitä, mitä kasveja ja kasvituotteita kasvipassivelvollisuus koskee, mitä todistusta kulloinkin markkinoinnissa vaaditaan ja mitä kasvinterveysvaatimuksia passin tai muun todistuksen myöntämiseksi edellytetään sekä 7 :n 4 momentissa oleva valtuutus antaa vastaavia määräyksiä maahantuonnin ja maastaviennin osalta. Perusoikeussäännösten näkökulmasta ehdotus liikkuu periaatteessa perusoikeusturvan rajoilla. Kysymyksessä on selvästi ainakin elinkeinovapauteen kohdistuvat rajoitukset. Valtuutussäännökset tuovat lähelle ajatuksen, että laissa täsmentämättä jäävä markkinoinnin sallittavuus sekä maahantuonnin ja maastaviennin rajoitukset saavat vastoin perusoikeussääntelyä rajansa asetuksen tasoisessa sääntelyssä. HE:n perusteluissa viitataan siihen (s. 17 ja 19), että asetuksissa tarkoitetut asiat ovat teknisiä ja luettelot laajoja sekä, että niitä, joudutaan käytännössä muuttamaan usein. Lisäksi viitataan siihen, että näistä kysymyksistä on säädetty kasvinterveysdirektiivissä. Myös lakiehdotuksen tekstistä käy ilmi, että asetukset on sidottu Euroopan yhteisön säännöksiin. Kasvien ja kasvituotteiden osalta niin voi ollakin. Kun rajoitus voi kohdistua kuitenkin myös "muihin tavaroihin", jää delegointivaltuutus varsin väljäksi. Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännön mukaan selvän perusteen lainsäädäntövallan delegoinnin sallittavuudelle näyttää muodostavan se, että kysymyksessä on EU normien täytäntöönpano. 1 1 Ks. esim. PeVL 1 1/1999 vp. Lausunnon perusteella ympäristönsuojelulakiin (86/2000) voitiin sisällyttää (16 ) yleisvaltuus saattaa asetuksella voimaan Euroopan yhteisön ympäristönsuojelunormistoa.
13 Vaikuttaa siltä, että tulkintadoktriini on tässä tapauksessa siirtynyt jokseenkin suoraan hallitusmuodon ajalta uuden perustuslain aikakaudelle. Esimerkiksi ennen perustuslakiuudistusta voimassa olleen maa ja puutarhatalouden kansallisista tuista annetun lain eduskuntakäsittelyn yhteydessä perustuslakivaliokunta otti kantaa lakiin tuolloin sisältyneeseen norminantovallan delegointiin. Valiokunta lausui (PeVL 13/1994 vp) lakiin sisältyneen (3 ) laaja alaisen ja avoimen delegointivallan osalta, että delegoinnin avoimuuden valtiosääntöoikeudellista merkitystä vähentää, että se "sittenkin selvästi rajautuu jäsenyyssopimuksessa mainittuihin kansallisiin tukimuotoihin ja että vastaavanlaisia tuki sääntelyjä on käytännössä verraten yleisesti siirretty lakia alemmalle tasolle". Lisäksi valiokunta totesi, että "tukijärjestelmän kansalliseen luonteeseen oleellisesti vaikuttavat määrärahapäätökset perusteluineen tulevat, komission luvan rajoissa, tehtäviksi eduskunnassa valtion talousarvion käsittelyn yhteydessä". Sanotuista syistä delegointivaltuus ei valiokunnan käsityksen mukaan vaikuttanut lain käsittelyjärjestykseen. Edellä mainitun valiokunnan tulkintakannanoton jälkeen perustuslaillinen sääntely on kuitenkin muuttunut. Lainsäädäntövallan delegoinnin edellytyksiä on täsmennetty ja delegoinnille on asetettu perustuslaissa aiempaa tiukemmat vaatimukset. Vuodelta 1994 olevan lainsäädännön delegointivaltuuksia voitaisiin tuskin pitää enää voimassa olevan perustuslain kannalta riittävän täsmällisinä ja tarkkarajaisina. Euroopan unionin normien (ja Suomen kansainvälisten velvoitteiden) täytäntöönpanon on kuitenkin edelleenkin katsottu perustuslakivaliokunnassa rajaavan asetuksenantovaltaa "epäitsenäiseksi". (Ks. esim. PeVL 1 1/1999 vp, HE 84/1999 vp ympäristönsuojelulaiksi): "Lakiehdotuksen 13 sisältää avoimen valtuuden kieltää ja rajoittaa asetuksella työkoneen tai laitteen markkinoille luovuttamista tai käyttöä. Säännös on tarkoitettu erityisesti koneiden melu ja pakokaasupäästöjen rajoittamiseen. Tämän valtuuden tarkoituksena on saadun selvityksen mukaan olla sidoksissa siihen pykälän 2 momentin loppuosassa ilmaistuun edellytykseen, että tällaista sääntelyä vaaditaan jossakin Euroopan yhteisön säädöksessä. Näin muutettuna ehdotus ei ole valtiosäännön kannalta ongelmallinen." Toisessa yhteydessä valiokunta on kuitenkin korostanut, että valtioneuvoston asetuksella ei voida antaa yksilön oikeusaseman perusteisiin tai muuten lain alaan kuuluvia säännöksiä, vaikka kysymyksessä olisi Euroopan yhteisön lainsäädännön toimeenpano (PeVL 47/2001
vp ja PeVL 26/2001 vp). Viimeksi sanottu rajoitus on perusteltu. Kysymys on siitä, millä säädöstasolla normit voidaan saattaa voimaan Suomen oikeusjärjestyksessä. Avoin valtuus muiden normien voimaan saattamiseen asetuksella niiden "epäitsenäisyyden" vuoksi on ongelmallinen. Se sivuuttaa kokonaan uuden perustuslain delegointivaltuutuksen perusperiaatteen: delegointiin tulisi suhtautua pidättyvästi. Lisäksi Euroopan yhteisön normien kansallinen täytäntöönpano asetuksella johtaa säädösvallankäytön yhteydessä toteutuvan kansallisen diskurssin muuttumiseen, jota tosin voi lieventää mahdollinen asian ennakollinen käsittely eduskunnan suuressa valiokunnassa. Vrt. PeVL 45/2001 vp: "Esityksen säätämisjärjestysperustelujen mukaan maa ja metsätalousministeriön asetukset sisältävät lähinnä yhteisön lainsäädännön täytäntöönpanon edellyttämää yksityiskohtaista ja teknisluonteista sääntelyä. Ministeriön asetuksenantovalta on kuitenkin vain 14 :n 3 momentissa nimenomaisesti sidottu yhteisön sääntelyyn. Usean valtuutussäännöksen perusteluissa tosin viitataan asetuksella annettavien säännösten yhteisösidonnaisuuteen (7, 8,2, 11,3 ja 13 ). Tällaisen sidonnaisuuden ilmaiseminen itse valtuutussäännöksessä on lain 1 :n 2 momentin yleissäännöksestä huolimatta omiaan lisäämään valtuutuksen täsmällisyyttä ja tarkkuutta. Säädösvallan delegointia on joissakin tapauksissa perusteltu myös sillä, että kyseistä lainsäädäntöä joudutaan muuttamaan usein toistuvasti. Tähän argumenttiin nojautunee myös se tulkinta, jonka mukaan asetuksenantovalta on joissakin tapauksissa muotoiltu väljäksi, jotta uusia asetuksia voitaisiin tarvittaessa antaa lain valtuutta erikseen laajentamatta (HE 84/1999 vp, 15 :n perustelut). Perustuslakivaliokunta on kuitenkin pitänyt kiinni siitä pääperiaatteesta, että asetuksenantovaltuuksia ei voida jättää tällä perusteella avoimiksi, vaikka sinänsä asetuksenantovallan perustana voikin olla tarve tarkistaa lainsäädäntöä toistuvasti (PeVL 11/1999 vp). Sinänsä lainsäädännön toistuva muutostarve on rationaalinen lainsäädäntövallan delegoinnin perusta. Asetuksen säätäminen on paljon yksinkertaisempi prosessi kuin lain säätäminen. Voidaan kuitenkin kysyä, onko tämä riittävä peruste sille, että lainsäädäntövallan käytössä poiketaan perustuslain osoittamasta yleisperiaatteesta, jonka mukaan lainsäädäntövaltaa käyttää ensisijaisesti eduskunta. Vanhastaan on ollut tulkintana se, että lakien säätämisen jälkeen siihen liittyvistä merkitykseltään vähäisistä teknisistä yksityiskohdista voidaan säätää asetuksella. Perustuslain uudistamisen yhteydessä tätä periaatetta ei tarkoitettu muuttaa. Niinpä tätä argumenttia on i
15 käytetty säädösvallan delegoinnin arvioinnissa myös perustuslakivaliokunnassa (ks. esim. PeVL 11/1999 vp, lakiehdotuksen 14 koskien). Päinvastoin ajattelutapaa on pyritty viemään siihen suuntaan, että sääntelyn merkityksen "vähäisyyttä" ja sen "teknistä" luonnetta on voitu käyttää perusteena erityisesti arvioitaessa, voidaanko säädösvaltaa delegoida valtioneuvostolle vai yksittäiselle ministeriölle (ks. esim. PeVL 47/2001 vp). Sääntelyn teknistä luonnetta ja sitä kautta sen vähämerkityksellisyyttä edellyttäen, että laissa on asetettu sääntelylle selkeät rajat voidaan perustellusti käyttää perustana sille, että säädösvaltaa delegoidaan valtioneuvostolle tai ministeriölle. Ellei näin olisi, jäisi PeL 80 :n delegointivaltuutusta koskeva säännös tarpeettomaksi. Ongelma tässä tietysti on se, että ei voida yksiselitteisesti jakaa sääntelyä merkitykselliseen ja vähämerkitykselliseen ja/tai tekniseen ja ei tekniseen. Asia joudutaan arvioimaan yksittäistapauksittain perustuslakivaliokunnassa käyttämällä punninnassa myös yleisiä oppeja, kuten vaatimusta delegoinnin täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta. Esillä olevia valtuutussäännöksiä arvioitaessa on todettava, että valtuutus liittyy olennaisesti (ainakin) elinkeinovapauden käyttämiseen. Tällöin on olennaista, että valtuutus on riittävän täsmällinen ja tarkkarajainen. Vaikka tarkkarajaisuus ja täsmällisyysvaatimus on käytännössä usein liitetty erityisesti yksilön oikeuksiin ja velvollisuuksiin liittyvien lain säädäntövallan delegointitapausten arviointiin", tätä vaatimusta voidaan perustellusti odottaa noudatettavan kaikessa säädösvallan delegoinnissa delegoinnin poikkeuksellisuudesta johtuen. 9 i 2 Lailla säätämisen vaatimusta perusoikeuskontekstissa on tarkastellut Viljanen 2001, s. 65 114 ja perusoikeusrajoitusten täsmällisyysja tarkkarajaisuusvaatimusta s. 115 123
i Perustuslakivaliokunta on monessa yhteydessä arvioinut lailla säätämisen vaatimusta sekä lainsäädäntövallan delegointia, laajemmin mm. lausunnossaan 43/2000 vp. Tuolloin valiokunta korosti mm. sitä, että jos laissa on säädetty "riittävän täsmällisesti" ihmisten oikeuksien ja velvollisuuksien perusteet, asetuksella voidaan valtuuttaa antamaan täsmentävät teknisluonteisemmat säännökset. 3 Siitä, milloin delegoidun säädösvallan rajat ovat "riittävän" täsmälliset, ei voida antaa yleisiä sääntöjä. Perustuslakivaliokunta on lukuisissa tulkintatapauksissa edellyttänyt hallituksen esityksiin liittyviin lakiehdotuksiin täsmennyksiä juuri tässä katsannossa. 4 Esimerkiksi lausunnossaan (PeVL 11/1999 vp) vuodelta 1999 perustuslakivaliokunta katsoi, että lakiehdotukseen sisältynyt ilmaisu "asetuksella voidaan rajoittaa aineen, valmisteen tai tuotteen valmistusta, maahantuontia, markkinoille luovuttamista, maastavientiä, luovuttamista tai käyttöä taikka kieltää ne" oli liian avoin, vaikka asetuksenantovaltuus oli kytketty erityiseen terveys tai ympäristöhaittaedellytykseen. Valiokunta edellytti, että säännöstä täsmennetään siten, että lakitekstissä luetellaan sellaiset tyypilliset aineet, valmisteet ja tuotteet, joita säännös koskee, minkä lisäksi säännöksessä tuli mainita, että valtuutta voidaan laajentaa koskemaan muita aineita, valmisteita ja tuotteita kuvaamalla niiden käytöstä aiheutuvia haitallisia vaikutuksia. Perustuslain näkökulmasta pitäisin suotavana harkita, onko mahdollista lakitekstissä (lakiehdotuksen 6ja 7 ) luetella sellaiset tyypilliset "muut tavarat", joita asetuksella annettavat rajoitukset voisivat koskea. 4. Tarkastustoiminta ja viranomaistehtävän luovuttaminen yksityiselle Lakiehdotuksen 16 :n mukaan Kasvintuotannon tarkastuskeskus voi käyttää valvonnassa apunaan kirjallisesti valtuuttamiaan tarkastajia (säätämisjärjestysperusteluissa viitataan virheellisesti 17 :ään). Nämä olisivat rikosoikeudellisessa virkavastuussa tarkastustoiminnassaan ja menettelyssä on noudatettava mm. HMenL:n esteellisyyssäännöksiä ja kielilain asettamia vaatimuksia. Kotirauhan piiriin ulottuvia tarkastuksia voisi tehdä kuitenkin vain viranomainen (mikä vastaa PeV:n aikaisempia tulkintalausumia). Valtuutetun tarkastajan ollessa estynyt, hänen sijaansa voitaisiin määrätä joku muu tilapäisesti suorittamaan hänen ' Ks. myös Viljanen 2001, s. 65 123. 4 Perustuslakivaliokunnan tähän liittyviä tulkintatapauksia esittelee laajemmin Viljanen 2001, s. 120 123.
i 17 tehtäviään. Näiltä osin ehdotuksia on arvioitava perustuslain 124 :n kannalta. Sen mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Ulkopuolisen tarkastajan käyttäminen tarkastustehtävässä voi olla tarkoituksenmukaista esimerkiksi tarkastustehtävän laadun kannalta tai sen vuoksi, että tehtäviä tulee samaan aikaan lukuisasti. Tehtävän antamisvaltuudesta säätämiselle laissa ei siten tältä osin ole periaatteellista estettä. Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti katsonut, että säänneltäessä hallintotehtävän antamista muulle kuin viranomaiselle on oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten noudattaminen turvattava säännösperusteisesti (ks. esim. PeVL 26/2001 vp, s. 5/II). Tältä osin ei HE:.een ole huomauttamista. \ Ulkopuolisten tarkastajien kelpoisuudesta tai pätevyysvaatimuksista ei lakiehdotuksessa lausuta mitään. Perusteluissa (s. 24) todetaan, että Tarkastuskeskus vastaisi tarkastajien pätevyydestä, ja että käytännössä ne voisivat vaihdella mm. tarkastustehtävän ja toimialueen mukaan. Tältä osin sääntely jää varsin avoimeksi. Tulisikin harkita, olisiko laissa mahdollista asettaa ulkopuolisten tarkastajien valinnalle kelpoisuusvaatimuksia edes yleisellä tasolla tai viitata siihen, että tehtävään voidaan määrätä vain tehtävään kelpoinen henkilö. i Virkamiesoikeuden näkökulmasta voitaisiin ajatella myös, että ulkopuolinen henkilö nimitettäisiin osa aikaiseen virkasuhteeseen, mikäli hänelle annetaan tarkastustehtäviä. Tällöin hänen juridinen asemansa olisi selkeämpi. Erityisesti tämä voisi olla tarpeen sen vuoksi, että tarkastajille lakiehdotuksen 22 :n mukaan kuuluisi oikeus saada myös salassa pidettäviä asiakirjoja toimijalta ja tällä olisi 27 :n mukaan kiireellisessä tapauksessa oikeus kieltää kasvipassin tai muun todistuksen käyttö väliaikeisesti. 5 Muita seikkoja Lakiehdotuksen mukaan (21 ) viranomainen voisi suorittaa tarkastuksia ja ottaa näytteitä myös kotirauhan piirissä. Nähdäkseni ehdotettu sääntely on tältä osin riittävän täsmällistä ja perusteet sääntelylle riittävän vahvat PeV:n aikaisempi tulkintakäytäntö huomioiden. 1 Z
Lakiehdotukseen liittyy valtuutus asetuksella määrätä lukuisia velvoitteita kasvintuhoojien torjumiseksi. Korvauksista on ehdotettu säädettäväksi 31 32 :ssä Omaisuuden suoja näkökulmasta on huomattava, että rajoitukset perustuvat siihen, että julkisen vallan tehtävänä perustuslain 20 :n mukaan on turvata terveellinen ympäristö jokaiselle. Korvauksen määrää ei ole lakiehdotuksessa tarkoitus säätää. Perustelujen mukaan tarkoituksena ei ole muuttaa nykyistä käytäntöä, jonka mukaan torjuntapäätöksistä aiheutuvat kustannukset ja vahingot korvataan pääsääntöisesti täysimääräisesti. Käsittääkseni ehdotettu sääntely, ottaen huomioon sen taustalla oleva intressi ei ole perustuslain kannalta ongelmallinen.
Veli Pekka Viljanen HE 99/2002 vp LAIKSI KASVINTERVEYDEN SUOJELEMISESTA Eduskunnan Perustuslakivaliokunta 26.9.2002 1. Rekisteröitymisvelvollisuus Lakiehdotuksen 4 :n mukaan kasveja, kasvituotteita tai muita tavaroita, joiden mukana kasvintuhooja voi helposti levitä, saa markkinoida, tuottaa markkinointia varten, varastoida ja maahantuoda vain toimija, joka on merkitty kasvinsuojelurekisteriin. Rekisteröitymisvelvollisuus on merkityksellinen perustuslain 18 :n 1 momentissa turvatun elinkeinovapauden kannalta. Tällaista velvollisuutta on nimittäin asiallisesti pidettävä luvanvaraisuuteen rinnastuvana sääntelynä (PeVL 24/2000 vp ja 45/2001 vp). Rekisteröitymisvelvollisuuden taustalla on pyrkimys luoda edellytyksiä kasvinterveyden suojelulle ja näin varmistamaan myös elintarvikkeiden turvallisuutta. Tällaisia ympäristön terveellisyyteen (PL 20 ) ja väestön terveyden ylläpitämiseen (PL 19 3 mom.) liittyviä perusteita voidaan pitää perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävinä perusteina elinkeinovapauden rajoittamiselle. Suhteellisuusvaatimuksen kannalta on huomionarvoista, että rekisteröitymisvelvollisuus ei koske paikallismarkkinoijaa eikä sitä, joka tuo kasveja, kasvituotteita tai muita tässä tarkoitettuja tavaroita omaan käyttöönsä satunnaisesti pieniä määriä, vaan se kohdistuu ainoastaan ammattimaiseen toimintaan. Täsmällisyysvaatimuksen kannalta on olennaista, että rekisteröintivaatimuksen piiriin kuuluvat kasvit, kasvituotteet ja muut tavarat on sidottu Euroopan yhteisön säännöksiin (4 2 mom.). Myös rekisteröimisenedellytykset on laissa riittävän täsmällisesti säännelty (4 3 mom.) Ehdotetulla tavalla säädettynä lakiehdotuksen 4 :n rekisteröitymisvelvollisuus ei sellaisenaan muodostu ongelmalliseksi perustuslain 18 :n kannalta. Lakiehdotuksen 28 :n mukaan Kasvintuotannon tarkastuskeskuksen tulee poistaa kasvinsuojelurekisteristä se, joka tarkastuskeskuksen tai työvoima ja elinkeinokeskuksen huomautuksesta huolimatta ei korjaa toiminnassaan havaittuja virheellisyyksiä. Kun rekisteriin merkitseminen on edellytys mm. kasvien yms. markkinoinnille ja maahantuonnille, merkitsee rekisteristä poistaminen elinkeinovapauden selvää rajoittamista. Tältä osin ongelmallisena voidaan pitää sitä, että rekisteristä poistaminen tulee kyseeseen aina, kun
toimijan todetaan tarkastuksessa jättäneen noudattamatta ehdotettua lakia tai sen nojalla annettuja säännöksiä. Kun kyseessä on elinkeinon harjoittamisoikeuden epäämistä tarkoittava menettely, tulisi kynnystä rekisteristä poistamiselle perustuslain 18 :n 1 momentista johtuvista syistä nähdäkseni korottaa esimerkiksi siten, että edellytettäisiin lain tai sen nojalla annettujen säännösten olennaista rikkomista. 2. Markkinoinnin, maahantuonnin ja maastaviennin rajoitukset (6 ja 7 ) Lakiehdotuksen 6 :n mukaan "tiettyjä" kasveja, kasvituotteita ja muita tavaroita, joiden mukana kasvintuhooja voi helposti levitä, saa markkinoida vain kasvipassilla tai muulla kasvinterveydestä annetulla todistuksella varustettuna. Lakiehdotuksen 7 :n mukaan "tiettyjä" kasveja yms. puolestaan saa tuoda maahan vain kasvinterveystodistuksella tai muulla vastaavalla todistuksella varustettuna. Maahantuojalla on myös etukäteinen ilmoitusvelvollisuus maahantuonnista. Tältäkin osin ehdotuksia on tarkasteltava perustuslain 18 :n 1 momentin elinkeinovapauden näkökulmasta. Edellä tarkoitetut säännökset on kirjoitettu täsmällisyys ja tärkkarajaisuusvaatimuksen kannalta varsin erikoisella tavalla. Laista ei suoraan ilmene, mihin kasveihin ja muihin tavaroihin rajoitukset ulottuvat, vaan tältä osin velvoite täsmentyy maa ja metsätalousministeriön asetuksella, joka puolestaan on sisällöltään kytketty Euroopan yhteisön säännöksiin. Sääntelyn hyväksyttävyyttä arvioitaessa on kuitenkin otettava huomioon sääntelykohteen erityisluonne ja se, että rajoitukset kohdistuvat ammattimaista toimintaa harjoittaviin luonnollisiin ja oikeushenkilöihin. Tähän nähden voidaan ehdotettua sääntelymallia pitää nähdäkseni riittävän täsmällisenä. Ehdotettu sääntely ei siten tältäkään osin muodostu käsitykseni mukaan ongelmalliseksi perustuslain 18 :n 1 momentin näkökulmasta. 3. Asetuksenantovaltuudet Perustuslain 80 :n 1 momentin mukaan lailla on säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Asetuksenantovaltuuden säätämiseen laissa on perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä kohdistettu vaatimuksia sääntelyn täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta (ks. esim. Pe VL 16/2002 vp ja 19/2002 vp). Täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden painoarvo on erityisen korostunut silloin, kun liikutaan perusoikeuskytkentäisissä sääntely asetelmissa.
Perustuslakivaliokunta on myös toistuvasti ilmaissut käsityksen, jonka mukaan perustuslain 80 :n säännökset rajoittavat suoraan valtuussäännöksen tulkintaa samoin kuin valtuuksien nojalla annettavien säännösten ja määräysten sisältöä. Valtioneuvoston asetuksella ei siten voida antaa yleisiä oikeussääntöjä esimerkiksi yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista eikä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan (ks. Pe VL 48/2001 vp ja 16/2002 vp). Käsiteltävänä olevaan lakiehdotukseen sisältyy lukuisia asetuksenantovaltuuksia maa ja metsätalousministeriölle. Arvioni mukaan osa näistä valtuuksista on ongelmallisia perustuslain 80 :n lailla säätämisen vaatimuksen näkökulmasta. Rajoitun seuraavassa niiden tarkasteluun: Lakiehdotuksen 2 :n soveltamisalasäännöksen mukaan laki koskee toimenpiteitä, joilla pyritään säilyttämään hyvä kasvinterveyden tila ja joihin kasvintuhoojien torjumiseksi ja leviämisen estämiseksi voidaan ryhtyä. Ehdotuksen 2 :n 3 momentin mukaan maa ja metsätalousministeriön asetuksella säädetään, ottaen huomioon Suomea sitovat kansainväliset sopimukset, mitä kasvintuhoojia 1 momentissa tarkoitetut toimenpiteet saavat koskea ja mihin toimenpiteisiin niiden torjumiseksi tulee ryhtyä. Asetuksenantovaltuuden suhde muihin lain asetuksenantovaltuuksiin jää epäselväksi. Jos kuitenkin säännöksen on sanamuotonsa mukaisesti tarkoitus muodostaa itsenäinen asetuksenantovaltuus, muodostuu se selkeän ongelmalliseksi perustuslain 80 :n laissa säätämisen vaatimuksen kannalta. Pykälästä ei käy nimittäin millään tavoin ilmi, millaisiin toimenpiteisiin ryhtymisestä asetuksella voidaan säätää. Kasvintuhoojien torjumis tarkoitus ei vielä ole tältä osin riittävä täsmennys. Jos 2 :n 3 momentin asetuksenantovaltuus halutaan säilyttää, tulee siitä joko poistaa sanat "ja mihin toimenpiteisiin niiden torjumiseksi tulee ryhtyä" tai sitten lakiin tulee ottaa selkeä perussäännös, josta käy ilmi, millaisiin toimenpiteisiin kasvintuhoojien torjumiseksi voidaan ryhtyä. Lakiehdotuksen 8 :n mukaan maa ja metsätalousministeriön asetuksella säädetään, sen mukaan kuin kasvinterveyttä koskevissa Euroopan yhteisön säännöksissä säädetään tarkemmin siitä, miten rekisteriin merkityn toimijan tulee järjestää toimintansa kasvintuhoojien leviämisen estämiseksi tuotannossa, tuotteiden markkinoinnissa ja maahantuonnissa. Käsitykseni mukaan tällainen puhtaan asetuksenantovaltuuden muotoon kirjoitettu säännös on ongelmallinen perustuslain 80 :n 1 momentin lailla säätämisen vaatimuksen ja myös perustuslain 18 :n 1 momentin elinkeinovapaussäännöksen kannalta. Asetuksenantovaltuus koskee "toiminnan järjestämistä" ilman, että säännöksestä edes viittauksenomaisesti käy ilmi, millaisia toiminnan järjestämistä koskevia säännöksiä asetuksella voidaan antaa. Ehdotettua 8 :ää onkin käsitykseni mukaan välttämätöntä muuttaa siten, että
suoraan laista käy ilmi se, minkä tyyppisiä vaatimuksia rekisteriin merkityn toimijan toiminnan järjestämiselle on asetettava. Ongelmallisimpana asetuksenantovaltuussäännöksenä pidän lakiehdotussen 12 :n 1 momentin 7 kohtaa käsittävää luetteloa maa ja metsätalousministeriönasetuksella annettavista säännöksistä. Asetuksenantovaltuuden piiri kattaa nähdäkseni selväpiirteisiä rajoituksia perustuslaissa turvattuun omaisuudensuojaan (PL 15 ) ja elinkeinovapauteen (PL 18 1 mom). Tältä osin ehdotettu sääntelytekniikka on mieleslestäni selvästi yhteensopimaton perustuslain 80 :n 1 momentin lailla säätämisen vaatimuksen sekä perustuslain 15 :n ja 18 :n 1 momentin kanssa. Useat kohdat merkitsisivät esimerkiksi oikeutta säätää asetuksella omaisuuden käyttörajoituksia ilman, että sääntely täyttää perusoikeusrajoitukselta vaadittavat lailla säätämisen, täsmällisyys ja tarkkarajaisuusvaatimuksen sekä suhteellisuusvaatimuksen. Esimerkiksi 1 kohdan mukaan maanomistaja tai vast. voitaisiin ministeriön asetuksella määrätä "suorittamaan toimenpiteitä kiinteistöllä esiintyvän kasvintuhoojan hävittämiseksi" ilman, että laista mitenkään ilmenee, millaisista toimenpiteistä on kyse. Luettelon 7 kohdan mukaan toimijaa voidaan asetuksella velvoittaa noudattamaan "muita kasvintuhoojien torjumiseksi välttämättömiä rajoituksia, kieltoja ja toimenpiteitä" ilman, että lakiehdotus mitenkään täsmentäisi sitä, millaisista rajoituksista, kielloista ja toimenpiteistä on kyse. Elinkeinovapauden näkökulmasta huomionarvoinen on esimerkiksi 4 kohta, jonka mukaan ministeriön asetuksella voidaan antaa kasvien viljelemistä, kuljetusta tai kauppaa koskevia "kieltoja, ehtoja ja rajoituksia". Valtuutus ei mitenkään täsmennä kieltojen, ehtojen ja rajoitusten luonnetta, eikä sitä, millä edellytyksin tällaisia rajoituksia elinkeinotoiminnalle voidaan asettaa. Säännöksen ongelmallisuutta korostaa entisestään 12 :n 4 momentin säännös, jonka mukaan ministeriö voisi antaa Kasvintuotannon tarkastuskeskukselle luvan ryhtyä 1 momentissa tarkoitettuihin täysin täsmentymättömiksi jääneisiin toimenpiteisiin myös asetuksessa luettelematta jääneiden kasvintuhoojien osalta, ja kiiretapauksissa tarkastuskeskus voisi toimia jopa ilman lupaa. Käsitykseni mukaan lakiehdotuksen 12 on sääntelytavaltaan yhteensopimaton perustuslain 80 :n ja edellä mainittujen perusoikeussäännösten kanssa. Tältä osin säännös tulee kirjoittaa kokonaan uudestaan niin, että suoraan laista ilmenevät mahdolliset omaisuuden käyttörajoitukset tai elinkeinovapauden rajoitukset perusoikeuksien yleiset rajoitusedellytykset täyttävällä tavalla. Pykälän osalta tulisi siten luopua kokonaan puhtaasta asetuksenantovaltuussääntelystä.
Lakiehdotuksen 31 :n 1 momentin mukaan ministeriön asetuksella säädetään kasvintuhoojakohtaisesti, mitkä kasvintuhoojat ovat hävitettäviä tai torjuttavia kasvintuhoojia ja kuinka suuri osuus tällaisista kustannuksista ja vahingoista korvataan. Nähdäkseni perustuslain 80 :n säännös, jonka mukaan yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista on säädettävä lailla, edellyttää, että laissa on ehdotettua täsmällisemmin mainittu ainakin ne kriteerit, jotka vaikuttavat korvausosuuden suuruuteen. Yhteenvetona asetuksenantovaltuuksista katson, että ehdotetut 2 :n 3 momentin, 8 :n, 12 :n 1 momentin sekä 31 :n 1 momentin asetuksenantovaltuudet ovat ristiriidassa perustuslain kanssa, ja säännösten muuttaminen on tältä osin edellytys sille, että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisena lakina. 4. Valtuutetut tarkastajat (16 ) Lakiehdotuksen 16 :ssä säädetään Kasvintuotannon tarkastuskeskuksen valtuuttamista tarkastajista, joita keskus käyttää valvonnassa apunaan. Valtuutettuja tarkastajia koskevia säännöksiä on arvioitava perustuslain 124 :n valossa. Sen mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan lailla antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa ja muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Perustuslain säätämisen yhteydessä perustuslakivaliokunta korosti, että uskottaessa hallintotehtävä suoraan laissa muulle kuin viranomaiselle tulee säännösperustaisesti taata oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten noudattaminen tässä toiminnassa (PeVM 10/1998 vp, s. 35). Valiokunnan käytännössä on keskeisenä pidetty hallintomenettelystä, viranomaisten toiminnan julkisuudesta ja viranomaisessa käytettävästä kielestä annettujen yleisten säännösten saattamista sovellettavaksi (esim. Pe VL 2/2001 vp). Ehdotuksen mukaan valtuutetut tarkastajat toimisivat tarkastuskeskuksen valvonnassa ja olisivat rikosoikeudellisen virkavastuun piirissä. Lisäksi heidän esteellisyyteensä sovellettaisiin hallintomenettelyn esteellisyyssäännöksiä, ja laissa on säännöksiä kielellisten oikeuksien turvaamiseksi, tosin muotoilultaan väljähköin sanonnoin ("on tarkastusta suorittaessaan kiinnitettävä huomiota siihen, että toimija voi esittää tarkastajalle omat näkemyksensä äidinkielellään suomeksi, ruotsiksi tai saameksi"). Ehdotettuja takeita sille, ettei tehtävän siirto vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa ja hyvää hallintoa, voitaneen pitää perustuslain 124 :n vähimmäisvaatimukset täyttävinä. Kun vielä otetaan huomioon, että lakiehdotuksen 21 :ssä kotirauhan I I piiriin ulottuva tarkastusoikeus ulottuu vain viranomaisiin, eivät lakiehdotuksen säännökset valtuutetuista tarkastajista muodostu nähdäkseni ongelmallisiksi perustuslain 124 :n kannalta.
Lakiehdotuksen 21 :n mukaan kotirauhan piirissä tarkastuksen tai näytteenoton saa tehdä vain viranomainen ja tarkastus tai näytteenotto saadaan toimittaa vain, jos se on välttämätöntä tarkastuksen kohteena olevien seikkojen selvittämiseksi ja on perusteltua syytä epäillä jonkun syyllistyneen tässä laissa rangaistavaksi säädettyyn menettelyyn. Näin muotoiltuna ehdotus täyttää perustuslakivaliokunnan käytännössä (ks. esim. Pe VL 46/2001 vp) asetetut vaatimukset kotirauhan piiriin ulottuville toimenpiteille perustuslain 10 :n 3 momentin edellyttämällä tavalla. Ehdotetun 23 :n mukaan Euroopan yhteisön tarkastajilla olisi vastaava tarkastus ja tiedonsaantioikeus kuin Suomen viranomaisilla, mutta tarkastuksia suoriti 5. Tarkastusoikeus (21 ja 23 ) taessaan näiden olisi toimittava yhteistyössä Kasvintuotannon tarkastuskeskuksen kanssa. Perustuslakivaliokunnan aikaisempaan tulkintakäytäntöön viitaten (PeVL; 45/2001 vp) tällainen sääntely ei muodostu ongelmalliseksi perustuslain 1 :n täysivaltaisuus säännöksen kannalta, etenkin sen 3 momentin sisältämä kansainvälisyysperiaate huomioon ottaen.