PÄÄTÖS 10.12.2014 Dnro OKV/1881/1/2013 1/6 ASIA Asiakirjoihin sisältyvien tietojen oikeellisuus ym. KANTELU on oikeuskanslerille 15.11.2013 osoittamassaan kantelussa arvostellut Espoon kaupungin sosiaalitoimen menettelyä. Kantelija katsoo sosiaalitoimen teettäneen perusteettoman ja laittoman rahalaitoskyselyn ja loukanneen sosiaalitoimen ulkopuolisten ihmisten yksityisyyttä ja oikeusturvaa. Sosiaalitoimi ei ollut pyytänyt tarvitsemaansa lisäselvitystä, eikä henkilö, jota rahalaitoskysely koski, ollut tuolloin edes sosiaalitoimen asiakas. Kantelija katsoo myös, että pankeille oli ilmoitettu kyseessä olevan lainvoimainen päätös, vaikka päätöksestä oli valitettu. SELVITYS Kantelun perusteella Espoon kaupunki on antanut perhe- ja sosiaalipalvelujen johtaja Marja- Leena Remeksen ja aluepäällikkö Pasi Sipolan 15.1.2014 allekirjoittaman selvityksen. Selvitykseen on liitetty ote Espoon kaupungin sosiaali- ja terveystoimen viranhaltijoiden päätösvallan käyttämistä yksilöasioissa koskeva sääntö (sivut 1 ja 11), päätös rahalaitostiedustelusta 4.9.2013 nro 2013 306, Espoon kaupungin aikuisten sosiaalipalvelujen toimintaohje väärinkäytösepäilyissä (päivitetty 9.4.2013) liitteineen sekä ja hänen toimeentulotukea koskeva laskelma 12.11.2013. Oikeuskanslerinviraston esittelijän pyynnöstä Espoon kaupunki on antanut perhe- ja sosiaalipalvelujen johtaja Marja-Leena Remeksen ja aluepäällikkö Pasi Sipolan 30.1.2014 allekirjoittaman lisäselvityksen. Oikeuskanslerinvirastoon on hankittu Espoon kaupungilta jäljennökset Pankkiiriliike Alexandria Oyj:lle ja S-Pankki Oy:lle 11.10.2013 osoitetuista rahalaitostiedusteluista.
2/6 Oikeuskanslerinvirastoon on hankittu Helsingin hallinto-oikeuden päätös 14.8.2014 (Dnro 00418/14/6101) sekä hallinto-oikeudelle 20.1.2014 osoittama valitus liitteineen. VASTINE on 6.9.2014 antanut vastineensa selvitysten johdosta. RATKAISU Tapahtumat Espoon sosiaali- ja terveystoimen eteläisen aikuissosiaalityön johtava sosiaalityöntekijä teki 4.9.2013 päätöksen rahalaitostiedustelusta. Päätöksessä pyydettiin rahalaitoksilta tilitapahtumat ajalta 1.11.2009 5.9.2013 sekä tiedot mahdollisista tallelokeroista, arvo-osuuksista ja arvopapereista. Päätöksen perusteissa todettiin, että ei ollut toimittanut riittäviä tietoja ja selvityksiä toimeentulotukiasiansa selvittämistä varten ja oli perusteltua syytä epäillä hänen antamiensa tietojen riittävyyttä ja luotettavuutta. Päätöksen mukaan rahalaitostiedustelun avulla oli tarkoitus selvittää, oliko ollut ilmoittamattomia tuloja ja oliko hänelle myönnetty näin ollen väärin perustein toimeentulotukea. Rahalaitoskysely lähetettiin 11.10.2013 kahdelletoista eri rahalaitokselle. haki oikaisua 4.9.2013 tehtyyn päätökseen rahalaitostiedustelusta. Espoon sosiaali- ja terveyslautakunnan yksilöasioiden jaosto päätti 26.11.2013 pitää voimassa viranhaltijan päätöksen. valituksen johdosta Helsingin hallinto-oikeus kumosi 14.8.2014 antamallaan päätöksellä yksilöasioiden jaoston päätöksen ja viranhaltijan päätöksen. Hallinto-oikeus katsoi, ettei yksilöasioiden jaostolla ole ollut sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain (812/2000) mukaista perustetta rahalaitostiedustelun tekemiseen ottaen huomioon, että asiassa ei ollut ilmennyt perusteltua syytä epäillä antamien tietojen luotettavuutta. Korkeimmasta hallinto-oikeudesta saadun tiedon mukaan Espoon kaupunki on valittanut Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä. Oikeuskanslerin toimivalta ja kantelun tutkimisen rajaus Perustuslain 108 :n 1 momentin mukaan oikeuskanslerin tulee valvoa, että tuomioistuimet ja muut viranomaiset sekä virkamiehet, julkisyhteisön työntekijät ja muutkin julkista tehtävää hoitaessaan noudattavat lakia ja täyttävät velvollisuutensa. Valtioneuvoston oikeuskanslerista annetun lain 4 :n 1 momentin mukaan oikeuskansleri tutkii kantelun, jos on aihetta epäillä oikeuskanslerin valvontavaltaan kuuluvan henkilön, viranomaisen tai muun yhteisön menetelleen lainvastaisesti tai jättäneen velvollisuutensa täyttämättä taikka jos oikeuskansleri muusta syystä katsoo siihen olevan aihetta. Oikeuskanslerilla ei ole toimivaltaa puuttua viranomaisten toimi- ja harkintavaltansa perusteella tekemiin päätöksiin, vaan niihin voi hakea muutosta säännönmukaista muutoksenhakutietä.
3/6 koskevien tietojen pyytäminen rahalaitoksilta on kuulunut Espoon sosiaaliviranomaisen toimi- ja harkintavaltaan. on hakenut muutosta Espoon kaupungin päätökseen, ja hallinto-oikeus on muutoksenhakuelimenä arvioinut tietopyynnön perusteen. Oikeuskansleri laillisuusvalvontaviranomaisena ei voi ottaa kantaa asiaan tältä osin. Koska kyselyn suorittamista koskeva päätös on hallinto-oikeudessa kumottu ja koska päätöstä koskevan valituksen käsittely on kesken, en ryhdy tarkemmin selvittämään päätöksen sisällön lainmukaisuutta muiltakaan osin. Tässä päätöksessä arvioitaviksi tulevat rahalaitoskyselyn täytäntöönpanon sekä Espoon sosiaali- ja terveystoimen rahalaitostiedustelua koskevan ohjeistuksen asianmukaisuus. Arviointi Rahalaitostiedustelun täytäntöönpano Sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain 20 :n mukaan valtion ja kunnan viranomainen sekä muu julkisoikeudellinen yhteisö, kansaneläkelaitos, eläketurvakeskus, eläkesäätiö ja muu eläkelaitos, vakuutuslaitos, koulutuksen järjestäjä, sosiaalipalvelun tuottaja, terveyden- ja sairaudenhoitotoimintaa harjoittava yhteisö tai toimintayksikkö sekä terveydenhuollon ammattihenkilö ovat velvollisia antamaan sosiaalihuollon viranomaiselle sen pyynnöstä maksutta ja salassapitosäännösten estämättä hallussaan olevat sosiaalihuollon asiakassuhteeseen olennaisesti vaikuttavat tiedot ja selvitykset, jotka viranomaiselle laissa säädetyn tehtävän vuoksi ovat välttämättömiä asiakkaan sosiaalihuollon tarpeen selvittämiseksi, sosiaalihuollon järjestämiseksi ja siihen liittyvien toimenpiteiden toteuttamiseksi sekä viranomaiselle annettujen tietojen tarkistamista varten. Pykälän 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitettu velvollisuus koskee myös rahalaitosta, jos sosiaalihuollon viranomainen ei saa riittäviä tietoja ja selvityksiä edellä mainituilta tahoilta ja jos on perusteltua syytä epäillä asiakkaan tai hänen laillisen edustajansa antamien tietojen riittävyyttä tai luotettavuutta. Pyyntö tulee esittää kirjallisena rahalaitokselle ja pyynnön esittämistä koskevan päätöksen on oikeutettu tekemään sosiaalihuoltolain 6 :ssä tarkoitetun toimielimen määräämä sosiaalihuollon viranhaltija. Ennen kuin pyyntö tehdään rahalaitokselle, on asiakkaalle annettava siitä tieto. Espoon kaupungin ohjeistuksessa ja asiassa rahalaitoksille lähetetyssä pyynnössä viitataan päätöksen täytäntöönpanokelpoisuuden osalta sosiaalihuoltolain (719/1982) 47 :n säännökseen. Sosiaalihuoltolain 47 :n mukaan päätös, jonka lain 6 :n 1 momentissa tarkoitettu toimielin on tehnyt, voidaan muutoksenhausta huolimatta panna täytäntöön, jos se on laadultaan sellainen, että se on viivytyksettä täytäntöönpantava, tai jos päätöksen voimaantulemista ei voida sosiaalihuollon järjestämisestä johtuvista syistä siirtää tuonnemmaksi ja toimielin on määrännyt päätöksen heti täytäntöön pantavaksi. Kun valitus on tehty, valitusviranomainen voi kieltää päätöksen täytäntöönpanon tai määrätä sen keskeytettäväksi. Sosiaalihuoltolain 6 :n 1 momentin mukaan sosiaalihuollon toimeenpanoon mainitun lain mukaan kuuluvista tehtävistä sekä niistä tehtävistä, jotka muussa laissa säädetään sosiaalilautakunnan taikka muun vastaavan toimielimen tehtäväksi, huolehtii yksi tai useampi kunnan määräämä monijäseninen toimielin. asiassa rahalaitostiedustelua koskevan päätöksen on tehnyt viranhaltija, eikä sosiaalihuoltolain 47 :n monijäsenisen toimielimen tekemän päätöksen täytäntöönpanokelpoisuutta koskeva lainkohta käsitykseni mukaan sovellu kyseessä olevaan tilanteeseen. Käsitykseni mukaan kyseessä olevaa sanamuodoltaan selvää säännöstä ei ole mahdollista tulkita laajentavasti siten, että sen katsottaisiin koskevan myös viranhaltijapäätösten täytäntöönpanoa.
Sosiaalihuoltolaki ei sisällä erillistä säännöstä viranhaltijapäätöksen täytäntöönpanokelpoisuudesta. Yleisten oikeudellisten periaatteiden mukaan erityissäännöksen puuttuessa sovellettavaksi tulevat päätöksen täytäntöönpanokelpoisuutta koskevat yleissäännökset. Kun sosiaalihuoltolaki erityislakina ei sisällä erillistä säännöstä viranhaltijapäätöksen täytäntöönpanokelpoisuudesta, tulevat sovellettaviksi viranomaiskohtaisen erityissäännöksen eli kuntalain (365/1995) päätöksen täytäntöönpanoa koskevat säännökset. Kuntalain 98 :n mukaan päätös voidaan panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Täytäntöönpanoon ei kuitenkaan saa ryhtyä, jos oikaisuvaatimus tai valitus käy täytäntöönpanon johdosta hyödyttömäksi taikka jos oikaisuvaatimuksen käsittelevä toimielin tai valitusviranomainen kieltää täytäntöönpanon. Pääsääntönä kuntalain mukaan on siten päätösten täytäntöönpanokelpoisuus jo ennen lainvoimaisuutta. Oikeuskirjallisuudessa esimerkkinä päätöksestä, jonka täytäntöönpano tekee oikaisuvaatimuksen tai valituksen hyödyttömäksi, mainitaan rakennuksen purkamista koskeva päätös (Hannus ym.: Kuntalaki 2009, s. 602). Lainvoimaa vailla olevan päätöksen täytäntöönpanoon ryhtyessään viranomaisen on punnittava yhtäältä, miten tärkeää on saada päätös täytäntöönpannuksi, ja toisaalta, mitä haittoja täytäntöönpanon peruuttamisesta saattaa seurata (Hannus ym., s. 601). Päätöksen täytäntöönpano kuntalain 98 :n perusteella edellyttää edellä todetulla tavalla tapauskohtaista harkintaa. tietoja koskevan rahalaitostiedustelun täytäntöönpanon perusteella sosiaalitoimi on saanut rahalaitoksilta pyytämänsä tiedot. Tiedot ovat olleet sosiaalitoimen käytössä, vaikka niiden hankkimista koskeva päätös on sittemmin kumottu. Muutoksenhaun voidaan näin ollen katsoa käyneen täytäntöönpanon johdosta hyödyttömäksi. Käsitykseni mukaan rahalaitostiedustelu aiemmin myönnetyn toimeentulotuen perusteiden tarkastamiseksi ei ole asian luonteen vuoksi edellyttänyt kiireellistä täytäntöönpanoa. Kyse on ollut asiakkaan yksityisyyden ja oikeusturvan kannalta merkittävästä päätöksestä, jossa on päätetty salassa pidettävien tietojen hankkimisesta poikkeukselliseksi katsottavalla tiedonhankintatavalla. Arvioin, että kyseessä olevassa tapauksessa kuntalain 98 :ssä päätöksen täytäntöönpanolle säädetyt edellytykset ei ole täyttyneet. Katson, että viranhaltijapäätöksen täytäntöönpanokelpoisuus kyseessä olevassa tilanteessa ei ole oikeudellisesti täysin selkeä. Sosiaalihuoltolain 47 :n täytäntöönpanoa koskevassa säännöksessä on asetettu toimielimen tekemän päätöksen täytäntöönpanolle edellytyksiä. Lainvoimaa vailla olevan päätöksen täytäntöönpano on toimielimen päätöksen kohdalla mahdollista vain tietyin ehdoin edellytyksellä, että sen täytäntöönpanoa ei voida siirtää. Kuntalain 98 :ssä säädetyt täytäntöönpanon edellytykset ovat väljemmät. Viranhaltijan yläpuolella organisatorisesti olevalla toimielimellä voidaan katsoa olevan yleensä yksittäistä virkamiestä paremmat edellytykset arvioida päätöksen täytäntöönpanon edellytyksiä. Tämän vuoksi tilanne, jossa täytäntöönpanon edellytykset olisivat viranhaltijapäätöksen kohdalla kevyemmät kuin toimielimen tekemän päätöksen kohdalla, on asiakkaan oikeusturvan kannalta ongelmallinen. Viranhaltijan tekemän päätöksen kohdalla tulisi päinvastoin yleisten oikeusperiaatteiden ja oikeusturvan näkökulmasta lähteä siitä, että täytäntöönpanokelpoisuuden edellytykset ovat tiukemmat kuin toimielimen tekemän päätöksen kohdalla. Katsonkin, että lainsäädäntö ei ole tällä hetkellä nyt kysymyksessä olevilta osin asiakkaan oikeusturvan kannalta tyydyttävä. Totean kuitenkin, että hallituksen esitys sosiaalihuoltolaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 164/2014 vp) on parhaillaan eduskunnan käsiteltävänä. Esityksessä (52 ) ehdotetaan säädettäväksi, että kunnan viranhaltijan tai toimielimen tekemä päätös voidaan muutoksenhausta huolimatta panna täytäntöön, jos päätöksen laatu edellyttää viivytyksetöntä täytäntöönpanoa ja se ei vaaranna turvallisuutta, tai jos päätöksen voimaantulemista ei voida palvelujen järjestämisestä johtuvista syistä siirtää tuonnemmaksi ja viranhaltija tai toimielin on määrännyt päätöksen heti täytäntöönpantavaksi. Esityksessä on siten säädetty myös viranhaltijapäätöksen täytäntöönpanosta ja 4/6
määritelty sen edellytykset. Näin ollen edellä toteamani lainsäädännön puutteellisuus näyttäisi olevan korjaantumassa. 5/6 Rahalaitostiedustelussa ilmoitetut tiedot Hyvän hallinnon takeista on säädetty perustuslain 21 :ssä. Jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti. Hallinnon oikeusperiaatteista, kuten virkatoiminnan puolueettomuudesta ja suhteellisuusperiaatteesta, on säädetty hallintolain (434/2003) 6 :ssä. Hyvään hallintoon kuuluu, että viranomaisen ilmoittamat tiedot ovat totuudenmukaisia ja luotettavia. on kantelussaan katsonut Espoon kaupungin antaneen rahalaitoksille virheellisen tiedon rahalaitoskyselyä koskevan päätöksen lainvoimaisuudesta. Oikeuskanslerinvirastoon on pyydetty Espoon kaupungilta jäljennös rahalaitoksille lähetetystä rahalaitostiedustelusta. Oikeuskanslerinvirastoon toimitetussa Pankkiiriliike Alexandria Oyj:lle osoitetussa tiedustelussa ei ole mainintaa päätöksen lainvoimaisuudesta. Sen sijaan oikeuskanslerinvirastoon toimittamassa, S-Pankki Oy:lle 11.10.2013 osoittamassaan tiedustelussa on rastitettu kohta, jonka mukaan päätös tietopyynnön tekemisestä rahalaitokselle oli tiedoksiannettu ja lainvoimainen. Samoin tiedustelusta on rastitettu kohta, jonka mukaan sosiaalihuollosta vastaava monijäseninen toimielin oli määrännyt päätöksen heti täytäntöönpantavaksi. Saamani selvityksen mukaan Espoon kaupunki on ilmoittanut ainakin yhdelle rahalaitokselle 11.10.2013 tekemänsä tiedustelun yhteydessä rahalaitostiedustelua koskevan päätöksen olevan lainvoimainen. oli hakenut oikaisua kyseiseen päätökseen kaupungille 13.9.2013 jättämällään oikaisuvaatimuksella, joten kyseinen päätös ei ole 11.10.2013 ollut lainvoimainen. Kaupungin rahalaitokselle 11.10.2013 ilmoittama tieto ei siten ole pitänyt paikkaansa. Myöskään tiedusteluun merkitty tieto siitä, että sosiaalihuollosta vastaava monijäseninen toimielin olisi määrännyt päätöksen heti täytäntöönpantavaksi, ei esitettyjen tietojen perusteella ole pitänyt paikkaansa. Kaupungin ohjeistuksen asianmukaisuus Espoon kaupungin väärinkäytösepäilyjä koskevan toimintaohjeen mukaan rahalaitostiedustelua koskevaa päätöstä ei laiteta täytäntöön eli tietopyyntöjä rahalaitoksille ei faksata ennen kuin se on lainvoimainen eli valitusaika on kulunut. Ohjeen mukaan valitusajan kulumisen jälkeen päätös laitetaan täytäntöön, vaikka asiakas olisi hakenut muutosta päätökseen. Katson kaupungin ohjeen olevan sanamuodoltaan ristiriitainen. Päätös on lainvoimainen, jos siihen ei saa hakea muutosta varsinaisin muutoksenhakukeinoin. Se, että valitusaika on kulunut, ei merkitse päätöksen lainvoimaisuutta. Ohjeen mukaan rahalaitostiedustelua koskeva päätös pannaan aina täytäntöön riippumatta siitä, onko siihen haettu muutosta vai ei. Koska päätöksen täytäntöönpanokelpoisuus ei edellä kerrotulla tavalla ole ehdoton, tulisi käsitykseni mukaan myös päätöksen täytäntöönpanoa koskevan ohjeistuksen sisältää maininta täytäntöönpanon tapauskohtaisesta harkinnasta. Viittaan myös muilta osin edellä rahalaitostiedustelun täytäntöönpanokelpoisuudesta lausumaani.
6/6 Toimenpiteet Saatan Espoon kaupungin sosiaali- ja terveystoimen tietoon näkemykseni rahalaitoksille sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain 20 :n 2 momentin nojalla lähetettävää pyyntöä koskevan päätöksen täytäntöönpanokelpoisuudesta. Kiinnitän Espoon kaupungin sosiaali- ja terveystoimen huomiota velvollisuuteen varmistua viranomaisen asiakirjoihin sisältyvien tietojen oikeellisuudesta. Katson myös, että Espoon kaupungin olisi aiheellista harkita väärinkäytösepäilyjä koskevan toimintaohjeensa tarkistamista siten, että tässä ratkaisussa esitetyt näkökohdat otetaan huomioon. Apulaisoikeuskansleri Risto Hiekkataipale Vanhempi oikeuskanslerinsihteeri Heidi Laurila