EDUSKUNTA ASIAKIRJAVIHKO VALIOKUNNAT /g. K/C y/&d05-'&f
VK-FAKTA PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA DIAARIOTE 30.09.2005 DIAARIOTE PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA HE 67/2005 vp postipalvelulain muuttamisesta Saapunut; Mietintövk: Lähettäjä: Saapumi spvm: Lopputoimi: Lopputoim. pvm: LiV Täysistunto 01.06.2005 PeVL 29/2005 vp 29.09.2005 Lausuntoa varten Ministeriö: Lähetyspvm: Tilakoodi: Käsittely päättynyt LVM 31.05.2005 29.09.2005 Valmistunut PeVL 29/2005 vp 29.09.2005 Lausunto lähetetty PeVL 29/2005 vp LiV 29.09.2005 yksityiskohtainen käsittely 29.09.2005 Jatkettu I käsittely Yleiskeskustelu 28.09.2005 esitelty lausuntoluonnos 28.09.2005 Jatkettu I käsittely Asiakirja saapunut lausuntoluonnos 13.09.2005 Asiantuntijakuulemisen päättäminen 13.09.2005 I käsittely Asiantuntijoiden kuuleminen -neuvotteleva virkamies Juha Perttula liikenne- ja viestintäministeriö -neuvotteleva virkamies Elina Normo liikenne- ja viestintäministeriö - hallitusneuvos Kirsi Seppälä valtiovarainministeriö -professori Kaarlo Tuori (K) -oikeustieteen lisensiaatti Maija Saksiin (K) -professori Veli-Pekka Viljanen (K) 02.06.2005 Ilm. vkaan saapuneeksi (lausunto) 01.06.2005 Kirjaus Saap. lausuntoa varten
PERUSTUSLAKIVALIOKUNNALLE Esitän kunnioittaen seuraavan lausunnon, joka koskee hallituksen esitystä postipalvelulain muuttamisesta (HE 67/2005 vp). Postipalvelulain 31 :ssä säädetään postiyrityksiltä perittävästä valvontamaksusta. Säännöksen mukaan "liikenne- ja viestintäministeriö määrää Viestintäviraston suorittamasta valvonnasta postiyrityksiltä perittävät, tässä laissa tarkoitetun toiminnan liikevaihtoon suhteutetut maksut siten kuin valtion maksuperustelaissa (150/1992) säädetään". Maksujen suuruudesta on säädetty, että se on määrättävä siten, että maksut kattavat viranomaistoiminnasta aiheutuneet kustannukset. Perustuslakivaliokunta antoi postipalvelulakia koskevasta hallituksen esityksestä lausunnon (30/2001 vp), mutta ei käsitellyt siinä lainkaan valvontamaksun valtiosääntöoikeudellista luonnetta. Perustuslakivaliokunnan tulkintalinja kriteereistä, joiden nojalla arvioidaan perustuslain 81.2 :ssä tarkoitettuja valtion maksuja luonnehtivaa vastikesuhdetta, kiteytyi vasta vuoden 2002 valtiopäivillä annetuissa lausunnoissa (61,66 ja 67/2002 vp). Vastikesuhteen edellytykset voidaan tiivistää seuraavasti. Ensinnäkin suoritteiden, joista maksua peritään, tulee olla tietyllä täsmällisyydellä yksilöitävissä. Jos rahasuoritus peritään yleisesti jonkin toiminnan rahoittamiseen, se on valtiosääntöoikeudellisessa mielessä pikemminkin vero kuin maksu. Toiseksi maksun suuruuden ja määräytymisperusteiden tulee säilyttää tietty yhteys suoritteen tuottamisesta aiheutuviin kustannuksiin. Mitä suuremmaksi ero maksun ja kustannusten välillä kasvaa, sitä lähempänä on katsoa, että suoritus on luonteeltaan vero. Kolmanneksi merkitystä voi olla myös sillä, onko suoritteen vastaanottaminen vapaaehtoista vai pakollista. Veron suuntaan viittaa se, jos suoritusvelvollisuuden aiheuttamista "suoritteista" ei voi kieltäytyä ja jos velvollisuus koskee jo suoraan lain nojalla tietyt tunnusmerkit täyttäviä luonnollisia tai oikeudellisia henkilöitä. Rahasuoritusten rajoitetulla käyttötarkoituksella ei sen sijaan ollut valiokunnan mielestä merkitystä arvioitaessa niiden valtiosääntöoikeudellista luonnetta. Niinpä veroksi luokiteltava rahasuoritus voi olla tarkoitettu laissa täsmällisesti määritellyn toiminnan rahoittamiseen. On syytä yhtyä hallituksen esityksen säätämisjärjestysperustelujen analyysiin, jonka mukaan valvontamaksu on näitä kriteerejä soveltaen luokiteltava valtiosääntöoikeudellisessa mielessä veroksi. Niinpä valvontamaksusta annettavien lain tasoisten säännösten on täytettävä perustuslain 81 :n 1 momentin mukaiset vaatimukset. Lakiehdotus sisältää tämän perustuslain kohdan edellyttämät
säännökset verovelvollisuuden ja veron suuruuden perusteista. Oikeusturvaa koskevan sääntely vaatimuksen taas täyttää postipalvelulain 38 :n säännös muutoksenhausta. Heimolassa 13.9.2005 Kaarlo Tuori
Maija Saksiin 13.9.2005 Perustuslakivaliokunnalle Perustuslakivaliokunnan pyytämänä lausuntona hallituksen esityksestä HE 67/2005 vp postipalvelulain muuttamiseksi esitän kohteliaimmin seuraavan. Esityksessä ehdotetaan postitoiminnan valvontamaksun uudistamista siten, että sääntelyssä otetaan huomioon perustuslain 81 :n 1 momentissa verosta säätämiselle asetetut vaatimukset. Postitoiminnan valvontamaksua koskevat säännökset ehdotetaan nostettavaksi lain tasolle. Samalla täsmennettäisiin verovelvollisuutta, veron suuruuden perusteita, verovelvollisten piiriä ja oikeusturvaa koskevaa sääntelyä. Uudistuksen taustalla on perustuslakivaliokunnan veroista ja maksuista säätämisen tapaa koskevat kannanotot. Veroja ja maksuja koskevan perustuslakivaliokunnan käytännön mukaan lailla on säädettävä verovelvollisuuden ja veron suuruuden perusteista niin tarkasti, että lakia soveltavan viranomaisen harkinta on sidottua harkintaa. Perustuslakivaliokunta on asettanut verolaille sisällöllistä täsmällisyyttä koskevan vaatimuksen. Maksujen osalta riittää, kun maksullisuuden ja maksujen suuruuden yleisistä perusteista säädetään lailla. Maksuna perustuslakivaliokunta on pitänyt suoritusta vain, jos se on vastike maksuvelvollisen saamasta suoritteesta. Jos vastikesuhdetta ei ole, suoritus on perustuslakivaliokunnan mukaan valtiosääntöoikeudellisessa mielessä vero. Vastikesuhteen olemassaoloa arvioitaessa on perustuslakivaliokunnan mukaan kiinnitettävä huomiota seuraaviin seikkoihin: Suoritteiden tulee olla yksilöitävissä. Yleisesti jonkin toiminnan rahoittamiseen perittävä rahasuoritus on pikemminkin vero kuin maksu. Maksun suuruuden ja määräytymisperusteiden tulisi säilyttää jokin yhteys suoritteen tuottamisesta aiheutuviin kustannuksiin. Mitä suuremmaksi ero maksun ja julkisoikeudellisen tehtävään liittyvän suoritteen tuottamisesta aiheutuvien kustannusten välillä kasvaa, sitä enemmän korostuu maksun veron luonteisuus. Jos suoritusvelvollisuuden aiheuttamista suoritteista ei voi kieltäytyä ja maksuvelvollisuus koskee suoraan lain nojalla tietyt tunnusmerkit täyttäviä oikeussubjekteja, on kyseessä pikemminkin vero kuin maksu. Sitä vastoin rahasuorituksen mahdolliselle rajatulle käyttötarkoitukselle ei ole annettu valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa merkitystä. Perustuslakivaliokunta on pitänyt eräitä valvontamaksuksi kutsuttuja maksuja verona sen vuoksi, että maksuvelvollisuus syntyi suoraan lain nojalla, maksu ei ollut vastike yksilöitävissä olevista suoritteista eikä maksun määräytymisperusteella ollut yhteyttä suoritteista aiheutuviin kustannuksiin (PeVL 61/2002 vp, 66/2002 vp, 67/2002 vp, 3/2003 vp). Lakiehdotuksen 31 :ssä säädetään siitä, kuka on maksuvelvollinen sekä perittävien maksujen yhteismäärästä. Toimiluvan varaista postitoimintaa harjoittava yritys on velvollinen
suorittamaan vuotuisen postitoiminnan valvontamaksun. Maksujen yhteismäärä vastaa niitä kokonaiskustannuksia, joita viestintävirastolle aiheutuu laissa säädettyjen tehtävien hoitamisesta. Maksu on siten tarkoitettu viranomaisen toiminnan yleiseen rahoittamiseen eikä se ole vastike jostain yksilöitävissä olevasta suoritteesta. Ehdotuksen 31 a ja 31 b :ssä säädetään tilikauden liikevaihtoon perustuvan maksun suuruudesta. Kuten hallituksen esityksessä on todettu, postitoiminnan valvontamaksua on valtiosääntöoikeudelliselta luonteeltaan vero. Ehdotuksessa on säädetty verolailta edellytetyllä tarkkuudella verovelvollisuudesta, maksun perusteista ja sen suuruudesta. Oikeusturvaa koskevat säännökset sisältyvät verojen ja maksujen perimisestä ulosottotoimin annetun lain perustevalitusta koskeviin säännöksiin sekä postipalvelulain 38 :ään. Perustuslain 80 :n 1 momentin mukaan ministeriölle voidaan osoittaa valta antaa asetuksia teknisluonteisissa ja yhteiskunnalliselta ja poliittiselta merkitykseltä vähäisissä asioissa. Ehdotetun 31 b :n 2 momentin mukaan liikenne- ja viestintäministeriön asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä siitä, miten maksun määräämiseksi tarpeelliset tiedot on ilmoitettava viestintävirastolle. Vaikka kysymyksessä on ensisijaisesti muista kuin perustuslain 10 :n 1 momentissa turvatun henkilötietojen suojan kannalta merkityksellisistä tiedoista, on perustuslakivaliokunnan käytäntöön tukeutuen edellytettävä, että viranomaisen tietojensaantioikeus ulotetaan vain sen tehtävien hoitamisen kannata välttämättömiin tietoihin (PeVL 4/2005 vp, 9/2004 vp, 45/2004 vp). Ehdotettu säännös näyttäisi olevan perustuslakivaliokunnan lausuntojen valossa riittävän rajattu. Ehdotetun 31 c :n 1 momentin mukaan liikenne- ja viestintäministeriön asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä maksun määräämisestä ja perimisestä. Valtuussäännökset liittyvät täytäntöönpanoon, ne koskevat teknisluonteisia seikkoja eivätkä sisällä valtaa määrätä maksun suuruudesta. Siten ne ovat valtiosääntöoikeudellisesti ongelmattomia. Helsingissä 13 päivänä syyskuuta 2005 2 Maija saksiin
Veli-Pekka Viljanen HE 67/2005 vp POSTIPALVELULAIN MUUTTAMISESTA Eduskunnan perustuslakivaliokunta 13.9.2005 Hallituksen esitys koskee postitoiminnan valvontamaksua. Postiyritys on velvollinen suorittamaan vuosittain valvontamaksun Viestintävirastolle. Postiyrityksiltä perittävien maksujen kokonaismäärä vastaa Viestintävirastolle laissa säädettyjen postiyrityksiä koskevien tehtävien hoitamisesta aiheutuvia kokonaiskustannuksia (1 ). Valvontamaksun suorittamisvelvollisuus syntyy suoraan lain nojalla. Valvontamaksu ei ole vastike yksilöitävissä olevista suoritteista eikä sen määräytymisperusteilla ole yhteyttä tällaisista suoritteista aiheutuviin kustannuksiin. Perustuslakivaliokunnan uudemmassa käytännössä tällaisia maksuja on nimikkeestään huolimatta pidetty valtiosääntöoikeudellisessa mielessä veroina (ks. PeVL 61/2002 vp, PeVL 66/2002 vp, PeVL 67/2002 vp ja PeVL 3/2003 vp). Yhdenmukaisesti tämän käytännön kanssa on postitoiminnan palvelumaksuakin pidettävä valtion verona, jota koskevan sääntelyn on täytettävä perustuslain 81 :n 1 momentissa verolaille asetettavat vaatimukset. Perustuslain 81 :n 1 momentin mukaan valtion verosta säädetään lailla, joka sisältää säännökset verovelvollisuuden ja veron suuruuden perusteista sekä verovelvollisen oikeusturvasta. Verovelvollisuus perustuu yksiselitteisellä tavalla lakiehdotuksen 31 :ään. Valvontamaksun suuruus määräytyy 31 a :n mukaan joko laissa täsmennetyn suuruisena prosentuaalisena osuutena postiyrityksen Suomessa harjoittaman postitoiminnan liikevaihdosta taikka euromääräisenä sen mukaan kuin laissa säädetään. Lakiehdotuksen 3 1b :ssä säädetään maksun määräytymisen perusteista konserniasetelmassa. Näin ollen Viestintäviraston harkinta sen määrätessä postitoiminnan valvontamaksun maksettavaksi on oikeudellisesti sidottua harkintaa. Perustuslakivaliokunnan vakiintuneessa käytännössä onkin katsottu perustuslain 81 :n 1 momentin edellyttävän, että lain säännösten tulee olla sillä tavoin tarkkoja, että lakia soveltavien viranomaisten harkinta veroa määrättäessä on sidottua (ks. esim. PeVL 67/2002 vp). Tämän vaatimuksen lakiehdotus täyttää. Postipalvelulain 38 :ssä säädetään muutoksenhausta Viestintäviraston päätökseen. Säännös kattaa myös lain 3 1 c :ssä tarkoitetut Viestintäviraston valvontamaksua koskevat päätökset. Näin ollen myös vaatimus verovelvollisen oikeusturvasta täyttyy. Edellä olevin perustein katson, että hallituksen esityksen sisältämä lakiehdotus voidaan eduskunnassa käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
2 PeVL /2005 vp HE 67/2005 vp PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO /2005 vp Hallituksen esitys postipalvelulain muuttamisesta Liikenne- ja viestintävaliokunnalle JOHDANTO Vireilletulo Eduskunta on 31 päivänä toukokuuta 2005 lähettäessään hallituksen esityksen postipalvelulain muuttamisesta (HE 67/2005 vp) valmistelevasti käsiteltäväksi liikenne-ja vies-tintävaliokuntaan samalla määrännyt, että perustuslakivaliokunnan on annettava asiasta lausunto liikenne- ja viestintävaliokunnalle. Asiantuntijat Valiokunnassa ovat olleet kuultavina - hallitusneuvos Kirsi Seppälä, valtiovarainministeriö - neuvotteleva virkamies Elina Normo ja neuvotteleva virkamies Juha Perttula, liikenne- ja viestintäministeriö - oikeustieteen lisensiaatti Maija Saksiin - professori Kaarlo Tuori - professori Veli-Pekka Viljanen. HE 67/2005 vp Versio 0.1
PeVL /2005 vp HE 67/2005 vp HALLITUKSEN ESITYS Esityksessä ehdotetaan postipalvelulakia muutettavaksi siten, että nykyisin asetukseen sisältyvät säännökset postitoiminnan valvontamaksusta nostetaan lain tasolle. Tarkoituksena on selkeyttää ja täsmentää sääntelyä vastaamaan verolaeille perustuslaissa asetettuja vaatimuksia. Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2006. Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa sääntelyä arvioidaan perustuslain 81 :n kannalta valtion veroista ja maksuista. Perustelujen mukaan esityksen valmisteluun ovat vaikuttaneet keskeisesti perustuslakivaliokunnan tekemät linjaukset tietynlaisten maksujen valtiosääntöoikeudellisesta veronluonteisuudesta. Hallitus katsoo, että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut Postitoiminnan valvontamaksu on valtiosääntöoikeudellisessa mielessä vero kuten hallituksen esityksen perusteluissa on todettu. Lakiehdotuksen säännökset verovelvollisuudesta eli postitoiminnan valvontamaksun suorittamisvelvollisuudesta, veron suuruuden perusteista ja oikeusturvajärjestelyistä täyttävät perustuslakivaliokunnan käytännössä verolaille asetetut vaatimukset (PeVL 67/2002 vp, PeVL 41/2004 vp) eivätkä siten anna aihetta valtiosääntöoikeudellisiin huomautuksiin perustuslain 81 :n 1 momentin kannalta. PeVL /2005 vp HE 67/2005 vp Lausunto Lausuntonaan perustuslakivaliokunta esittää, että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Helsingissä päivänä syyskuuta 2005 Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. Kimmo Sasi /kok vpj. Arja Alho /sd jäs. Hannu Hoskonen /kesk Roger Jansson Ix Irina Krohn /vihr Miapetra Kumpula-Natri /sd Annika Lapintie /vas Outi Ojala /vas Reino Ojala /sd Klaus Pentti /kesk Markku Rossi /kesk Simo Rundgren /kesk Arto Satonen /kok Seppo Särkiniemi /kesk Ilkka Taipale /sd Astrid Thors Ix Jan Vapaavuori /kok. Valiokunnan sihteerinä on toiminut valiokuntaneuvos Petri Helander.