EDUSKUNTA. Lii DXUMN H VALIOKUNNAT ASIAKIRJAVIH KO

Transkriptio

1 Lii DXUMN H EDUSKUNTA VALIOKUNNAT ASIAKIRJAVIH KO

2 VK-FAKTA PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA DIAARI OTE DIAARI OTE PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA HE 2/2005 vp eräiden ydinvastuualalla tehtyjen kansainvälisten pöytäkirjojen hyväksymisestä sekä laeiksi näiden pöytäkirjojen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta ja ydinvastuulain muuttamisesta Saapunut: Mietintövk: Lähettäjä: Saapumispvm: Lopputoimi: Lopputoim. pvm: Lausuntoa varten TaV Täysistunto PeVL 14/2005 vp Lähetyspvm: Tilakoodi; Käsittely päättynyt 21.04, Lausunto lähetetty TaV Valmistunut Yksityiskohtainen käsittely yleiskeskustelu Jatkettu I käsittely Asiantuntijakuulemisen päättäminen Asiantuntijakuulemisen päättäminen Kirjallinen lausunto merk. saapuneeks i Asiantuntijoiden kuuleminen -hallitusneuvos Yrjö Sahrakorpi kauppa- ja I käsittely Kirjaus teollisuusministeriö - lainsäädäntöneuvos Joni Heliskoski oikeusministeriö -lainsäädäntöneuvos Ronald Wrede ulkoasiainministeriö -professori Ilkka Saraviita Ilm. vkaan saapuneeksi (lausunto) Saap. lausuntoa varten PeVL 14/2005 vp PeVL 14/2005 vp professori Tuomas Ojasen lausunto

3 /Tuomas Ojanen Eduskunnan perustuslakivaliokunnalle HE 2/2005vp Hallituksen esitys Eduskunnalle eräiden ydin vastuualalla tehtyjen kansainvälisten pöytäkirjojen hyväksymisestä sekä laeiksi näiden pöytäkirjojen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta ja ydinvastuulain muuttamisesta Eduskunnan suostumus Hyväksymisen tarpeellisuus Pöytäkirjat sisältävät useita määräyksiä, joiden kuulumisesta lainsäädännön alaan on esityksen perusteluissa tehty perustuslakivaliokunnan käytännön pohjalta varsin asianmukaisesti ja yksityiskohtaisesti selkoa. Lisäksi Pariisin pöytäkirjan K kohta ja Brysselin pöytäkirjan C kohta vaativat eduskunnan suostumusta sen vuoksi, että ne sitovat eduskunnan budjettivaltaa. Tältä osin eduskunnan suostumus on tarpeen perustuslain 94 :n 1 momentissa mainitun perusteen "vaativat perustuslain mukaan muusta syystä eduskunnan hyväksymisen" nojalla. Eduskunnan suostumus pöytäkirjoille on näin ollen tarpeen. Hyväksymispäätöksen ala Esityksen perusteluista ilmenevistä syistä Pariisin lisäpöytäkirjan M kohta kuuluu Euroopan yhteisön yksinomaiseen toimivaltaan. Jäsenvaltioilla ei siten tältä osin enää ole toimivaltaa. Tämän vuoksi esityksessä ehdotetaan, että eduskunnan hyväksymispäätös ei koskisi sopimuksen M artiklaa. Tältä osin ehdotus vastaa vakiintunutta käytäntöä, jonka mukaan eduskunta hyväksyy sopimuksen määräyksiä vain siltä osin kuin ne kuuluvat Suomen toimivaltaan (ks. esim. PeVL 48/2004vp) Vaikka eduskunnan hyväksymispäätöksen ala ei siten voi kattaa Pariisin pöytäkirjan M kohtaa, esityksessä kuitenkin ehdotetaan, että nyt käsillä olevan ydinvastuulain muuttamista koskevan lakiehdotuksen 37 :ssä säädettäisiin M kohdan kattamasta asiasta siten, että pykälässä viitattaisiin Pariisin pöytäkirjalla muutettavaan Pariisin yleissopimuksen 13 artiklaan, joka koskee toimivaltaista tuomioistuinta sopimusvaltioiden keskinäisissä suhteissa ajettaessa kannetta laitoksenhaltijan vastuun nojalla. M kohdan kattamasta asiasta säätäminen on esityksen mukaan perusteltua "vain informaatiosyistä". Näin ollen tulee esille valtiosääntöoikeudelliselta kannalta kysymys siitä, voiko lakiehdotuksessa säätää sellaisesta kansainväliseen velvoitteeseen kytkeytyvästä asiasta, joka ei kuulu Suomen toimivaltaa ja jota perustuslain 94 :ssä tarkoitettu eduskunnan hyväksymispäätös ei tästä syystä kata. Nähdäkseni on sinänsä syytä suhtautua pidättyvästi siihen, että laissa säädetään sellaisista kansainvälisiin velvoitteisiin liittyvistä asioista, joiden suhteen Suomella ei ole toimivaltaa ja joita eduskunnan hyväksymispäätöksen ala ei siten kata. Mielestäni ei ole kuitenkaan ehdotonta valtiosääntöoikeudellista estettä sille, että laissa informatiivisista syistä viitataan myös asioihin tms., joiden sisältö määräytyy Suomen toimivallan ulkopuolelle jäävien sopimusmääräysten nojalla. 1 Tällaisilla lakiin otettavilla säännöksillä ei vain ole samanlaista normatiivista merkitystä ja vaikutusta kuin lainsäätäjän muilla "puheenvuoroilla".

4 On myös huomattava, että eduskunnan hyväksymispäätöksen ala määräytyy valtiosääntöoikeudellisten seikkojen ohella kansainvälisoikeudellisten ja - tässä tapauksessa - EU-oikeudellisten näkökohtien mukaan. Eduskunnan hyväksymispäätöksessä on ylipäätään kysymys eduskunnan suostumuksen antamisesta kansainväliseen velvoitteeseen sitoutumiselle, mistä on erotettava se, mistä asioista katsotaan eri syistä tarkoituksenmukaiseksi ottaa maininta lakiin. Se, että laissa sanotaan jotain toimivaltaisesta tuomioistuimesta, saattaa luoda takeita esimerkiksi yksilöiden oikeusturvan tosiasialliselle toteutumiselle ja olla siten tässä mielessä perusteltua siitä riippumatta, kuuluuko laissa mainittu asia Suomen toimivaltaan vai ei. Tässä yhteydessä on mielestäni merkitystä myös sillä, että nyt käsillä olevan lakiehdotuksen 37 :ssä on kysymys vain viittaussäännöksestä Pariisin pöytäkirjalla muutettavaan Pariisin yleissopimuksen 13 artiklaan, joka koskee toimivaltaista tuomioistuinta sopimusvaltioiden keskinäisissä suhteissa ajettaessa kannetta laitoksenhaltijan vastuun nojalla. Kaiken kaikkiaan päädyn kantaan, jonka mukaan ehdotonta valtiosääntöoikeudellista estettä ei ole olemassa esityksessä omaksutulle konstruktiolle. En ole kuitenkaan erityisen vakuuttunut siitä, lakiehdotuksen ilmentämä pyrkimys säätää ydinvastuulailla edelleen asiallisesti tuomioistuinten toimivaltakysymyksistä loppujen lopuksi saavuttaa sitä tarkoitusperää, jota sillä tavoitellaan, so. informatiivisuus. Valtiosääntöoikeudellisesti kiperien kysymysten välttämiseksi selvin vaihtoehto tietenkin olisi, että toimivaltakysymyksistä EU:n toimivaltaan kuuluvina asioina ei sisällytettäisi edes yleisluontoisia viittauksia lakiin. Sitä paitsi en malta olla lisäämättä, että lakiehdotus on viittaussäännöstensä ja muunkin saäntelytapansa vuoksi muutenkin vaikeaselkoinen. Voimaansaattamislait Esityksen käsittelyjärjestysperustelut ovat sinänsä varsin ylimalkaiset, eikä niissä sinänsä oikeastaan esitetä aitoja asiaperusteluja käsittelyjärjestykselle. Yhdyn kuitenkin esityksen lopputulemaan, jonka mukaan pöytäkirjojen määräykset eivät ole ongelmallisia perustuslain täysivaltaisuussäännösten tai perustuslain 15 ja 18 :n kannalta. Ehdotuksesta laeiksi pöytäkirjojen määräysten Joku voisi ehkä argumentoida vaikkapa niin, että M kohdan kattamasta asiasta säätäminen Suomen laissa johtaisi siihen, että asiasta tulisi lain voimaan tultua osa Suomen lakia ja että eduskunnan suostumus siksi olisi tarpeen. Mielestäni siitä, että lakiehdotukseen sisällytetään nyt esitetyn kaltainen viittaussäännös Suomen toimivaltaan sinänsä kuulumattomasta asiasta, ei vielä "loogisesti" seuraa se, että perustuslain 94 :ssä tarkoitetun eduskunnan hyväksymispäätöksen pitäisi tällä perusteella kattaa M kohta, etenkin kun otetaan huomioon, että M kohta määrää Suomen toimivaltaan kuulumattomasta asiasta ja että hyväksymispäätöksen ala määräytyy myös kansainvälisoikeudellisten/eu-oikeudellisten näkökohtien nojalla. lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta ei ole muutenkaan huomautettavaa perustuslain näkökulmasta. Lakiehdotukset voidaan siten käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Ydinvastuulain muuttamista koskeva lakiehdotus Lakiehdotuksen 2 :n mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää, että "tätä lakia ei sovelleta ydinpolttoaineisiin tai radioaktiivisiin tuotteisiin, joihin liittyvä ydinvahingon vaara on vähäinen niiden pienen määrän, matalan rikastusasteen tai vähäisen radioaktiivisuuden vuoksi, taikka ydinlaitoksiin, joissa on ainoastaan tällaisia ydinaineita." Lailla säätämisen vaatimuksen ja perustuslain 80 :n kannalta ei sinänsä ole ongelmatonta, että lain soveltamisalaa voidaan säännellä asetuksella. Mielestäni säännös ei vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen, koska asetuksenantajan toimivalta on riittävän tarkasti rajattu, etenkin kun otetaan huomioon sääntelyn "teknisluontoisuus". Helsingissä 25. päivänä helmikuuta 2005

5 Tuomas Ojanen OTT, professori Helsinki

6 A t/r temoöc-*f/* L U O M /Ooi Ä/.2L00S" PeVL */2005 vp HE 2/2005 vp PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO */2005 vp Hallituksen esitys eräiden ydinvastuualalla tehtyjen kansainvälisten pöytäkirjojen hyväksymisestä sekä laeiksi näiden pöytäkirjojen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta ja ydinvastuulain muuttamisesta Talousvaliokunnalle JOHDANTO Vireilletulo Eduskunta on 8 päivänä helmikuuta 2005 lähettäessään hallituksen esityksen eräiden ydinvastuualalla tehtyjen kansainvälisten pöytäkirjojen hyväksymisestä sekä laeiksi näiden pöytäkirjojen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta ja ydinvastuulain muuttamisesta (HE 2/2005 vp) valmistelevasti käsiteltäväksi talousvaliokuntaan samalla määrännyt, että perustuslakivaliokunnan on annettava asiasta lausunto talousvaliokunnalle. Asiantuntijat Valiokunnassa ovat olleet kuultavina - hallitusneuvos Yrjö Sahrakorpi, kauppa-ja teollisuusministeriö - lainsäädäntöneuvos Ronald Wrede, ulkoasiainministeriö - lainsäädäntöneuvos Joni Heliskoski, oikeusministeriö - professori Ilkka Saraviita. Lisäksi kirjallisen lausunnon on antanut professori Tuomas Ojanen. HE 2/2005 vp Versio 0.1

7 7 PeVL */2005 vp HE 7/2005 vp HALLITUKSEN ESITYS Esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi vahingonkorvausvastuusta ydinvoiman alalla Pariisissa tehtyä, tehdyllä lisäpöytäkirjalla ja tehdyllä pöytäkirjalla muutettua yleissopimusta muuttavan, Pariisissa tehdyn pöytäkirjan siltä osin kuin se kuuluu Suomen toimivaltaan. Lisäksi esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi vahingonkorvausvastuusta ydinvoiman alalla Pariisissa tehtyä yleissopimusta täydentävää, tehtyä, tehdyllä lisäpöytäkirjalla ja tehdyllä pöytäkirjalla muutettua lisäyleissopimusta muuttavan, Pariisissa tehdyn pöytäkirjan. Esitys sisältää ehdotukset laeiksi mainittujen pöytäkirjojen lainsäädäännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta sekä ydinvastuulain muuttamisesta. Edellä ensiksi mainittu niin sanottu Pariisin pöytäkirja tulee kansainvälisesti voimaan, kun kaksi kolmannesta yleissopimuksen osapuolista on sitoutunut pöytäkirjaan. Toinen eli niin sanottu Brysselin pöytäkirja tulee kansainvälisesti voimaan, kun kaikki lisäyleissopimuksen osapuolet ovat sitoutuneet pöytäkirjaan. Lakiehdotukset ovat ovat tarkoitetut tulemaan voimaan valtioneuvoston asetuksella säädettävänä ajankohtana samoina ajankohtina kuin pöytäkirjat tulevat Suomen osalta voimaan. Esityksessä tehdään selkoa eduskunnan suostumuksen tarpeellisuudesta sekä arvioidaan sääntelyä perustuslain 15 :ssä turvatun omaisuuden suojan ja 18 :ssä suojatun elinkeinovapauden kannalta. Perusteluissa katsotaan, että pöytäkirjojen hyväksymisestä voidaan päättää äänten enemmistöllä ja lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Koska eduskunnan suostumus ei perustelujen mukaan ole tarpeen Pariisin pöytäkirjan M kohtaan, mutta asiasta on kuitenkin otettu säännös ehdotukseen laiksi ydinvastuulain muuttamisesta, on hallitus pitänyt suotavana perustuslakivaliokunnan lausunnon hankkimista esityksestä. VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut Sopimusmääräykset

8 8 PeVL */2005 vp HE 8/2005 vp Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus Esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi vahingonkorvausvastuusta ydinvoiman alalla tehtyä ja sittemmin muutettua yleissopimusta muuttavan, Pariisissa tehdyn pöytäkirjan siltä osin kuin se kuuluu Suomen toimivaltaan (Pariisin pöytäkirja). Lisäksi ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi edellä mainittua yleissopimusta täydentävää lisäyleissopimusta muuttavan, Pariisissa tehdyn pöytäkirjan (Brysselin pöytäkirja). Eduskunta hyväksyy perustuslain 94 :n 1 momentin mukaan sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä tai ovat muutoin merkitykseltään huomattavia taikka vaativat perustuslain mukaan muusta syystä eduskunnan hyväksymisen. Pöytäkirjat sisältävät useita määräyksiä, joiden kuulumisesta lainsäädännön alaan on esityksen perusteluissa tehty selkoa. Eduskunnan hyväksyminen pöytäkirjoihin on tarpeen myös siksi, että valtiolle voi niiden määräysten johdosta aiheutua eduskunnan budjettivaltaa sitovia menoja (PeVL 51/2001 vp, s. 2/1). Hyväksymispäätöksen ala Eduskunnan päätös Brysselin pöytäkirjan hyväksymisestä kattaa ehdotuksen perusteella pöytäkirjan kokonaisuudessaan. Tämä vastaa perustuslain 94 :n 1 momentin sanamuotoon perustuvaa nykyistä käytäntöä (ks. esim. PeVL 38/2001 vp, s. 3AI, PeVL 11/2000 vp, s. 3A) Pariisin pöytäkirjan M kohdalla muutetaan vahingonkorvausvastuusta ydinvoiman alalla tehdyn yleissopimuksen 13 artiklaa toimivaltaisesta tuomioistuimesta yleissopimuksen tarkoittamissa tapauksissa. Euroopan yhteisön lainsäädännössä asiasta on säännöksiä neuvoston asetuksessa tuomioistuimen toimivallasta sekä tuomioiden tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta siviili-ja kauppaoikeuden alalla. Pariisin pöytäkirjan M kohta kuuluu asetuksen akatemialta osiltaan Euroopan yhteisön toimivaltaan. Tähän ei vaikuta, että esityksen 3. lakiehdotuksen 37 sisältää viittauksen yleissopimuksen 13 artiklaan ja Pariisin pöytäkirjan sitä muuttavien määräyksiin. Ehdotus, että eduskunta hyväksyisi pöytäkirjan vain siltä osin kuin se kuuluu Suomen toimivaltaan, vastaa vakiintunutta käytäntöä eduskunnan hyväksymispäätöksen muotoilusta tällaisissa tilanteissa (PeVL 48/2004 vp, s. 3/1). Suhde perustuslakiin

9 9 PeVL */2005 vp HE 9/2005 vp Suomen toimivaltaan kuuluvat pöytäkirjojen määräykset eivät koske perustuslakia perustuslain 94 :n mielessä. Niiden hyväksymisestä päätetään siten äänten enemmistöllä. Lakiehdotukset Voim aansaattam islakiehdotukset Lakiehdotus kansainvälisen velvoitteen voimaansaattamisesta käsitellään perustuslain 95 :n 2 momentin mukaan tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Jos ehdotus kuitenkin koskee perustuslakia tai valtakunnan alueen muuttamista, eduskunnan on hyväksyttävä ehdotus sitä lepäämään jättämättä päätöksellä, jota on kannattanut vähintään kaksi kolmasosaa annetuista äänistä. Koska pöytäkirjojen määräykset eivät ole ongelmallisia perustuslain kannalta eikä lakiehdotuksista ole muutoinkaan huomautettavaa perustuslain näkökulmasta, voidaan 1. ja 2. lakiehdotus käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. 3. lakiehdotus Soveltamisala. Valtioneuvoston asetuksella voidaan lakiehdotuksen 2 :n nojalla säätää, että ydinvastuulakia ei sovelleta sellaisiin ydinpolttoaineisiin tai radioaktiivisiin tuotteisiin, joihin liittyvä ydinvahingon vaara on vähäinen. Lain soveltamisalan sääntely asetuksella ei ole perustuslain 80 :n ja säädösten hierarkisten suhteiden näkökulmasta täysin ongelmatonta (PeVL 8/2002 vp, s. 3/H, PeVL 26/2001 vp, s. 6/II). Ehdotuksessa asetuksenantajan toimivaltaa on kuitenkin rajattu maininnoilla radioaktiivisen tuotteen pienestä määrästä, matalasta rikastusasteesta ja vähäisestä radioaktiivisuudesta. Säännöstä on perustelujen mukaan tarkoitus soveltaa nykyiseen tapaan yhdenmukaisesti OECD:n ydinenergiajärjestön johtokunnan päätösten kanssa. Niissä on yleensä ollut kysymys tutkimuskäyttöön tarkoitetuista pienistä ydinaine-eristä. Näin ymmärrettynä ja sovellettuna asetuksenantovaltuus ei perustuslakivaliokunnan mielestä muodostu perustuslain kannalta ongelmalliseksi. Voimaantulo. Lain voimaantuloajankohdasta säädetään ehdotuksen perusteella valtioneuvoston asetuksella. Lakiehdotuksen säännösten siinä määrin kiinteä yhteys Suomen kansainvälisten velvoitteiden määräyksiin muodostaa valiokunnan mielestä sellaisen erityisen syyn, jota

10 10 PeVL */2005 vp HE 10/2005 vp tarkoitetaan perustuslain 79 :n 3 momentissa. Ehdotus ei vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen. Esityksen perustelujen mukaan lakiehdotuksen säännösten voimaantuloajankohta saattaa vaihdella siitä riippuen, tulevatko Pariisin ja Brysselin pöytäkirjat voimaan samaan vain eri aikaan. Valiokunta huomauttaa, että lain voimaantulon tällainen porrastaminen ei ole lakiehdotuksen voimaantulosäännöksen perusteella mahdollista. Lausunto Lausuntonaan perustuslakivaliokunta esittää, että eduskunnan suostumus on tarpeen vahingonkorvausvastuusta ydinvoiman alalla tehtyä yleissopimusta muuttavaan, Pariisissa tehtyyn pöytäkirjaan siltä osin kuin se kuuluu Suomen toimivaltaan, sekä vahingonkorvausvastuusta ydinvoiman alalla tehtyä yleissopimusta täydentävää lisäyleissopimusta muuttavaan, Pariisissa tehtyyn pöytäkirjaan, että näistä päätetään äänten enemmistöllä, ja että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Helsingissä * päivänä huhtikuuta 2005 Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. Kimmo Sasi /kok vpj. Arja Alho /sd jäs. Leena Harkimo /kok Hannu Hoskonen /kesk Roger Jansson Ix Irina Krohn /vihr Miapetra Kumpula /sd Annika Lapintie /vas Outi Ojala /vas Reino Ojala /sd Klaus Pentti /kesk

11 Markku Rossi /kesk Simo Rundgren /kesk Arto Satonen /kok Seppo Särkiniemi /kesk Ilkka Taipale /sd Astrid Thors Ix. 11 PeVL */2005 vp HE 11/2005 vp Valiokunnan sihteerinä on toiminut valiokuntaneuvos Sami Manninen.