MAA- JA METSÄTALOUSMINISTERIÖ 22.2.2016 Hallitusneuvos Vilppu Talvitie TALOUSVALIOKUNNALLE Viite: asiantuntijakuuleminen 23.2.2016 ASIA: HALLITUKSEN ESITYS METSÄHALLITUKSEN UUDELLEENORGANI- SOINTIA KOSKEVAKSI LAINSÄÄDÄNNÖKSI (HE 132/2015 vp.) - TALOUSVALIOKUNNAN LISÄKYSYMYKSET Talousvaliokunta on pyytänyt maa- ja metsätalousministeriöltä lisäselvitystä seuraavista seikoista: 1. Metsähallituksen johtamisjärjestelmä. Kuka ohjaa mitäkin osaa toiminnasta? 2. Onko julkisten hallintotehtävien eriytystapa selkeä? 3. Onko tarvetta muuttaa nykyistä organisointia muutoin kuin perustamalla uusi osakeyhtiö? 4. Miten valtion maa- ja vesiomaisuutta koskeva eduskunnan päätösvalta turvataan? 5. Kuka sovittaa yhteen mahdollisia paikallisesti esiintulevia toisaalta JHTeen/liiketaloudelliseen hyödyntämiseen liittyviä intressiristiriitoja? 6. Metsähallituksen kannanottojen kommentointi 7. Onko olemassa vaara siitä, että organisointimalli johtaa in-house tulkintoihin? 8. Pystyykö maa- ja metsätalousministeriö ohjaamaan myös Oy:tä? 9. Miksi esitettyä mallia ei ole notifioitu komissiolle? 10. Taseeseen liittyvät kysymykset: - mistä muodostuu uuden Oy:n tase? - kenen hallinnassa on 3. tase-erä, kuka siitä vastaa ja miten sen osalta hoidetaan mahdollisesti tehtävät liiketoimet?
2 Maa- ja metsätalousministeriö esittää vastauksenaan kysymyksiin seuraavaa. 1. Metsähallituksen johtamisjärjestelmä. Kuka ohjaa mitäkin osaa toiminnasta? Maa- ja metsätalousministeriö toteaa, että Metsähallituksen julkisten hallintotehtävien hoitoa ohjaavat maa- ja metsätalousministeriö ja ympäristöministeriö toimialojensa osalta. Pääosa Metsähallituksen julkisten hallintotehtävien hoidosta kuuluu ympäristöministeriön ohjaustoimivaltaan. Maaja metsätalousministeriö ohjaa Luontopalveluita metsästykseen, kalastukseen, erävalvontaan ja valtion retkeilyalueiden hoitoon liittyvissä asioissa. Ministeriöiden ohjauksen ja valvonnan puitteissa Metsähallituksen hallitus huolehtii julkisten hallintotehtävien hoidon yleisestä ohjauksesta ja valvonnasta sekä siitä, että tehtävät hoidetaan eduskunnan ja muiden viranomaisten päätösten ja määräysten mukaisesti. Lisäksi Metsähallituksen hallitus huolehtii siitä, että julkisten hallintotehtävien kirjanpito ja varainhoidon valvonta on asianmukaisesti järjestetty. Metsähallituksen hallituksen julkisten hallintotehtävien ohjaus ja valvonta tapahtuu yleisellä tasolla. Tarkoitus on, että liikelaitoksen hallituksen ohjaustehtävät koskevat koko liikelaitokselle yhteisten asioiden hoitoa. Hallituksen toimivaltuudet eivät ulotu yksittäisten asioiden hoitoon. Muu metsähallituksen toiminta on maa- ja metsätalousministeriön ohjaamaa. 2. Onko julkisten hallintotehtävien eriytystapa selkeä? Esityksen mukaan Metsähallituksen julkisia hallintotehtäviä hoidettaisiin edelleen erillisessä julkisten hallintotehtävien yksikössä. Metsähallitukselle säädetyt julkiset hallintotehtävät säilyisivät esityksen mukaan asiallisesti ennallaan. Voimassa oleva Metsähallituksesta annettu laki on aikanaan säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 38/2004 vp, PeVL 47/2004 vp). Valiokunta arvioi tuolloin, että viranomaistehtävien osoittaminen Metsähallituksen yhteydessä toimivaan liikelaitoksesta erilliseen ja riippumattomaan julkisten hallintotehtävien yksikköön on tapa organisoida viranomaishallintoa eikä järjestelyssä ole perustuslain kannalta huomautettavaa (PeVL 38/2004 vp, s. 2-3). On selvää, että julkisten hallintotehtävien järjestäminen liikelaitoksen yhteyteen tuo päätöksentekoon, ohjaukseen ja valvontaan omat vaikeutensa ja vaatimuksensa. Myös ohjauksen ja valvonnan jakautuminen kahden ministeriön välillä aiheuttaa järjestelyyn jonkinasteista hajaannusta. Maa- ja metsätalousministeriö katsoo, että selkein tapa organisoida julkiset hallintotehtävät olisi siirtää ne valtion viraston hoidettavaksi. Valtion maa- ja vesiomaisuuden hallinnan pitäminen yhtenä kokonaisuutena valtion liikelaitoskonsernissa synnyttää kuitenkin hyötyjä, jotka ovat aiheutuvia haittoja suurempia. Valittu malli on liikelaitosmallissa selkein mahdollinen. 3. Onko tarvetta muuttaa nykyistä organisointia muutoin kuin perustamalla uusi osakeyhtiö? Esityksessä pyritään ratkaisemaan Metsähallitukseen valtion liikelaitoksena liittyvät kilpailuneutraliteettiongelmat. Asia esitetään ratkaistavaksi siten, että Metsähallituksen markkinaehtoinen liiketoiminta siirretään perustettavalle Metsähallituksen tytäryhtiölle. Säädettävään Metsähallituslakiin on otettava kaikki Metsähallitusta koskeva laintasoinen sääntely, koska nykyinen Metsähallitukseen
3 sovellettava vuoden 2002 liikelaitoslaki on kumottu vuoden 2010 alusta lukien. Tällä hetkellä Metsähallitusta koskeva sääntely on siis sekä Metsähallituksesta annetussa laissa että liikelaitoslaissa. Voimassa oleva metsähallituslaki on vuodelta 2004. Ehdotettu uusi laki on valmisteltu siten, että se vastaa muuttunutta muuta lainsäädäntöä. Lähtökohtana on kuitenkin ollut se, että uudistuksessa pyritään lainsäädäntöön tekemään mahdollisimman vähän muutoksia. Eräissä kysymyksissä on kuitenkin tehty poliittisia linjauksia, jotka ilmenevät mm. käyttöön otettavana kolmantena tase-eränä. 4. Miten valtion maa- ja vesiomaisuutta koskeva eduskunnan päätösvalta turvataan? Eduskunnan ja valtioneuvoston ohjaustehtäviin ei tule muutoksia. Metsähallituksen hallinnassa oleva valtion maa- ja vesiomaisuus pysyisi valtion suorassa omistuksessa. Eduskunta hyväksyisi edelleen vuosittain budjetin yhteydessä Metsähallituksen keskeiset palvelu- ja muut toimintatavoitteet. Eduskunta hyväksyisi edelleen myös Metsähallituksen julkisten hallintotehtävien hoitoon tarkoitetut talousarvion määrärahat, peruspääoman muutokset, tilikauden investointien enimmäismäärän sekä valtuutuksen tehdä investointeja, joista aiheutuu sitoumuksia useammalle tilikaudelle. Eduskunta antaisi myös suostumuksen lainanottoon. Eduskunnan hyväksymät keskeiset palvelu- ja muut toimintatavoitteet voivat koskea myös perustettavassa yhtiössä hoidettavaa toimintaa. Kun metsähallituskonsernin emo-organisaatio on valtion liikelaitos, valtioelinten ohjaustoimivalta ulottuu ketjuna koko liikelaitoskonserniin. Liikelaitos vastaa siitä, että sen tytäryhtiöt toimivat eduskunnan, valtioneuvoston ja asianomaisten ministeriöiden ohjauksen mukaisesti. Aiemman kokemuksen perusteella voidaan todeta, että liikelaitosmalli mahdollistaa sen, että Metsähallituksen julkiset hallintotehtävät pysyvät kiinteästi valtioelinten ohjauksessa. 5. Kuka sovittaa yhteen mahdollisia paikallisesti esiintulevia toisaalta JHTeen/liiketaloudelliseen hyödyntämiseen liittyviä intressiristiriitoja? Perustuslain mukaan lähtökohta on, että Metsähallitus valtion maa- ja vesiomaisuuden haltijana päättää lähtökohtaisesti sen hallinnassa olevaa valtion maaomaisuutta koskevista omistajanhallintaasioista. Metsätalouden harjoittamista koskeva yksinoikeus esitetään annettavaksi perustettavalle Metsähallituksen tytäryhtiölle. Yhtiölle kuuluvien metsätaloustoimenpiteiden suorittaminen kustannustehokkaasti edellyttää rajoitettua kelpoisuutta lähtökohtaisesti maanomistajalle kuuluvien, metsätalouteen liittyvien rutiiniluonteisten määräämistoimien tekemiseen. Ehdotettuun valtion metsätalousosakeyhtiöstä annettavaan lakiin otettaisiin lakisääteistä edustautumisoikeutta koskevat säännökset. Maa- ja metsätalousministeriö toteaa, että perustettavalle yhtiölle lakiperusteisesti annettavien oikeuksien lisäksi on myös tarkoitus, että Metsähallitus valtuuttaisi tarkoituksenmukaisessa laajuudessa yhtiön tai sen yksittäisiä toimihenkilöitä käyttämään valtiolle maanomistajana kuuluvia oikeuksia. Tämä on todettu myös hallituksen esityksessä. Pääosa valtionmaan käyttöön kuuluvista paikallisista yhteensovittamistehtävistä hoidettaisiin siis yhtiössä Metsähallituksen antaman valtakirjan nojalla. Tällaisia oikeuksia ei voida antaa lakiperusteisesti, koska järjestelyä ei voitaisi toteuttaa tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. 6. Metsähallituksen kannanottojen kommentointi Maa- ja metsätalousministeriöllä ei ole käytettävissä Metsähallituksen lausuntoa talousvaliokunnalle. Muistiinpanojeni mukaan Metsähallitus kiinnitti talousvaliokunnassa huomiota seuraaviin kysymyksiin.
4 6.1. Metsähallituksen tulisi pysyä yhtenä työnantajana ja että Metsähallituksessa/ Metsähallituskonsernissa säilyy yhtenäinen sopimustoiminta. Maa- ja metsätalousministeriö toteaa, että liikelaitos Metsähallitus on yksi työnantaja. Ehdotetun metsähallituslain 42 :n mukaan uuteen liikelaitokseen siirtyvän henkilöstön palvelussuhteen katsotaan palvelussuhteeseen liittyvien etuuksien määräytymisen osalta jatkuneen valtiolla yhtäjaksoisena. Perustettava valtion metsätalousosakeyhtiö on itsenäinen juridinen oikeushenkilö, joka mm. eläkejärjestelmän osalta poikkeaa liikelaitoksesta. Maa- ja metsätalousministeriö ei näe mahdolliseksi järjestelyä, jossa Metsähallitukselle säädettäisiin oikeus sopia perustettavan yhtiön puolesta työehtosopimuksia. Metsähallituslakiin ehdotetut henkilöstön asemaa koskevat säännökset on laadittu yhteistyössä valtiotyönantajaa edustavan valtiovarainministeriön kanssa ja ne vastaavat valtiolla aiemmin noudatettua käytäntöä. Säännöksiin ei maa- ja metsätalousministeriön näkemyksen mukaan ole valtiotyönantajan näkökulmasta mahdollisuuksia tehdä muutoksia. 6.2. Kaikkea julkisten hallintotehtävien yksikössä hoidettavaa toimintaa ei tarvitse eriyttää liikelaitoksen hallituksen toimivallasta, kuten kansallispuistojen huussin tyhjennystä Maa- ja metsätalousministeriö toteaa, että Metsähallituskonsernissa harjoitettavassa taloudellisessa toiminnassa on kyse luonnonvarojen hyödyntämisestä (voiton tavoittelusta). Metsähallitukselle osoitettujen julkisten hallintotehtävien hoidossa on pääsääntöisesti kyse alueiden ja elinympäristöjen suojelusta tai pysyttämisestä nykyisellään. Useissa tapauksissa tehtävien päämäärät ovat keskenään ristiriitaisia. Perustuslaki ja muu lainsäädäntö asettaa reunaehdot julkisten hallintotehtävien hoitamiselle liikelaitoksessa. Valtiosääntöoikeudellinen edellytys on, että julkisten hallintotehtävien hoidon riippumattomuus ja puolueettomuus on turvattava. Käytännössä tämä merkitsee sitä, että julkisten hallintotehtävien hoito tulee eriyttää liikelaitoksen muusta toiminnasta toiminnallisesti, taloudellisesti ja henkilöittäin. Osa Metsähallituksen julkisten hallintotehtävien yksikön tehtävistä on luonteeltaan julkisia palvelutehtäviä, joiden hoidossa ei ole merkittäviä riippumattomuusongelmia. Kun Metsähallituksen julkiset hallintotehtävät rahoitetaan budjettirahalla, ne on kilpailuneutraliteettivaatimusten mukaisesti eriytettävä taloudellisesta toiminnasta. Tällaiset palvelutehtävät voidaan hankkia liikelaitoksen ulkopuolelta, kun noudatetaan hankintalakia. Metsähallituksen julkisten hallintotehtävien hoitaminen yhdessä eriytetyssä yksikössä on tarkoituksenmukaisin organisointitapa. 6.3. Luonnonvarasuunnitelmien nostaminen liikelaitoksen hallituksen päätöksiksi. Mahdollisuus rajoittaa Metsähallituskonsernin hakkuita esim. ministerin päätöksellä. Metsähallituksen taholta esitettiin epäily siitä, että kun luonnonvarasuunnitelmien status nousee toimitusjohtajan päätöksestä hallituksen päätökseksi ja kun niitä käsiteltäisiin tulosohjausneuvotteluissa, mahdollistetaan hakkuumäärän pienentäminen poliittisella ohjauksella. Maa- ja metsätalousministeriö toteaa, että Metsähallitus on liikelaitos ja sen hallussa oleva maa- ja vesiomaisuus pysytetään valtion suorassa omistuksessa juuri sen vuoksi, että liikelaitosmalli mahdollistaa yhteiskunnallisen ohjauksen. Metsähallitus hakkaa n. 6 miljoona m3 puuta vuosittain. Ei ole nähtävissä, että hakkuumäärä olisi pienentymässä. Metsähallitukselle asetettava tuloutustavoite tuskin myöskään on alenemassa. Tuloutus voidaan saavuttaa vain harjoittamalla metsätaloutta. Yhteiskunnallinen ohjaus merkitsee myös sitä, että jos eduskunnan enemmistö katsoo, että Metsähallituksen hakkuita on syytä rajoittaa, eduskunta voi tällaisen päätöksen tehdä. 7. Onko olemassa vaara siitä, että organisointimalli johtaa in-house tulkintoihin?
5 Perustettava valtion metsätalousyhtiö on lakisääteinen osa metsähallituskonsernia. Yhtiö olisi hankintayksikkö. On olemassa selkeä tarve sille, että Metsähallitus ja yhtiö voivat ostaa palveluja toisiltaan ilman kilpailutusta. Tällaisia toimenpiteitä ovat esim. Metsähallituksen paikkatietojärjestelmän päivitys yhtiön toteuttamien metsätaloustoimenpiteiden seurauksena. Metsähallituksella on tarve ostaa yhtiöltä mm. puuston hakkuutöitä myytäviltä valtion maa-alueilta (rakennuspaikat) tai tiealueilta tai puuston poistotöitä puolustusvoimien tarpeisiin käytettäviltä alueilta. Yhtiöllä on tarve ostaa Metsähallitukselta esim. henkilöstöhallinnon palveluja. TEM on esittänyt maa- ja metsätalousvaliokunnalle, että metsähallituslain 4 3 momenttia ja yhtiöittämislain 6 2 momentissa tarkistettaisiin teknisesti niin, että säännöksissä viitattaisiin julkisista hankinnoista annetun lain 10 :n sijasta mainitun lain 12 :ään. Kun perustettavan yhtiön toiminta perustuu lakiin perustuvaan yksinoikeuteen, on tarkoituksenmukaisempaa kytkeä suorahankintaoikeus hankintalain tätä koskevaan 12 :n säännökseen. Maa- ja metsätalousministeriö tulee esittämään maa- ja metsätalousvaliokunnalle lakiesityksen tarkistamista edellä todetulla tavalla. Esitettävän muutoksen jälkeen järjestelyyn ei maa- ja metsätalousministeriön näkemyksen mukaan jää hankintalainsäädäntöön liittyviä ongelmia. 8. Pystyykö maa- ja metsätalousministeriö ohjaamaan myös Oy:tä? Maa- ja metsätalousministeriö ohjaa Metsähallitusta ja Metsähallitus vastaisi perustettavan osakeyhtiön omistajaohjauksesta. Maa- ja metsätalousministeriön ei ole tarkoitus ohjata yhtiötä. Viime kädessä valtioneuvosto voi vaihtaa liikelaitoksen hallituksen, joka vastaa yhtiön omistajaohjauksesta. 9. Miksi esitettyä mallia ei ole notifioitu komissiolle? Komissio seuraa jatkuvasti Metsähallitusta koskevan lainsäädännön tilannetta. Suomi on antanut komissiolle sitoumuksen, jonka mukaan liikelaitosmalliin liittyvät kilpailuneutraliteettiongelmat tullaan hoitamaan. Pääosin tämä on tehty uudistamalla liikelaitoslaki vuoden 2011 alusta lukien. Myös kuntalakiin on otettu säännökset markkinaehtoisten toimintojen yhtiöittämisvelvollisuudesta (Palmia-tapaus). Järjestelyä on esitelty komissiolle ja komissio on suullisesti keväällä 2014 ilmoittanut, että Metsähallituksen osalta suunniteltu järjestely on välttämätön ja tarpeellinen. Varsinaista ennakkonotifiointia ei ole tehty, koska järjestelyn katsotaan täyttävän kilpailuneutraliteettivaatimukset. 10. Taseeseen liittyvät kysymykset: - mistä muodostuu uuden Oy:n tase? Perustettavan osakeyhtiön tase perustuisi Metsähallituksen metsätalousliiketoimintaan ja Metsähallituksen Metsätalous-tulosalueen perustamishetken varoihin ja velkoihin. Metsätalouden harjoittamista koskevaa yksinoikeutta ei ole tarkoitus arvottaa yhtiön varoina, koska oikeus on siirtokelvoton. Yhtiön perustamishetken varat muodostuisivat pääosin puuvarastoista ja myyntisaamisista. Tämän hetkisen arvion mukaan yhtiölle siirrettävien puuvarastojen arvo olisi noin 17 M ja myyntisaamisten määrä olisi noin 27 M. Yhtiön oma pääoma olisi noin 35 M ja vieraan pääoman määrä olisi noin 37 M. Siirtyvän omaisuuden arvo on tarkasti tiedossa vasta apporttihetkellä. - kenen hallinnassa on 3. tase-erä, kuka siitä vastaa ja miten sen osalta hoidetaan mahdollisesti tehtävät liiketoimet?
Käyttöön otettava 3. tase erä olisi emo-liikelaitoksen hallinnassa ja siihen kuuluvien maa- ja vesialueiden omistajanhallinta-asiat kuuluisivat Metsähallituksen hallituksen ja toimitusjohtajan toimivaltaan. Lähtökohta on, että taloudellisen hyödyntämisen piirissä oleva omaisuus osoitettaisiin peruspääomaan. Kolmanteen tase-erään on tarkoitus osoittaa sellainen maa- ja vesiomaisuus, joka ei liity julkisten hallintotehtävien hoitoon, mutta ei myöskään ole merkittävän taloudellisen hyödyntämisen piirissä. Talousarvioesityksessä kolmanteen tase-erään on suunniteltu siirrettäväksi pääosa yleisistä vesialueista ja n. 360 000 ha Ylä-Lapin luontaiselinkeinoalueita. Luontaiselinkeinoalueilla metsätalouden harjoittaminen on hyvin vähäistä, mutta alueilla on tulevaa vuokratuottopotentiaalia. Jos tällaisen omaisuuden osalta ilmenisi laajempia liiketoimintamahdollisuuksia, se tulisi lähtökohtaisesti siirtää peruspääomaan. 6