EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 4.5.2017 COM(2017) 225 final KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN KESKUSPANKILLE Rahoitusmarkkinoiden kriittisten infrastruktuurien haasteisiin vastaamisesta ja pääomamarkkinaunionin kehittämisestä FI FI
1. Johdanto Finanssikriisi osoitti, että avoimuuden puuttuminen johdannaisten alalla ja finanssimarkkinoiden toimijoiden välinen monimutkainen riippuvuussuhde pahentavat epävarmuutta stressikausina ja vaarantavat rahoitusvakauden maailmanlaajuisesti. G20-maat tekivät vuonna 2009 päätöksiä finanssikriisiin johdosta. EU antoi näiden päätösten perusteella vuonna 2012 Euroopan markkinarakenneasetuksen (jäljempänä EMIR-asetus ), jossa puututaan finanssikriisin esiin tuomiin ongelmiin. Asetus sisältää säännöksiä keskusvastapuolista ja sillä varmistetaan, että keskusvastapuolten valvontakollegion (johon kuuluvat asiaankuuluvat kansalliset valvontaviranomaiset ja Euroopan arvopaperimarkkinaviranomainen EAMV) kautta suorittama valvonta on johdonmukaista. Lisäksi siinä edellytetään, että keskusvastapuolet määrittävät vakioidut OTC-johdannaiset. Asetuksen antamisen jälkeen keskusvastapuolet ovat saaneet yhä merkittävämmän aseman Euroopan pääomamarkkinoilla. Euroopan komissio hyväksyi tänään ehdotuksen ensimmäisistä muutoksista EMIR-asetukseen. Ehdotuksen tavoitteena on ottaa huomioon ensimmäisinä täytäntöönpanovuosina EMIR-asetuksen soveltamisesta saadut kokemukset, jotta asetuksen soveltaminen olisi yksinkertaisempaa ja oikeasuhteisempaa tietyillä aloilla. Tarkoituksena on myös kannustaa keskusvastapuolia tarjoamaan johdannaisten vastapuolille keskusvastapuolimäärityksiä rahoitusjärjestelmän turvallisuuden parantamiseksi. Komissio katsoo, että johdannaisten määrityksen haasteellisuuden vuoksi on tänään annetun ehdotuksen lisäksi tarpeen tehdä muitakin muutoksia, jotta rahoitusvakauden varmistavaa ja pääomamarkkinaunionin kehittämistä ja syventämistä tukevaa kehystä voitaisiin parantaa. 2. Tausta ja nykyiset haasteet Johdannaistransaktioiden määritys on maailmanlaajuista finanssipalvelua. Valtaosa määrityksistä tapahtuu rajojen yli EU:n sisäisesti tai kansainvälisesti kolmansiin maihin sijoittautuneiden keskusvastapuolten kanssa. Keskusvastapuolten määrä ja merkitys ovat lähes kaksinkertaistuneet Euroopassa ja muualla maailmassa sen jälkeen, kun G20-maat sitoutuivat finanssikriisin jälkeen siihen, että vakioidut OTC-johdannaiset määritetään keskusvastapuolten välityksellä. Keskimäärin 62 prosenttia kaikentyyppisten OTCjohdannaissopimusten jäännösarvosta oli määritetty keskusvastapuolissa 1. Kansainvälinen järjestelypankki arvioi, että määritettyjen OTC-transaktioiden volyymi oli kesäkuun 2016 lopussa 337 biljoonaa Yhdysvaltain dollaria maailmanlaajuisesti. Suurin osa tästä volyymista (328 biljoonaa Yhdysvaltain dollaria) oli korkojohdannaisia. Määrityksen kasvava merkitys ja siitä johtuva volyymien lisääntyminen aiheuttavat haasteita, jotka hallitukset ja viranomaiset ovat yleisesti tunnustaneet. EMIR-asetuksen ansiosta EU:n keskusvastapuolet ovat jo hyvin säänneltyjä ja niillä on vahvat resurssit rahoitusvaikeuksista suoriutumiseen. Lisäksi komission joulukuussa 2016 antama keskusvastapuolten elvytystä ja kriisinratkaisua koskeva asetusehdotus 2 sisältää tarvittavat 1 Kansainvälisen järjestelypankin tilasto OTC derivatives statistics at end-june 2016, marraskuu 2016. 2 COM(2016) 856 final 2016/0365 (COD). 2
välineet sellaista epätodennäköistä tilannetta varten, että keskusvastapuolet joutuisivat vaikeuksiin. Koska kuitenkin keskusvastapuolet ovat rahoitusjärjestelmän kannalta yhä tärkeämpiä EU:lle ja ne ovat kytköksissä koko rahoitusjärjestelmään, on syytä tehostaa nykyisiä valvontajärjestelyjä, joissa kotijäsenvaltiolla on tällä hetkellä keskeinen asema ja joiden koordinoinnista vastaavat kansallisista viranomaisista koostuvat EU:n kollegiot EAMV:n avustuksella. Tämä pitää paikkansa erityisesti sen vuoksi, että määrityspalvelut ovat EU:ssa ja koko maailmassa keskittyneet muutamille keskusvastapuolille, mikä lisää merkittävimpien keskusvastapuolten tärkeyttä rahoitusvakaudelle ja markkinoiden toiminnalle kaikissa jäsenvaltioissa eikä pelkästään siinä kotijäsenvaltiossa, joka antoi toimiluvan keskusvastapuolelle ja valvoo sitä. Tässä yhteydessä Yhdistyneen kuningaskunnan eroamisella EU:sta tulee olemaan suuri vaikutus määrityksen sääntelyyn ja valvontaan Euroopassa. Tällä hetkellä jopa 75 prosenttia euromääräisistä korkojohdannaisista määritetään Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Siellä määritetään myös joidenkin muiden jäsenvaltioiden valuuttojen määräisiä johdannaisia. Näillä transaktioilla on suora vaikutus asiaankuuluvien EU:n ja jäsenvaltioiden toimielinten. muiden elinten ja viranomaisten velvoitteisiin mm. rahapolitiikan alalla. 3. Keskusvastapuolten turvallisuuden ja vakauden varmistavat lisätoimet Valvonnan tehostaminen Jo marraskuussa 2001 annetussa Giovanninin raportissa kehotettiin estämään EU:n sääntelykehyksen jakautuminen kansallisia rajoja pitkin ja edistämään EU:n selvitys- ja toimitusjärjestelmien tehokkuutta ja vaikuttavuutta. EMIR-asetus edistää näitä tavoitteita huomattavasti, sillä siinä vahvistetaan yksi yhtenäinen ja kattava sääntökokonaisuus, jota sovelletaan sisämarkkinoilla ja joka muodostaa perustan valvonnan lähentämiselle. Pääomamarkkinaunionin kehittämisen yhteydessä komissio pohtii, miten valvontaviranomaisten suorittaman valvonnan ja kutakin asiaankuuluvaa valuuttaa liikkeeseen laskevan keskuspankin (liikkeeseenlaskeva keskuspankki) rahoitusmarkkinoiden infrastruktuureja ja EU-tason markkinatoimijoita koskevien vastuualueiden yhtenäistäminen voisi tukea pääomamarkkinoiden kehittämistä ja syventämistä. EU:n pääomamarkkinoiden kehittämisen ja yhtenäistämisen kiireellisyyttä on jo painotettu syyskuussa 2016 annetussa pääomamarkkinoita koskevassa tiedonannossa 3 ja käynnissä olevassa Euroopan valvontaviranomaisten toimintaa koskevassa kuulemisessa 4. Liikkeeseenlaskevan keskuspankin valvontatehtävien ja vastuualueiden vahvistaminen Euroopan tasolla on keskeinen osa näitä pyrkimyksiä, koska sillä on merkittävä asema markkinoiden yhdentymisen vauhdittamisessa sekä sääntelyn katvealueiden hyväksikäytön ja 3 Tiedonanto Unionin tila 2016: Pääomamarkkinaunionin viimeistely komissio nopeuttaa uudistuksia, 14.9.2016, IP/16/3001. 4 Julkinen kuuleminen Euroopan valvontaviranomaisten toiminnasta, 21.3.2017 16.5.2017. 3
alhaisimmalla sääntelytasolla tapahtuvan kilpailemisen estämisessä. Kriittiset pääomamarkkinatoiminnot, joiden asianmukainen toiminta ja tehokas valvonta ovat välttämättömiä pääomamarkkinoiden toimivuudelle, edellyttävät valvonnan keskittämistä. Sen vuoksi oikeudelliseen kehykseen on tehtävä muutoksia EAMV:n suorittamaan valvontaan ja liikeeseenlaskevan keskuspankin vastuualueisiin liittyen. Tässä yhteydessä on syytä tarkastella mm. keskusvastapuolten toimilupien myöntämistä ja EU:n tasolla suoritettavaa valvontaa, joka voi tapahtua esim. rahoitusvaroja ja likviditeettiriskiä seuraamalla. Tällaiset sääntelyjärjestelmään tulevaisuudessa tehtävät mukautukset ja parannukset olisi myös otettava asianmukaisesti huomioon edellä mainitussa keskusvastapuolten elvytystä ja kriisinratkaisua koskevassa lainsäädäntöehdotuksessa, joka on parhaillaan käsiteltävänä Euroopan parlamentissa ja neuvostossa. Kyseisellä ehdotuksella otettaisiin käyttöön koordinoidumpi EU:n mekanismi sellaista epätodennäköistä tilannetta varten, että keskusvastapuoli joutuu vaikeuksiin, ja tarjottaisiin tarvittavat välineet tulevaisuuden kriisinratkaisuviranomaisille. Komissio on valmis tekemään yhteistyötä lainsäätäjien kanssa tässä tärkeässä asiassa. Kolmansien maiden keskusvastapuolet Selvityspalvelujen markkinat ovat läheisesti sidoksissa toisiinsa kansainvälisesti. Tämä on erityisen merkityksellistä, koska sen jälkeen, kun Yhdistynyt kuningaskunta on eronnut EU:sta, huomattavaa osaa euromääräisistä transaktioista ei enää määritettäisi EU:ssa eivätkä ne enää kuuluisi EMIR-asetuksen ja EU:n rahoitusalan valvontarakenteen piiriin. Yhdistyneessä kuningaskunnassa määritetään myös joidenkin muiden jäsenvaltioiden valuuttojen määräisiä johdannaisia. Komissio on edelleen sitoutunut yhdentyneisiin rahoitusmarkkinoihin, kansainvälisiin velvoitteisiinsa ja mahdollisuuteen tehdä keskusvastapuolten vastaavuutta koskevia sopimuksia. Se on tietoinen siitä, että maailmanlaajuisen järjestelmän pirstoutuminen on syytä estää. Kun otetaan huomioon vastaavasta toiminnasta muilla lainkäyttöalueilla saadut kokemukset, osoittautuu tarpeelliseksi vahvistaa objektiivisiin kriteereihin perustuvia erityisjärjestelyjä sen varmistamiseksi, että kun keskusvastapuolilla on järjestelmän kannalta merkittävä asema EU:n rahoitusmarkkinoilla ja ne vaikuttavat suoraan EU:n ja sen jäsenvaltioiden toimielinten ja viranomaisten vastuualueisiin, kuten rahoitusvakauteen ja rahapolitiikkaan, niihin on sovellettava EU:n oikeudellisen kehyksen mukaisia suojakeinoja. Tähän sisältyvät tarvittaessa tehostettu valvonta EU:n tasolla ja/tai sijaintia koskevat vaatimukset. 4. Päätelmä Tässä tiedonannossa esitettyjen näkökohtien perusteella ja sen jälkeen, kun sidosryhmille on tarjottu mahdollisuus antaa palautetta tämän tiedonannon pohjalta, komissio aikoo vaikutustenarvioinnin jälkeen esittää kesäkuussa uusia lainsäädäntöehdotuksia, joilla pyritään varmistamaan rahoitusmarkkinoiden vakaus sekä keskusvastapuolten, joilla on järjestelmän 4
kannalta merkittävä asema rahoitusmarkkinoilla eri puolilla EU:ta, turvallisuus ja vakaus sekä tukemaan päämarkkinaunionin kehittämistä. 5