Perustuslakivaliokunnan kokous n:o 42 maanantaina 31.5.1993 kello 10.00 1) Nimenhuuto 2) Päätösvaltaisuus 3) HE 77 jätelaiksi 1a laiksi ympäristölupamenettelylain muuttamisesta - Ympäristövaliokunnan lausuntopyyntö. 4) HE 75 perhetuen uudistamista koskeviksi laeiksi - I käsittely jatkuu. Asiantuntijoiden kuuleminen: - Ekonomisti Juhani Turkkila Suomen Kaupunkiliitto - Professori Mikael Hidén - Professori Antero Jyränki - Professori Ilkka Saraviita (- Neuvotteleva virkamies Martti Lähteinen, STM) Päätetään jatkokäsittelystä. 5) HE 63 laiksi rangaistusmääräysmenettelystä 1a eräiksi siihen liittyviksi laeiksi - I käsittely. Asiantuntijoiden kuuleminen: - Lainsäädäntöneuvos Juhani Hirvonen Oikeusministeriö - Apulaisoikeuskansleri Jukka Pasanen - Professori Mikael Hiden - Professori Antero Jyränki - Professori Ilkka Saraviita 6) HE 66 laiksi Suomen Pankin ohjesäännön muuttamisesta - I käsittely jatkuu. Päätetään jatkokäsittelystä. 7) Muut mahdolliset asiat 8) Seuraava kokous on tiistaina 1.6.1993 klo 9.00.
Kokouksen päättäminen
\ irrt C L /J Antero Jyränki/31.5.1993 PeV P.M. HE 75/1993 vp (perhetuen uudistaminen) Esityksen tarkoituksena on lapsiperheiden taloudellisen tukijärjestelmän uudistaminen kohdistamalla tuki toisella tavoin kuin nykyisin on laita. Esitys tarkoittaa samalla säästön aikaansaamista valtion menoissa: uudistus merkitsisi tulevana vuonna n. 700 milj. mk:n säästöä valtiolle kuluvaan vuoteen verrattuna. Uudistuksessa on valtiosääntöoikeudellisia kosketuskohtia kahdessa mielessä. Kysytään: 1. kajoaako se toimeentulon lakisääteiseen perusturvaan, ja 2. kajoaako se kunnille turvattuun itsehallintooikeuteen. Toimeentulon lakisääteinen perusturva Uudistuksen yhteydessä poistettaisiin tuloverolakiin sisältyvät perhepoliittiset verovähennykset, ts. ansiotulosta tehtävät kunnallisverotuksen lapsivähennys ja yksinhuoltajavähennys ja valtionverosta tehtävä elatusvelvollisuusvähennys. Samalla korotettaisiin lapsilisien markkamääriä. Lapsilisän maksuaikaa pidennettäisiin siihen saakka, kunnes lapsi täyttää 17 vuotta. Toisaalta poistettaisiin alle kolmivuotiaille maksettava lapsilisän korotus. VJ 66.7 :ssä tarkoitettuun "toimeentulon lakisääteiseen perusturvaan" luetaan vain luonnolliselle henkilölle maksettavat rahamääräiset toistuvaissuoritukset. Verotuksen kiristäminen saattaa heikentää yksilön taloudellista asemaa paljonkin, mutta verotuksen kiristämisen ei silti katsota olevan sellainen toimenpide, jolla VJ 66.7 :n mielessä heikennetään toimentulon lakisääteistä perusturvaa. Verojen nostaminen on siis tapa, jolla perusturvaa voidaan välittömästi, ilman lepäämänjättämismahdollisuutta, heikentää.
Toisin on laita lapsilisäjärjestelmän. Lapsilisälaissa tarkoitettu lapsilisä kuuluu niihin suojattuihin etuuksiin, jotka on mainittu VJ 66.7 :n esitöissä. Tällä kertaa kysymys on kuitenkin lapsilisien määrän nostamisesta, joten asia problematisoituu vain alle kolmivuotiaille maksettavan korotuksen osalta, se kun nyt poistettaisiin. Perustuslakivaliokunnan erinäisten kannanottojen mukaan VJ 66.7 :n etuuksille tuottama suoja on pitkälti instituutiokohtaista. Ensin on siis tutkittava, mitä nyt tapahtuisi lapsilisä-instituutiolle: muuttuuko minkään ryhmän asema tämän instituution sisäpuolella. Tuottaako lapsilisäjärjestelmä siis nyt ehdotetun muutoksen jälkeen kokonaisuutena ottaen lapsilisän saajille vähintäänkin samanlaiset edut kuin ennen muutosta? Yksinkertainen yhtyeenlasku-toimitus osoittaa, että alle kolmivuotiainen korotuksen (107 mk) poistamisen jälkeenkin kaikissa ryhmissä maksettaisiin lasta kohden enemmän kuin ennen muutosta on maksettu lapsilisää (sts. lapsilisä+korotus) alle kolmivuotiaasta lapsesta. Sanottuun nähden voi todeta, ettei muutoksen jälkeen mikään ryhmä saisi lapsilisäjärjestelmästä huonompia etuuksia kuin ennen muutosta. Mitään esitetyistä laeista ei siis VJ 66.67 :n nojalla voida jättää lepäämään. Kunnallisen itsehallinnon perustuslainsuoja Samantapainen kansaneläkkeiden lisäosan kustannusten peittäminen kunnilta perittävällä veronluontoisella maksulla, kuin nyt on käsillä, oli tässä valiokunnassa lausunnolla vuoden 1992 lopulla. Silloin oli esillä maksun korottaminen 50 %:lla 0,98 pennistä veroäyriltä 1,47 penniin veroäyriltä. HE:n perustelujen mukaan se merkitsi n. 1,5 miljardin menonlisäystä kunnille. PeV totesi (PeVL 29/1992 vp), että kunnallisen itsehallinnon perustuslaissa (HM 51.2 ) suojattu ydinosa muodostuu kunnallisesta verotusoikeudesta sekä kuntalaisten oikeudesta itse valitsemiinsa halintoelimiin ja kunnan oikeudesta päättää itse kunnan virkamiesten ja työntekijöiden palkkauksesta ja muista heidän palvelussuhdettaan koskevista ehdoista. Äsken mainitusta korotuksesta valiokunta lausui, ettei sitä tarkoittava rahasuoritus-velvollisuus valtiolle kuitenkaan estäisi kuntia päättämästä omasta taloudestaan. "Kuntien itsehallinnon perustuslainsuojaa koskeva tähänastinen tulkintakäytäntö huomioon ottaen on valiokunnan käsityksen mukaan valtiosääntöoikeudellisin perustein näin ollen päädyttävä siihen, ettei ehdotus puutu kuntien itsehallinnon keskeisiin ominaispiirteisiin sellaisella tavalla, joka asiallisesti
ottaen tekisi itsehallinnon merkityksettömäksi." Ehdotus ei siten ollut ristiriidassa HM 51.2 :n kanssa. Jos tarkastellaan tämänkertaista ehdotusta kansaeläkelain väliaikaisesta muuttamisesta, huomataan, että hallituksen esittämien laskelmien mukaan kunnan osuus lisäosien kustannuksista nousisi v. 1994 vuoteen 1993 verrattuna - erinäisten järjestelyjen jälkeen n. 20 %. Omassa lausunnossani (24.11.1992) edellisen esityksen johdosta mainitsin, että "jossain kohtaa tulee vastaan raja, jonka tuolla puolen kuntien talousautonomia käy tyhjäksi". Luulen kuitenkin, ettei tuon rajan hakeminen tämän esityksen yhteydessä vielä ajankohtaistu. Kunnan osuuden lisäämisen tarkoituksena on näet vain ohjata valtiolle verovähennysten poistamisesta aiheutuva kuntien verotulojen kasvu. Kuntien taloudellinen liikkumavara ei siis tämän esityksen johdosta heikkenisi. Jos sivuutamme puhtaan valtiosääntöoikeudellisen tarkastelun, voimme luonnollisesti huomauttaa siitä, ettei kunnan verottamisen käytäntö hyvin sovellu kunnallisen itsehallinnon ajatukseen. Aikaa myöten tulisi löytää toisenlaisia järjestelyjä niidenkin tavoitteiden toteuttamiseen, joita tämänkertaisella esityksellä ajetaan. Kun kunnan osuus teknisesti luonnehditaan veroksi, on vielä todettava, että HM 61 :ssä säädetyt verolain vähimmäisvaatimukset näyttävät täyttyvän. Joka tapauksessa myös laki kansaneläkelain muuttamisesta voidaan hyväksyä tavallisessa järjestyksessä. - Lain voimaantulosäännös on hieman ongelmallinen: kysymys on kai siitä, että lakia sovellettaisiin vuoden 1994 aikana maksettaviin suorituksiin. Kun sanotun vuoden jälkeenkin saattaa olla muutoksenhaun tms. johdosta vireillä lain soveltamisen liittyviä asioita, ei lain voimassaolon lakkauttaminen vuoden 1994 päättyessä ehkä ole kaikkein tyylikkäin ratkaisu.
Mikael Hidén PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA 31.5.1993 KELLO 10. HE 75/93 vp perhetuen uudistamista koskeviksi laeiksi Kuten esityksen perusteluissakin todetaan, voi esitykseen liittyä valtiosäännön kannalta ongelmia lähinnä vain lepäämäänjättämismahdollisuutta koskevan VJ 66,7 :n ja kunnallista itsehallintoa koskevan HM 51 :n soveltamisen kannalta. Lepäamäanjättämismahdollisuutta koskeva VJ 66,7 :n säännös viime vuoden kesällä vahvistetussa muodossaan (818/1992) edellyttää, ettei kyseessä oleva "ehdotus koske verosta säätämistä". Tämä merkitsee sitä, että verosta säätämistä koskevat lain muutokset eivät voi tulla lepäämään jätetyiksi siinäkään tapauksessa, että niiden tosiasiallista vaikutusta ehkä olisikin syytä pitää toimeentulon perusturvaa heikentävänä. Hallituksen esitykseen sisältyvä laki tuloverolain muuttamisesta ei siten vaadi enempää tarkastelua VJ 66,7 :n säännöksen kannalta. Siihen nähden, että myös sairausvakuutusmaksu on valtiosääntöoikeudellisesti vero, pitää sanottu paikkansa myös ehdotuksesta laiksi vuodelta 1994 suoritettavasta vakuutetun sairausvakuutusmaksusta. Valtiopäiväjärjestyksen 66,7 :n muuttamiseen johtaneen hallituksen esityksen (234/91 vp) perustelujen samoin kuin esityksestä annetun perustuslakivaliokunnan mietinnön (prvm 7/92 vp) mukaan säännöksessä tarkoitettuun toimeentulon lakisääteiseen perusturvaan on luettava mm. lapsilisä. Lapsilisälakiin nyt ehdotetut muutokset näyttäisivät kaikki lisäävän lapsilisän määrää tai laajentavan sen nauttimiseen oikeutettujen piiriä. Ainoa ehdotuksen sisältämä muutos, joka yksittäisenä säännöksenä tarkasteltuna näyttäisi merkitsevän tähänastisen etuuden heikentymistä, on lain 7 :n 4 momentissa olevan, kolmea vuotta nuoremmasta lapsesta maksettavaa korotusta koskevan säännöksen kumoaminen. Tästä kumoamisesta huolimatta tulee myös sanottua korostusta nykyisen säännöksen mukaan saavien lapsien lapsilisä 7 :ään tehtyjen muiden muutosten johdosta nousemaan. Tämän vuoksi ja kun VJ 66,7 :n säännöksen tarkoituksena ei voi olla lainmuutosehdotusten yksittäisten säännösten täysin erillinen tarkastelu, vaan muutosehdotuksen muodostaman kokonaisuuden merkityksen huomioon ottaminen, ei tämäkään lakiehdotus näytä olevan lepäämään jätettävissä.
Ehdotus asumistukilain 5 :n muuttamisesta ei, jos olen sen oikein ymmärtänyt, sisällä etuuden heikentämistä, vaan tähtää mahdollisuuteen etuuden lisäämiseen, eikä sen lepäämäänjättäminen tämän vuoksi tule kysymykseen. Esityksen perusteluissa on käsitelty myös kansaeläkelain 62 :n väliaikaisesta muuttamisesta ehdotettua lakia ja sen suhdetta kuntien itsehallintoa koskevaan HM 51 :äan. Esityksessä viitataan tässä kohden perustuslakivaliokunnan viime joulukuussa samanlaisessa asiassa antamaan lausuntoon (prvl 29/HE 288/92 vp). Tuossa lausunnossa valiokunta viittasi aikaisempiin kunnallisen itsehallinnon perustuslainsuojaa ja ko.ehdotuksen kaltaista kunnan verotulojen verottamista koskeviin kannanottoihinsa ja totesi mm. sen, että "koko nykyisen kunnallisen itsehallintojärjestelmän aikana on pidetty mahdollisena säätää lailla kunnille uusia pakollisia tehtäviä." Hieman edempänä valiokunta lausui mm.: "Vaikka kuntien taloudellinen rasitus kiistattomasti kasvaisikin merkittävästi, jos käsiteltävänä oleva ehdotus säädetään laiksi, on valiokunnan mielestä kuitenkin korostettava sitä valtiosääntöoikeudellisena perusteena tässä suhteessa ainoaa olennaista seikkaa, ettei kuntien ehdotetun suuruinen rahasuoritusvelvollisuus valtiolle kuitenkaan estäisi kuntia päättämästä omasta taloudestaan. Kuntien itsehallinnon perustuslainsuojaa koskeva tähänastinen tulkintakäytäntö huomioon ottaen on valiokunnan käsityksen mukaan valtiosääntöoikeudellisin perustein näin ollen päädyttävä siihen, ettei ehdotus puutu kuntien itsehallinnon keskeisiin ominaispiirteisiin sellaisella tavalla, joka asiallisesti ottaen tekisi itsehallinnon merkityksettömäksi. Ehdotus ei siksi ole ristiriidassa kunnille hallitusmuodon 51 :n 2 momentissa turvatun itsehallinnon kanssa." Olen aikanaan suhtautunut suurin epäilyksin siihen, että tavallisena lakina säädettävissä valtiosääntöoikeudellista veroa koskevissa laeissa voitaisiin yleisesti verottaa kunnan yleisiä verotuloja erotuksena esim. sellaisista veroa sisältävistä järjestelyistä, joissa kunta joutuu suorittamaan maksuja esim. maanomistajan tai työnantajan ominaisuudessa. Kun tällainen menettely kuitenkin on perustuslakivaliokunnassa vuodesta 1985 hyväksytty, on minusta nyt perusteltua äsken siteeratun lausunnon perustelujen mukaisesti katsoa, ettei hallituksen nyt ehdottama laki ole ristiriidassa kunnallisen itsehallinnon perustuslainsuojan kanssa.