Perustuslakivaliokunnan kokous n:o 95 tiistaina 10.11.1992 kello 10.00 1) Nimenhuuto 2) Päätösvaltaisuus 3) HE 250 laiksi asumistukilain muuttamisesta - I käsittely jatkuu. Asiantuntijoiden kuuleminen: - Professori Kaarlo Tuori - Toimistopäällikkö Riitta-Liisa Holm Helsingin kaupungin asumistukitoimisto - Ylijohtaja Martti Lujanen Ympäristöministeriö - Ylitarkastaja Liisa Linna-Angelvuo Ympäristöministeriö - Ylitarkastaja Pekka Pelkonen Valtiovarainministeriö Päätetään jatkokäsittelystä. 4) HE 215 laeiksi patenttilain 3 :n, hyödyllisyysmallioikeudesta annetun lain 3 :n ja mallioikeuslain 5 :n muuttamisesta - I käsittely. Hyväksytään 6.11. toimitettu asiantuntijoiden kuuleminen. Todetaan asiantuntijoiden kuuleminen päättyneeksi. Lähetekeskustelu lausunnon laatimiseksi. (Lausuntoluonnos: yleiskeskustelu - yksityiskohtainen käsittely.) 5) HE 182 yrityksen saneerausta koskevaksi lainsäädännöksi ja HE 183 laiksi yksityishenkilön velkajärjestelystä - I käsittely jatkuu. Päätetään jatkokäsittelystä. 6) Muut mahdolliset asiat - Valiokunnan lähiajan kokousaikataulu. 7) Seuraava kokous on keskiviikkona 11.11.1992 klo 8.30.
Perustuslakivaliokunnan kokous n:o 95 tiistaina 10.11.1992 8) Kokouksen päättäminen Lnle AS",
Perustuslakivaliokunnalle Lausuntonani hallituksen esityksestä eduskunnalle laiksi asumistukilain muuttamisesta (HE 250 v, 1992 vp.) esitän kunnioittaen seuraavaa. 1. Lakiehdotuksen lepäämäänjättämisen mahdollisuus Kuluvan vuoden lokakuun 1 päivänä voimaan tulleella valtiopäiväjärjestyksen muutoksella (818/92) kumottiin lakiehdotusten lepäamäanjättämismahdollisuus lukuunottamatta "ehdotusta laiksi, joka heikentää toimeentulon lakisääteistä perusturvaa". Käsitettä "toimeentulon lakisääteinen perusturva" on selvitetty hallituksen valtiopäiväjärjestyksen muuttamiseksi antamassa esityksessä (HE 234 v. 1991 vp.). Esityksen perustelujen mukaan "toimeentulon perusturvalla tarkoitetaan luonnolliselle henkilölle maksettavia toistuvaissuorituksia ja vain sitä osaa sosiaaliturvasta, jolla pyritään takaamaan yksilön toimeentulolle välttämätön elintaso". Edelleen esityksessä on luettelo niistä voimassa olevassa lainsäädännössä turvatuista etuuksista, jotka "ainakin" kuuluisivat toimeentulon lakisääteiseen perusturvaan. Näihin etuuksiin kuuluu mm. "asumistukilaissa (408/75) tarkoitettu asumistuki... tuen saamisedellytysten osalta". Perustuslakivaliokunnan esityksestä antaman lausunnon (7 v. 1992 vp.) mukaan "luettelo on ymmärrettävä tämän hetken näkökulmasta laadituksi, mahdollisimman kattavaksi tarkoitetuksi vähimmäisluetteloksi niistä etuuksista, jotka saavat suojaa lepäämäanjättämismahdollisuuden muodossa". Edelleen valiokunta katsoi, että "suojan institutionaalisen luonteen estämättä voitaisiin valiokunnan käsityksen mukaan kuitenkin ilman lepäämäanjättämismahdollisuutta esimerkiksi tarkistaa jonkin verran jonkin suojan piiriin sinänsä luettavan etuuden saamisedellytyksiä ja vähäisesti sen suuruuttakin, kunhan etuuden edelleenkin saisivat riittävän suurena ne, joille se kokonaisuutena arvioiden on välttämätön toimeentulon perusturvan kannalta". Hallituksen esityksen perusteluissa omaksuttu kanta, jonka mukaan asumistuen osalta ainoastaan sen saamisen edellytykset kuuluvat toimeentulon lakisääteisen perusturvan piiriin, nojautuu oletukseen, että tuen saamisedellytykset ja sen suuruuden määräytymisperusteet olisivat selkeästi toisistaan erotettavissa. Näin ei kuitenkaan aina ole asianlaita. Ajatuksena lienee ollut, että tuen saamisedellytysten nojalla voidaan ensin osoittaa niiden henkilöiden piiri, joilla on oikeus jonkin asteiseen tukeen, ja tämän jälkeen saamisedellytyksistä tavallaan riippumattomasti tuen
suuruuden määräytymisperusteiden avulla lasketaan se tuen taso, johon kullakin näistä henkilöistä on oikeus. Kuitenkin esimerkiksi asumistukilakia sovellettaessa on mahdollista, että lain 3 luvussa ja sen nojalla säädetyt määräytymisperusteet saattavat johtaa siihen, että joillakin lain 1 ja 2 luvussa säädetyt saamisedellytykset täyttävillä henkilöillä ei olekaan tukeen lainkaan oikeutta. Kun arvioidaan asumistukilakiin ehdotettujen muutosten suhdetta toimeentulon lakisääteiseen perusturvaan, ei tämän vuoksi olekaan mahdollista pitää tiukasti kiinni tuen saamisedellytysten ja sen suuruuden määräytymisperusteiden välisestä erosta. Näin on siitä huolimatta, vaikka lähtökohdaksi otettaisiinkin hallituksen esityksen perusteluissa aikanaan esitetty tulkinta toimeentulon lakisääteisen perusturvan sisällöstä. Asumistukilain 2 :n 1) ja 2) kohtaan ehdotetuilla muutoksilla supistetaan niiden henkilöiden joukkoa, joilla on potentiaalinen oikeus tämän lain mukaiseen asumistukiin. Kysymyksessä on kuitenkin ilmeisesti sellaisen korkeakouluopiskelijoiden opintotuesta annettua lakia (111/92) säädettäessä tapahtuneen lapsuksen korjaaminen, joka merkitsi päällekkäisen tuen mahdollisuutta. Sen vuoksi näitä muutoksia ei voine vielä sinänsä pitää sellaisena asumistuen saamisedellytysten heikennyksenä, joka saattaisi lakiehdotuksen lepäämäänjättämismahdollisuuden piiriin. Lain 3.2 :ään ehdotettu muutos, jolla ns. etuoikeutetuilta tuloilta poistetaan verovapauden vaatimus, ei ymmärtääkseni vaikuta tuen saamisedellytyksiä heikentävästi. Ehdotuksellahan laajennetaan niiden pysyvien kuukausitulojen piiriä, jotka asetuksen nojalla voidaan jättää huomioon ottamatta vahvistettaessa sitä pysyvien kuukausitulojen enimmäismäärää, josta oikeus asumistukeen osaltaan riippuu. Asumistukilain 7 :ään ehdotettu muutos lisäisi valtioneuvoston harkintavaltaa kohtuullisten asuntomenojen vahvistamisen eriytyneisyydessä ja yksityiskohtaisuudessa. Voimassa olevan lain mukaan enimmäisasumismenot neliömetriä kohden kuukaudessa on vahvistettava vuosittain "asunnon sijainnin, koon, iän ja varustetason mukaan". Ehdotuksen mukaan valtioneuvoston harkinnassa sen sijaan olisi, otetaanko nämä seikat kohtuullisia asumismenoja eriytttävinä huomioon vai ei. Perustelujen mukaan muutos "tekisi järjestelmän nykyistäjoustavammaksija hallinnollisesti yksinkertaisemmaksi, kun enimmäisasumismenojen luokitusta voitaisiin valtioneuvoston päätöksellä tarvittaessa karkeistaa". Ehdotetun muutoksen mahdollisia vaikutuksia on vaikea täsmällisesti arvioida. On kuitenkin ilmeistä, että luokituksen karkeistaminen saattaa johtaa tukeen oikeutettujen määrän supistumiseen, kun kohtuullisia enimmäisasumismenoja
vahvistettaessa ei enää otettaisi huomioon asunnon sijaintiin, kokoon, ikään tai varustetasoon liittyviä, asumiskustannuksia lisääviä erityisolosuhteita. Asumistukilain 15.3 :ään lisättäväksi ehdotetun la) kohdan mukaan asumistuen määrää olisi tarkistettava muulloinkin kuin saman pykälän 1 momentissa tarkoitetun yleisen tarkistuksen yhteydessä, "jos ruokakunnan pysyvissä kuukausituloissa on tapahtunut asetuksella tarkemmin säädettävä huomattava nousu". Tämäkin tarkistus voinee johtaa myös siihen, että joidenkin tukeen aiemmin oikeutettujen osalta tuki loppuu kokonaan. Lain muutos ei kuitenkaan tässä tapauksessa suoranaisesti vaikuttaisi sen paremmin asumistuen saamisedellytyksiin kuin sen suuruuden määräytymisperusteisiin vaan ainoastaan siihen, milloin näiden edellytysten ja perusteiden soveltamiseen vaikuttavissa seikoissa tapahtuneet muutokset otetaan huomioon. Voidaan myös todeta, että jo lain nykyinen 15.1 mahdollistaa yleistenkin tarkistusten tihentämisen nykyisestään. Tällainen tarkistushan on kyseisen säännöksen mukaan tehtävä "vähintään kerran vuodessa". En katsokaan ehdotetulla 15.3 :n la) kohdalla olevan ainakaan itsenäistä merkitystä arvioitaessa lakiehdotuksen suhdetta VJ 66.7 :n mukaiseen lepäämään jättämismahdollisuuteen. Asumistukilakiin lisättäväksi ehdotetun 15a :n mukaan "sen estämättä, mitä 15 :ssä on säädetty, voidaan asumistukiin erityisistä syistä tehdä yleinen tarkistus valtioneuvoston määräämällä tavalla ja valtioneuvoston määräämästä ajankohdasta lukien". Säännösehdotus on laadittu huomattavan epätäsmällisesti. Siitä ei esimerkiksi käy ilmi, onko tarkoituksena valtuuttaa valtioneuvosto ainoastaan tekemään laissa sen vuosittain vahvistettavaksi osoitettuihin tukeen vaikuttaviin perusteisiin muutoksia myös tukikauden kuluessa vai voisiko valtioneuvosto ehdotetun säännöksen nojalla myös antaa laista poikkeavia määräyksiä. Oletan, että ehdotuksen laatijoiden tarkoitus vastaa edellistä vaihtoehtoa, mihin ainakin eräät perustelujen lausumat näyttäisivät viittaavan. Tällöinkin jää kuitenkin vielä epäselväksi, ulottuuko valtioneuvoston valtuus sekä 2 luvussa säädettyjä asumistuen edellytyksiä täsmentäviin että 3 luvun mukaan tuen suuruuteen vaikuttaviin perusteisiin. Lain 2 luvun mukaanhan valtioneuvosto vahvistaa vuosittain asuntotukeen oikeutettujen samaan ruokakuntaan kuuluvien henkilöiden pysyvien kuukausitulojen ja varallisuuden enimmäismäärät. Lain 3 luvun mukaan valtioneuvosto taas vahvistaa vuosittain mm. kohtuulliset enimmäisasumismenot ja perusomavastuuksien markkamäärät.
On selvää, että jos valtioneuvoston toimivallassa olisi muuttaa myös 2 luvussa tarkoitettuja pysyvien kuukausitulojen ja varallisuuden määriä, näiden määrien nostamisella asumistuki evättäisiin tai lakkautettaisiin joiltakin sellaisilta henkilöiltä, joilla aiemmin on ollut siihen oikeus. Mutta myös 3 luvussa tarkoitettujen, asumistuen suuruuteen vaikuttavien perusteiden muutokset saattavat johtaa siihen, että asumistuki evätään tai lakkautetaan sellaisiltakin henkilöiltä, jotka täyttävät 2 luvussa säädetyt edellytykset. Lain muutos mahdollistaa siten asumistuen saamisedellytysten heikentämisen, joskin ainoastaan tukikaudesta kulloinkin jäljellä olevan ajan osalta. Nykyisen lain nojallahan vastaavat tarkistukset voidaan tehdä seuraavassa vuosittaisessa tulevaa tukikautta koskevassa päätöksessä. Kokonaisarvioni eri säännösehdotusten yhteisvaikutuksista on, että lakiehdotus sallii asumistuen saamisedellytysten tiukentamisen tavalla, joka VJ 66.7 :n esitöiden valossa merkitsee tässä säännöksessä tarkoitetun toimeentulon lakisääteisen perusturvan heikentämistä. Lepäämään jättämismahdollisuuden piiriin on nähdäkseni sisällytettävä sekä ehdotukset laeiksi, jotka itse välittömästi heikentäisivät tätä perusturvaa, että ehdotukset laeiksi, jotka antavat tähän valtuutuksen. Muussa tapauksessa suoja, jonka lepämäänjättämismahdollisuus antaa lakisääteiselle toimeentulon perusturvalle, voitaisiin kiertää valtuutuskonstruktion avulla. Johtopäätökseni onkin, että käsiteltävänä oleva lakiehdotus voidaan, mikäli se ylipäätään on käsiteltävissä VJ 66 :n mukaisesti, jättää VJ 66.7 :n nojalla lepäämään. 2. Ehdotetun 15a :n täsmentäminen Ehdotetun 15a :n sanamuotoa olisi täsmennettävä siitä riippumatta, mihin tulokseen lepäämäanjättämismahdollisuuden sovellettavuuden arvioinnissa päädytään. Olen yllä olettanut säännösehdotuksen tarkoitukseksi, että valtioneuvosto voisi tehdä sen toimival- taan laissa osoitettuja vahvistamispäätöksiä muulloinkin kuin vuosittain eli myös tukikauden kuluessa. Tulkinnanvaraisuuksien välttämiseksi säännöksessä olisi nimenomaisesti mainittava ne lainkohdat, joissa tarkoitettuja vahvistuspäätöksiä valtioneuvostolle annettava valtuus koskee. Säännösehdotuksen sanamuoto jättää myös epäselväksi, kattaako ilmaus "valtioneuvoston määräämällä tavalla" myös yksittäisiä asumistuen saajia koskevan
7 päätöksentekomenettelyn. Perustelujen mukaan "hallinnollisen sujuvuuden vuoksi tukien tarkistus tehtäisiin keskitetysti maksatuksen atk-rekisteriä hyväksi käyttäen". Tämä perustelujen kohta voidaan ymmärtää siten, että 15a :n mukaisen yleisen tarkistuksen yhteydessä ei tehtäisi lainkaan lain 14 :ssä tarkoitettuja yksittäisiä asumistuen saajia koskevia päätöksiä, joihin voitaisiin hakea lain 21 22 :n mukaisesti hakea muutosta. Jos ehdotetun 15a :n tarkoituksena on todella ollut mahdollistaa sellainen menettely, jolla poistettaisiin oikeus hakea muutosta asumistuen supistamiseen tai kokonaan lakkauttamiseen, säännösehdotukseen voidaan kohdistaa paitsi huomautuksia sen epätäsmällisyydestä myös valtiosääntöisiä epäilyksiä. Voidaan näet asettaa kyseenalaiseksi, voitaisiinko valtioneuvostolle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä antaa valtuus poiketa näin olennaisella tavalla lain päätöksentekomenettelyä ja muutoksenhakua koskevista säännöksistä. Näiltä osin laista tulisikin nimenomaan ilmetä, että muutoksella ei ole tarkoitus antaa valtioneuvostolle valtuutta poiketa asumistukilain säännöksistä myöskään päätöksentekomenettelyn ja muutoksenhaun osalta. 3. Lakiehdotuksen takautuvuus Lakiehdotuksen voimaantulosäännöksen mukaan lakia sovellettaisiin korkeakouluopiskelijoiden opintotukilakiin viittaavilta osiltaan takautuvasti 1 päivästä heinäkuuta tai sen jälkeisestä ajankohdasta myönnettyihin asumistukiin. Ehdotuksen perustelut antavat ymmärtää, että korkeakouluopiskelijoille mahdollisesti myönnetty yleinen asumistuki voitaisiin myös ilmeisestikin lain 19 :ää noudattaen periä takaisin. Lakiin perustuvien sosiaalietuuksien on perustuslakivaliokunnan omaksuman linjan mukaan katsottu nauttivan HM 6 :n mukaista omaisuuden suojaa ainakin niiltä osin kuin kyse on jo erääntyneistä saatavista. Tästä periaatteellisesta linjasta on nähdäkseni syytä pitää edelleenkin kiinni. Nyt kyseessä on kuitenkin, kuten yllä jo totesin, ilmeisestikin korkeakouluopiskelijoiden opintotuesta annettua lakia säädettäessä tapahtuneen, päällekkäisen tuen mahdollisuuteen johtaneen lapsuksen korjaaminen. Epäselvää myös on, onko päällekkäistä tukea ylipäätään myönnetty kenellekään. Pidänkin poikkeusta omaisuuden suojasta siinä määrin vähäisenä, että se ei nähdäkseni yksin voi edellyttää lakiehdotukselta VJ 67 :n mukaista käsittelyjärjestystä.
Sinänsä lakiehdotusta ja sen perusteluja voidaan näiltä osin pitää sisäisesti ristiriitaisina. Perustelujen mukaan "tiedossa ei ole, että yleistä asumistukea olisi heinäkuun 1 päivän jälkeen myönnetty kenellekään korkeakouluopiskelijoiden asumislisää saavalle". Jos päällekkäistä asumistukea ei ole myönnetty, miksi takautuvaa säännöstä sitten tarvitaan? Porthaniassa 10.11. 1992