Opetus- ja kulttuuriministeriölle Lausunto Sivuja 20.6.2013 7 SUOMEN YLIOPPILASKUNTIEN LIITTO (SYL) RY:N LAUSUNTO LUONNOKSESTA HALLITUKSEN ESITYKSEKSI OPINTOTUKILAIN MUUTTAMISEKSI (OKM/16/010/2013) Suomen ylioppilaskuntien liitto (SYL) ry kiittää opetus- ja kulttuuriministeriötä mahdollisuudesta lausua opintotukilakiin luonnostelluista muutoksista. Lausunnossa otamme kantaa seuraaviin luonnoksessa esitettyihin toimenpiteisiin 1) Opintorahan sitominen kansaneläkeindeksiin 2) Opintolainan valtiontakaus ja korkoavustus 3) Opintotuen enimmäisajan lyhentäminen 4) Opintolainahyvitys 5) 20 opintopisteen vähimmäisopiskeluvaatimus 6) Muutokset opintotukioikeuteen Lisäksi otamme kantaa 7) Rakenteellinen kehittäminen nykyjärjestelmän pohjalta 8) Huoltajakorotus 9) Asumislisän vuokrarajan korottaminen 10) Opiskelijoiden opintoajat ja työssäkäynti 11) Opintoaikojen tilastointi 12) Opintoaikoihin vaikuttavat tekijät 13) Toisen asteen opintotuen kehittäminen
Tiivistelmä lausunnon sisällöstä - SYL kannattaa opintotuen sitomista kansaneläkeindeksiin hallitusohjelman mukaisesti. - SYL kannattaa OKM:n luonnoksessaan esittämiä opintolainan käytön turvallisuutta parantavia toimenpiteitä (yhden prosentin opintolainan koron pääomittaminen opiskeluaikana sekä korkoavustuksen tulorajojen sitominen palkkakertoimeen). SYL suhtautuu kriittisesti lakiluonnoksessa esitettyyn opintotolainan valtiontakauksen määrän korottamiseen. SYL:n näkemyksen mukaan opintotuen tulisi olla opintorahapainotteinen. -SYL ei kannata opetus- ja kulttuuriministeriön luonnoksessaan esittämää opintotuen enimmäisajan lyhentämistä. - SYL:n näkemyksen mukaan opintolainahyvitys on parannus nykyjärjestelmään nähden. SYL kannattaa OKM:n näkemystä siitä, että opintolainavähennyksen suorittamisaikavaatimukseen voi saada hyväksyttävistä syistä pidennystä. SYL ehdottaa kuitenkin luonnoksessa olevien perusteiden lisäksi, että lainahyvitykseen oikeuttavaa aikaa voitaisiin pidentää sairaslomatodistuksella /todistuksilla toteennäytetyn sairauden keston perusteella, ei vain sairauspäivärahan perusteella. - SYL ei kannata OKM:n luonnoksessaan esiin tuomaa 20 op:n vähimmäisopiskeluvaatimusta, sillä SYL näkee, että myös opintojen osa-aikainen suorittaminen tulee olla mahdollista opintotuen turvin. - SYL ei kannata lakiluonnoksessa lain neljänteen pykälään esitettyä lisäystä, jossa esitetään, että ulkomailla ei-julkisen valvonnan alaiseen koulutukseen voisi myöntää opintotukea, jos koulutus tai oppilaitos on akkreditoitu. SYL huomauttaa, että osa akkreditoinnin suorittavista akkreditointiorganisaatioista ei ole luotettavia ja siksi koulutuksen tai oppilaitoksen saama akkreditointistatus ei sinällään takaa koulutuksen laatua. - SYL:n jakaa opetus- ja kulttuuriministeriön näkemyksen siitä, että opintotuen rakenteellinen kehittäminen tulee toteuttaa opintotuen nykyrakenne säilyttäen. Opintotuen nykyrakenne on käyttökelpoinen, koska se on vastikkeellinen ja tarveharkintainen, kohdistuu koko opiskeluajalle ja on tasavertainen opiskelijan taustasta ja opintoalasta riippumatta. - SYL on pettynyt siihen, että luonnoksessa ei ole esitetty huoltajakorotusta opintotukeen. Opintorahaan tulisi tehdä huoltajakorotus kaikille opintotukea nostaville opiskelijoille, joilla on alaikäisiä lapsia huollettavanaan. - SYL:n mukaan asumislisän vuokrakattoa tulisi korottaa, koska se parantaisi opintotuen riittävyyttä ja vastaisi siten nykyistä paremmin todellisiin asumisen kustannuksiin. - Opintoaikojen lyhentämistä on pidetty yhtenä tärkeänä keinona työurien pidentämiseen niiden alkupäästä. SYL painottaa, että kaavamainen opintoaikojen lyhentäminen ei kuitenkaan toteuta tavoitettaan. Keskustelussa työurista yleensä sivuutetaan se fakta, että suuri osa opiskelijoista ei enää valmistuttuaan siirry työelämään, vaan työura alkaa joustavasti jo tutkinnon suorittamisen aikana. SYL vaatii, että opintoaikojen arvioinnissa tulisi jatkossa voida käyttää netto-opiskeluaikaa brutto-opiskeluajan sijaan. Lisäksi SYL painottaa, että opintoaikojen lyhentämiseen ei ole yksittäisiä nopeavaikutteisia keinoja, eikä mikään yksittäinen kokeilu ole tuottanut toivottuja tuloksia. Opintoaikojen lyhentämisessä tulee yksilöön kohdistuvien toimenpiteiden lisäksi huomioida sekä sosiaali- että korkeakoulupoliittiset keinot. - SYL kannattaa opetus- ja kulttuuriministeriön esitystä toisen asteen opintotuen kehittämisestä, joka toteutetaan siten, että lievennetään 18 19-vuotiaiden itsenäisesti asuvien opiskelijoiden vanhempien tulojen perusteella tehtävää tarveharkintaa korottamalla tulorajoja 30 prosenttia. SYL on huolissaan opetus - ja kulttuuriministeriön ehdotuksesta laajentaa lainatakausoikeus toisella asteella toisen asteen opiskelijoiden aikaisen velkaantumisen vuoksi.
1) Opintorahan sitominen kansaneläkeindeksiin SYL kannattaa opintotuen sitomista kansaneläkeindeksiin hallitusohjelman mukaisesti. Yksi opintotuen suurimmista ongelmista on tuen riittämättömyys. Viimeksi tuen riittämättömyyttä arvioitiin opintotuen kehittämistyöryhmässä vuonna 2012, jolloin todettiin, että opintotuen pitäisi olla nykyistä tasoa ainakin seitsemän prosenttia korkeampi, kun huomioidaan elinkustannusten nousu suhteessa tuen määrään. Indeksisidonnaisuus turvaa osaltaan tuen ostovoimaa ja parantaa opiskelijoiden toimeentuloa. 2) Opintolainan valtiontakaus ja korkoavustus SYL kannattaa OKM:n luonnoksessaan esittämiä opintolainan käytön turvallisuutta parantavia toimenpiteitä. Opintolainan korkoavustuksen tulorajat ehdotetaan sidottavaksi palkkakertoimeen. Tällä toimenpiteellä kohennetaan pienituloisten opintolainavelallisten mahdollisuuksia selvitä lainan takaisinmaksusta ja ehkäistään osaltaan valtion takausvastuumenoja. Lisäksi opintolainan yhden prosentin maksamisesta opiskeluaikana luopumalla lisätään opiskelijoiden käyttövaroja opiskeluaikana. Opintolainan koron maksaminen siirtyy toimenpiteen myötä valmistumisen jälkeiseen aikaan. SYL suhtautuu kriittisesti lakiluonnoksessa esitettyyn opintotolainan valtiontakauksen määrän korottamiseen. SYL:n näkemyksen mukaan opintotuen tulisi olla opintorahapainotteinen. 3) Opintotuen enimmäisajan lyhentäminen SYL ei kannata opetus- ja kulttuuriministeriön luonnoksessaan esittämää opintotuen enimmäisajan lyhentämistä. Tällä toimenpiteellä ei ole vaikutusta opiskelijan ensimmäisen tutkinnon suorittamiseen tavoiteajassa, joka on kuitenkin hallituksen opintotuen kehittämiselle antama keskeinen päämäärä. Toimenpiteen perusteena OKM esittää taloudellisia säästöjä. Tosiasiallisesti opintotuen enimmäisajan lyhentämisellä on vain hyvin vähäiset valtiontaloudelliset vaikutukset. Opintotuen enimmäisajan lyhentämisen 70 tukikuukaudesta 64 tukikuukauteen on arvioitu säästävän vuonna 2017 noin 0,5 miljoonaa euroa ja vasta vuonna 2020 noin 2,2 miljoonaa euroa. SYL haluaa huomauttaa myös, että ehdotettu muutos on taannehtivaa lainsäädäntöä, sillä toteutuessaan se tulisi koskemaan myös jo ennen uuden lain voimaantulemista opiskelunsa aloittaneita opiskelijoita (jotka eivät kerkiä ennen uuden lain voimaantulemista suorittaa korkeakoulututkintoa ja jotka lain voimaantulemisen jälkeen aloittavat uuden korkeakoulututkinnon), joilla nykylain mukaan olisi oikeus päästä 70 tukikuukauden piiriin. 4) Opintolainahyvitys SYL pitää ehdotettua opintolainahyvitystä parannuksena nykyjärjestelmään nähden. SYL:n näkemyksen mukaan ehdotettu lainahyvityksen määrä (40%) otetusta 2500 euroa ylittävästä lainamäärästä on hyvä. Hyvityksen myöntäminen verovapaasti on myös kannatettavaa. SYL jakaa opetus- ja kulttuuriministeriön näkemyksen siitä, että lainahyvityksen myöntämisessä tulee ottaa huomioon tuen kaksiportaisuus ja erilaisten elämäntilanteiden vaikutus tutkinnon suorittamisaikaan. SYL kannattaa sitä, että opintolainavähennyksen suorittamisaikavaatimukseen voi saada hyväksyttävistä syistä pidennystä. SYL haluaa kuitenkin opetus- ja kulttuuriministeriön kiinnittävän huomiota määritelmään opiskelijan sairastamisesta yhtenä vähennykseen oikeuttavan ajan pidentävänä hyväksyttävänä syynä. Nyt luonnokseen on kirjattu, että huomioon otetaan aika, jolloin opiskelija on saanut sairasvakuutuslain mukaista sairauspäivärahaa. Sairauspäivärahan ja opintotuen yhteensovittaminen
on ongelmallista ja usein opiskelija sairaudestaan huolimatta jättäytyy sairauspäivärahan ulkopuolelle. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, ettei sairastamisella olisi merkitystä opintojen etenemiseen hidastavasti. SYL ehdottaa, että lainahyvitykseen oikeuttavaa aikaa voitaisiin pidentää sairaslomatodistuksella/todistuksilla toteennäytetyn sairauden keston perusteella. SYL haluaa lisäksi huomauttaa, että opintososiaalisten etuuksien kehittämisen rinnalla tulisi kiinnittää huomiota korkeakoulujen opiskelijoille tarjoamiin mahdollisuuksiin opiskella tavoiteajassa. Jotta lainahyvityksellä on siltä toivottu ohjausvaikutus nopeampaan valmistumiseen, tulee korkeakoulujen huolehtia siitä, että opinnot on tosiasiallisesti mahdollista suorittaa tavoiteajassa, koulutusalasta riippumatta. 5) 20 opintopisteen vähimmäisopiskeluvaatimus SYL ei kannata OKM:n luonnoksessaan esiin tuomaa 20 op:n vähimmäisopiskeluvaatimusta, sillä SYL näkee, että myös opintojen osa-aikainen suorittaminen tulee olla mahdollista opintotuen turvin. SYL ymmärtää OKM:n näkemyksen siitä, että opintotuki tulee ensisijaisesti kohdentaa täysipäiväisesti ja suunnitelmallisesti opiskeleville opiskelijoille, mutta opiskelijoiden moninaisten elämäntilanteiden vuoksi tämä ei aina ole mahdollista. Ehdotettu vähimmäisopiskeluvaatimus tekee opintotukijärjestelmästä nykyistä jähmeämmän sen sijaan, että tuki olisi joustava ja mahdollistaisi opiskelun myös erilaisissa elämäntilanteissa. SYL on huolissaan siitä, että ehdotettu vähimmäisopiskeluvaatimuksen käyttöönotto vähentäisi opintotuen saajia arviolta 4 200 opiskelijalla. SYL:n näkemyksen mukaan vähimmäisopiskelun kriteerin jatkovalmistelussa tulee ehdottomasti huomioida, että vaatimusta ei voi kohdistaa niille opiskelijoille, joilla on hyväksyttävä syy opintojen viivästymiseen. 6) Muutokset opintotukioikeuteen SYL ei kannata lakiluonnoksessa lain neljänteen pykälään esitettyä lisäystä, jossa esitetään, että ulkomailla ei-julkisen valvonnan alaiseen koulutukseen voisi myöntää opintotukea, jos koulutus tai oppilaitos on akkreditoitu. SYL huomauttaa, että osa akkreditoinnin suorittavista akkreditointiorganisaatioista ei ole luotettavia ja siksi koulutuksen tai oppilaitoksen saama akkreditointistatus ei sinällään takaa koulutuksen laatua. Toisaalta SYL pitää tärkeänä, että Kela voisi jatkossakin perusteellisesti arvioida ei-julkisen valvonnan alaisen koulutuksen piirissä opiskelevien opintotukioikeudesta. 7) Rakenteellinen kehittäminen nykyjärjestelmän pohjalta SYL:n jakaa opetus- ja kulttuuriministeriön näkemyksen siitä, että opintotuen rakenteellinen kehittäminen tulee toteuttaa opintotuen nykyrakenne säilyttäen. Opintotuen nykyrakenne on käyttökelpoinen, koska se on vastikkeellinen ja tarveharkintainen, kohdistuu koko opiskeluajalle ja on tasavertainen opiskelijan taustasta ja opintoalasta riippumatta. Nykyisellä järjestelmällä turvataan osaltaan perutuslain mukaista sivistyksellistä oikeutta kehittää itseään varattomuuden sitä estämättä. Opintotuen suurimmat ongelmat liittyvät tuen niukkuuteen ja opintolainan alhaiseen käyttöasteeseen Suuret rakenteelliset muutokset eivät ole mahdollisia eivätkä vastuullisia ratkaisuja tilanteessa, jossa edes viimeksi syksyllä 2011 tehtyjen opintotuen rakennemuutosten vaikutuksia ei ole pystytty arvioimaan. 8) Huoltajakorotus
SYL on pettynyt siihen, että luonnoksessa ei ole esitetty huoltajakorotusta opintotukeen. Nykyinen opintotuki poikkeaa muista syyperusteisista etuuksista siten, että tuen määrään ei vaikuta lapsen huoltajuus tai lasten lukumäärä. Muiden Pohjoismaiden opintotuissa on käytössä joko lapsi- tai huoltajakohtaiset korotukset. SYL muistuttaa, että noin 60 % opiskelijalapsiperheistä elää köyhyysrajan alapuolella. Opiskelijalapsiperheissä joudutaan muita opiskelijoita useammin turvautumaan opintolainaan, jotta välttämättömät elinkustannukset tulevat hoidetuiksi. SYL:n näkemyksen mukaan on kohtuutonta, että perheellistyminen opintojen aikana tarkoittaa velkaantumista tai työssäkäynnin lisääntymistä tilanteessa, jossa opiskelijan pitäisi voida keskittyä lapsen kasvattamiseen ja opintojen loppuun saattamiseen. Opintorahaan tulisi tehdä huoltajakorotus kaikille opintotukea nostaville opiskelijoille, joilla on alaikäisiä lapsia huollettavanaan. Opintotuen huoltajakorotusta tulisi maksaa opintotuen lisänä. SYL muistuttaa myös, että perheen perustaminen vaikuttaa usein negatiivisesti opintoaikoihin. Perheellisillä opiskelijoilla opinnot kestävät keskimäärin vuoden pidempään kuin muilla opiskelijoilla. Suurin syy viivästymiseen on matala tulotaso. Huoltajakorotus vähentäisi perheellisten opiskelijoiden tarvetta työssäkäyntiin, joka puolestaan lyhentäisi perheellisten opintoaikaa. 9) Asumislisän vuokrarajan korottaminen SYL huomauttaa, että korkeakouluopiskelijoiden suurin menoerä ovat asumiskustannukset, joiden osuus opiskelijoiden kokonaismenoista on lähes puolet. Asumislisää ei ole korotettu vuoden 2005 jälkeen, vaikka asumiskustannukset ovat nousseet noin 24 %. SYL:n mukaan asumislisän vuokrakattoa tulisi korottaa, koska se parantaisi opintotuen riittävyyttä ja vastaisi siten nykyistä paremmin todellisiin asumisen kustannuksiin. 10) Opiskelijoiden opintoajat ja työssäkäynti Opintoaikojen lyhentämistä on pidetty yhtenä tärkeänä keinona työurien pidentämiseen niiden alkupäästä. SYL painottaa, että kaavamainen opintoaikojen lyhentäminen ei kuitenkaan toteuta tavoitettaan. Keskustelussa työurista yleensä sivuutetaan se fakta, että suuri osa opiskelijoista ei enää valmistuttuaan siirry työelämään, vaan työura alkaa joustavasti jo tutkinnon suorittamisen aikana. Opintoaikojen näennäisen lyhentämisen sijaan on tarpeen tarkastella työuraa kokonaisuutena, joka suomalaisilla korkeakouluopiskelijoilla alkaa jo reilusti ennen opintojen päättymistä: noin 63 % korkeakouluopiskelijoista käy töissä opintojen ohella. Se tarkoittaa noin 11 % prosenttia koko työvoimasta, eli kysymys on myös työmarkkinoiden kannalta merkittävästä asiasta, joka ei ratkea pelkästään opintoaikoja säätämällä. Työskentely on myös työuran rakentamisen kannalta relevanttia: työ- ja elinkeinoministeriön (TEM) tuoreen selvityksen mukaan opintojen aikana työssä käyneistä noin 70 % ja opintojen loppuvaiheessa jo 84 % oli tehnyt opintoalaansa liittyviä töitä. Opiskeluaikainen työkokemus nopeuttaa työllistymistä koulutustasoa vastaavasti, ja huomattavan suuri osa suomalaisista korkeakoulutetuista on valmistuessaan töissä. Yliopistosta valmistuneet menestyvät uran alusta lähtien työmarkkinoilla kansainvälisesti katsoen mainiosti. Eurooppalaisittain suomalaiset yliopisto-opiskelijat työllistyvät nopeimpien joukossa koulutustaan vastaavaan työhön, toisin sanoen laadullinen työllistyminen on verrattain erinomaisen nopeaa. (Kivinen, 2011) SYL huomauttaa, että korkeatasoinen osaaminen synnyttää Suomeen uusia työpaikkoja, joilla voidaan vastata kestävyysvajeeseen ja mahdollistetaan kaikkien pääsy työuralle. Suomalaisen
korkeakoulutuksen kehittämisen painopiste pitää olla jatkossakin korkealle asetettujen osaamistavoitteiden saavuttaminen eikä opintoaikojen itseisarvoinen lyhentäminen. 11) Opintoaikojen tilastointi SYL painottaa, että opintoaikojen tilastointia tarkasteltaessa on hyvä ottaa huomioon muuttuvat tilastoinnin kriteerit ja tulkinnanvaraisuus. Opintoaikojen arvioinnin tekee erityisen haasteelliseksi se, että opintoajoista käytettävissä oleva tilastointi koskee ainoastaan niin sanottua bruttoaikaa. Bruttoaika sisältää päätoimisen opiskelun lisäksi myös muun muassa äitiyslomat, asepalveluksen suorittamisen, työssäkäyntiajan, opintoalan vaihtamisen aiheuttaman lisäajan sekä lisäksi myös ne lukukaudet, jolloin opiskelija on kirjautunut poissaolevaksi, eikä siten edes voi suorittaa opintojaan. Netto-opiskeluaika, joka on ollut tutkintojen mitoituksen perustana, sen sijaan kertoisi tutkintoon tosiasiassa käytetyn työpanoksen ja ajan. SYL:n mielestä oikeiden opintoaikojen arvioimiseksi tulisi jatkossa voida käyttää netto-opiskeluaikaa. Uuden tutkintojärjestelmän mukanaan tuoma opintoaikojen rajaus on muuttanut myös tarvetta kerätä aiempaa tarkempaa tietoa opiskeluajoista. Netto-opiskeluajan selvittäminen tukisi sekä päätöksentekoa että tukijärjestelmän oikeasuuntaista kehittämistä. 12) Opintoaikoihin vaikuttavat tekijät SYL haluaa tuoda esille, että opintoaikojen lyhentämiseen ei ole yksittäisiä nopeavaikutteisia keinoja, eikä mikään yksittäinen kokeilu ole tuottanut toivottuja tuloksia. Erikoistutkija Satu Merenluoto on tutkimuksessaan (2011) analysoinut opintoaikojen lyhentämiseen tähtääviä keinoja sekä niillä saavutettuja suhteellisen vähäisiä näyttöjä. Merenluodon johtopäätös on, että heterogeeninen opiskelija-aines vaatii useita keinoja ja erilaisia vaihtoehtoja. Lisäksi opintoajat ja niiden venymisen syyt ovat eri aloilla varsin erilaisia, joten niihin puuttuminen vaatii eri aloilla erilaisia keinoja. Nämä alakohtaiset ratkaisut ja kehittämistoimet ovat tehokkaampia keinoja opintojen vauhdittamiseen kuin opiskelijoiden toimeentulon kiristäminen. Lisäksi opiskelijoiden sosioekonomiset taustat vaikuttavat opiskelunopeuteen: pidempään opiskelevat ovat todennäköisimmin alemmasta sosioekonomisesta taustasta. Viimeaikaisissa tutkimuksissa esille nousseita opintoaikoja pidentäviä syitä ovat erityisesti työssäkäynti opintojen aikana, puutteellinen opinto- ja uraohjaus, jäykät opetusjärjestelyt sekä opiskelukykyyn ja -motivaatioon liittyvät ongelmat. Koulutuksen tutkimuslaitoksen (KTL) tuoreen julkaisun mukaan opintojen sujuvuuteen, viivästymiseen ja keskeyttämiseen vaikuttavat asiat ovat monitahoisia, ja ne voidaan jakaa yksilön tasoon, oppilaitoksen tasoon ja yhteiskunnalliseen tasoon, joista jokaiseen voidaan kohdistaa toimenpiteitä. Opintoaikaa voidaan sujuvoittaa ja opintoaikoja järkevästi lyhentää esimerkiksi seuraavilla korkeakoulupoliittisilla keinoilla: Kehittämällä korkeakoulujen opetusta opiskelijalähtöisemmäksi voidaan vaikuttaa opiskelijoiden opiskelukulttuuriin ja sitoutumiseen sekä kykyyn ottaa entistä suurempaa vastuuta omista opinnoistaan ja oppimisestaan. Korkeakoulujen opetuksen järjestämistä, aikataulutusta ja opinto-ohjausta sekä muita opintoihin liittyviä tukipalveluita kehitetään niin, että opiskelijan on mahdollista suorittaa opintonsa tavoiteajassa ja opintojen keskeyttäminen vähenee. Korkeakouluja kannustetaan arvioimaan tarjoamansa koulutuksen kuormittavuutta sekä mitoitusta suhteessa tutkinnon laajuuteen ja tavoitteelliseen suoritusaikaan. Havaitut mitoitusvirheet korjataan.
Aiemmin hankitun osaamisen tunnistamisen ja tunnustamisen (AHOT) käytäntöjä kehitetään osaamislähtöisten opetussuunnitelmien pohjalta. Henkilökohtaisia opintosuunnitelmia (HOPS) kehitetään edelleen tukemaan opiskelijoiden pitkäjänteistä opiskelun suunnittelua ja vastuuta omista opinnoistaan. 13) Toisen asteen opintotuen kehittäminen SYL kannattaa opetus- ja kulttuuriministeriön esitystä toisen asteen opintotuen kehittämisestä, joka toteutetaan siten, että lievennetään 18 19-vuotiaiden itsenäisesti asuvien opiskelijoiden vanhempien tulojen perusteella tehtävää tarveharkintaa korottamalla tulorajoja 30 prosenttia. SYL on huolissaan opetus - ja kulttuuriministeriön ehdotuksesta laajentaa lainatakausoikeus toisella asteella toisen asteen opiskelijoiden aikaisen velkaantumisen vuoksi. Marina Lampinen SYL:n puheenjohtaja Matti Parpala SYL:n pääsihteeri Lisätietoja: SYL:n sosiaalipoliittinen sihteeri Soile Koriseva soile.koriseva@syl.fi, 041 515 2233 SYL:n hallituksen jäsen Noora Laak noora.laak@syl.fi, 044 906 5004