VÄHEMMISTÖVALTUUTETTU

SUOSITUS 1 (9) VÄHEMMISTÖVALTUUTETTU 31.5.2010 VVT/2010/l04 Maahanmuuttovirasto PL 18 00581 Helsinki Sisäasiainministeriö Maahanmuutto-osasto PL26 00023 Valtioneuvosto Joutsenon vastaanottokeskus Tiuruniementie 250 55330 Tiuruniemi Oulun vastaanottokesus Heikinhmjuntie 66 90630 Oulu IHMISKAUPAN UHRIEN AUTTAMISJÄRJESTELMÄÄN OTTAMINEN JA AUTTAMISJÄR JESTELMÄST Ä POISTAMINEN Vähemmistövaltuutettu on vuoden 2009 alusta toiminut kansallisena ihmiskaupparaportoijana. Kansallisena ihmiskaupparaportoijana vähemmistövaltuutettu seuraa ihmiskauppaa ja siihen liittyviä ilmiöitä, kansainvälisten velvoitteiden toteutumista ja kansallisen lainsäädännön toimivuutta, antaa ihmiskaupan vastaiseen toimintaan ja uhrien oikeuksien toteutumiseen liittyviä ehdotuksia, suosituksia, lausuntoja ja neuvoja sekä pitää yhteyttä kansainvälisiin järjestöihin. Mikäli vähemmistövaltuutettu katsoo, että asialla on ihmiskaupan mahdollisen uhrin oikeuksien kannalta huomattava merkitys, vähemmistövaltuutettu tai hänen alaisensa virkamies voi avustaa mahdollista uhria tämän oikeuksien turvaamisessa taikka tarvittaessa hanldcia tälle oikeusapua. Kansallisena ihmiskaupparaportoijana vähemmistövaltuutettu antaa vuosittain valtioneuvostolle ja kerran neljässä vuodessa eduskunnalle keliomuksen ihmiskaupasta ja siihen liittyvistä ilmiöistä (laki vähemmistövaltuutetusta ja syljintälautakunnasta, lainmuutos 1109/2008). Ensimmäinen keliomus luovutetaan 9.6.2010. Auttamisjärjestelmää säätelevän lainsäädännön keskeinen sisältö Ihmiskaupan uhrien auttamisjäljestelmästä säädetään maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta annetussa laissa (kotouttamislaki, 493/1999). Ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmään liittyvät lainsäädäntömuutokset tulivat voimaan 1.1.2007 (lainmuutos 1269/2006). Laissa ihmiskaupan uhrien auttamisella viitataan turvapaikanhakijoiden vastaanottokeskuksen jäljestämiin palveluihin ja tukitoimiin, joiden tarkoituksena on pitää huolta ihmiskaupan uhreista ja heidän toimeentulostaan, edistää heidän toipumistaan ja kotoutumistaan sekä tukea heidän toimintakykyään ja turvallista paluutaan. Kotouttamislain 2 :n mukaan ihmiskaupan uhrilla tarkoitetaan henlcilöä, joka on ilmeisesti avun tarpeessa ihmiskaupan kohteeksi joutumisen vuoksi tai erityisen avun tarpeessa ihmiskaupparikosta tutkittaessa. Auttamisjärjestelmää koskevia säännöksiä voidaan lain 3 :n mukaan soveltaa henlcilöön 1) jolle on annettu ulkomaalaislain 52 b :ssä tarkoitettu harkin- VÄHEMMlsTÖVALTUUTETTU I Kansallinen ihmiskaupparaportoija PL 26, 00023 VALTIONEUVOSTO, Puh. 071 8780171, Faksi 071 878 8672, ofm@ofm.fi, www.ofm.fi

2 (9) ta-aika tai jolle on myönnetty ulkomaalaislain 52 a :n 1 momentissa tarkoitettu oleskelulupa; tai 2) jonka muutoin voidaan olosuhteiden perusteella arvioida olevan ihmiskaupan uhri tai erityisen avun tarpeessa ihmiskaupparikosta tutkittaessa. Ulkomaalaislaissa (301/2004) ihmiskaupan uhrilla tarkoitetaan ulkomaalaista, jonka voidaan perustellusti epäillä joutuneen ihmiskaupan uhriksi (3 ). Ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmän koordinaatiotahoiksi on nimetty kaksi valtion vastaanottokeskusta. Oulussa sijaitseva turvapaikanhakijoiden vastaanottokeskus vastaa alaikäisten ilman huoltajaa maahan saapuneiden uhrien auttamisesta ja Joutsenon vastaanottokeskus aikuisista ihmiskaupan uhreista, perheistä ja ryhmistä. Vastaanottokeskukset voivat jäljestää palvelut itse tai hankkia ne ostopalveluina esimerkiksi kolmannen sektorin toimijoilta tai yksityisiltä palveluntuottajilta. Toiminta rahoitetaan pakolaisten ja turvapaikanhakijoiden vastaanottoa koskevilta momenteilta. Kotouttamislain 25 a :n mukaan ihmiskaupan uhreille voidaan jäljestää palveluja ja tukitoimia, joihin voi sisältyä oikeudellista ja muuta neuvontaa, kriisiapua, sosiaali- ja terveyspalveluja, tulkkipalveluja sekä muita tukipalveluja, majoitus tai asuminen, toimeentulotuki ja muu tarpeellinen huolenpito sekä turvallisen paluun tukeminen. Palveluja ja tukitoimia annettaessa tulee ottaa huomioon ihmiskaupan uhrin iästä, turvattomasta asemasta sekä fyysisestä ja psyykkisestä tilasta johtuvat erityistarpeet sekä ihmiskaupan uhrin että palveluja ja tukitoimia jäljestävän henkilöstön turvallisuus. Lain 25 c ja d :n mukaan päätöksen ihmiskaupan uhrin auttamisjäljestelmään ottamisesta ja siitä poistamisesta tekee vastaanottokeskuksen johtaja viranomaisen, ihmiskaupan uhri itsensä taild<a yksityisen tai julkisen palvelujen tuottajan esityksestä. Päätökset tehdään kirjallisesti, ja ne ovat valituskelpoisia hallintopäätöksiä. Alaikäisille ihmiskaupan uhreille nimetään edustaja siten kuin laissa määrätään. Lain 25 e :n mukaan vastaanottokeskuksen johtajan tukena päätöksenteossa on moniammatillinen arviointiryhmä, johon johtajan lisäksi kuuluu sosiaalihuollon ja terveydenhuollon asiantuntija sekä poliisin ja rajatarkastusviranomaisen edustaja. Arviointiryhmä voi tarvittaessa kuulla kunnan viranomaisia, työsuojeluviranomaisia, työmarldönajärjestöjä, psykiatrian ja lastensuojelun asiantuntijoita ja muita tahoja, joiden asiantuntemus on tapauskohtaisesti tarpeen ihmiskaupan uhrin auttamiseksi. Arviointiryhmässä käsitellään paitsi auttamisjäljestelmään ehdotettujen uhrien avuntarpeita ja auttamista koskevien säännösten soveltamista ja soveltamisen lakkaamista, myös auttamisjärjestelmässä olevien uhrien sijoittamista ja palveluntarpeita, uhrien turvallisuusriskien arvioimista ja turvallisuustoimenpiteiden suunnittelua ja järjestämistä, sekä huolehditaan viranomaisten ja auttamisjärjestelmässä toimivien tahojen välisestä tiedonkulusta. Auttamisjärjestelmä tmjoaa apua myös Suomen kansalaisille ja uhreille, joilla on kotikunta Suomessa. Näissä tapauksissa ulu'ien auttamisesta johtuvat kustannukset ovat pääosin kuntien vastuulla, mutta auttamisjäljestelmä voi korvata joitakin erityiskustannuksia, kuten terapiapalveluita ja piilomajoitusta. Lisäksi kunnille maksetaan valtion varoista korvausta pakolaisia vastaavalla tavalla niissä tapauksissa, joissa ihmiskaupan ulu'i jää pysyvämmin Suomeen ja kun hän on siiliynyt auttamisjäljestelmästä kunnan asukkaaksi tai saanut suoraan jatkuvan oleskeluluvan erityisen haavoittuvan aseman perusteella. Pakolaiseen rinnastetaan myös ihmiskaupan uhrin perheenjäsen tai muu omainen, jos hänellä on ollut perheside oleskeluluvan saaneen ulu'in kanssa ennen tämän Suomeen tuloa. Myös näillä henkilöillä on tarvittaessa oikeus paluumuuttoavustukseen, mutta valtionapuviranomaisena toimii tällöin vastaanottokeskuksen sijaan kunta.

3 (9) Suosituksen tausta Ihmiskaupan uhrien auttamisjäljestelmän tavoitteena on auttaa ihmiskaupan uhreja tuottamalla heille sellaisia sosiaali-, terveys- ja muita palveluja, joita he tarvitsevat toipuakseen hyväksikäyttökokemuksistaan ja voimaantuakseen sekä kotoutuakseen Suomeen tai palatakseen turvallisesti kotiin. Kansallinen ihmiskaupparaportoija on vastaanottokeskusten päätöksiä ja moniammatillisten joulukuuhun 2009 mennessä pidettyjen arviointiryhmien kokousten pöytäkiljoja tarkasteltuaan havainnut, ettei ihmiskaupan uhrien auttamisjäljestelmään ottaminen ja sieltä poistaminen ole aina noudattanut sellaista uhrilähtöisyyttä ja hyvän hallinnon periaatteiden mukaisuutta, jota auttamisjärjestelmää hallinnoivilta vastaanottokeskuksilta tulisi voida odottaa. Päätösten tekemisestä vastaavat vastaanottokeskukset ja moniammatilliset arviointiryhmät näyttävät ottamis- ja poistamispäätöksiä tehdessään ja tapauksia käsitellessään antavan usein huomattavan merkityksen rikoslain ihmiskauppaa koskevien rangaistussäännösten täyttymiselle ja rikosprosessin aloittamiselle. Uhria ei ole otettu auttamisjärjestelmään esimerkiksi siitä syystä, ettei vastaanottokeskus tai arviointiryhmä ole katsonut ihmiskauppaa koskevan rikostunnusmerkistön tapauksessa täyttyvän. Rikosnimikkeellä ja rikosprosessin aloittamisella tai etenemisellä ihmiskauppana on ollut merkitystä myös tilanteissa, joissa ihmiskaupan uhria ollaan oltu poistamassa auttamisjäljestelmästä. Yhteys rikosprosessiin on käytännössä muodostunut niin kiinteäksi, että rikosilmoituksen tekeminen ja esitutkinnan aloittaminen on saatettu asettaa auttamisjäljestelmään pääsyn ja jäljestelmässä pysymisen tosiasialliseksi edellytykseksi. Auttamisjäljestelmän pääsyn kynnystä voi luonnehtia korkeaksi myös siitä syystä, etteivät viitteet ihmiskaupasta näytä aina riittävän, vaan uhrin auttamisjäljestelmään pääsemiseen ja siellä pysymiseen vaaditaan yksityiskohtaisempaa selvitystä ihmiskaupassa uhriutumisesta. Tämä on saattanut johtaa siihen, että kiireellisiä auttamistoimenpiteitä edellyttävissä tapauksissa asian käsittely on saattanut kestää useita kuukausia ja uhrin asiaa on saatettu käsitellä useissa arviointiryhmien kokouksissa. Esitutkintaviranomaisten käsityksellä ihmiskauppaa koskevien rangaistussäännösten täyttymisestä ja mahdollisuudesta aloittaa esitutkinta tapauksessa näyttää olevan korostunut merkitys auttamisjäljestelmään liittyviä päätöksiä tehtäessä. Esitutkintaa ei usein voida aloittaa esimerkiksi silloin, kun ihmiskaupan uhri on joutunut hyväksikäytön kohteeksi jossakin muussa maassa kuin Suomessa, eikä ihmiskaupparikoksen tekijöitä tavoiteta. Moniammatillisten arviointiryhmien kokoonpanossa korostuu esitutkintaviranomaisten edustus, mikä saattaa osin selittää vallitsevaa tilannetta. Kansallisesta ihmiskaupparapolioijasta näyttää siltä, että moniammatilliset arviointiryhmät ovat osaltaan nostaneet auttamisjäljestelmään ottamisen ja siinä pysymisen kynnystä. Auttamisjäljestelmän kynnystä nostaa myös se, että usein esityksen auttamisjärjestelmään tekee lakimieskoulutuksen saanut henkilö. Esityksissä eritellään usein sitä, mistä syistä ko. tapauksessa täyttyy juuri ihmiskaupparikoksen tunnusmerkistö, vaikka viitteiden ihmiskaupassa uhriutumisesta tulisi riittää auttamisjäljestelmään ottamisperusteeksi. Tällaisen rikosoikeuden ja rikoslain tunnusmerkistöjä koskevan asiantuntemuksen vaatimus saattaa käytännössä asettaa auttamisjäljestelmään hakeutuvat uhrit yhdenvertaisuutta loukkaavaan asemaan. Matalalla kynnyksellä toimivaan auttamisjärjestelmään tulisi voida hakeutua myös ilman juristin apua: uhrit ovat usein varsin heikossa asemassa, jolloin apua tulisi saa-

4 (9) Suosituksen perustelut da pikaisesti. Kansallinen ihmiskaupparaportoija katsoo, ettei auttamisjärjestelmää hallinnoivien vastaanotto keskusten tehtävänä ole rikoslain tunnusmerkistöjen soveltaminen ja tulkinta, vaan sellaisten henkilöiden auttaminen, joiden tapauksessa on viitteitä ihmiskaupasta. Kansallinen ihmiskaupparapolioija on havainnut, etteivät auttamisjärjestelmää koskevat päätökset ja niiden perustelut ole aina täyttäneet hallintolain vaatimuksia. Sekä Oulun että Joutsenon vastaanottokeskukset liittävät nykyisin valitusosoituksen auttamisjäljestelmää koskeviin päätöksiin. Tätä kansallinen ihmiskaupparapolioija pitää myönteisenä. Jatkossa on kiinnitettävä tarkempaa huomiota päätösten perusteluihin, jotka eivät ole kaikissa tapauksissa olleet riittävän selkeitä, yksilöityjä ja ymmärrettäviä. Niistä ei ole aina selvinnyt, miten viranomainen on kussakin tapauksessa käyttänyt harkintavaltaansa tai mitkä seikat tai selvitykset ovat vaikuttaneet päätökseen ja mikä oikeudellinen merkitys niille annettu. Vaillinaiset perustelut vaikeuttavat uhrien oikeussuojakeinojen käyttämistä ja valvontaviranomaisten, kuten kansallisena ihmiskaupparaportoijana toimivan vähemmistövaltuutetun, tehtävien hoitamista. Valtioneuvoston vuonna 2005 hyväksymässä ensimmäisessä ihmiskaupan vastaisessa toimintasuunnitelmassa pohdittiin ihmiskaupan käsitettä ihmiskaupan uhrien tunnistamisessa ja auttamisessa ja todettiin, että auttamistyössä ihmiskauppa tulee käsittää rikostunnusmerkistöä laajemmin (UM 2005). Ihmiskaupan käsitteen ymmäliämisessä ja uhrien kohtaamisessa on toimintasuunnitelman mukaan pyrittävä uhrilähtöiseen lähestymistapaan. Tällöin merkityksellistä on se, onko henkilö joutunut hyväksikäytön uhriksi. Pelkän epäilyn ihmiskauppaan viittaavasta uhriutumisesta tulisi toimintasuunnitelman mukaan olla riittävä peruste palvelujäljestelmään ja auttamistoimintaan ohjaamista valien. Uhrien tunnistamisessa ei siis tulisi edellyttää rikosoikeudellista näyttöä ihmiskaupparikoksesta, vaan epäily ihmiskauppaan viittaavasta uhriutumisesta riittää auttamistoimenpiteiden käynnistämiseen. Myös ihmiskaupan uhrien auttamisjäljestelmän perustamista ehdottanut työryhmä katsoi, ettei auttamisjärjestelmään ohjautuminen edellytä rikosoikeudellista näyttöä uhriutumisesta, vaan pelkkä epäily uhriutumisesta riittää auttamisen aloittamiseen (TM 2006). AuttamisjäIjestelmää koskevissa esitöissä on ristiriitaisuuksia siinä, miten auttalnisjäljestelmän soveltamiseen ja soveltamisen lakkaamiseen liittyviä säännöksiä olisi tulkittava. Hallituksen esitys (HE 183/2006) on sisäisesti ristiriitainen: yleisperustelut ja yksityiskohtaiset perustelut antavat asiasta hieman eri kuvan. Hallituksen esityksen yleisperusteluissa todetaan, että kynnyksen avun saamiseksi tulee olla riittävän matalalla myös tilanteissa, joissa on vasta epäily ihmiskaupasta. Uhrien auttamista ei tule kytkeä siihen, saadaanko tätä kautta rikollisia vastuuseen, ja että auttamisen kynnyksen tulisi olla rikosprosessia alhaisempi. Yksityiskohtaisissa perusteluissa auttamisjärjestelmän yhteys rikoslain rangaistussäännösten täyttymiseen ja esitutkinnan aloittamiseen on puolestaan vahvempi. Usein auttamisjärjestelmän poistamispäätöksiä perustellaan yksityiskohtaisten perustelujen kohdalla, jonka mukaan ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmää koskevien säännösten soveltaminen lakkaa, kun perusteita auttamisjäljestelmälle ei enää ole. Soveltamisen katsotaan lakkaavan esimerkiksi sellaisissa tapauksissa, kun ihmiskauppatutkinta ei käynnisty tai se lopetetaan tai riittävää näyttöä ei löydy. Kun auttamisjäljestelmää koskevien säännösten soveltamista tarkastellaan eduskunnan valiokuntien kannanottojen ja ihmiskaupan vastaisten toimintasuunnitelmien valossa, ilmenee, ettei rikoslain rangaistussäännösten täyttymiselle, rikosilmoituksen tekemiselle ja esitutkin-

5 (9) nan aloittamiselle tule antaa ratkaisevaa merkitystä kotouttamislain säännöksiä sovellettaessao Auttamisjäljestelmää koskevassa hallintovaliokunnan mietinnössä (Ha VM 23/2006) katsotaan, että ihmiskaupan uhrit ovat haavoittuvassa asemassa ja että avun tarpeeseen on tärkeää vastata mahdollisimman aikaisessa vaiheessa uhrien tavoitettavuuden ja usein kiireellisen avun tarpeen vuoksi. Mietinnössä todetaan, että kynnyksen avun saamiseksi tulee olla riittävän matalalla myös tilanteissa, joissa on vasta epäily ihmiskaupasta. Lasten kohdalla on erityisen tärkeää hoitaa tilanteet turvallisesti ja lapsen edun mukaisesti. Hallintovaliokunta pitää mietinnössään tärkeänä, että myös auttamisjärjestelmän soveltamisen lakkaamisessa noudatetaan uhrilähtöistä lähestymistapaa. Rikostutkinnassa käytetyt nimikkeet voivat vaihdella tutkinnan edetessä, samoin henkilön asema rikosprosessissa. Myös riittävän näytön hankkiminen ihmiskaupparikoksista on haastavaa. Valiokunta tähdentää, ettei aina myöskään ole mahdollista identifioida tai löytää rikoksesta epäiltyä ja saattaa häntä vastuuseen, vaildm on ilmeistä, että henkilö on joutunut ihmiskaupan kohteeksi. Tapausten moninaisuuden, yksilöllisen käsittelyn ja uhrin tulevaisuuden turvaamiseksi on perusteltua, että sääntely on joustavaa. Riski uudelleen uhriutumisesta on otettava huomioon jäljestelmästä poistettaessa. Myös työelämä- ja tasa-arvovaliokunta korostaa asiaa koskevassa lausunnossaan ( TyVL 2112006), että kynnyksen auttamisjärjestelmästä putoamiselle tulee olla tarpeeksi korkealla, eikä esimerkiksi ihmiskaupan tunnusmerkistön putoamisen pois rikostutkinnasta tule automaattisesti pudottaa henkilöä palvelujäljestelmästä. Uhrilähtöisyys on myös valtioneuvoston tarkennetussa toimintasuunnitelmassa (SM 2008) hyväksytty ihmiskaupan vastaisen toiminnan lähtökohdaksi. Uhrin asema ja uhrien ihmisoikeuksien suojeleminen on hyväksytty ihmiskaupan vastaisten toimenpiteiden toteutusta ohjaavaksi periaatteeksi. Toimintasuunnitelmassa uhrien tunnistamista ja avun piiriin johdattamista pidetään ihmisoikeuskysymyksenä ja kaikkien ihmiskaupan vastaisten toimenpiteiden onnistumisen edellytyksenä. Johtopäätöksenä voi todeta, että uhrilähtöisyys on lainsäädännössä ja ihmiskaupan vastaisissa toimintasuunnitelmissa hyväksytty ihmiskaupan vastaista toimintaa ohjaavaksi lähtökohdaksi. Uhrilähtöisyyttä tukee myös useat kansainväliset sopimukset ja suositukset. Suomen 29.8.2006 allekirjoittama Euroopan neuvoston yleissopimus ihmiskaupan vastaisesta toiminnasta (ETS No. 197) on sopimuksista keskeisin sen vahvan ihmisoikeuslähtöisyyden vuoksi. Yleissopimus kieltää perustellusta ("reasonable") syystä ihmiskaupan uhreiksi uskottujen henkilöiden maasta poistamisen (art. 10) ja velvoittaa sopijavaltioita tarjoamaan näille henkilöille yleissopimuksessa luetellut minimipalvelut (mi. 12 kohdat 1 ja 2). Yleissopimus ei minimipalvelujen tmjoamisessa erottele ihmiskaupan uhreja sen mukaan, missä maassa he ovat joutuneet ihmiskaupan uhreiksi. Yleissopimuksen selitysmuistiossa todetaan, että sopijavaltioiden on tmjottava apua kaikille alueellaan oleskeleville ("located") ihmiskaupan uhreille (kohta 148), eikä uhreja saa poistaa lähtömaahan eikä kolmanteen maahan (kohta 133). Yleissopimuksen mukaan oikeus apuun ja suojeluun on myös sellaisilla henkilöillä, joiden voidaan perustellusta syystä uskoa olevan ihmiskaupan uhreja. Tämä tarkoittaa, että minimipalveluja tulee tmjota myös sellaisille uhreille, joiden kohdalla tunnistamisprosessi on vielä kesken (ks. myös selitysmuistio, kohdat 131-132). Minimipalvelut pitävät sisällään mm. toimeentulon, majoituksen, psykologisen ja aineellisen tuen, kiireellisen sairaalahoidon, käännös- ja tulkkauspalvelut, oikeudellisen neuvonnan sekä lasten koulutuksen. Huomioon on otettava myös uhrien turvan ja suojelun tarpeet. Yleissopimuksen ratifiointi on valmisteilla, ja sitä varten on perustettu ulkoasiainministeriön johdolla toimiva työryhmä. Kansallinen ihmiskaupparapolioija pitää aiheellisena tässä yhteydessä todeta myös, että se-

6 (9) kä kansainvälisten sopimusten että Suomen rikoslain mukaan uhrin suostumuksella ei ole ihrniskaupan tunnusmerkistön täyttymisen kannalta merkitystä, mikäli jotakin siinä mainittua keinoa, kuten riippuvaisen aseman tai turvattoman tilan hyväksikäyttämistä, on käytetty suostumuksen saamiseen. Ihrniskauppaa koskevien rangaistussäännösten esitöissä (HE 34/2004) todetaan, että riippuvainen asema voi johtua esimerkiksi perhe-, sukulaisuus-, työ, vuokra- tai velkasuhteesta taikka oleskelusta jossain laitoksessa. Riippuvaiseen asemaan henkilö voi joutua myös esimerkiksi silloin, jos uhataan paljastaa viranomaiselle hänen tekemänsä rikokset tai se, että hän oleskelee maassa luvattomasti. Turvaton tila voi aiheutua mm. vaikeasta taloudellisesta tilanteesta, asunnottomuudesta, nuoresta iästä, pakolaisuudesta, lähiomaisen vakasta sairaudesta, aikaisemmasta prostituutiosta tai muusta syystä johtuvasta vaikeasta sosiaalisesta asemasta. Turvattomuutta voivat lisätä esimerkiksi seksuaalinen tai muu väkivalta tai laiminlyödyksi tuleminen. Helsingin hovioikeuden joulukuussa 2009 antaman lainvoimaisen ratkaisun perusteluissa (R 09/385,29.12.2009) ihrniskauppaa koskevan rangaistussäännöksen täyttymistä arvioitaessa huomioon otettiin mm. uhrin puutteellinen kielitaito, turvaverkostojen puute, velkaantuminen ja siitä johtuva vaikea taloudellinen tilanne sekä uhrin psyykkiset ominaisuudet, jotka altistivat tämän hyväksikäytölle. Hovioikeus antaa ratkaisullaan sisältöä vaikeasti sovellettaville käsitteille turvaton tila ja riippuvainen asema tavalla, joka laajentaa Suomessa vallinnutta suhteellisen kapeaa käsitystä ihrniskaupasta ja ihrniskaupan uhrista. Hovioikeus ottaa ratkaisussaan ja sen perusteluissa etäisyyttä uhrin alkuperäisen vapaaehtoisuuden merkitykseen ja kiinnittää huomiota seksuaalisen hyväksikäytön uhriksi joutuneen henkilön kokemuksiin, hyväksikäytön olosuhteisiin ja yksilöllisiin ominaisuuksiin, jotka saattavat altistaa uhrin hyväksikäytölle ja vaikeuttaa tai estää tämän iltottautumisen hyväksikäyttötilanteesta. Oikeus nostaa esiin joitakin keinottomuutta ilmaisevia tekijöitä, mikä tekee ratkaisusta merkittävän ohjenuoran myös jatkossa ihmiskauppasäännöksiä sovellettaessa ja tulkittaessa. Kansallisen ihmiskaupparaportoijan suositus Kansallinen ihrniskaupparapolioija katsoo, että auttamisjärjestelmän ensisijaisena tarkoituksena on auttaa ja suojella ihrniskaupan uhreja. Välillisesti auttamisjäljestelmä edistää rikosvastuun toteuttamista ja ehkäisee ihrniskaupparikollisuutta. Kansallinen ihrniskaupparaportoija korostaa, että auttamisjärjestelmän lähtökohdan tulisi olla uhrilähtöinen, jolloin uhrien avuntarpeen pitäisi ohjata auttamisjäljestelmää koskevaa päätöksentekoa. Rikoslain rangaistussäännösten täyttymiselle ja rikosprosessin käynnistymiselle tulisi antaa vain rajattu merkitys auttamisjäljestelmää koskevassa päätöksenteossa. Ihrniskaupan uhrien auttamisjäljestelmää voidaan kansallisen ihrniskaupparaportoijan käsityksen mukaan käyttää myös uhrien tunnistamisprosessin loppuunsaattamisessa. Auttamisjäljestelmään ohjautumisvaiheessa varmaa tai todennettua tietoa ihmiskaupassa uhriutumisesta ei tarvitse olla, vaan viitteet ihmiskaupasta riittävät. Kynnyksen päästä auttamisjfujestelmään tulisi olla matala. Kansallisen ihrniskaupparapolioijan näkemyksen mukaan rikosprosessin ja auttamisjäljestelmän lähtökohdat ja tavoitteet ovat osin erilaiset: siinä, missä rikosprosessissa pyritään toteuttamaan rikosvastuuta syytetyn oikeusturvasta huolehtien, auttamisjärjestelmän tarkoituksena on auttaa ja suojella ihrniskaupan uhreja silloinkin, kun ihrniskaupasta uhriutumista on vasta viitteitä. Auttamisjäljestelmän keskeiset toimijat ovat vastaanottokeskukset ja palveluiden tuottajat, kun taas rikosprosessissa esitutkintaviranomaisilla ja oikeuslaitoksella on merkittävä rooli.

7 (9) Kansallinen ihmiskaupparaportoija uskoo, että auttamisjärjestelmän matala kynnys edistää myös ihmiskaupan uhrien tunnistamista, rikosvastuun toteuttamista sekä ihmiskaupan ehkäisemistä. Kansainvälinen kokemus tukee kansallisen ihmiskaupparaportoijan näkemystä asiasta. Auttamisjärjestelmän ja rikosprosessin välisiä suhteita voidaan kuvata seuraavalla kuviolla (kuvio 1): Tavoitteet Rikoksen selvittäminen Rikosvastuun toteuttaminen Voimaantuminen Kotoutuminen Turvallinen paluu Uudelleen uhriutumisen ehkäiseminen Prosessi Ri kosprosessi Auttamisjärjestelmä Keskeiset toimijat Esitutki ntaviranom aiset Oikeuslaitos Vastaanottokeskukset Palveluiden tuottajat Lähtökohdat, periaatteet Laillisuusperiaate Syytetyn oikeusturva Uhrin auttaminen yksilöllisten tarpeiden mukaan Kansallisen ihmiskaupparaportoijan näkemyksen mukaan auttamisjätjestelmän tulisi ottaa vastuu uhrin auttamisesta ja suojelemisesta, jos tapauksesta löytyy viitteitä ihmiskaupasta. Näin tulisi menetellä siitä riippumatta, voidaanko tapauksessa aloittaa esitutkinta. Ratkaisevaa merkitystä ei auttamisjärjestelmään liittyviä päätöksiä tehtäessä tulisi antaa myöskään sille, millä rikosnimikkeellä esitutkinta aloitetaan, jos tapauksessa on viitteitä ihmiskauppaan liittyvästä hyväksikäytöstä ja uhri tarvitsee apua. Tästäkin syystä kansallinen ihmiskaupparaportoija suosittelee auttamisjärjestelmää hallinnoivia vastaanottokeskuksia kiinnittämään erityistä huomiota siihen, että moniammatillisissa arviointiryhmissä olisi riittävästi sosiaali- ja terveydenhuollon osaamista. Alaikäisten kohdalla auttamisjärjestelmään pääsyn kynnyksen tulisi lapsen edun mukaisesti olla vieläkin matalammalla kuin aikuisten kohdalla. Uhrien oikeusavustajille tulisi varata tosiasiallinen mahdollisuus olla läsnä uhrien puhutteluissa ja kuulusteluissa. Kansallinen ihmiskaupparaportoija katsoo myös, ettei auttamisjärjestelmää koskevassa päätöksenteossa merkitystä tulisi olla sillä, että uhri on joutunut ihmiskaupan uhriksi jossakin toisessa maassa. Suomeen päätymiseen ja auttamisjärjestelmään hakeutumiseen saattaa olla useita syitä, kuten heikoista vastaanotto-olosuhteista johtunut uhriutuminen, uhrin huoli turvallisuudestaan tai pelko uudelleen uhriutumisesta. Auttamisjärjestelmään tulisi ottaa

8 (9) myös Dublin-vastuunmäärittämisasetuksen perusteella käännytettävät henkilöt, jos tapauksesta löytyy viitteitä ihmiskaupassa uhriutumisesta jossakin toisessa EU-maassa. Auttamisjärjestelmään liittyvillä päätöksillä tulisi kansallisen ihmiskaupparaportoijan käsityksen mukaan olla merkitystä myös vastuunmäärittämisasetukseen perustuvia käännytyspäätöksiä tehtäessä. Kansallinen ihmiskaupparaportoija huomauttaa, että Euroopan neuvoston ihmiskaupan vastaista toimintaa koskevan yleissopimuksen voimaantulon myötä velvoite suojella kaikkia alueellaan oleskelevia ihmiskaupan uhreja vahvistuu edelleen. Kansallinen ihmiskaupparapolioija suosittelee auttamisjäljestelmää koskevassa päätöksenteossa lisäksi huomioimaan perustuslain (731/1999) ja hallintolain (434/2003) vaatimukset päätösten asianmukaisesta perustelemisesta. Oikeus saada perusteltu päätös kuuluu perustuslain 21 :ssä mainittuihin hyvän hallinnon takeisiin, joista hallintolaissa tarkemmin säädetään. Perusteluvelvollisuudella on merkitystä myös asianosaisen oikeusturvan toteutumisen kannalta. Kansallinen ihmiskaupparapolioija korostaa, että päätösten tulisi olla riittävän selkeitä, yksilöityjä ja ymmärrettäviä. Päätösten perusteella olisi kyettävä arvioimaan, miten viranomainen on kussakin yksittäisessä tapauksessa käyttänyt harkintavaltaansa sekä mitkä seikat tai selvitykset ovat vaikuttaneet päätökseen ja mikä oikeudellinen merkitys niille on annettu. Perusteluiden merkitys korostuu luonnollisesti kielteisissä päätöksissä. Huomiota tulee kiinnittää myös siihen, että jokainen auttamisjärjestelmään hakeutunut uhri saa yksilöllisen käsittelyn. Käsittelyajan tulisi ihmiskauppatapauksissa olla mahdollisimman lyhyt jotta avuntarpeisiin voitaisiin vastata ripeästi. Kansallinen ihmiskaupparapolioija kiinnittää huomiota myös auttamisjäljestelmään ohjautuneiden uhrien vähäiseen määrään. Auttamisjärjestelmän tosiasiallisen olemassaolon (2005 lähtien) aikana se on kyennyt auttamaan vain noin kuuttakymmentä uhria. Erityisesti seksuaalisesti hyväksikäytettyjä uhreja on ohjautunut auttamisjäljestelmään kansainvälisesti vertaillen vähän, vaiidea kansallisen ihmiskaupparaportoijan tietojen mukaan erityyppisten painostus- ja pakotuskeinojen käyttäminen ulkomaalaisia prostituoituja kohtaan ei ole epätavallista. Ihmiskaupan vastaisen toiminnan suurin haaste on ihmiskaupan uhrien tunnistaminen ja ihmiskauppaviitteisiin reagoiminen asiannmkaisesti ja uhrilähtöisesti kaikissa sellaisissa tilanteissa, joissa mahdollisia ihmiskaupan uhreja kohdataan. Uhrien tunnistamisen edistämiseksi kansallinen ihmiskaupparapolioija suosittelee toimijoita nykyistä herkemmin reagoimaan ihmiskaupan viitteisiin kaikissa tilanteissa ja ohjaamaan uhrit matalalla kynnyksellä auttamisjäljestelmän piiriin. Mahdollisia ihmiskaupan uhreja ei tulisi poistaa maasta ennen kuin on yksilöllisesti selvitetty, ettei tapaukseen liity ihmiskauppaa. Mahdollisille ihmiskaupan uhreille tulisi tiedottaa auttamisjärjestelmästä ja muista uhrien oikeuksista kirjallisesti kaikissa tilanteissa, joita heitä kohdataan. Toimijoille tulisi antaa kohdennettua koulutusta tunnistamisen ja auttamisjäljestelmään ohjautumisen tehostamiseksi ja yhteistyötä toimijoiden kesken tulisi vahvistaa. Viranomaisille tulisi antaa selkeät kirjalliset toimintaohjeet, joiden mukaan heidän tulisi toimia tunnistamistilanteissa. Vähemmistö valtuutettu / Kansallinen ihmiskaupparaporlå =a~ Ylitarkastaja Venla Roth

9 (9) Jakelu Tiedoksi Maahanmuuttovirasto Joutsenon vastaanottokeskus Oulun vastaanottokeskus Sisäasiainministeriö / Maahanmuutto-osasto Ihrniskaupan vastaisen toimintasuunnitelman ohjausryhmä