1/7 Suomen Satamaliitto ry LAUSUNTO Mylly/MMy 1.9.2010 Liikenne- ja viestintäministeriö kirjaamo@lvm.fi tero.jokilehto@lvm.fi PL 31 00230 Valtioneuvosto ASIA: Lausuntopyyntö luotsauslain ja vahingonkorvauslain muuttamisesta VIITE: Lausuntopyyntö LVM/1750/02/2010, pvm. 25.8.2010 Liikenne- ja viestintäministeriö on virkatyönä valmistellut HE:n luotsauslain ja vahingonkorvauslain muuttamisesta. Suomen Satamaliitto ry, myöhemmin SSL ry, lausuu esityksestä kantanaan seuraavaa; Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi luotsauslakia ja kumottavaksi vahingonkorvauslaista luotsaustoiminnassa noudatettavaa vahingonkorvausvastuuta koskeva 3 luvun 7. Lisäksi ehdotuksessa on tarkennuksia ja täsmennyksiä liikenteen turvallisuusviraston mahdollisuuteen myöntää erivapauksia luotsinkäyttövelvollisuudesta sekä luotsien koulutukseen ja pätevyyksiin liittyviä vaatimuksia. YLEISTÄ Merenkulkulaitoksen vastuulla ollut luotsaustoiminnan harjoittaminen siirrettiin vuoden 2004 alusta perustettuun valtion 100 % omistamaan Finnpilot-nimiseen luotsausliikelaitokseen. Finlands Hamnförbund Andra linjen 14, 00530 HELSINGFORS Tfn +358 9 7711 Fax +358 9 753 0474 Suomen Satamaliitto Toinen linja 14, 00530 HELSINKI Puh (09) 7711 Fax (09) 753 0474 info@satamaliitto.fi www.satamaliitto.fi Finnish Port Association Toinen linja 14, 00530 HELSINKI Phone +358 9 7711 Fax +358 9 753 0474
2/7 Merenkulkulaitoksen kehitystarpeita ja vaihtoehtoja koskevassa selvityksessä v. 2002 esitettiin vaiheittaista etenemistä uusien palvelumallien käyttöönotossa. Päämääränä oli luotsaustoiminnan alueellinen yhtiöittäminen ja kilpailun avaaminen, johon edettäisiin vaiheittain. Ensivaiheessa tavoitteena oli organisoida luotsaus Merenkulkulaitoksen läpi meneväksi prosessiksi, edistää linjaluotsauskäytännön lisääntymistä sekä sopeutettaa luotsaustarjonta muuttuneeseen kysyntään. Ratkaisun perusteluina esitettiin sen olevan palvelun käyttäjille edullinen ja yhteiskunnalle taloudellisempi toimintamalli. SSL ry katsoo, että Luotsausliikelaitoksen perustaminen vuoden 2004 alusta lukien mahdollistaa edelleen etenemisen kohti vuonna 2002 Merenkulkulaitoksen sisäisessä selvityksessä esillä ollutta ratkaisua. Itse asiassa liikelaitostamista ja nyt osakeyhtiöittämistä voidaan pitää merkittävänä osana suunniteltua vaiheittaista etenemistä. Finnpilot on kehittänyt sisäisesti palvelujaan siten, että niitä tarjotaan keskitetysti seitsemän alueen kautta. Samalla luotsausliikelaitos on myös lisäämässä palvelujensa tuotekatetta alueille, jotka ovat tähän asti olleet yksityisen sektorin palvelutuotannon varassa. Tällaisia palveluja ovat mm. alusten avustus, satamien jäänmurto, erilaiset kuljetuspalvelut tai alusten kiinnityspalvelut ja jo nyt Finnpilotin toimintaan sisältyvä Ice Advisors Oy:n palvelutuotanto. Palvelutarjonnan lisääntyminen näillä markkinoilla saattaa olla palvelunkäyttäjien etujen mukaista, kunhan siihen ei liity määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä. Vastavuoroisesti myös luotsaus tulisi tällöin avata kilpailulle. Tällöin laivaliikennettä palveleville yrityksille tarjoutuisi yhtäläiset mahdollisuudet kehittää toimintaansa. SSL ry kiinnittää myös huomiota EU:n perustamissopimuksen 86 ja 16 artikloihin, joiden mukaan jäsenvaltiot voivat myöntää yrityksille erityis- ja yksinoikeuksia (artikla 86) sellaisten yleishyödyllisten palveluiden (16 artikla) osalta, joiden tuottaminen kansalaisille tai yrityksille muuten vaarantuisi ja joita markkinamekanismi ei pysty tuottamaan tehokkaasti. Luotsauspalveluiden osalta on em. selvityksessä todettu, että järjestelmän ylläpitoa ohjaa palveluiden tarjonta, ei palveluiden kysyntä. Palvelutuotanto voitaisiin kuitenkin markkinaehtoistaa sallimalla kilpailu ja/tai valitsemalla alueelliset toimijat kilpailuttamalla. Näille voitaisiin asettaa julkisen palvelun velvoite. Kilpailun avaamisessa ja kilpailuttamisessa olisi mahdollista edetä vaiheittain, kuten Merenkulkulaitoksen luotsaustoiminnan yksityistämistä käsittelevässä muistiossa vuodelta 2002 on esitetty. Pitkällä tähtäimellä tavoitteena olisi vapaa hinnoittelu ja vapaa kilpailu. Yleisperustelujen johdanto-osassa viitataan Euroopan yhteisön komission päätökseen 11.12.2007, jossa päätöksessä komission lähtee siitä, että avoimilla markkinoilla toimivat valtion liikelaitokset tulee yhtiöittää. Komission näkemyksen mukaan valtion liikelaitokset saavat kiellettyä valtiontukea konkurssisuojan ja poikkeavan verokohtelun vuoksi. Johdanto-osassa todetaan myös, että edellä mainitun Euroopan yhteisön komission päätöksen vuoksi myös luotsausliikelaitos on tarkoitus yhtiöittää. Tässä yhteydessä olisi tullut sallia myös avoin kilpailu eikä komission tarkoitus ole ollut monopoliyhtiöiden perustaminen. SSL ry katsoo, että luotsausliikelaitoksen valmistelun esitöissä ollut lähtökohta kilpailun avaamisesta ei ole toteutunut. SSL ry pitää tärkeänä, että LVM:ssä parhaillaan käynnissä olevassa työryhmässä kilpailun avaamisen edellytykset selvitetään ja kilpailu avataan Euroopan yhteisön komission päätöksen mukaisesti. Suomen Satamaliitto Finlands Hamnförbund Finnish Port Association 2
Johdannon loppuosassa puhutaan niin kutsutusta satamaluotsauksesta. Termiä satamaluotsaus ei Suomessa enää käytetä, vaan alusta luotsataan tai avustetaan satamaalueella. VAHINGONKORVAUSVASTUU Nykytilanteessa Vahingonkorvauslain (412/1974) 3 luvun 7 :ssä säädetään, että valtio ja kunta eivät vastaa luotsauksessa aiheutetusta vahingosta. Nyt lakiehdotuksessa esitetty vastuurajoitus (lukuun ottamatta rajoitusmäärää) on samansisältöinen verrattuna merilain 9:4:ään. Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, ettei rajoitusta voi murtaa vrt. esim. oikeustapaus KKO 1993:166 Ni-Nu. On epätodennäköistä, että suurissakaan karilleajo- tai vastaavissa tapauksissa kukaan ryhtyisi käymään oikeutta vastuurajoituksen määrä huomioiden, ja vaikka luotsin henkilökohtainen vastuu on kuten tälläkin hetkellä rajoittamaton, ei luotsia vastaan sovittelusäännöt huomioiden kannata esittää vaatimuksia. Luotsausyhtiö joutuu tietenkin vakuuttamaan vastuunsa, kuten normaalissa liiketoiminnassa yhtiöt vakuuttavat omat liiketoiminnasta aiheutuvat vastuunsa. Valtio vastaa kuitenkin edelleen luotsaustoiminnan järjestämisestä ja valvonnasta, ja tätä kautta voi tietenkin olla mahdollista kohdistaa valtioon vaatimuksia, kuten nykyistenkin säännösten voimassa ollessa. Kunnat saavat satamajärjestyksen nojalla määrätä luotsauksesta satama-alueella. Tällöin luotsauksella ei tarkoiteta luotsauslaissa säädettyä luotsausta, vaan luotsauslain 4 :n 2 momentissa tarkoitettua satama-alueella tapahtuvaa, aluksen ohjailuun liittyvää toimintaa, jossa henkilö toimii aluksen päällikön neuvonantajana sekä vesialueen ja merenkulun asiantuntijana. Satamilla ei kuitenkaan nykyisin ole enää erityisiä ns. satamaluotseja. Jos satamajärjestys edellyttää luotsausta tai satama-alueella tapahtuvaa aluksen ohjailuun liittyvää toimintaa, Luotsausliikelaitoksen, Finnpilotin luotsi, aluksen päällikkö tai perämies hoitaa nämä tehtävät satama-alueilla. Lakiesityksessä ei satamahallinnon hyväksymiä henkilöitä ole mitenkään määritelty, esim. heidän pätevyyksiään, muita vaatimuksia tai kriteerejä, joiden perusteella satamahallinto voisi hyväksyä henkilön suorittamaan alusten avustamista satama-alueilla. Ehdotuksessa puhutaan luotsauksessa aiheutuneesta vahingosta. Voiko synty sellaisia tilanteita, että saman matkan / tapahtuman / tapahtuma sarjan osalta voidaan puhua useammasta luotsauksesta? Edellä esitetyn perusteella ehdotetaan, että luotsausyhtiö olisi velvollinen vastamaan luotsauksessa aiheutetusta vahingosta vain, jos vahinko on aiheutettu tahallisesti tai törkeästä huolimattomuudesta tietäen, että sellainen vahinko todennäköisesti syntyisi. Luotsausyhtiön vastuu ehdotetaan myös rajattavaksi määrältään. Luotsausyhtiön vahingonkorvausvastuu olisi ehdotuksen mukaan enintään 100 000 euroa vahinkotapahtumaa kohden. Rajattu vastuu on perusteltu, koska laivanisäntä vastaa merilain mukaan ensisijaisesti aluksen toiminnasta aiheutuneista vahingoista matkustajille ja kuljetettavan tavaran omistajille sekä ulkopuolisille vahinkoa kärsineille. 3/7 Suomen Satamaliitto Finlands Hamnförbund Finnish Port Association 3
Ehdotetussa 4 a :ssä ei ole kuitenkaan sanaa vain, joka selventäisi ko pykälää etenkin koska ko pykälän 3 mom voi antaa aiheen luulla, että luotsausyhtiö olisi jollakin tapaa muissa(kin) tapauksissa vastuussa. Kysymys luotsin ja luotsausyhtiön samaistamisesta: Edellyttääkö luotsausyhtiön vastuu luotsausyhtiön (toimielimen) tietoisuutta vai riittääkö, että suorittava luotsi on tietoinen todennäköisestä vahingosta? tietäen ilmaisu aiheuttaa epävarmuutta tässä yhteydessä. Kenen tietoisuudesta on kyse? Luotsit (ja alusten päällystö?) vaativat varmaan vastaavaa vastuunrajoitusta. Lopputulos voi olla nurinkurinen jos vastuurajoitusmäärä on suurempi normaalitapauksessa kuin vahingon aihetuessa törkeästä huolimattomuudesta. Vastuun rajoittaminen kun kyseessä on tahallinen tai törkeästä huolimattomuudesta tehty teko on vastoin yleisiä vahingonkorvausperiaatteita. 8 luotsi on velvollinen opastamaan aluksen kansipäällystöä luotsattavan väylän opiskelussa Millä ajalla tämän on ajateltu tapahtuvan? Luotsauksen aikanako? Voiko tällainen opastaminen luotsauksen aikana olla turvallisuusriski ja voidaanko luotsi velvoittaa tekemään luotsauksen ohella muuta työtä kuin varsinaista luotsausta? Samalla pykälässä esitetään, että luotsin tulee noudattaa luotsatessa hyvää merimiestapaa. Hyvän merimiestavan noudattaminen ja muiden töiden tekeminen luotsauksen aikana saattavat olla ristiriidassa keskenään. 4/7 ERIVAPAUS Erivapauden saamisen ehtoja on tarkennettu ja on perusteltua, että erivapaus myönnetään henkilökohtaisesti, ei aluskohtaisesti. SSL ry:n mielestä koulutusvaatimusten lisääminen erivapauden myöntämiseen ai saa johtaa nykytilanteessa siihen, että jo nyt erivapauden omaavat päälliköt/perämiehet menettävät oikeutensa. Aiemmin nettorekisteriin perustuva raja on muutettu bruttorekisteriin, joka sinällään ei muuta nykytilannetta mahdollisuudesta saada erivapaus. Muutosta on perusteltu sillä, että se rajaa selkeämmin ne alukset, joita saa erivapaudella kuljettaa. Nettorekisteriin perustuva rajaus on ollut selkeä ja toiminut hyvin tähänkin saakka ja Suomessa alusten luotsaus- ja muut maksut perustuvat aluksen nettoon. SSL ry katsoo, että nykyinen nettorekisteriin perustuva rajaus tulee edelleen säilyttää. HINNOITTELU LVM ehdottaa, että luotsausmaksuja ei enää vahvistettaisi valtioneuvoston asetuksella, vaan luotsaustaksasta päättäisi luotsausosakeyhtiön hallitus. Suomen Satamaliitto Finlands Hamnförbund Finnish Port Association 4
Luotsin käyttö on Suomessa lakisääteinen velvollisuus, ja esityksen mukaan Finnpilot Oy on lakisääteinen monopoli. Perustuslain mukaan veroista säädetään lailla ja viranomaisten palvelujen maksullisuudesta sekä maksujen suuruuden yleisistä perusteista säädetään lailla. Luotsauspalvelusta perittävästä maksusta säädetään Luotsausliikelaitoksesta annetun lain (938/2003) 4 :ssä ja Luotsausliikelaitoksen luotsausmaksusta annetussa valtioneuvoston asetuksessa (1396/2006). Luotsauspalvelu on arvonlisäverotonta. Uudenmaan verovirasto on Luotsausliikelaitokselle antamassaan ohjauspäätöksessä (16.12.2003 nro 030H344) katsonut, että Luotsausliikelaitoksen harjoittamaa luotsauspalvelua pidetään viranomaistoimintana, joka ei tapahdu liiketoiminnan muodossa, ja josta ei siten synny Luotsausliikelaitokselle arvonlisäverovelvollisuutta. Luotsausmaksu, koska luotsaus on pakollista, ei määräydy luotsauksen aiheuttamien kustannusten, vaan pitkälti maksajan maksukyvyn mukaan. Näin ollen luotsausmaksu on luonteeltaan veroluonteista maksua. Perustuslakivaliokunta on katsonut, että väylämaksu, joka muistuttaa rakenteeltaan luotsausmaksun perusosaa, on vero. Erityisesti se, että luotsausmaksu määräytyy voimakkaasti myös laivan koon mukaan, tekee luotsausmaksusta veron kaltaisen. Lakisääteiselle monopolille ei voi antaa hinnoittelun vapautta. Koska luotsausmaksu määräytyy pitkälti muiden kuin liiketaloudellisten peri-aatteiden mukaan, luotsausmaksusta tai vähintään luotsausmaksun enimmäistasosta päättämisen täytyy jatkossakin tapahtua valtioneuvoston asetuksella. SSL ry ei kannata hinnoittelun siirtämistä vapaasti monopoliyhtiön hallitukselle. Esityksessä todetaan, että maksujen tulee olla kohtuulliset ottaen huomioon aiheutuneet erilliskustannukset ja kohtuullinen tuotto. On todennäköistä, että luotsausmaksuja korotetaan aina, kun yhtiön liiketaloudellinen tulos ei toteudu ja tämä ei voi olla tarkoitus. Yhtiötä ja sen toimintaa tulee kehittää siten, että asiakkaiden maksamat maksut kohtuullistuvat, kohdentuvat aiheuttamisperiaatteen mukaisesti ja avoimen kilpailun kautta niitä on mahdollista laskea toiminnan tehostamisen kautta. SSL ry pitää hyvänä, että Saimaan kanavalla ja Saimaan vesialueella peritään edelleen alennettuun yksikköhintaan perustuvaa maksua. SSL ry ei voi hyväksyä sitä maksutason korotusmahdollisuutta, joka lakiehdotuksessa esitetään Luotsausyhtiön hallitukselle. Saimaan alueen luotsaustaksat ovat tällä hetkellä n. 26 % rannikon taksasta ja esityksen mukaisesti alennettu yksikköhinta on enintään 2/3 varsinaisesta yksikköhinnasta. Tämä tarkoittaa, että Luotsausyhtiön hallituksella on mahdollisuus korottaa Saimaan alueen luotsaustaksoja merkittävästi, n. 67 %:iin rannikon taksasta, joka tarkoittaa nykyisten luotsausmaksujen 2,5 2,6 kertaistumista. SSL ry pitää hyvänä muutosta, jossa luotsausmaksu perustuu todelliseen luotsattuun matkaan. 5/7 Suomen Satamaliitto Finlands Hamnförbund Finnish Port Association 5
SSL ry kannattaa luotsausmaksun rakenteen uudistaminen vastaamaan paremmin toetutuneita kustannuksia ja voimakas porrastetun järjestelmän tasoittaminen on kannatettavaa. 6/7 SSL ry:n MUUTOSEHDOTUKSET PYKÄLIIN SSL ry esittää seuraavia muutoksia lakiehdotuksen pykäliin. 4 Luotsaustoiminnan harjoittaminen SSL ry:n esitys; Luotsauspalveluja ei saa tarjota eikä luotsaustoimintaa harjoittaa muu kuin liikenne- ja viestintäminiteriön hyväksymä luotsausyhtiö. 4a SSL ry:n esitys Luotsausyhtiön korvausvastuu Luotsausyhtiö on velvollinen korvaamaan luotsauksessa aiheutetun vahingon, vain jos 6 Maksuvelvollisuus ja hinnoittelu SSL ry:n esitys; Yksikköhinnasta, alennetusta yksikköhinnasta ja muiden mahdollisten suoritteiden enimmäishinnasta päätetään valtioneuvoston asetuksella. Luotsiyhtiön hallitus voi päättää palveluiden hinnoittelusta ottaen huomioon valtioneuvoston asetuksella asetetun enimmäishinnan. Saimaan kanavalla ja Saimaan vesistöalueella peritään alennettuun yksikköhintaan perustuvaa maksua. Alennettu yksikköhinta on enintään 30 % rannikolla perittävästä yksikköhinnasta. 8 Luotsin vastuu ja velvollisuudet SSL ry:n esitys Luotsi vastaa luotsauksesta ja luotsin on annettava luotsattavan aluksen päällikölle aluksen turvalliseen kulun kannalta tarpeelliset tiedot ja ohjeet sekä valvottava niitä aluksen ohjailuun ja käsittelyyn liittyviä toimenpiteitä, joilla on merkitystä alusliikenteen ja turvallisuudelle ja ympäristönsuojelulle. Suomen Satamaliitto Finlands Hamnförbund Finnish Port Association 6
Luotsi on velvollinen noudattamaan luotsatessaan hyvää merimiestapaa. Liikenteen turvallisuusvirasto voi antaa luotsauksen turvallisuuteen liittyviä määräyksiä. 16 Erivapaus SSL ry:n esitys 7/7.., jos aluksen tai yhdistelmän nettovetoisuutta osoittava luku on alle 1000. Erivapauden myöntämisen edellytyksenä on, että hakijalla on:.. 6) tarvittava suomen, ruotsin tai englannin kielen taito MARKKU MYLLY Markku Mylly Toimitusjohtaja Suomen Satamaliitto ry Suomen Satamaliitto Finlands Hamnförbund Finnish Port Association 7