PAKOLAISNEUVONTA RY:N LAUSUNTO 1.6.2016 Asia: Hallintovaliokunnan lausuntopyyntö HE 43/2016vp I Yleistä Pakolaisneuvonta kiittää mahdollisuudesta antaa lausunto. Esityksellä rajoitetaan kansainvälistä suojelua saaneiden oikeutta perheenyhdistämiseen. Toimeentuloedellytyksen laajentamiselle esitetyllä tavalla ei ole esitetty perusteita. Esitys tarkoittaisi toimeentuloedellytyksen laajentamista koskemaan käytännössä kaikkia kansainvälistä suojelua saaneiden perheenjäseniä. Muutos tarkoittaisi perustavanlaatuisen oikeuden rajaamista toimeentulon ja varallisuuden perusteella. Perheenyhdistämistä koskevat säädökset ja käytännöt ovat jo tällä hetkellä niin tiukkoja, että ne estävät monen osalta mahdollisuuden viettää perhe-elämää. Aiemmin tehdyt ja nyt esitetyt tiukennukset lain ja käytännön tasolla ovat kohdistuneet ja kohdistuvat kovimmin kansainvälistä suojelua saaneiden perheenyhdistämiseen. Monille jo pelkästään hakemuksen jättäminen on käytännössä mahdotonta. Myös esitykseen on kirjattu se tosiseikka, että Suomen järjestelmä ei ole kansainvälisesti vertailtuna löyhä 1 Esitys rikkoo Suomen kansainvälisiä velvoitteita asettamalla luvan saamiselle edellytyksiä, jotka tosiasiallisesti rajoittavat oikeutta perheenyhdistämiseen ja perhe-elämään. Oleskeluluvan edellytysten on oltava oikeasuhteisia ja kohtuullisia, jotta perhe-elämää ei rajoiteta perus- ja ihmisoikeusvelvoitteiden vastaisesti. 1 Ks. hallituksen esityksen kohta 2.3.
Muutos koskisi kansainvälistä suojelua saavien perheitä, jotka on muodostettu ennen perheenkokoajan Suomeen tuloa. Tiukennus koskisi niin ns. vanhoja perheitä eli pakenemisen takia hajonneita perheitä. Nämä perheenjäsenet ovat myös itse lähtökohtaisesti kansainvälisen suojelun tarpeessa. On huomattava, että kansainvälistä suojelua saavilla ja heidän perheenjäsenillään ei ole mahdollisuutta viettää perhe-elämää kotimaassa. Esitys vaikuttaa eniten juuri kaikkien heikoimmassa asemassa olevien, kuten naisten ja lasten oikeuksiin ja mahdollisuuksiin. Perheenyhdistäminen on naisille ja lapsille keskeinen laillinen ja turvallinen reitti päästä perheensä luo ja kansainvälisen suojelun piirin. Sen rajoittaminen on lyhytnäköistä, vastoin hallituksen tavoitteita ja moraalitonta. Pakolaisneuvonta vastustaa toimeentuloedellytysten laajentamista. Esitys tulee hylätä. Aiempien vuosina 2010 ja 2012 toteutettujen tiukennusten vaikutus tulee selvittää viipymättä. Vasta sen jälkeen voidaan edes arvioida mahdollisuutta ja tarvetta lisätiukennuksille. II Oikeus perhe-elämään perus- ja ihmisoikeutena Oikeus perhe-elämään on keskeinen ihmis- ja perusoikeus. Yksityis- ja perhe-elämän kunnioittamisen lisäksi perheenyhdistämistä koskevassa lainsäädännössä ja laintulkinnassa tulee ottaa huomioon keskeisistä ihmisoikeuksista erityisesti syrjimättömyysperiaate, lapsen oikeudet ja oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin. Nämä on turvattu mm. EIS:ssa, YK:n lapsen oikeuksien sopimuksessa ja EU:n perusoikeuskirjassa. Perus- ja ihmisoikeusvelvoitteet asettavat rajat lainsäätäjälle. Perustuslain nojalla lainsäätäjällä on aina velvollisuus ottaa huomioon ja turvata perus- ja ihmisoikeudet. Perustavanlaatuiset oikeudet kuuluvat kaikille, eikä niiden toteutuminen saa olla rahasta kiinni. Perus- ja ihmisoikeudet eivät voi olla turvattuja vain varakkaille. Luonnosvaiheessa esimerkiksi yhdenvertainen kohtelu nostettiin esiin perusteena ulottaa toimeentuloedellytys kaikille, myös Suomen ja Pohjoismaiden kansalaisille. Hallituksen esityksessä ehdotetaan tietoisesti ihmisten asettamista perusoikeuksien toteutumisen osalta eriarvoiseen asemaan taloudellisen aseman perusteella. Esitykseen on nimenomaisesti kirjattu, että Turvapaikanhakijana maahan tulleiden naisten työllistymismahdollisuudet ovat usein huonommat kuin miehillä ja naiset käytännössä työllistyvät miehiä harvemmin. Turvattua toimeentuloa koskevan edellytyksen asettaminen perheenyhdistämisen edellytykseksi kansainvälistä suojelua saaville vaikeuttaa erityi-
sesti niiden perheenkokoajien tosiasiallisia mahdollisuuksia perheenyhdistämiseen, jotka ovat naisia. Esityksessä on myös sivuutettu sisäministeriön vuonna 2012 julkaisema selvitys, jonka mukaan toimeentuloedellytystä ei voitane asettaa niille perheenjäsenille, joita uhkaisi Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan mukainen kohtelu (kidutus ja epäinhimillinen kohtelu) alkuperämaassa. Eli vaikka perheenyhdistämisdirektiivi antaa mahdollisuuden asettaa toimeentuloedellytys toissijaista suojelua saaville, Euroopan ihmisoikeussopimus estää toimeentuloedellytyksen asettamisen toissijaista suojelua saaneille, joita ei voida 3 artiklan mukaisista syistä palauttaa lähtömaihinsa eikä heille muodostu tosiasiallista vaihtoehtoa perheenyhdistämiselle jossakin toisessa maassa. EIT on ratkaisukäytännössään muun muassa vahvistanut, että perheenyhdistäminen on elintärkeä oikeus pakolaisille ja että perheenyhdistäminen on perustavanlaatuinen elementti, joka mahdollistaa vainoa pakoon lähteneiden ihmisten normaalin elämän jatkamisen. Vuona 2014 EIT katsoi tuomioissa Mugenzi v. Ranska ja Tanda-Muzinga v Ranska, että kansainvälisellä tasolla ollaan laajalti yksimielisiä siitä, että pakolaisilla on suurempi tarve hyöytä suotuisammasta perheen- yhdistämisprosessista muihin ulkomaalaisiin nähden ja että erityistä huomiota tulee kiinnittää alaikäisiin lapsiin. Kuten esitykseenkin on kirjattu, niin kansainvälisten velvoitteiden mukaan perheenyhdistämiselle voidaan asettaa vaatimuksia, kunhan edellytykset eivät tosiasialisesti rajoita oikeutta perheenyhdistämiseen. Edellytysten on oltava oikeasuhteisia ja kohtuullisia. Hallituksen esitys on perus- ja ihmisoikeusvelvoitteiden vastainen asettamalla edellytyksiä, jotka tosiasiallisesti rajoittavat ja estävät kaikkein heikoimmassa asemassa olevien oikeutta perheenyhdistämiseen. Ehdotetut edellytykset eivät ole oikeasuhtaisia ja kohtuullisia. III Perheenyhdistämisdirektiivi Esitystä on perusteltu perheenyhdistämisdirektiivillä, joka on vähimmäistason asettava säännös. Direktiivin tavoite on edistää perheenyhdistämistä. Direktiivi säätelee minimiedellytyksiä, jota huonompaa lainsäädäntöä ei sallita. Komissio on direktiiviä koskevassa tiedonannossa painottanut, että jäsenvaltiot eivät saa käyttää harkintavaltaansa tavalla, joka on vastoin direktiivin tavoitetta eli perheenyhdistämisen edistämistä. 2 Esitys on perheenyhdistämisdirektiivin ja sen tavoitteen vastainen eli itseasiassa tarkoittaisi sen väärinkäyttöä. 2 Komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle oikeudesta perheenyhdistämiseen annetun neuvoston direktiivin 2003/86/EY soveltamista koskevista ohjeista 3.4.2014 (COM(2014) 210 final
IV Toimeentuloedellytyksestä ja asetetusta määräajasta Esityksessä ehdotetaan perheenyhdistämistä rajoitettavaksi ulottamalla toimeentuloedellytys koskemaan kansainvälistä suojelua saavien perheenjäseniä, myös ns. vanhojen perheiden osalta. Esitetyille muutoksille ei ole esitetty mitään hyväksyttäviä perusteita. Pakolaisneuvonta vastustaa esitystä. Esityksen mukaan Suomessa turvapaikan saaneille ja kiintiöpakolaisille säädettäisiin kolmen kuukauden määräaika, minä aikana hakemuksensa jättäneille ei aseteta toimeentuloedellytystä. Jos hakemus jätetään määräajan jälkeen, koskee toimeentuloedellytys myös pakolaisia. Esitykseen on sisällytetty perheenyhdistämisdirektiivin pakottavan säädöksen edellyttämä poikkeus pakolaisaseman saaneiden osalta. Tältäkin osalta esitetään tiukinta mahdollista säädöstä. Suomen lainsäädäntöön oltaisiin ottamassa lyhintä mahdollista, kolmen kuukauden määräaikaa. Esitetyt muutokset merkitsevät perheenyhdistämisdirektiivin minimiedellytyksen ottamista Suomen lakiin. Nyt esitetty 3 kuukauden määräaika hakemuksen jättämiselle on aivan liian lyhyt ottaen huomioon pakolaisten erityistilanne. Perheenjäsenet joutuvat matkustamaan usein toiseen maahan, koska Suomen edustustoverkko on harva. Hakijoille matka edustustoon on usein pitkä, vaarallinen ja kallis. Perheenyhdistämiseen vaaditaan usein asiakirjoja ja passi. Näiden hankkiminen on monille pakolaisille mahdotonta. Lisäksi hakemuksen jättäminen edellyttää laillista oleskeluoikeutta siinä maassa, jossa edustusto sijaitsee. Edustustoissa on useiden kuukausien jonot hakemuksen jättämistä varten. Näin ollen tällaisen määräajan asettaminen tarkoittaisi käytännössä toimeentuloedellytyksen ulottamista myös pakolaisaseman saaneiden perheenjäseniin. On kiinnitettävä huomiota myös siihen, että kiintiöpakolaisten osalta määräaika ehdotetaan laskettavaksi siitä hetkestä, kun hakijalle ilmoitetaan päätöksestä ottaa hänet kiintiöön. Tämä tapahtuu aina ulkomailla, esimerkiksi pakolaisleirillä. Pakolaisneuvonta katsoo, että mikäli toimeentuloedellytys vastoin näkemystämme ulotettaisiin koskemaan myös turvapaikan saaneiden ja kiintiöpakolaisten sekä toissijaista suojelua saaneiden perheenyhdistämistä niin asetettavan määräajan tulisi olla vähintään vuoden pituinen. Kuten myös esitykseen on kirjattu, kolmen kuukauden määräaika on niin sanottu minimimääräaika, joten määräajan on mahdollista olla tätä pidempi. Esimerkiksi Belgiassa on säädetty vuoden pituinen määräaika.
V Pakolaisaseman ja toissijaista suojelua saaneiden yhdenvertainen kohtelu Komissio katsoo, että toissijaista suojelua saavan henkilön humanitaarisen avun tarve ei eroa pakolaisten tarpeesta, ja kehottaa jäsenvaltioita ottamaan käyttöön säännöt, joilla pakolaisille sekä väliaikaista ja toissijaista suojelua saaville henkilöille myönnetään samanlaiset oikeudet. Molempien suojeluasemien samankaltaisuus vahvistetaan myös ns. uudelleenlaaditun menettelydirektiivin (2011/95/EU) tekstissä osana yhteistä eurooppalaista turvapaikkajärjestelmää. 3 Esityksessä ehdotetaan muutoksia juuri perheenyhdistämisdirektiivin pohjalta, jolloin on otettava huomioon komission antama direktiivin soveltamista koskeva ohje, jossa on huomioitu yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän vaatimukset ja muutokset uudelleenlaadituissa direktiiveissä perheenyhdistämisdirektiivin antamisen jälkeen. Pakolaisneuvonta katsoo, että Suomessa kansainvälistä suojelua saaneille tulee turvata yhdenvertainen oikeus perhe-elämään. Esityksessä ei ole esitetty syitä poiketa yhdenvertaisen kohtelun periaatteesta ja saattaa kansainvälistä suojelua saaneita eriarvoiseen asemaan. Esitys olisi omiaan lisäämään turvapaikka-asioissa ns. statusvalituksia ja näin kuormittamaan myös tuomioistuimia. VI Lapsen etu YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen 9 artiklan mukaan sopimusvaltiot takaavat, ettei lasta eroteta vanhemmistaan heidän tahtonsa vastaisesti paitsi, kun toimivaltaiset viranomaiset toteavat sen olevan lapsen edun mukaista soveltuvien lakien ja menettelytapojen mukaisesti. 10 artiklan mukaan lapsen tai hänen vanhempiensa hakemukset, jotka koskevat sopimusvaltioon saapumista tai sieltä lähtemistä perheen jälleenyhdistämiseksi käsiteltävä myönteisesti, humaanisti ja kiireellisesti. Poikkeamissäännös ei ole riittävä lapsen edun turvaamiseksi. Esimerkiksi Saksassa ja Ruotsin määräaikaisessa lainmuutosehdotuksessakin yksintulleet alaikäiset on jätetty toimeentuloedellytyksen ulkopuolelle. Esitys ja toimeentuloedellytyksen ulottaminen yksintulleisiin alaikäisiin on vastoin lapsen oikeuksien yleissopimuksen valtiolle asettamia velvoitteita. Pakolaisneuvonta katsoo, että mikäli perheenkokoajana on ilman huoltajaa oleva lapsi, lakiin on selkeästi kirjattava, että toimeentuloedellytystä ei vaadita. 3 Ibid.
VII Kotoutumisesta Perheenyhdistäminen on tarpeen, jotta perhe-elämä olisi mahdollista. Se edistää sellaisen sosiaalisen ja kulttuurisen vakaudenmuodostumista, joka helpottaa kolmansien maiden kansalaisten kotoutumista jäsenvaltioissa. Se myös lujittaa taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta, mikä on yhteisön perustavoitteita, kuten Euroopan yhteisön perustamissopimuksessa todetaan. (Perheenyhdistämisdirektiivin johdanto, kohta 4) Esityksen tavoitteena on hallita maahanmuuttoa, vähentää maahanmuuton kustannuksia, edistää kansainvälistä tai tilapäistä suojelua saavien perheenkokoajien kykyä vastata perheensä toimeentulosta, helpottaa perheenjäsenten yhteiskuntaan asettumista sekä varmistaa, ettei Suomi näyttäydy erityisen houkuttelevana turvapaikanhakumaana. Esitys on ristiriidassa sen keskeisten tavoitteiden, kuten hallitun maahanmuuton ja kotoutumisen edistämisen kanssa. Myös hallitus on korostanut kotoutumisen merkitystä. Perhe on olennainen kotoutumisen kannalta. Perheen merkitys korostuu kansainvälistä suojelua saavien ja erityisesti traumatisoituneiden kidutuksen uhrien ja muiden erityisen haavoittuvassa asemassa olevien kohdalla. Huoli turvattomissa olosuhteissa elävästä perheestä yleensä käytännössä estää toipumisen ja kotoutumisen. Tämä on myös tarpeetonta inhimillisen kärsimyksen aiheuttamista. VI Voimaantulosta Lain voimaantulossa pakolaisaseman osalta toimeentuloedellytys ehdotetaan rajattavaksi siten, että perheenkokoajan lupapäätös on ratkaiseva. Esityksen mukaan uutta lakia sovellettaisiin vain niihin perheenjäsenen oleskelulupahakemuksiin, joiden perusteena oleva perheenkokoajan lupapäätös on tehty lain voimaantulon jälkeen. Toissijaista tai tilapäistä suojelua saaneiden perheenjäsenille toimeentulovaatimus ulotettaisiin kaikkiin, joissa ei ole ehditty tehdä päätöstä. Esitys tarkoittaisi sitä, että hakemuksen jättämisen jälkeen lisätään merkittäviä lisäedellytyksiä luvan saamiselle, jotka eivät ole olleet hakijan tiedossa hakemusta jätettäessä. Se sovelletaanko lisäedellytyksiä, riippuisi käytännössä myös viranomaisten käsittelyn nopeudesta. Esitetty taannehtiva säädös on myös vastoin ennakoitavuuden edellytystä hyvän hallinnon takeena. Erityisesti ottaen huomioon, että on kyse oikeudesta perheelämään, perustavanlaatuisen perus- ja ihmisoikeuden rajoittamisesta, voimaantulosäännöksen osalta ei voida hyväksyä taannehtivaa soveltamista. Pakolaisneuvonta vastustaa esitystä tältä osin ja katsoo, että myös toissijaista ja
tilapäistä suojelua saaneiden osalta mahdolliset muutokset tulee kohdistaa aikaisintaan lainmuutoksen voimaantulon jälkeen tehtyihin hakemuksiin. VII Lopuksi On ollut ennustettavissa, että perheenyhdistämisen tiukentaminen lisää sitä, että perheenjäsenet (usein naisia ja lapsia) ja kokonaiset perheet yrittäisivät hakeutua turvapaikanhakijoina Eurooppaan ja Suomeen. Tämä on nähtävissä jo nyt. Enemmistö vuonna 2016 Euroopan rajoilla saapuvista turvapaikanhakijoista on jo naisia ja lapsia esimerkiksi YK:n lapsijärjestön Unicefin havaintojen mukaan. Turkista Kreikkaan johtavan reitin sulkemisen jälkeen salakuljettajat tuovat hakijoita vielä vaarallisempaa Libya-Italia reittiä. Välimerellä on pelastettu tämän vuoden aikana jo 37 000 ihmistä, joukossa yhä enemmän ja yhä pienempiä lapsia. YK:n pakolaisjärjestö UNHCR pelkää jopa 700 ihmisen hukkuneen viime viikolla kolmessa onnettomuudessa Välimerellä. EU-jäsenvaltioiden kilpajuoksu muuttaa lakejaan ja käytäntöjään ollakseen mahdollisimman vähän houkutteleva maa pakolaisille on erittäin lyhytnäköistä ja johtaa ihmishenkien ja yhä useamman lapsen turvallisuuden ja hengen vaarantamiseen. Jäsenvaltioiden lyhytnäköinen politiikka ja reagointi pakolaiskriisiin on jo nyt johtanut siihen, että vainoa ja kriisiä pakenevat sekä perheensä luo yrittävät joutuvat turvautumaan salakuljettajiin ja yhä vaarallisempiin reitteihin kohti Eurooppaa ja perheitään. Joukossa on yhä enemmän naisia ja lapsia, ja yhä pienempiä lapsia. Eduskunnan ei tulisi hyväksyä lakia, jolla tietoisesti ja ilman todellisia perusteita edesautetaan tällaista kehitystä. Elina Castrén OTK, VT Toiminnanjohtaja