Suomen Punaisen Ristin lausunto Euroopan unionin turvapaikkajärjestelmän uudistamisesta

Transkriptio

1 Hallintovaliokunnalle Suomen Punaisen Ristin lausunto Euroopan unionin turvapaikkajärjestelmän uudistamisesta Suomen Punainen Risti kiittää mahdollisuudesta lausua Euroopan unionin turvapaikkajärjestelmän uudistamisesta (U 34/2016, U 35/2016, U 36/2016, U 37/2016). Suomen Punainen Risti on viranomaisia tukeva julkisoikeudellinen yhdistys, jonka oikeudellisesta erityisasemasta on Suomessa säädetty lailla (238/2000) sekä sen nojalla annetulla tasavallan presidentin asetuksella (811/2005). Suomen Punainen Risti ylläpitää Maahanmuuttoviraston kanssa tehdyn sopimuksen mukaisesti vastaanottokeskuksia sekä vastaa Suomeen saapuvien kiintiöpakolaisten vastaanotosta ja perheenyhdistämisestä. Suomen Punainen Risti on maan suurimpia valmiusorganisaatiota, ja tässä yhteydessä se myös muun muassa ylläpitää valmiutta laajamittaisen maahantulon varalta. On selvää, että EU-maiden turvapaikkamenettelyjä ja vastaanotto-olosuhteita on yhdenmukaistettava. Samalla kaikkien kansainvälistä suojelua hakevien oikeuksien täyttyminen ja ihmisarvoinen kohtelu on taattava asianmukaisesti ja kansainvälisten velvoitteiden mukaisesti. Yhdenmukaistaminen ei siten saa tarkoittaa alimman mahdollisen yhteisen nimittäjän järjestelmää, jossa turvapaikanhakijoiden perusoikeuksia rajoitetaan niin paljon, kuin on mahdollista. Erityisesti palauttamiskiellon (non-refoulement) periaatteen noudattaminen tulee varmistaa. Suomen Punainen Risti yhtyy hallituksen näkemykseen, että nyt käsillä olevilla asetuksilla ei tule entisestään heikentää olemassa olevia perus-, ihmisoikeus- ja tietosuojaa koskevia periaatteita. Tässä lausunnossa tuomme esiin huomiota keskeisistä uudelleensijoittamis-, vastaanotto-, määritelmä- ja menettelyasetukseen esitetyistä muutoksista. Yleisesti ottaen näemme kiitettävänä, että esityksissä on joiltain osin pyritty parantamaan pakolaisten ja turvapaikanhakijoiden oikeuksia menettelyn aikana, sekä esim. helpottamaan ammatillisen pätevyyden tunnustamista ja lisäämään mahdollisuuksia työllistyä jo varhaisessa vaiheessa. Esityksissä on kuitenkin myös osia, jotka ovat näkemyksemme mukaan ongelmallisia. Oleskeluluvan määräaikaisuus (määritelmäasetus, U 35/2016) Määritelmäasetukseen esitetään muutosta, jonka mukaan kansainvälistä suojelua annettaisiin vain niin kauan kun vainoon tai vakavaan haittaan perustuvat syyt ovat olemassa. Säännöllisiä uudelleentarkasteluja suoritettaisiin alkuperämaan tilanteen muuttuessa ja oleskelulupaa jatkettaessa, jotta voidaan arvioida täyttyvätkö aseman myöntämisen edellytykset edelleen. Ehdotuksessa on esitetty, että toissijaista suojelua saavan lupa myönnettäisiin ensin yhdeksi vuodeksi, jonka jälkeen luvan edellytykset tarkasteltaisiin uudelleen. Toinen tarkastelu suoritettaisiin kahden vuoden kuluttua toisen luvan myöntämisestä. Pakolaisstatuksen saaneelle

2 myönnettäisiin oleskelulupa kolmeksi vuodeksi ja uudelleentarkastelut tehtäisiin kolmen vuoden välein. Samalla esityksessä todetaan, että suojelun määräaikaisuuden ei tulisi vaikuttaa henkilön kotoutumismahdollisuuksiin. Suomen Punainen Risti katsoo, että lähtökohtaisesti hyvin lyhytaikainen oleskelulupa tulee väistämättä vaikeuttamaan henkilön kotoutumismahdollisuuksia ja pitämään yllä epätietoisuutta ja huolta tulevaisuudesta. Uusien olosuhteiden arvioinnin tulee perustua kattavalle, jatkuvalle ja oikeudenmukaiselle selvitykselle niin, että olosuhteiden muuttumisen voidaan olettaa olevan suhteellisen pysyvää. Näennäiset tai kestoltaan epävarmat muutokset olosuhteissa eivät saa johtaa automaattiseen uudelleen arviointiin ja suojelun lakkauttamiseen. Ei ole inhimillistä eikä kenenkään kannalta tarkoituksenmukaista poistaa oleskelulupa henkilöltä, jonka tarve kansainväliselle suojelulle syntyy lyhyellä aikavälillä todennäköisesti uudelleen. Esityksen mukaan henkilölle, jonka suojeluasema lakkautetaan, annettaisiin ennen lakkaamisen voimaan tuloa kolmen kuukauden odotusaika, jonka aikana hänellä on mahdollisuus hakea oleskeluoikeutta muulla perusteella. Suomen Punainen Risti pitää mahdollisuutta uuden luvan hakemiseen ja saamiseen erittäin tärkeänä. Luvan uudelleen arvioinnin ei tule sulkea pois mahdollisuutta myöntää suojelua tai oleskelulupaa toisella perusteella, vaikka perusteiden alkuperäiselle suojelulle arvioidaankin poistuneen. Suojelun tarpeen arviointi (määritelmäasetus, U 35/2016) Komission esityksen mukaan suojelun tarpeen perusteita yhdenmukaistettaisiin edelleen. Jäsenvaltiolla ei ole enää mahdollisuutta tarjota suotuisampaa kohtelua. Lisäksi jäsenvaltioiden viranomaiset velvoitettaisiin ottamaan huomioon suojelua myönnettäessä ja pakolais- tai toissijaisen suojeluaseman lakkaamisarvioinnissa yhteinen analyysi ja ohjeistus, jota erityisesti Euroopan turvapaikkavirasto (EASO) tuottaa. Suomen Punainen Risti korostaa, että kansainvälisten velvoitteiden mukaisia yksilöllisiä oikeuksia hakea turvapaikkaa tulee kunnioittaa, ja turvapaikanhakijoiden tulee saada osakseen oikeudenmukainen ja yksilöllinen turvapaikkamenettely. Mahdolliset yhteiset analyysit ja ohjeistukset eivät saa muodostua sellaisiksi, ettei niistä olisi mahdollista yksittäistapauksissa poiketa. Myös ohjeiden laatimismenettelyyn tulee kiinnittää huomioita niin, että niissä otetaan mahdollisimman kattavasti huomioon eri lähteistä saatava tieto mm. lähtömaiden olosuhteista, ja että ohjeiden tekoon käytetyistä tiedoista kerrotaan avoimesti. Kansainvälisillä organisaatioilla sekä kansalaisjärjestöillä on usein lähtömaihin liittyvää tietoa, joka tulee ottaa asianmukaisesti huomioon valmistelun aikana. Turvapaikanhakijoiden uudelleensijoittamista koskeva asetusehdotus (U 36/2016) Suomen Punainen Risti näkee tärkeänä, että uudelleensijoittamisjärjestelmää käytetään tehokkaasti, ja yhtyy hallituksen näkemykseen, että uudelleensijoittamistoiminta tulisi vakiinnuttaa myös niihin jäsenvaltioihin, joissa sitä ei ole toistaiseksi harjoitettu. Laillisten reittien, mukaan lukien perheenyhdistämisen, lisääminen

3 kansainvälistä suojelua tarvitseville on kotimaiden olosuhteiden parantamisen ja rauhan saavuttamisen pyrkimysten jälkeen paras tapa vähentää ihmisten salakuljetusta ja ihmiskauppaa, ja tarjota turvaa kaikkein heikoimmassa ja haavoittuvammassa asemassa oleville henkilöille. Suomen Punainen Risti pitää huolestuttavana YK:n pakolaistoimiston (UNHCR) uudelleensijoittamisohjelmalle annettavan tuen mahdollista vähenemistä ja tälle EU:n rinnakkaisen järjestelmän luomista. EU:n uudelleensijoitusohjelman tulee olla lisämekanismi pakolaisten uudelleensijoittamisessa, eikä sen tule vaikuttaa EU-maiden tukeen vakiintuneelle ja hyvin toimivalle UNHCR:n uudelleensijoitusohjelmalle. Suomen Punainen Risti näkee ongelmallisena myös sen, että ehdotuksessa perheenyhdistämisellä jo Euroopassa olevien perheenjäsenten luokse tulevat voitaisiin sisällyttää uudelleensijoitettavien määrään. Perheenyhdistäminen tulee nähdä erillisenä laillisena mekanismina saapua Eurooppaan perheensä luokse, eikä osana uutta järjestelmää. Mikäli EU:n uudelleensijoittamisjärjestelmän sisälle sijoitetaan sekä jo nykyisin kiintiöpakolaisina otettavat henkilöt, että perheenyhdistämiseen oikeutetut, järjestelmän merkitys Suomessa jää käytännössä vähäiseksi. Lasten säilöönotto (vastaanottodirektiivi, U 37/2016) Komission esityksen mukaan alaikäiset voitaisiin edelleen ottaa säilöön viimeisenä keinona, kuun muita turvaamistoimia ei voida käyttää. Suomen Punainen Risti on toistuvasti esittänyt näkemyksensä siitä, että lasten säilöönotosta tulisi kokonaan luopua. Lapsen edun mukainen ratkaisu olisi, ettei lasta koskaan, huoltajan kanssa tai yksin, otettaisi säilöön. Lasten kohdalla tulisi turvautua vaihtoehtoisiin toimenpiteisiin, jolloin myös perheen yhtenäisyys turvattaisiin altistamatta lasta säilöönoton vaikutuksille. Sikäli kun lasten säilöönottoa ei kokonaan kielletä, Suomen Punainen Risti pitää kuitenkin erittäin kannatettavana komission esitystä taata myös säilöön otettujen alaikäisten oikeus koulunkäyntiin. Ilmoittautumis- ja asumisvelvollisuus (vastaanottodirektiivi, U 37/2016) Komissio esittää asumis- ja ilmoittautumisvelvollisuuden mahdollisuutta vastaanottodirektiivin turvaamistoimina. Hakija voitaisiin velvoittaa ilmoittautumaan säännöllisesti viranomaisille, jos on syytä epäillä, että on olemassa pakenemisen vaara. Hakija voidaan myös määrätä oleskelemaan tietyssä paikassa, ja mikäli hän ei ole noudattanut tätä määräystä, ja on olemassa pakenemisen vaara, hakija voitaisiin ottaa säilöön. Suomessa on jo valmisteilla vastaava esitys. Esityksestä jää epäselväksi onko kyseessä säilöönoton vaihtoehdot vai kokonaan uudet, eriasteiset turvaamistoimet. Asumis- ja ilmoittautumisvelvollisuuksien käyttöönoton edellytykset on kuvattu esityksessä hyvin yleisellä tasolla. Turvaamistoi-

4 mena asumisvelvollisuus sekä tiiviisti tapahtuva ilmoittautumisvelvollisuus puuttuvat henkilön liikkumisvapauteen, niin että ne muistuttavat käytännössä kotiarestia ja varsinaista säilöönottoa. Rajoitus henkilön liikkumisvapauteen on merkittävä erityisesti syrjäisten vastaanottokeskusten osalta, joista poistuminen ilmoittautumisten välillä ei ole käytännössä mahdollista. Tällöin kyse voi olla tosiasiallisesti säilöönotosta, ja riskinä on, että entistä useampi ulkomaalainen ja/tai turvapaikanhakija joutuu yhä tiukempien turvaamistoimien kohteeksi. Suomen Punainen Risti katsoo, että kummankin keinon käyttöönotolle tulisi jo asetuksessa asettaa selkeät edellytykset ja oikeusturvatakeet. Valmiussuunnitelmat (vastaanottodirektiivi U 37/2016) Vastaanottodirektiiviin esitetään lisäystä, jonka mukaan jäsenvaltioiden olisi laadittava valmiussuunnitelma vastaanottopalvelujen turvaamiseksi laajamittaisen maahantulon tilanteessa. Suomessa valmiussuunnitelmat ovat jo olleet olemassa aiemmin, ja on kannatettavaa, että vastaavia menetelmiä kehitetään myös muualla Euroopassa. Suomen tehokas toiminta syksyn 2015 laajamittaisen maahantulon hallitsemiseksi perustui suunnitelmallisuuteen, sopimuksellisuuteen ja hyvään yhteistyöhön viranomaisten ja muiden toimijoiden, kuten SPR:n, välillä. Maahantulovarautumisen suunnitelmat ja ohjeet oli tehty ja sopimuksissa sovittu eri toimijoiden roolit. Suomen Punainen Risti katsoo, että koska Suomessa, kuten myös monissa muissa maissa, eri järjestöt ovat olleet merkittävässä roolissa laajamittaiseen maahantuloon varautumisessa ja vastaamisessa, tulisi myös direktiivissä edellyttää kaikkien keskeisten toimijoiden huomioimista ja mukaan ottamista jo valmiussuunnittelussa sekä niiden sisällyttämistä itse valmiussuunnitelmaan. Perheen määritelmä (määritelmäasetus, U 35/2016 ja vastaanottodirektiivi, U 37/2016) Komission esityksessä laajennetaan perheenjäsenyyden ulottuvuutta koskemaan lähisukulaisia sekä myös lähtömaasta lähtemisen ja jäsenvaltioon saapumisen välillä muodostettuja perheitä. Suomen Punainen Risti pitää laajennusta erittäin kannatettavana. Monet turvapaikanhakijat voivat odottaa jopa vuosia pakolaisleireillä tai toisessa maassa ennen pääsyä jäsenvaltioon. On kohtuutonta, että vuosia kestäneen, usein hakijan toiveista riippumattoman, odottelun aikana solmittuja perhesuhteita ei otettaisi huomioon perheenjäseniä määriteltäessä. Oikeusapu (menettelyasetus, U 34/2016) Hallitus suhtautuu kielteisesti komission esitykseen laajentaa hakijan oikeutta saada ilmaista oikeusapua koskemaan koko turvapaikkaprosessia. Suomessa rajoitettiin hakijan oikeutta saada ilmaista oikeusapua ennen muutoksenhakuvaihetta eduskunnan kesällä 2016 hyväksymällä lainmuutoksella. Suomen Punainen Risti on tämän lakimuutoksen yhteydessä tuonut esiin, että oikeusavun rajaaminen turva-

5 paikkatutkinnassa ja haastatteluissa vain niihin tapauksiin, joissa on erityisen painavia syitä, on ollut omiaan merkittävästi heikentämään erityisesti haavoittuvassa asemassa olevien turvapaikanhakijoiden oikeusturvaa sekä lisäämään eriarvoisuutta turvapaikanhakijoiden välillä. Komission esityksessä oikeus oikeuspuun olisi taattu menettelyn kaikissa vaiheissa, mukaan lukien turvapaikkahaastattelussa. Esityksen mukaan turvapaikanhakijoille annettavalle oikeusavulle asetetut ajalliset tai rahalliset rajoitukset eivät saisi olla erilaiset kuin jäsenvaltion kansalaisille annettavalle oikeusavulle muuten. Suomen Punainen Risti katsoo, että komission esitys on kannatettava ja toteutuessaan palauttaisi myös Suomen lainsäädännön tasolle, jossa kaikkien turvapaikanhakijoiden oikeusturva on riittävällä tasolla taattu. Kristiina Kumpula pääsihteeri