MAA- JA METSÄTALOUSMINISTERIÖ 21.11.2016 Neuvotteleva virkamies Tapio Hakaste Lainsäädäntöneuvos Heidi Aliranta HE 239/2016 vp HALLITUKSEN ESITYS EDUSKUNNALLE KALASTUKSESTA TENOJOEN VESISTÖSSÄ NORJAN KANSSA TEHDYN SOPIMUKSEN HYVÄKSYMISESTÄ SEKÄ LAEIKSI SOPIMUKSEN LAINSÄÄDÄNNÖN ALAAN KUULUVIEN MÄÄRÄYSTEN VOIMAANSAATTAMISESTA JA SOVELTAMISESTA SEKÄ KALASTUSLAIN MUUTTAMISESTA Kuuleminen maa- ja metsätalousvaliokunnassa Hallituksen esityksen tavoite Hallituksen esityksen tavoitteena on saada eduskunnan hyväksyminen uudelle Tenojoen kalastussopimukselle Suomen ja Norjan välillä. Esitys sisältää lisäksi ehdotuksen sekamuotoiseksi voimaansaattamislaiksi, jolla saatetaan voimaan sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset, säädetään sopimuksen soveltamisen kannalta olennaisista seikoista ja kumotaan nykyisen Tenojen kalastussopimuksen hyväksymistä koskeva laki sekä ns. Tenojoen kalakorvauslaki. Voimassa oleva sopimus ja tarve uudelle kalastussopimukselle Lohenkalastuksen yhteisellä säätelyllä maiden välillä on pitkät perinteet rajasijainnista johtuen. Ensimmäinen yhteinen kalastussääntö annettiin vuonna 1873. Voimassa oleva vuoden 1989 kalastussopimus säädettiin vaikeutetussa lainsäätämisjärjestyksessä ja se tuli voimaan 1.1.1990. Voimassa oleva sopimus sisältää kalastussäännön, jonka määräyksiä sovelletaan Teno-, Inari- ja Kietsimäjoen rajaosuudelle sekä Norjassa Tenojoen alajuoksun jokisuulta lähtien. Kalastussääntö rakentuu pitkälti ns. asuinpaikkaperiaatteen soveltamiseen, jonka mukaan laajimmat mahdollisuudet kalastukseen ovat Tenojoen jokilaaksossa vakinaisesti asuvilla kalastusoikeuden haltijoilla. Sen sijaan muualla asuvien kalastusoikeuden haltijoiden oikeuksia on merkittävästi rajoitettu. Sopimuksen voimaantulon jälkeen lainsäädäntö sekä alueella toimivaltaiset kalastusviranomaiset ovat muuttuneet. Myös lohikantojen hoitomenetelmät ovat kehittyneet huomattavasti. Tenon lohikantojen tilasta on saatu uutta ja tarkempaa tietoa. Nykyisen sopimuksen rakenne ei mahdollista joustavaa lohikantojen säätelyä. Suomen perustuslain näkökulmasta voidaan pitää kyseenalaisena poikkeuslakina hyväksytyn sopimuksen soveltamisen jatkamista vuosikymmenten ajan. Tarve uudelle kalastussopimukselle tunnistettiin jo 1990-luvun lopulla, jolloin uudesta sopimuksesta neuvoteltiin ensimmäisen kerran. Nykyisessä sopimuksessa on pidetty epätarkoituksenmukaisena sitä, kalastusta ei voida säädellä lohikantakohtaisesti ja tavoitteellisesti kunkin kannan tilan edellyttämällä tasolla. EU:n yhteinen kalastuspolitiikka edellyttää, että kalastusta säädellään Tenolla siten, että säätelyn tavoitteet ovat yhteensopivia Euroopan unionin yhteisen kalastuspolitiikan tavoitteiden kanssa. Käytännössä tämä tarkoittaa kalakantojen elvyttämistä kestävää enimmäistuottoa (MSY, Maximum Sustainable Yield) ylittäville tasoille, mikä lohella on määritelty kutukantatavoitteiden avulla. Sopimusneuvottelujen käynnistymiselle oli kaksi tärkeää syytä. Tenojen lohikantojen heikentynyt tila sekä tarve muuttaa kalastussopimusta paremmin nykyisiä kansainvälistä lohikantojen hoitotapaa vastaavaksi. Tenojen vesistössä ongelmat ovat liittyneet etenkin usean merivuoden suurten lohien liian voimakkaaseen kalastukseen ja niiden saaliiden vähenemiseen pitkällä aikavälillä, etenkin vesistön latvalla sijaitsevissa sivujoissa.
2 Tenon uuden kalastussopimuksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset Tenon kalastussopimus allekirjoitettiin 30.9.2016. Noin viisi vuotta kestäneet neuvottelut olivat erittäin haastavat ja yhteisten näkökantojen löytäminen oli vaikeaa, sillä ratkaisuissa tuli sovittaa yhteen molempien maiden erilaiset kalastusoikeusjärjestelmät, valtiosääntöoikeudelliset reunaehdot ja useiden kalastajaryhmien ristikkäiset intressit Sopimuksen ja kalastussäännön määräyksillä rajoitetaan pääasiassa lohen kalastusta. Kalastusmääräyksiä koskeneissa neuvotteluissa keskeisiä kysymyksiä olivat perinteisten pyyntimuotojen kalastusajat, kalastusmatkailulupien kiintiöiminen sekä mahdollisuus kalakantoihin liittyvän tarpeen vaatiessa mukauttaa säännön määräyksiä joustavasti ja nopeasti. Edellä sanottujen tavoitteiden toteuttamiseksi uusi kalastussopimus sisältää kolme merkittävää uudistusta. Ensiksikin lohikannoille laaditaan maiden yhteinen hoitosuunnitelma, joka toimii lähtökohtana Tenojoen vesistön lohikantojen säätelyssä. Toinen uudistus liittyy joustavaan kalastuksen säätelyyn. Sopimuksen kalastussäännön määräykset ovat voimassa lähtökohtaisesti yhden lohisukupolven ajan kerrallaan ja voimassaoloaikana kalastuksen säätelyä voidaan joustavasti mukauttaa sekä tiukemmaksi että lievemmäksi kalakantojen tilan mukaisesti ja mahdollisia toimenpiteitä on myös sovittu ennalta osaksi kalastussääntöä. Kolmanneksi kalastuksen säätely edellyttää myös maiden tiiviimpää seuranta- ja tutkimusyhteistyötä esimerkiksi saalistietojen keräämistä on tarpeen yhtenäistää ja seurata kutukantatavoitteiden täyttymistä yhteisen seurantaohjelman puitteissa. Sopimuksen sisältämällä kalastuksensäätelyllä pyritään parantamaan Tenojoen lohikantojen tilaa niin, että hyvää tilaa osoittavat hoitotavoitteet saavutetaan pääosin kahden lohisukupolven aikana. Tämä tarkoittaa käytännössä runsaan kymmenen vuoden aikajaksoa. Tilan parantaminen edellyttää lohiin kohdistuvan kalastuskuolevuuden vähentämistä noin 30 %:lla nykytilanteeseen verrattuna. Nämä kalastuskuolevuuden vähennykset kohdistetaan etenkin kalastuskauden alkuun, jolloin niillä voidaan saada tehokkaasti parannusta heikkojen lohikantojen tilaan. Rajoituksista huolimatta perinteisten pyydysten käyttö on edelleen mahdollista yhtenäisen kalastuskauden puitteissa. Kulkutusverkon, seisovan verkon ja padon pyyntiaikoja on räätälöity pyydysten käyttötavan mukaisesti. Myös matkailukalastukseen kohdistetaan rajoituksia tilanteen korjaamiseksi. Eri intressejä sovitetaan yhteen kalastusmääräysten avulla. Maiden yhteisten matkailukalastuslupien myyntikäytäntö muuttuu niin, että kalastuslupamäärälle asetetaan kokonaiskiintiö ja luvat jaetaan tasan maiden välillä. Lupamäärissä on otettu huomioon kalastuskuolevuuden vähentämistarve vähentämällä myytävää lupamäärää kalastuskauden alkua painottaen. Paikallisten kalastajien kalaan pääsyä helpotetaan rajoittamalla matkailukalastajien vuorokautista kalastusaikaa. Asuinpaikkaperiaate säilyy perinteisten pyydysten käytön vaatimuksena lohenpyyntikulttuurin säilyttämiseksi ja lohikantojen suojelutoimien kohdentamiseksi. Vastaavasti alueen ulkopuolella asuvien kalastusoikeuden omistajien asemaa parannetaan osoittamalla heille osa Suomelle kuuluvista matkailuluvista. Toisaalta ulkopuolella asuvien, kalastusoikeutensa perintönä suoraan paikkakunnalla asuvalta saaneiden henkilöiden mahdollisuus käyttää perinteisiä pyyntimuotoja poistuu. Uusi sopimus lisää Tenon vaelluskalakantojen käytön ja hoidon suunnitelmallisuutta ja joustavuutta. Lohikantojen hoito sidotaan jatkossa vaelluskalakantojen tilaan, kuten menetellään Itämeren lohikantojen kohdalla. Jatkossa hoitotoimia verrataan lohikantojen kestävän tilan saavuttamiseen ja niitä on mahdollista muuttaa, mikäli se on välttämätöntä kalakantojen tilan turvaamiseksi tai jos kalakantojen tila sallii muutokset. Sopimuksen 6 ja 7 artiklojen mukaan hallitukset tai niiden määräämät viranomaiset voivat yhdessä sopia kalastussäännön määräyksistä poikkeavien säädösten antamisesta, jos se on välttämätöntä kalakantojen elinvoimaisuuden turvaamiseksi, heikentyneiden tai heikentymisvaarassa olevien kalakantojen suojelemiseksi tai elvyttämiseksi taikka jos kalakantojen tila sen sallii. Tämä joustavuusperiaate mahdollistaa siten esimerkiksi rajoitusten tiukentamista lohikannan heikentyessä tai vastaavasti myös rajoitusten lieventämistä kantojen tilan sen salliessa. Määräykset vahvistettaisiin kansallisesti. Kalastussääntöön kuuluu myös ennakolta sovittuja lohikantakohtaisia toimenpiteitä, joita toteutetaan jos lohikantojen tila merkittävästi heikkenee tai kantojen elpyminen estyy. Määräykset on
3 mitoitettu alueellisesti vain sille osalle Tenojoen pääuomaa, mihin kyseinen lohikanta vaeltaa. Ne ovat tarpeen, jotta lohikantojen tilan muutoksiin voidaan haitallisten muutosten kohdalla reagoida ilman mahdollisesti vuosia kestäviä neuvotteluja. Voimaansaattamislain keskeiset ehdotukset Voimaansaattamislakiehdotuksen mukaan sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset olisivat lakina voimassa Suomessa. Lakiehdotuksessa esitettäisiin säädettäväksi myös sopimuksen toimeenpanotehtävien osalta toimivaltaisista viranomaistahoista, joita olisi useita. Maa- ja metsätalousministeriö neuvottelisi ja tekisi sopimuksen Norjan hallituksen tai sen määräämän viranomaisen kanssa kalastussäännön mukauttamiseksi tarpeellisiksi ns. poikkeaviksi määräyksiksi. Kansallisesti ne saatettaisiin voimaan valtioneuvoston asetuksina suoraan perustuslain nojalla. Ministeriö myös hyväksyisi Suomen osalta maiden yhteisen Tenojoen lohikantojen hoitosuunnitelman sekä päättäisi tarvittaessa aloitteen tekemisestä norjalaisille suunnitelman muuttamiseksi. Ministeriö sopisi Norjan kanssa maiden yhteisen seuranta- ja tutkimusryhmän toimeksiannosta ja nimeäisi Suomen kaksi edustajaa ryhmään. Lisäksi ministeriölle delegoitaisiin asetuksenantovaltuuksia liittyen kalastusmatkailulupien hintojen asettamiseen, ulkopaikkakuntalaisten kalastusoikeuden haltijoiden kalastuslupakiintiön vahvistamiseen ja kalastuslupatulojen käytön perusteista säätämiseen. Sopimuksen toimeenpanosta aluehallinnossa nykyisin vastaavalle Lapin ELY-keskukselle kuuluisi sopimuksen ensimmäisinä soveltamisvuosina kalastuslupien myynnin järjestäminen, lupatulojen jakaminen omistajille maksettaviin korvauksiin ja Tenon kalastusveneiden rekisteröintiin liittyviä tehtäviä. Lisäksi Lapin ELY-keskus voisi myöntää kalastussäännön 38 :ssä tarkoitettuja, yksittäisiä tapauksia koskevia poikkeuslupia. Vuonna 2019 toimintansa aloittavat uuden kalastuslain mukaiset kalatalousalueet. Tenolla ne ryhtyisivät tuolloin hoitamaan lupamyynnin järjestämistä ja lupatulojen jakamista sekä venerekisteröinteihin liittyviä tehtäviä ELY-keskuksen sijaan. Luonnonvarakeskuksella olisi keskeinen rooli sopimuksen edellyttämän maiden yhteisen lohikantojen hoitosuunnitelman vastuuvalmistelijana sekä saalistietoja vastaanottavana rekisteriviranomaisena. Käytännössä Luonnonvarakeskuksen edustajat tulisivat todennäköisesti olemaan jäseninä myös maiden yhteisessä seuranta- ja tutkimusryhmässä, jonka rooli on Tenon lohikantojen tilaa koskevan tieteellisen tiedon tuottaminen päätöksenteon pohjaksi. Paikallisten kalastusoikeuden haltijoiden osallistuminen työhön voitaisiin määritellä ryhmän toimeksiannossa esimerkiksi määräämällä ryhmälle paikallinen asiantuntija, joka toimisi yhdyshenkilönä pesinteisen ja tieteellisen tiedon välittämisessä. Sopimus edellyttää paikallisten osallistumista mm. hoitosuunnitelmien valmisteluun sekä kalastussäännön vaikutusten arviointityöhön. Paikallisten vaikutusmahdollisuuksien turvaamiseksi voimaansaattamislaissa esitetään perustettavaksi paikallista seurantaryhmää, joka voisi lisäksi tehdä viranomaisille esityksiä ja aloitteita kalastuksen järjestämiseen liittyen ja sovittaa yhteen alueen näkemyksiä. Paikallisen seurantaryhmän kautta voitaisiin myös kanavoida perinteistä tietämystä tutkijaryhmän käyttöön. Voimaansaattamislaissa määriteltäisiin kalastussäännön 2 :ssä tarkoitetun vakinaisen asumisen kriteerit, jotka vastaisivat hyvin pitkälle nykyisin sovellettavaa käytäntöä. Lisäksi voimaansaattamislaissa säädettäisiin pakollinen saalisilmoitusvelvollisuus myös Tenojoen vesistön lohennousualueille. Voimaansaattamislaissa määriteltäisiin myös tavasta, jolla alueen ulkopuolella asuville kalastusoikeuden omistajille varatusta lupakiintiöstä olisi mahdollista lunastaa kalastuslupia omistuksen suuruuden suhteessa. Lupien maksimimäärä kiinteistöä kohti määräytyisi kiinteistön osuusluvun suuruuden mukaisesti jos kiinteistöllä on riittävän suuri osuusluku Tenojoen rajajokialueella sijaitsevasta yhteisestä vesialueesta tai vastaavan kokoinen yksityinen vesialue. Voimaansaattamislaissa säädettäisiin myös Tenon kalastusveneiden rekisteröinnistä. Tenon vesistön venerekisterinä toimisi vesikulkuneuvorekisteristä annetun lain mukainen vesikulkuneuvorekisteri ja kyseisen lain säännöksiä sovellettaisiin lähtökohtaisesti myös Tenon veneisiin, jolloin rekiste-
4 röintipäätöksen tekisi Liikenteen turvallisuuskeskus Trafi. Lapin ELY-keskus ja myöhemmin kalatalousalue toimisi ns. sopimusrekisteröijänä prosessissa selvittäen rekisteröinnin edellytykset. Voimaansaattamislaissa olisi kuitenkin erityissäännökset liittyen veneen rekisteröintioikeuteen. Rekisteröintioikeus pysyisi muutoin nykyisenkaltaisena, mutta muualla asuvilla kalastusoikeuden haltijoilla olisi oikeus rekisteröidä yksi vene kiinteistöä kohti, jos kiinteistöllä on riittävän suuri osuusluku Tenojoen rajajokialueella sijaitsevasta yhteisestä vesialueesta tai vastaavan kokoinen yksityinen vesialue. Nykyisen sopimuksen nojalla annetuissa venerekisterimääräyksissä vastaavaa mahdollisuutta ei ole. Venerekisteröintiä rajoittavilla säännöksillä pyritään ennen kaikkea suojelemaan Tenon lohta gyrodactylus salaris -nimiseltä loiselta, joka päästessään vesistöön tuhoaisi lohikannan. Kalatautien torjunnasta vastaava viranomainen Suomessa olisi myös Tenolla Elintarviketurvallisuusvirasto. Voimaansaattamislaissa esitetään nykyisen Tenon kalastussopimuksen hyväksymistä koskevan lain sekä ns. Tenon kalakorvauslain kumoamista. Kalakorvauslain osalta korvaustoimitukset ovat kesken, mutta esitetyn siirtymäsäännöksen nojalla korvaukseen oikeutetuille ei aiheutuisi oikeudenmenetyksiä, sillä kumottavaa sopimusta (sekä vuoden 1972 sopimusta) koskevat korvausvaatimukset käsiteltäisiin kumottavan lain mukaisesti. Esitykseen sisältyy ehdotus kalastuslain 4, 78 ja 118 :n muuttamisesta. Muutokset liittyvät uuden kalastussopimuksen hyväksymiseen ja soveltamiseen. Valvontavastuu kalastussäännösten noudattamisesta määräytyisi kansallisen lainsäädännön mukaisesti, eli kalastusta valvoisivat Lapin ELY-keskus, poliisi, rajavartiolaitos sekä kalastuslain mukaiset kalastuksenvalvojat. Mikäli uutta sopimusta ei Suomessa hyväksytä, on todennäköistä, että Norja irtisanoo nykyisen sopimuksen, jolloin lohenkalastuksen säätely toteutettaisiin kansallisesti molemmissa maissa. Sen vaikutuksia kalakantoihin, kalastuksen järjestämiseen ja kalastusmahdollisuuksiin ei kaikilta osin osata ennustaa, sillä joen alaosa sekä merialue ovat kokonaan Norjan hallinnassa. Sopimuksen hyväksymättä jättäminen merkitsisi todennäköisesti myös uusien sopimusneuvottelujen aloittamista kolmatta kertaa täysin alusta myöhemmin tulevaisuudessa.
5 Taulukko kalastuksen säätelyn konkreettisista muutoksista Uusi sopimus Nykytilanne Paikallisten vapakalastajien kalastusaika 1.6. 20.8. 20.5. 31.8. Matkailukalastajien kalastusaika 10.6. 10.8. 1.6. 20.8. Kulkuttamalla saa kalastaa 1.6. 15.6. kaksi päivää viikossa 20.5. 15.6. kolme päivää viikossa Patokalastus 1.6. 15.6. kaksi päivää viikossa 16.6. 31.7. kolme päivää viikossa 20.5. 31.8. kolme päivää viikossa Lohiverkko 1.6. 15.7. kaksi päivää viikossa 16.7. 31.7. kolme päivää viikossa. koko Tenolla kolme päivää viikossa 20.5. 31.8. Inarinjoella lohiverkolla saa kalastaa 1.8. 12.8. kaksi päivää viikossa. Yksi kalastusoikeutta omistava kiinteistö saa käyttää vain yhtä pyydystä kerrallaan. Muut kuin Tenojoen vesistön jokilaaksoissa vakinaisesti asuvat kalastusoikeuden haltijat saavat kalastaa vain vapavälineillä. Matkailukalastuksessa rajajokiosuudella sekä ranta että venekalastuksella on kummallakin 11 000 kalastuslupavuorokauden kiintiö kalastuskautta kohden. Nämä kiintiöt jaetaan tasan maiden välillä. Matkailukalastuksessa venekalastuksen aika on klo 19.00 19.00 (Suomen aikaa). Paikallista soutajaa on käytettävä kello 19.00 07.00 välisenä aikana. Matkailukalastuksessa rannaltakalastusaika on 17 tuntia, alkaen klo 23.00 ja jatkuen seuraavaan päivään kello 16.00 saakka. Suomessa myytävistä matkailukalastusluvista enintään kolmasosa varataan toispaikkakuntalaisille kalastusoikeuden haltijoille. Näillä luvilla vapakalastuskausi on 1.6. 10.8. ja kalastusvuorokausi klo 23.00 23.00. Paikallisen soutajan käyttöpakko ei koske tästä kiintiöstä lunastettuja lupia. Tenon kalastusvenerekisteristä säädetään kansallisesti. Kalastussäännössä on kuitenkin enimmäismäärät veneiden rekisteröintiin. Myös ulkopaikkakuntalaisille kalastusoikeuden haltijoille tulee mahdollisuus veneen rekisteröintiin sen mukaan kuin kansallisesti säädetään. Lupien hinnoittelusta, myynnistä ja lupatulojen käytöstä säädetään kansallisesti.