LAITOSMUOTOISTEN VESIHUOLTOPALVELUJEN KUSTANNUSTEN KATTAMINEN JA TOIMINTOJA KOSKEVA PÄÄTÖKSENTEKO

Jaakko Gustafsson LAITOSMUOTOISTEN VESIHUOLTOPALVELUJEN KUSTANNUSTEN KATTAMINEN JA TOIMINTOJA KOSKEVA PÄÄTÖKSENTEKO Referee-artikkeli Huhtikuu 2014 Julkaistu Edilexissä 29.10.2014 www.edilex.fi/lakikirjasto/14273 Julkaistu aiemmin teoksessa Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja 2014 Toim. Tapio Määttä et al. Itä-Suomen yliopiston LYY-instituutti: Luonnonvarat, ympäristö, yhteiskunta Itä-Suomen yliopisto, Oikeustieteiden laitos, Joensuu 2014

Jaakko Gustafsson LAITOSMUOTOISTEN VESIHUOLTOPALVELUJEN KUSTANNUSTEN KATTAMINEN JA TOIMINTOJA KOSKEVA PÄÄTÖKSENTEKO

Sisällys 1 JOHDANTO... 249 1.1 Yleistä vesihuoltopalveluista... 249 1.2 Vesihuoltopalvelujen erityispiirteistä... 252 1.3 Vesihuoltolain ohjausvaikutukset ja vesihuollon ympäristöoikeudellinen ohjaus... 254 1.4 Vesihuoltolaitoksen toiminnalliset tavoitteet... 256 2 VESIHUOLLON MAKSUT, KUSTANNUKSET JA PÄÄTÖKSENTEKO... 258 2.1 Vesihuolto vesipalveluna... 258 2.2 Vesipolitiikan puitedirektiivin yleisestä ohjausvaikutuksesta... 258 2.3 Yleistä maksujen perusteista... 263 2.3.1 VHL:n mukaiset maksutyypit... 266 2.3.2 Mistä ja millä perusteilla vesihuoltopalveluissa itse asiassa maksetaan?... 268 2.4 Vesihuoltolaitoksen toiminnan kustannusvastaavuus... 271 2.4.1 Vesihuoltolaitoksen pääoma sekä tuoton kohtuullisuuden arvioiminen... 272 2.4.2 Vesihuollon maksujen kohtuullisuus... 279 2.5 Laitostalouden valvonta... 282 2.6 Vesihuollon rahoitustuki ja vesihuollon hankinnat... 284 3 VESIHUOLTOLAIN MUKAINEN TOIMIVALTA JA LAILLISUUSKONTROLLI... 287 3.1 VHL:n mukaisista viranomaisrooleista... 287 3.1.1 Vesihuollon järjestämisvastuu ja vesihuoltolaitoksen toiminta-aluepäätös... 289 3.1.2 Kunnan toimielinten päätösvalta vesihuollon maksujen ja taksarakenteen osalta... 293 3.2 VHL:n mukaisten maksujen ja sopimusten valvonta... 296 3.2.1 VHL:n mukaiset oikeussuojakeinot ja muutoksenhaku... 298 3.2.2 VHL:n mukaisen muutoksenhaun erityispiirteistä ja ongelmista... 299 3.2.3 VHL:n soveltamisalaan kelpaamattomat menettelytavat... 302 4 ARVIOINTIA JA JOHTOPÄÄTÖKSIÄ... 305 247

LÄHTEET... 309 LYHENTEET... 311 COST RECOVERY OF PLANT-FORMED WATER SERVICES AND THEIR PRICING... 313 248

Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja VII 2014, s. 245 313 LAITOSMUOTOISTEN VESIHUOLTO- PALVELUJEN KUSTANNUSTEN KATTAMINEN JA TOIMINTOJA KOSKEVA PÄÄTÖKSENTEKO Asiasanat: Vesihuoltolaki. Vesihuollon maksut. Kustannusten kattaminen. Ohjausvaikutukset ja päätöksentekomenettely. Vesihuolto-oikeus. Water Service Act. Water service rates. Cost recovery. Control effects and decision making process. Water service justice. 1 JOHDANTO 1.1 Yleistä vesihuoltopalveluista Vesihuoltoa voidaan pitää eräänä kaikkein keskeisimmistä yhteiskunnallisista välttämättömyyshyödykkeistä. Riittävä veden saatavuus on avainasemassa lähes kaikkiin inhimillisiin toimintoihin liittyen, joten vesihuoltoa voidaan pitää yhteiskunnan infrastruktuurin strategisimpiin kuuluvana osa-alueena. 1 On johdonmukaista, että vesihuoltoa ohjataan laintasoisella sääntelyllä. Vesihuollon käytännön organisoinnin kannalta tärkein säädös on vesihuoltolaki (VHL, 119/2001), jossa säädetään vesihuoltotoiminnan perusteista. Vesihuoltolaki on vesihuollon erityislaki, jota sovelletaan laitosmuotoiseen vesihuoltotoimintaan. Asialla on konkreettinen yhteys myös yksilöiden tarpeisiin. VHL:n nojalla yksilön oikeutta maksulliseen veteen voidaan pitää jopa ehdottomana, mikäli VHL 6 :n mukaiset edellytykset täyttyvät. 2 Mikäli vesihuollon toimivuus jostain syystä häiriintyy, seuraukset ovat useimmiten miltei välittömästi havaittavissa, ja vähäisistäkin häiriöistä aiheutuvat vahingot voivat olla merkitykseltään huomattavia sekä taloudelliselta että inhimilliseltä kannalta tarkasteltuna. Vesihuollon oikeudellinen sääntely ei ole aivan yksinkertaisesti toteutettava asia, ei vähiten siksi, että siihen liittyy runsaasti sektorikohtaista sääntelyä, joten sitä voidaan tarkastella esimerkiksi ympäristöoikeuden, kunnallisoikeuden, yritysoikeuden, kilpailulainsäädännön, kuluttajansuojan, ja nykyisin yhä useammin myös eurooppaoikeuden näkökulmista. Lisäksi sääntelyyn liittyy 1 HE 85/2000, s. 1 2. 2 Belinskij YJ 2006, s. 23. VL:n nojalla yksilö on vastaavasti oikeutettu talousveden ottamiseen yleiskäyttönä, omistus- tai hallintaoikeuden nojalla tai vesiluvan perusteella. 249

sekä julkis- että yksityisoikeudellisia piirteitä, eikä näihin liittyviä eroja ole mahdollista kaikissa käytännön tapauksissa aivan yksiselitteistä määritellä. Vesihuollon oikeudellista sääntelyä on suomalaisessa, sinänsä korkeatasoisessa vesioikeudellisessa kirjallisuudessa käsitelty tähän saakka lähinnä jonkinlaisena kuriositeettina. 3 Tätä voidaan pitää jossakin määrin erikoisena, ottaen huomioon vesihuollon keskeinen yhteiskunnallinen välttämättömyysluonne. Vesihuollon kustannusten kattamista ja maksujen määräytymismenettelyä (VHL 4 luvussa säädettyjen vaatimukset) sekä vesihuollon järjestämisessä tarpeellista viranomaistoimintaa on nähdäkseni tästäkin syystä aiheellista tarkastella juridisesta näkökulmasta, joka tämän artikkelin puitteissa painottuu erityisesti. Yhteiskunnallisesta välttämättömyydestään johtuen vesihuoltoon liittyy monenlaisia intressejä: kuntien vastuulla on vesihuollon yleinen kehittäminen alueellaan yhteistyössä vesihuoltolaitosten ja muiden sidosryhmien kanssa sekä usein omistaja-asemasta johtuvia intressejä, vesihuoltolaitoksen kannalta keskeisiä kysymyksiä ovat vakaa laitostalous sekä investointimahdollisuudet ja asiakkaiden kannalta puolestaan vesihuollon maksut, palvelujen laatu sekä toimintavarmuus. Nämä intressit voivat olla samansuuntaisia ja toisiaan tukevia, mutta kuten tämän tyyppisissä asioissa on tavallista, erilaisilta eturistiriidoilta ei aina voida välttyä. Vesihuoltopalvelujen toimivuus edellyttää huomattavia investointeja niiden tuottamisessa ja toimittamisessa tarvittavaan infrastruktuuriin, ja vakiintuneesti vesihuoltoa on pidetty keskeisenä kunnallistekniikan osa-alueista. Vesihuolto on luonteeltaan hyvin pääomavaltaista; investointien toteuttaminen edellyttää, että käytettävissä on riittävästi taloudellisia resursseja. Samoin pääomavaltaisuus näkyy siinä, että vesihuolto on nykyisin pitkälti automatisoitua toimintaa, ja toimintakustannukset aiheutuvat huomattavalta osalta laitteistojen ym. infrastruktuurin rakentamisesta ja ylläpidosta. Henkilöstökulujen tyyppiset menoerät muodostavat sen sijaan huomattavasti vähäisemmän osan keskimääräisten vesihuoltolaitosten kustannusrakenteesta. Kiinteiden kustannusten osuus on huomattava verrattuna muuttuviin kustannuksiin. Vesihuollolle on samoin tyypillistä, että ns. uponneet kustannukset ovat huomattavan suuret. 4 3 Tilanne on näiltä osin kuitenkin parantumassa, sillä vesihuollon juridiikkaa on viime vuosina tarkasteltu mm. Antti Belinskijn sekä Heidi Anderssonin väitöstutkimuksissa, joita on hyödynnetty myös tämän kirjoituksen lähteinä. Sinänsä mielenkiintoisena varhaisempana yleisesityksenä vesihuollossa sovellettavasta juridiikasta on aiheellista mainita myös Toivo Holopaisen artikkeli Vesihuollon oikeuskysymyksistä I. Käyttövesikysymyksiä. (Lakimies-lehden aikakauskirja 1964, s. 846 880.) 4 Uponneella kustannuksella (sunk cost) tarkoitetaan sellaista kustannuserää (esim. investointi), joka on ns. peruuttamaton ja jota on sen suorittamisen jälkeen hyvin vaikeaa tai jopa mahdotonta saada palautettua tai ohjattua johonkin muuhun käyttöön tai jonka arvo olisi vaihtoehtoisessa käytössä vähäinen. Ks. Määttä 2006, s. 78, 177. 250

Vesihuolto edustaa tyyppitapausta ns. luonnollisesta monopolista; korkeista keskimääräisistä yksikkökustannuksista johtuen on tehokkainta, mikäli kyseisestä toiminnasta huolehtii (alueellisesti) ainoastaan yksi toiminnanharjoittaja (mittakaavaedut). 5 Esimerkiksi rinnakkaisten vesihuoltoverkostojen rakentaminen samalle toiminta-alueelle olisi taloudellisesti katsottuna hyvin heikosti kannattavaa, toisin sanoen pääomien tehotonta käyttöä. Toisaalta monopoliasemassa olevat toimijat saattavat olla alttiita käyttämään määräävää markkinaasemaansa hyväkseen tavoilla, joita ei voida pitää hyväksyttävinä. Monopolien riittävän laaja-alainen valvonta on asiakkaiden etujen ja oikeusturvan toteutumisen kannalta välttämätöntä. Vesihuolto ei muodosta poikkeusta. Samanaikaisena haasteena on kuitenkin kyettävä huolehtimaan vesihuoltolaitosten riittävistä toimintaedellytyksistä ja kestävästä rahoituspohjasta. Erityisesti kuntien kannalta tilanne on haasteellinen, sillä kunnilla on paitsi vesihuollon yleinen kehittämisvastuu, myös huomattavia taloudellisia intressejä vesihuoltotoimintaan liittyen, ja kunnat ovat myös tärkein vesihuoltolaitosten omistajataho. Kuntatalouden ongelmat aiheuttavat tälläkin hetkellä huomattavia haasteita suurelle osalle Suomen kuntasektorista. Vesihuollon vaatimat investoinnit ja toisaalta myös vesihuoltopalveluista saatavat tuotot ovat ymmärrettävästi huomattavan mielenkiinnon kohteena. Lisäksi on ilmeistä, että jo lähitulevaisuudessa useilla Suomen vesihuoltolaitoksilla on edessään mittavia korjaus- ja saneerausinvestointeja, joihin niiden on kyettävä varautumaan. Vesihuoltolaissa edellytetään, että laitosten tulee kyetä kattamaan tavanomaiset toimintamenonsa vesihuoltopalveluista veloitettavilla maksuilla, ja maksuihin saa sisältyä enintään kohtuullinen tuotto pääomalle. VHL:n kannalta olisi siten ongelmallista, mikäli vesihuoltolaitoksen talous olisi esimerkiksi kohtuuttoman riippuvainen erilaisista julkisvallan subventioista. Toisaalta VHL ei anna liioin yksiselitteistä oikeusohjetta siitä, millaista pääoman tuoton tasoa voidaan pitää kohtuullisena, vaan tämä jää tapauskohtaisemman harkinnan varaan. On samalla aiheellista huomata, että omistajatuloutusten jälkeenkin vesihuoltolaitoksille tulisi jäädä riittävät taloudelliset edellytykset toimintansa kehittämiseen ja ylläpitämiseen. Omat erityispiirteensä aiheutuvat samoin siitä, että tilanne vaihtelee huomattavassa määrin eri puolilla Suomea. Pienten kuntien osalta ongelmana on vesihuoltolaitosten vähäinen asiakasmäärä, jolle tulisi kuitenkin kyetä järjestämään tarvittavat vesihuoltopalvelut kohtuullisena pidettävään hintaan, ja tästä johtuen julkisen tuen tarve käy usein ilmeiseksi. Toisaalta suurimmissa kaupungeissa, joissa on toisaalta paras tilanne toiminnan kannalta tarpeellisten mittakaavaetujen muodostumiselle, vesihuollosta saatavat tuotot ja omistajatuloutukset voivat olla huomattava tuloerä omistajille, ja houkutus tosi- 5 Määttä 2006, s. 31. 251

asiallisesti ylisuuriksi katsottaviin omistajatuloutuksiin voi olla huomattava. On tästäkin syystä ongelmallista, että esimerkiksi vesihuoltolaitosten asiakkailla on käytettävissään varsin rajalliset keinot valvoa tehokkaasti omien intressiensä ja oikeusturvansa toteutumista esim. maksuihin liittyen. Vesihuollon yleisen kehittämisen, siitä veloitettavien maksujen ja pääoman tuoton sekä omistajatuloutusten välillä vallitsee monimutkaisia keskinäisiä riippuvuussuhteita, joiden hahmottaminen ja yhteensovittaminen on haasteellinen tehtävä. Jotta kaikkien osapuolten kohtuulliset edut voitaisiin ottaa päätöksenteossa huomioon, näihin kysymyksiin on kuitenkin kyettävä esittämään perusteltuja kannanottoja. Tämän kirjoituksen tarkoituksena on tarkastella vesihuollon oikeudellista sääntelyä erityisesti maksujen ja kustannusten kattamisen näkökulmasta ja niitä haasteita ja erityispiirteitä, joihin vesihuollon oikeudellisessa sääntelyssä joudutaan näiltä osin ottamaan kantaa. Vesihuoltoa koskevan juridiikan arvioiminen painottuu tässä kirjoituksessa erityisesti kunnallisoikeuteen sekä ympäristöoikeuteen. Näkökulman rajauksena on tämän kirjoituksen osalta se, että VHL:a sovelletaan nimenomaisesti laitosmuotoiseen vesihuoltoon, toisin sanoen niihin yhdyskunnan vesihuollosta vastaaviin laitoksiin, joille kunta on määrännyt VHL 8 :n mukaisen toiminta-alueen. Tästä johtuen esimerkiksi vain muutaman kiinteistön vesihuollosta vastaavat, varsinaista toiminta-aluetta vailla olevat vesiyhtymät sekä haja-asutusalueita koskeva ns. hajajätevesiasetus (209/2011) jäävät lähemmän tarkastelun ulkopuolelle. Aihepiiri on tällä hetkellä hyvin ajankohtainen, sillä tätä kirjoitettaessa (helmikuu 2014) hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi vesihuoltolain sekä maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta 6 on siirtynyt eduskuntakäsittelyyn. Tässä lakiesityksessä esitetään mm. hulevesien hallinnan siirtämistä kunnan velvoitteiden osalta maankäyttö- ja rakennuslain (MRL, 132/1999) kautta tapahtuvaksi, johon lisättäisiin hulevesisääntelyä koskeva uusi 13a luku. Tässä kirjoituksessa käsitellään aihepiiriä kirjoitushetkellä voimassa olevan VHL:n kannalta, mutta mikäli em. hallituksen esityksessä on esitetty olennaiseksi katsottavaa muutosta kirjoituksessa käsiteltävänä olevaan kysymykseen, olen sisällyttänyt tästä lyhyen maininnan kirjoitukseen. 1.2 Vesihuoltopalvelujen erityispiirteistä Vesihuolto käsitteen suppeimmassa merkityksessä tarkoittaisi vain yhdyskuntien vedenhankinnan ja viemäröinnin järjestämistä. Yleisemmässä merkityksessä siihen sisältyvät myös teollisuuden vedenhankintaan ja jätevesistä huolehtimiseen tarvittavat järjestelyt. Tähän kokonaisuuteen voidaan lukea 6 HE 218/2013 vp. 252

myös hule- ja kuivatusvesien poisjohtaminen ja käsittely, ja tietyin edellytyksin myös pelastustoimen tarvitseman sammutusveden toimittaminen. 7 Vesihuolto on, välttämättömyysluonteestaan huolimatta, liiketoimintaa, joten se lukeutuu näiltä osin myös yritysoikeuden piiriin. Vesihuolto tulee järjestää siten, että asiakkaat osallistuvat käyttämistään vesihuoltopalveluista aiheutuvien kustannusten kattamiseen erilaisten vesihuollosta veloitettavien maksujen muodossa. Julkisvalta ei subventoi vesihuoltopalvelujen tuottamista samalla tavoin kuin eräitä muita julkisia palveluja (esim. terveydenhuolto). Mahdollisimman hyvin kustannusvastaavuutta toteuttava vesihuoltopalvelujen organisointi on eräs keskeisistä VHL:n tavoitteista. Vesihuoltoa voidaan sen välttämättömyysluonteesta johtuen subventoida tietyin edellytyksin siten kuin tästä on erikseen säädetty, mutta tavanomaisesta toiminnastaan aiheutuvat kustannukset vesihuoltolaitosten tulee kyetä kattamaan ensisijaisesti toimittamistaan palveluista veloitettavilla maksuilla. VHL:n järjestelmässä vesihuoltolaitoksella ei ole viranomaistehtäviä. Vesihuoltolaitoksen ja asiakkaan välillä ei ole julkisoikeudellista viranomaissuhdetta, vaan yksityisoikeudellinen kuluttajasuhde. Vesihuoltolaitoksen ja asiakkaan väliseen oikeussuhteeseen on siten mahdollista soveltaa kuluttajansuojalain (KSL, 38/1978) säännöksiä. Taloudellisessa katsannossa on oleellista, että laitosmuotoinen vesihuolto toteutuu käytännössä luonnollisen monopolin puitteissa. 8 Monopoliasemasta johtuen vesihuoltolaitoksia on valvottava, joten vesihuoltolaitoksiin voidaan soveltaa kilpailulakia (948/2011). Tässä katsannossa vesihuoltolaitos on kilpailulain 4 :ssä ja KSL 5 :ssä tarkoitettu elinkeinonharjoittaja. Vesihuoltoa voidaan tässä katsannossa tarkastella osana kilpailuoikeudellista sääntelyä sekä kuluttajansuojaa. Vesihuoltolaitoksen organisaatiomuoto vaikuttaa monin tavoin toiminnan järjestämiseen. Pääosa suuremmista vesihuoltolaitoksista on edelleen kunnallisessa omistuksessa taseyksikkönä tai liikelaitoksena, jolloin niihin sovelletaan kuntalakia (365/1995, erityisesti 10a luku). Kunnallisen päätöksenteon osuus vesihuollon kehittämisessä on joka tapauksessa huomattava, joten vesihuolto liittyy monin tavoin osaksi kunnallisoikeutta. Vesihuoltolaitos voi toimia myös osuuskuntana tai osakeyhtiönä, jolloin siihen sovelletaan toimintamuotokohtaisia säädöksiä. 7 Kuntaliitto 2007, s. 32 34; Andersson 2010, s. 21. Hulevesistä huolehtimisen osalta asiakkuuden käsite on epämääräisempi, ja niitä koskeva sääntely on esitetty HE 218/2013 vp:ssa (s. 40) siirrettäväksi tulevaisuudessa (erityisesti kunnan velvoitteiden osalta) keskeisimmiltä osiltaan uuden MRL 13a luvun kautta tapahtuvaksi. 8 Luonnollisten monopolien kohdalla palveluntarjoajan vaihtaminen tai kilpailuttaminen ei voi olla samalla tavoin joustavaa kuin esim. tietoliikenteen kaltaisten immateriaalihyödykkeiden kohdalla. Monopoliasema vaikuttaa oleellisesti vesihuollon järjestämisestä aiheutuvien kustannusten kattamismenettelyyn, vesihuollon maksuihin, vesihuoltopalveluista tehtäviin sopimuksiin sekä valvonnan tarpeisiin. 253

1.3 Vesihuoltolain ohjausvaikutukset ja vesihuollon ympäristöoikeudellinen ohjaus VHL:n tavoitteena on turvata talousveden riittävä saatavuus kohtuullisin kustannuksin sekä terveyden- ja ympäristönsuojelun kannalta asianmukainen viemäröinti. Se sisältää toiminnalliset säännökset järjestetystä asutuksen vesihuollosta, mikä koskee myös asutukseen rinnastuvaa toimintaa, kuten vapaa-ajan asuntoja. Vesihuolto tarkoittaa VHL:ssa vedenhankintaa 9, siis veden johtamista, käsittelyä ja toimittamista talousvetenä käytettäväksi, sekä viemäröintiä, so. jäte-, hule- ja kuivatusvesien poisjohtamista ja käsittelyä (VHL 1.1 ). Vesihuoltolaitoksella tarkoitetaan VHL:n järjestelmässä VHL 3.3 :n sekä vesilain (VL, 587/2011) 1:3.16 mukaista laitosta, joka huolehtii yhdyskunnan vesihuollosta toiminta-alueellaan. Talousvedellä tarkoitetaan VHL 3.2 :ssa sekä terveydensuojelulain (TervSL, 763/1994) 16 :ssä kotitalouksissa juomavedeksi ja muihin kotitaloustarkoituksiin sekä elintarvikkeiden käsittelyyn käytettävää vettä. Jätevedellä puolestaan tarkoitetaan VHL 3.1 :n sekä ympäristönsuojelulain (YSL, 86/2000) 3.9 :n mukaisesti käytöstä poistettua, pilaantuneelta alueelta johdettavaa tai ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaan toimintaan käytetyltä alueelta johdettavaa vettä, josta voi aiheutua ympäristön pilaantumista. Jätevesien käsittelyssä ja viemäriverkoston kunnossapidossa on huomioitava myös TervSL 22 :n vaatimukset. Vesihuolto kytkeytyy erityisesti vedenottointressien sekä jäteveden käsittelyyn ja johtamiseen liittyvien kysymysten osalta ympäristöoikeudelliseen päätöksentekoon ja kontrolliin. Toiminnalliselta kannalta vesihuoltolailla on läheinen yhteys vesilain 4 lukuun ja ympäristönsuojelulain lupajärjestelmään, sillä vesihuoltolaitos on tyypillinen VL 4 luvun mukaisen vedenottoa koskevan luvan, YSL:n mukaisen yhdyskuntajätevesiä koskevan ympäristöluvan sekä VL:ssa ja MRL:ssa tarkoitettujen vesijohtojen ja viemäriputkien sijoittamisessa tarvittavien lupien hakija ja haltija. 10 Vesihuoltolaitoksen käsite ja lain soveltamisalaan kuuluvat laitokset määritellään VHL 3.3 :ssa, jonka mukaan vesihuoltolakia sovelletaan kaikkiin yhdyskunnan vesihuollosta huolehtiviin laitoksiin omistuspohjasta tai organisaatiomuodosta riippumatta. 11 VHL:n sääntelyn piiriin laitos tulee silloin, kun kunta on määrännyt vesihuoltolaitokselle VHL 7 8 :n tarkoittaman toiminta-alueen. Vesihuollon järjestämisvastuu jakautuu siten, että kunnalla on vastuu vesihuollon yleisestä kehittämisestä alueellaan sekä vesihuoltolaitosten toiminta- 9 VHL ei kuitenkaan sinänsä ohjeista vesihuollon vaatimaa vedenottoa, vaan se kuuluu VL 4 luvun sääntelyn piiriin. Ks. KM 2004:2, s. 11 12. 10 Vihervuori 2001, s. 903. 11 Tolvanen Kaatra Maunula 2002, s. 11. 254

alueiden määrittelemisestä (VHL 5 7 ) 12, vesihuoltolaitos vastaa palveluiden käytännön järjestämisestä sekä järjestelmien ja laitteistojen käytöstä ja ylläpidosta (VHL 9 ) ja kiinteistön omistaja tai haltija on velvollinen huolehtimaan vesihuollon järjestämisestä kiinteistöllään siten kuin VHL:ssa tarkemmin säädetään (VHL 6 ). 13 Asiakkaiden tarvitsemien vesihuoltopalvelujen hinnoittelu tulee toteuttaa VHL 4 luvussa edellytetyllä tavalla, jossa säädetään vesihuollosta veloitettavista maksuista ja niiden perusteista. Vesihuoltopalvelujen toimittamista koskevista sopimuksista säädetään puolestaan VHL 5 luvussa. Vesihuoltolakia sovelletaan kaikkiin yhdyskunnan vesihuollosta huolehtiviin laitoksiin, joille kunta on määrännyt toiminta-alueen, joten myös pienet maaseudun vesihuolto-osuuskunnat ovat sen piirissä. 14 Vesihuoltolaissa asetettuja velvoitteita sovelletaan niihin esim. huolehtimis- ja tiedottamisvelvollisuuden, kuluttajansuojalainsäädännön, maksujen sekä vahingonkorvauskysymysten osalta. 15 VHL:ssa ei ole määritelty, kuinka montaa kiinteistöä yhdyskunnalla tarkoitetaan, vaan se on jätetty tapauskohtaisesti harkittavaksi. Hyvin pienet, vain yhden tai muutaman kiinteistön vesihuollosta vastaavat laitokset (ns. vesiyhtymät) jätetään lain soveltamisalan ulkopuolelle. Niiden toimintaan sovelletaan edelleen vesilakia, terveydensuojelulakia ja ympäristönsuojelulakia ja muu organisointi toteutetaan asianosaisten keskinäisillä sopimuksilla. 16 VHL:n tavoitteena on turvata sellainen vesihuolto, jossa riittävän terveellisen ja hyvälaatuisen talousveden saatavuus kohtuullisin kustannuksin on mahdollista. Samoin on huolehdittava terveyden- ja ympäristönsuojelun kannalta asianmukaisesta viemäröinnistä (VHL 1 ). Lisäksi on huomattava, että VHL:a ei sellaisenaan 12 Kunnan tulee vesihuollon kehittämis- ja järjestämisvastuun nojalla vastata itse tietyistä ydintoiminnoista, kuten vesihuollon strategisesta suunnittelusta (VHL 5 ) ja suurinvestointien tarvesuunnittelusta (VHL 6 8 ). VHL:n ja kuntalain mukainen kunnalle asetettava ehdoton järjestämisvastuu rajoittuu tämän tyyppisiin tehtäviin, joten kunnalla ei esim. ole velvollisuutta omistaa vesihuoltolaitoksia. Ks. tarkemmin Belinskij 2010, s. 310. 13 VHL ei säädä varsinaisesta tuottajavastuusta esim. JäteL 3a luvun tapaan. Järjestämisvastuun osalta tiettyä analogiaa VHL 2 luvun vastuunjakoon voidaan osoittaa esim. JäteL 3 luvun (erit. 7 :n) osalta. 14 VHL:n soveltamisen edellytyksenä kuitenkin on, että kyseisen (kunnan organisaatiosta erillisen) vesihuollosta vastaavan laitoksen tulee olla oikeushenkilö. Oikeushenkilöllisyys on (tässä) edellytyksenä sille, että kunta voi määrätä ko. vesihuoltolaitokselle toiminta-alueen, jolloin laitos tulee VHL:n sääntelyn piiriin. Tämä edellytys ei välttämättä täyty esim. vesiyhtymien osalta, jotka perustuvat kiinteistöjen omistajien keskinäisiin sopimuksiin. 15 Tolvanen Kaatra Maunula 2002, s. 10. 16 Eräänä rajauksena voidaan pitää juomavesidirektiivissä (98/83/EY) olevaa rajausta, jonka perusteella vesihuoltolain soveltamisalaan kuuluvat sellaiset laitokset, jotka toimittavat vettä tai vastaanottavat jätevettä yli 10 m 3 päivässä tai palvelevat yli 50 henkilöä, jos ne palvelevat näin useampaa kuin muutamaa kiinteistöä. Ks. Andersson 2010, s. 21. Lain soveltamisalan ulkopuolelle jäisivät myös ns. tukkuyhtiöt ja laitosten yhteiset puhdistamot. Ks. Tolvanen Kaatra Maunula 2002, s. 12. 255

sovelleta elinkeinotoiminnan (esim. teollisuus) vesihuoltoon, joten vesihuoltolaitos voi vedota VHL 10 :n sisältyvään rajoitukseen kiinteistön verkostoonsa liittämistä harkittaessa. 17 VHL:ssa erotellaan kunta ja vesihuoltolaitos. Vesihuoltolaitoksiin liittyvät keskeiset oikeudet ja velvollisuudet liittyvät kunnan tekemään päätökseen vesihuoltolaitoksen toiminta-alueesta. 18 Kunnan osalta suoranaiset velvollisuudet tulevat suoraan vesihuoltolaista. Tämän lisäksi vesihuollon kehittämistä koskevia, suunnitelmien ulkopuolisia aloitteita voivat tehdä kunnan terveyden- ja ympäristönsuojeluviranomaiset sekä asianosaisasemassa oleva kunnan asukas. 19 Kehittämissuunnittelussa tulisi huomioida myös huoltovarmuusnäkökohdat sekä varautuminen mahdollisiin poikkeusoloihin. Vesihuoltolakia ei ole tarkoitettu tyhjentäväksi vesihuoltoon liittyviä asioita säänteleväksi laiksi, joten muuta lainsäädäntöä sovelletaan rinnakkain VHL:n kanssa. 20 Esimerkiksi vesihuollon alueellinen yleissuunnittelu ja muu vesihuollon tarpeiden huomioon ottaminen on rationaalisinta integroida MRL:n mukaisiin kaavoittamisprosesseihin, ts. vesihuoltoa tulee kehittää kaavoituksen perusteella. 21 Laitosmuotoisessa vesihuollossa tarvittavan veden ottaminen ja johtaminen edellyttävät VL:n mukaisia lupia. VL 3:3:n mukainen lupa vaaditaan aina, mikäli vedenotto pohjavesiesiintymästä ylittää 250 m3/vrk. Erilaiset YSL:n mukaiset velvoitteet tulee huomioida esim. jätevesien käsittelyyn ja johtamiseen liittyen. 22 TervSL:ssa sekä STM:n asetuksessa talousveden laatuvaatimuksista ja valvontatutkimuksista (461/2000) säädetään juomaveden laadunvalvonnasta. Vesihuoltoa voidaan tarkastella myös kuluttajapalveluna, joten KSL:n soveltaminen on mahdollista. Vesihuollon järjestämisessä mahdollisesti tarvittavista tukitoimenpiteistä säädetään erikseen. 1.4 Vesihuoltolaitoksen toiminnalliset tavoitteet Vesihuoltolaitoksen tehtävänä on huolehtia siitä, että yhdyskunnan koko alueella on aina saatavissa vettä määrältään tarvetta vastaavasti ja hyväksyttävällä paineella. Veden on aina täytettävä asianmukaiset laatuvaatimukset, joista ta- 17 Vesihuoltolaitoksilla voi sinänsä olla myös suuria teollisuus- ja maatalousasiakkaita, joiden maksuihin ei sovelleta VHL:n sääntelyä sellaisenaan. 18 Peltokangas 2007, s. 91. 19 Vihervuori 2001, s. 903; Tolvanen Kaatra Maunula 2002, s. 14. 20 Tolvanen Kaatra Maunula 2002, s. 12. 21 Kuntaliitto 2007, s. 13 14; Suomen rakennusinsinöörien liitto RIL ry 2010, s. 46 61. Esim. yleiskaavan ja kunnan rakennusjärjestyksen oikeusvaikutukset ulottuvat vesihuoltoon monin tavoin. Toisaalta vesihuollon suunnittelu on toteutettava aiheuttamatta kohtuutonta haittaa muiden toimintojen suunnittelulle. 22 Tolvanen Kaatra Maunula 2002, s. 15. 256

lousveden ehdoton hygieenisyys on tärkein. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi tarpeellisia ovat yhdyskunnan koko alueen kattava, riittävästi mitoitettu jakelujärjestelmä, antoisuudeltaan riittävä ja laadultaan hyväksyttävä vesilähde vedenottoa varten sekä raakaveden laatua vastaavasti suunniteltu ja asianmukaisesti hoidettu raakaveden käsittelylaitos. Veden saannin jatkuvuutta kaikissa tilanteissa on pidettävä tavoitetilana, vaikka vesilaitoksissa esiintyy toisinaan lyhytaikaisia toimintahäiriöitä, jotka ilmenevät esim. jakeluvaikeuksina. 23 Myös erilaisista huoltotoimenpiteistä aiheutuu toisinaan katkoksia vesihuoltopalvelujen toimittamiselle, joita on kuitenkin pidettävä sinänsä hyväksyttävinä, mikäli ne eivät ole kohtuuttoman pitkäkestoisia tai usein toistuvia. Tällaisista katkoksista voidaan useimmiten myös tiedottaa asiakkaille etukäteen. Täysin häiriötöntä toimintaa vesihuoltopalvelujen osalta ei kyetä takaamaan edes parhaimmissa olosuhteissa, mutta häiriötilanteet eivät saisi muodostua milloinkaan vähäistä vakavammiksi, sillä jo lyhytaikaisina niistä aiheutuvat haitat voivat osoittautua vakaviksi. 24 Pyrkimys häiriöttömään vesihuoltoon sekä kriisivalmiuteen liittyvät erilaiset huoltovarmuusnäkökohdat on otettava järjestelyissä huomioon. 25 Esim. pelastuslain (379/2011) 30 :ssä edellytetystä sammutusveden riittävästä saatavuudesta tulee toiminta-alueella huolehtia, tosin tästä tehtävästä huolehtimisessa päävastuu on ensisijaisesti kunnalla. Kriisivalmiuden ja laitoksen toiminnan jatkuvuuden ylläpidosta aiheutuu vesihuoltolaitostoiminnalle toisaalta kustannuksia, joiden kattamiseen joudutaan ottamaan kantaa erikseen, sillä ne eivät ole pelkästään laitoksen normaalista toiminnasta aiheutuvia. 23 Kajosaari 1992, s. 396. 24 Viime vuosien ajalta ehkä tunnetuimpana esimerkkitapauksena voi mainita Nokian kaupungin vesihuollon kriisiytymisen talvella 2007 2008, kun kaupungin vesijohtoverkostoon oli päässyt jätevettä inhimillisen erehdyksen ja vesijohtoverkostossa olevien rakenteellisten virheiden seurauksena. Seurauksena oli tällöin useita viikkoja kestänyt vatsatautiepidemia sekä vesijohtoverkoston perinpohjaiseen puhdistukseen ryhtymisen pakko. Kaikkineen kyseisestä kriisistä aiheutuneet sekä suorat että välilliset taloudelliset vahingot muodostuivat huomattavan suuriksi, samoin kyseisen kriisin aiheuttamat inhimilliset kärsimykset ja haitat. 25 Asiaan on kiinnitetty HE 218/2013 vp:ssa huomiota (s. 46 48, 85), ja tarkoituksena on asettaa vesihuoltolaitoksille vastaisuudessa aiempaa täsmällisempiä selvilläolo- ja tarkkailuvelvoitteita (VHL 15 :n tarkentaminen sekä uusi 15a ). Nämä koskisivat mm. raakaveden määrää ja laatua, laitteistojen kuntoa ja toiminnan mahdollisia riskejä. Tavoitteena on erityisesti aiempaa parempi varautuminen mahdollisiin erityistilanteisiin, kuten vakaviin häiriötilanteisiin ja poikkeusoloihin. Myös yhteistyövelvoitteita esitetään täsmennettäväksi poikkeustilanteiden varalta, ja laitosten tulee laatia erityistilanteita varten varautumissuunnitelma. 257

2 VESIHUOLLON MAKSUT, KUSTANNUKSET JA PÄÄTÖKSENTEKO 2.1 Vesihuolto vesipalveluna Vesihuollon järjestäminen ja ylläpito on yhteiskunnan toimintojen kannalta välttämätön ja siten monin tavoin haasteellinen prosessi. Toimivan vesihuoltoinfrastruktuurin ylläpitäminen on myös taloudellisesti verraten haastavaa ja vaatii monenlaisia investointeja. Vesihuollon järjestämisestä aiheutuviin kustannuksiin ja niiden kattamiseen on välttämätöntä kiinnittää huomiota. Vesihuoltoa voidaan pitää tyyppiesimerkkinä vesipuitedirektiivissä 26 (VPPD) tarkoitetusta vesipalvelusta (erotuksena yleisemmin määritellystä vedenkäytöstä), joten sen kustannukset tulee lähtökohtaisesti kyetä kattamaan kyseisen palvelun käyttäjiltä veloitettavilla maksuilla. Toisaalta VPPD:ssä ei kuitenkaan edellytetä sellaista lopputulosta, että kukin asiakas vastaisi tarkasti ainoastaan omasta osuudestaan kustannuksista. Jotta ns. syrjäytymisvaikutuksia ei pääsisi syntymään, voidaan vesihuollon kustannusten kattamisessa soveltaa (rajoitetusti) myös yhteisvastuun periaatetta. 27 Vesipalveluista, kuten vesihuollosta veloitettavien maksujen määräytymisessä tulee huomioida aiheuttamisperiaatteen sekä kustannusten kattamisen periaatteen vaatimukset. Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että jonkin kustannuserän aiheuttanutta tahoa tulee pitää ensisijaisesti vastuullisena kyseisten kustannusten kattamisesta. Tämä kustannusvastuu koskee kaikkia VPPD:n tunnistamia kustannustyyppejä, joita ovat taloudelliset kustannukset sekä erilaiset luonnonvara- ja ympäristökustannukset, joiden voidaan katsoa aiheutuneen kyseisen vesipalvelun järjestämisestä. On huomattava, että kaikki kustannukset eivät ilmene suoranaisina maksuina (tai muuna suorana hinnoitteluna), vaan tiettyjä kustannustyyppejä, kuten ympäristökustannuksia, voidaan joutua kattamaan muilla tavoin, kuten erilaisilla toiminnanharjoittajalle asetettavilla toimenpidevelvoitteilla. Kustannusten olemassaolo ja tunnistaminen muodostavat perustan hinnoittelulle. Kustannusten oikean tunnistamisen ohella oleellista on maksujen määräytymisessä sovellettava menettely. Huomiota tulee kiinnittää sekä maksuperusteisiin että maksujen määräytymisperusteisiin. 2.2 Vesipolitiikan puitedirektiivin yleisestä ohjausvaikutuksesta Vesipuitedirektiivin soveltamisala on laaja, ja se kattaa lähtökohtaisesti kaikentyyppiset vesivarat ja toiminnot niiden taloudellisesta merkittävyydestä riip- 26 EYVL, N:o L 327, 22.12.2000, s. 1. 27 Syrjäytymisvaikutuksista, ks. Määttä 2006, s. 136. 258

pumatta. VPPD kattaa sekä pilaamistyyppiset toiminnot että tyypillisesti vesitalouden piiriin kuuluvat hankkeet (joihin vesihuolto lukeutuu). 28 VPPD:ssä vesienkäyttöä tarkastellaan vesistöjen valuma-alueiden näkökulmasta, mikä edellyttää toimintojen laaja-alaista alueellista yleissuunnittelua. 29 Vesistöalueella tarkoitetaan VPPD:ssä vesistöä sekä siihen liittyvää valuma-aluetta (joka voi olla tarvittaessa myös kansainvälinen). 30 Yksikkönä on vesipiiriksi kutsuttu alueellinen, valuma- tai vesistöalueen rajoja myötäilevä kokonaisuus, jonka rajat eivät aina noudata valtioiden (tai Euroopan yhteisöjen) valtiollisia rajoja. 31 Direktiivi tulee toimeenpanna vesistöalueista muodostettavissa vesipiireissä. 32 Suomen lainsäädännössä vesipiireistä käytetään nimitystä vesienhoitoalue. Niiden hoitoa, käyttöä ja hallinnointia ohjaa laki vesienhoidon järjestämisestä (VHJL, 1299/2004). VPPD ulottaa vaikutuksensa päästöjen rajoittamisen ohella vesien määrälliseen käyttöön eli vesitaloushankkeisiin. 33 Pilaantumisen torjunnan ja veden johtamisen ohella vesien tilaan saattavat vaikuttaa vesirakentamisen ja maankäytön piiriin lukeutuvat hankkeet. VPPD:n rooli ei ole siksi yksinomaan vesioikeudellinen, vaan sen vaikutus ulottuu ainakin ympäristönsuojelu- sekä maankäyttö- ja rakennuslainsäädäntöjen aloille, ja kaikilta osin soveltamisalat eivät ole yhteneviä. 34 Kaikilla edellä mainituilla käyttömuodoilla on toisaalta merkitystä vesihuollon järjestämisen kannalta. VPPD aiheuttaa erilaisia tarpeita myös maankäytön suunnitteluun liittyen. 35 Yleisellä tasolla VPPD:n oikeudellinen merkitys on siinä, että vesien laatuluokkaa ei saa heikentää ja heikkokuntoisten vesien tilaa on pyrittävä parantamaan, ts. direktiivi asettaa eräänlaisen heikentämiskiellon. 36 VPPD:n peruslähtökohtana on, että vesi ei ole tavallinen kaupallinen tuote, vaan pikemminkin perintö, jota tulee suojella (johdanto, 1 kohta). Vesihuolto nähdään komission tiedonannossa 26.9.1996 tarkoitettuna yleishyödyllisenä palveluna, jolle viranomaiset voivat asettaa erityisiä julkisen palvelun velvoit- 28 Ketola 2001, s. 181. 29 Bell McGillivray 2008, s. 594. 30 Belinskij YJ 4/2006, s. 10; Andersson 2010, s. 23. 31 Andersson 2010, s. 22 23. 32 Kaatra 2001, s. 15. 33 Vesitaloushankkeeksi VL 1:3.9 luokittelee vesi- tai maa-alueella toteutettavan toimenpiteen tai rakennelman käyttämisen, joka voi vaikuttaa pinta- tai pohjaveteen, vesiympäristöön, vesitalouteen tai vesialueen käyttöön. Vesihuoltoa voidaan pitää vesitaloushankkeen tyyppiesimerkkinä. 34 Hollo Salila 2001, s. 18 19; Bell McGillivray 2008, s. 620, 622 623, 626 627. 35 Andersson 2010, s. 171 174. MRL:n ja VL:n tavoitteiden integroinnista, ks. s. 174 177. 36 Hollo Salila 2001, s. 39; Hollo 2009, s. 124. Direktiivin rikkomukseksi ei kuitenkaan katsota tilapäistä huononemista, joka johtuu force majeure -tilanteen käsilläolosta. 259

teita. 37 Suomessa on vastaavasti käytetty VHL:n yhteydessä välttämättömyyspalvelun käsitettä. 38 VPPD:ssä ei kuitenkaan säädetä välittömästi yksilön oikeuksista tai velvollisuuksista. Oikeudenmukaista vedenkäyttöä ei VPPD:ssä ole liioin määritelty. 39 VPPD ei myöskään ota kantaa vesiaineen omistusoikeuksiin liittyviin kysymyksiin, vaan ne tulevat ratkaistaviksi kansallisella tasolla sovellettavien säännösten pohjalta. 40 VPPD 9 artiklan tarkoituksena on siirtää kustannusten kattamisen periaatteen (mukaan lukien ympäristö- ja luonnonvarakustannukset aiheuttamisperiaatteen) mukaisesti vedenkäytöstä aiheutuvat kustannukset täysimääräisesti vedenkäyttäjien kannettavaksi. 41 VPPD edellyttää, että vesipalveluille tulee kyetä määrittämään sellainen hinta, joka ehkäisee veden tuhlaavaa käyttöä ja tasapainottaa kysyntää tarjontaa vastaavaksi. 42 Tämä vaatimus välittyy edelleen vesihuoltolakiin. Kohtuullinen, tasapuolinen ja vesipalvelun kustannukset kattava veden hinnoittelu on kuitenkin haastavaa toteuttaa. Vesimaksujen suhteesta vesiensuojeluun sekä toisaalta maksujen erilaisiin sosiaalisiin, taloudellisiin ja poliittisiin vaikutuksiin on toistaiseksi niukasti luotettavaa tietoa. 43 Sinänsä VPPD:n sanamuoto ei ilmeisesti asettaisi suoranaista ehdotonta estettä veden raaka-ainehinnoittelun käyttöönotolle (se ei toisaalta myöskään suoranaisesti velvoita siihen). 44 Suomen osalta vakiintuneena käytäntönä (luonnontilaisen) vesiaineen hinnoittelun sijaan on ollut, että vesitaloushankkeille (kuten veden ottamiselle) asetetaan lupaehdoissa sellaisia toimenpidevelvoitteita, joilla kompensoidaan hankkeesta sivullisille sekä ympäristölle ja luonnonvaroille aiheutuvia haittoja (ulkoishaittoja), jolloin nämä tulevat sisäistettyä tätä kautta vesipalvelun hintaan ja siirtyvät lopulta asiakkaiden maksettavaksi. VPPD 9 artiklassa edellytetään, että vedenkäytön sektorien, jaoteltuna ainakin teollisuuteen, kotitalouksiin ja maatalouteen, on osallistuttava riittävästi vesipalveluista aiheutuvien kustannusten kattamiseen käyttäen perusteena liitteen III mukaista taloudellista analyysia sekä aiheuttamisperiaatetta. 45 Riittävästi määritellään ottamalla ilmasto- ja maantieteellisten olojen lisäksi huomioon il- 37 EYVL, N:o C 281, 26.9.1996. 38 HE 85/2000, s. 21, 33; Kaatra 2001, s. 13. 39 Belinskij YJ 2006, s. 20. 40 Ketola 2001, s. 190. 41 Hollo Salila 2001, s. 64. 42 Vettä voidaan pitää tyypillisenä yhteisresurssina, joten sen käyttäminen on alttiina myös erilaisille ei-toivotuille hyödyntämistavoille. Tämä seikka luo osaltaan erään keskeisen perustelun veden hallinnan ja käytön oikeudelliselle sääntelylle. 43 Belinskij 2010, s. 336. 44 Hollo Salila 2001, s. 64. 45 Hollo Salila 2001, s. 63; Howarth McGillivray 2001, s. 358; Mäkinen 2004, s. 57; EURE- AU 2004, s. 9; Belinskij 2010, s. 341. 260

masto- ja maantieteellisten olojen lisäksi sosiaaliset, ympäristöön kohdistuvat ja taloudelliset vaikutukset. Talousvesimaksujen osalta VPPD:ssä ei kuitenkaan ehdottomasti edellytetä niiden kattavan kaikkia kustannuksia, ja esimerkiksi vesihuollon tukeminen on tietyin edellytyksin sallittua. 46 Toisaalta on huomattava, että VPPD 9 artiklan 4 kohdassa ilmaistu poikkeamismahdollisuus ei salli kustannusten subventoimista ristiin vedenkäytön eri sektoreiden välillä. 47 Vedenkäyttäjiltä on tavoitteena saada veloitettua vedenkäytön tosiasialliset kustannukset sekä (laitos)taloudellisilta että luonnonvarakustannuksia aiheuttavilta osiltaan. 48 Talousvesipalvelun hinta muodostuisi siten asiakkaalle informatiiviseksi, toisin sanoen se heijastelee veden kulutuksen kokonaiskustannuksia. Kustannusten kattaminen on samalla vesihuollon liiketoiminnan perusvaatimus ja sen on tarkoitus ohjata kohti vesivarojen kestävää käyttöä. Näin ollen esim. VHL 18 antaa mahdollisuuden säännellä vesimaksujen avulla veden kulutusta. 49 Veden hintaa nostamalla voidaan sinänsä tehokkaasti rajoittaa veden (tuhlaavaa) käyttöä, toisaalta vesimaksujen voimakkaat korotukset saattavat olla sosiaaliselta kannalta ongelmallisia. 50 Myös kustannusten kattamisen tulisi tapahtua oikeasuhtaisesti sekä hallinnollisesti ja taloudellisesti tehokkaalla tavalla. 51 Vesipalvelujen kustannusten kattamisen prosessiin liittyy kullekin vesipiirille laadittava VPPD:n liitteen III mukainen taloudellinen analyysi. Analyysin tulisi tuottaa riittävät tiedot, jotta voidaan laatia tarpeelliset laskelmat kustannusten kattamisen periaatteen huomioon ottamiseksi, kun otetaan huomioon vedenhankinnan pitkän aikavälin ennusteet kyseisessä vesipiirissä. Pelkkä toimialakohtainen erittely (asutus, teollisuus, maatalous) ei riitä, vaan huomiota on kiinnitettävä ko. toimialojen ja kyseisen alueen erityispiirteistä johtuviin vaatimuksiin. 52 Analyysiin tulee sisältyä tarpeelliset arviot vesipalveluihin (Suomessa käytännössä vesihuoltoon) liittyvistä vesimääristä, hinnoista ja kustannuksista sekä arviot tarpeellisista investoinneista, sekä eri käyttömuotojen taloudellisista ja työvoimavaikutuksista. 53 Huomiota tulee kiinnittää siihen, maksavatko vesipalvelujen käyttäjät aiheuttamansa kustannukset, joten myös verojen ja maksujen osuus kustannusten kattamisessa tulee ottaa kustannusanalyysissa riittävästi 46 Belinskij 2010, s. 338. 47 Belinskij 2010, s. 341. 48 Howarth McGillivray 2001, s. 348. 49 HE 85/2000, s. 32 33. Toisaalta vedenkäytön liiallisella sääntelyllä olisi luultavasti sekin vaikutus, että veden viipymä putkistossa kasvaisi liiallisesti heikentäen veden laatua. 50 Andersson 2010, s. 253. 51 Stenbäck 2001, s. 121; Ketola 2001, s. 212. 52 Hollo Salila 2001, s. 32. 53 Ketola 2001, s. 194; Rinne YT 6/2004, s. 70. 261

huomioon. 54 Taloudellisen analyysin täsmällinen sisältö on toisaalta jätetty direktiivissä verraten avoimeksi. 55 Taloudellisessa analyysissa tarpeellisten tietojen keräämiseen voidaan hyödyntää erilaisia vedenkäytön suunniteluun liittyviä asiakirjoja, kuten kuntien vesihuollon kehittämissuunnitelmia sekä vesihuollon alueellisia yleissuunnitelmia ja veden käyttöennusteita. 56 Taloudellinen analyysi on vesipiirikohtainen (Suomessa vesienhoitoalue), ei esim. vesihuoltolaitoskohtainen tai yksittäisen kunnan aluetta tarkasteleva. Tiettyjä ongelmia saattaa aiheutua siitä, että vesistöalueista muodostettavat vesipiirit eivät aina muodosta mielekästä kokonaisuutta vedenhankinnan yleissuunnittelulle. Vesipiirikohtainen rajaus perustuu siihen, että ympäristö- ja luonnonvarakustannuksia on VPPD:ssä katsottu mielekkäimmäksi tarkastella vesistöalueiden puitteissa. 57 VPPD ei aseta suunnittelumekanismeille ehdottomia muotovaatimuksia, joten vedenkäyttöä ja siitä suoritettavia vastikkeita on edelleenkin perusteltua säännellä (kansallisesti) laintasoisesti. 58 Suomessa VHL toimii keskeisenä instrumenttina nimenomaisesti laitosmuotoisten vesihuoltopalvelujen ja niistä veloitettavien vastikkeiden ohjaamisessa. Vedenkäytöstä aiheutuvat kustannukset johtuvat pitkälti jäteveden johtamisesta ja käsittelystä sekä raakaveden käyttöönottamisesta, käsittelystä ja johtamisesta aiheutuvista toimenpiteistä. Suomessa talousveden hinnoittelu määräytyy käytännössä sen toimittamisesta koko toimitusketjun ajalta syntyneiden kustannusten perusteella, ja sen hinta on pitkälti sopimuskysymys. 59 VPPD edellyttää vedenkäytöstä muodostuvien kustannusten sisäistämistä vesipalveluista perittäviin maksuihin. Kustannuksen käsite on sikäli hieman epämääräinen, että se ei vielä itsessään ota riittävässä määrin kantaa siihen, millaisilla oikeudellisilla perusteilla sen kattamiseksi tarvittavat varat joudutaan keräämään. Kustannus (tässä merkityksessä) on yleinen velvoiteperuste 60, mutta näin määriteltynä se ei vielä riittävässä määrin yksilöi kyseisten velvoitteiden sisältöä. Lisäksi maksuvelvollisuusperuste ja maksun määräytymisperuste tulee kyetä yksilöimään erikseen. 61 Tämän tyyppisiä seikkoja VHL:ssa käsitellään yksityiskohtaisemmin. 54 Ketola 2001, s. 194; EUREAU 2004, s. 12. 55 Ketola 2001, s. 186. 56 Kaatra 2001, s. 14 15; Suomen rakennusinsinöörien liitto RIL ry 2010, s. 54. 57 Kaatra 2001, s. 15. 58 Hollo Salila 2001, s. 64. 59 Hollo Salila 2001, s. 67. Vettä ei kuitenkaan voi ajatella sen välttämättömyydestä johtuen tavanomaisena taloudellisena hyödykkeenä. Lisäksi hinnoittelun tulisi perustua veden kestävään käyttöön, ei vain tehokkaaseen käyttöön. Ks. Ketola 2001, s. 192. 60 Stenbäck 2001, s. 133. 61 Stenbäck 2001, s. 143. 262

2.3 Yleistä maksujen perusteista Kaikki VHL:n nojalla veloitettavat maksut ovat luonteeltaan yksityisoikeudellisia, joten esim. julkisoikeudellisesti määräytyvää jätevesimaksua ei enää ole. Vesihuoltolaitoksen ja sen asiakkaiden välillä ei ole viranomaissuhdetta, vaan yksityisoikeudellinen kuluttajasuhde. Vesihuollon kaltaisen välttämättömyyspalvelun osalta siitä veloitettavien maksujen perusteista on kuitenkin katsottu tarpeelliseksi säätää laintasoisesti. Tämän sääntelyn perusta on VHL 4 luvussa. VHL 18 :ssä säädetään vesihuollon maksujen yleisistä perusteista ja 19 :ssä erityyppisistä vesihuollon maksuista. VHL 18 :n mukaan maksujen tulee olla sellaiset, että niillä voidaan pitkällä aikavälillä kattaa vesihuoltolaitoksen investoinnit ja kustannukset. Maksujen tulee olla kohtuulliset ja tasapuoliset ja niihin saa sisältyä enintään kohtuullinen tuotto pääomalle. Vesihuoltolaitoksen käyttömaksu, perusmaksu ja palvelumaksut ovat arvonlisäveron alaisia, samoin tonttijohtojen rakentamismaksut sekä yleisellä alueella veloitettavat ns. tonttijohtomaksut. 62 Maksujen määräytymistä ohjaavana lähtökohtana on, että vesihuoltopalveluista perittävien maksujen tulee vastata palvelun tuottamisesta aiheutuvia todellisia kustannuksia (kustannusvastaavuus). 63 Kohtuullisuutta arvioitaessa huomiota tulee kiinnittää vesihuollon eri maksuista muodostuvaan kokonaisuuteen. Maksujen määräytymisperusteiden osalta korostuu siten läpinäkyvyyden vaatimus. VHL 18 :ssä säädetty maksujen tasapuolisuuden vaatimus puolestaan tarkoittaa, että eri asiakkaita, asiakasryhmiä tai kunnan eri alueita ei aseteta perusteettomasti toisistaan poikkeavaan asemaan (syrjintäkielto). 64 Maksujen suuruudessa voidaan lisäksi ottaa huomioon tarve säädellä veden kulutusta, veden erityinen käyttötarkoitus tai jäteveden poikkeuksellinen laatu tai määrä. Maksujen avulla tulee kannustaa vesivarojen kestävään käyttöön sekä ympäristönsuojeluun edistämällä veden säästäväistä käyttöä ja jäteveden määrän vähentämistä ja haitallisten aineiden joutumista viemäriin. Pääasiallisena laskutusperusteena tulee kuitenkin olla ensisijaisesti käytetyn veden määrä. 65 VHL 19 :n mukaisia maksulajeja ovat käyttömaksu, liittymismaksu ja perusmaksu. Näiden lisäksi vesihuoltolaitos voi periä erikseen muita maksuja 62 Vesi- ja viemärilaitosyhdistys 2001, s. 10. Mikäli liittymismaksut ovat siirtokelpoisia mutta palautuskelvottomia, ne katsotaan vesihuoltolaitoksen veronalaiseksi tuloksi ja maksun suorittajan vähennyskelpoiseksi menoksi. Mikäli liittymismaksu on palautuskelpoinen, sitä ei katsota veronalaiseksi tuloksi eikä se ole tällöin vähennyskelpoinen. Myös pääomansijoitusluonteiset liittymismaksut ovat vähennyskelvottomia. Ks. tarkemmin Myrsky Linnakangas 2010, s. 36, 136, 147. 63 HE 85/2000, s. 33. 64 HE 85/2000, s. 33; Vesi- ja viemärilaitosyhdistys 2001, s. 11. 65 HE 85/2000, s. 34. 263

laitoksen toimittamista palveluista. Hinnoittelun perusteet ilmoitetaan laitoksen soveltamassa taksassa. Kunnallisen vesihuoltolaitoksen taksasta päättää kunnan johtosäännössä määrätty toimielin. 66 Vesihuoltolaitos on mahdollista perustaa myös kuntayhtymän, liikelaitoskuntayhtymän ja kuntayhtymän liikelaitoksen muotoon, ja nämä toimintamuodot kuuluvat kuntalain säännösten soveltamisalaan. Ne ovat kuitenkin jäsenkunnista erillisiä, itsenäisiä oikeushenkilöitä. 67 Yksityisoikeudellisia toimintamuotoja edustavien laitosten osalta (osuuskunta, oy) laitoksen hallitus (vast.) tekee taksapäätöksen. 68 Taksa on asiakirja, jossa ilmoitetaan ne maksut, joita vesihuoltolaitos veloittaa vesihuoltoon liittymisestä ja vesihuollon käytöstä. 69 Omistajan maksupolitiikka vaikuttaa vesihuoltolaitoksen maksuihin. Omistaja päättää palveluista ja muista suoritteista perittävien maksujen yleisistä perusteista sekä päättää liikelaitokselle asetettavista toiminnallisista ja taloudellisista tavoitteista toimintamuodosta riippuen VHL:n ohella asiassa sovellettavan muun lainsäädännön, kuten kuntalain, osuuskuntalain (1488/2001) tai osakeyhtiölain (624/2006) puitteissa. Maksujen määrittelyn lähtökohtana on laitoksen lopputuotteiden ja suoritteiden aiheuttamat kustannukset. Kustannuslaskennan rooli päätöksenteon perustana on keskeinen. Laitoksen maksupolitiikasta päättäminen saattaa johtaa pyrkimyksiin toteuttaa useita keskenään ristiriitaisiakin periaatteita. Laitoksen maksujen määrittelyssä ei toisaalta ole mahdollista ottaa huomioon sopimuskumppaniin (asiakas) liittyviä sosiaalisia näkökohtia. 70 Lähtökohtaisesti VHL:a sovelletaan vain asutuksen ja siihen rinnastuvan elinkeinotoiminnan tarvitse- 66 Valtuuston tulee kuitenkin päättää kuntalain 13 :n mukaisesti kunnallisen laitoksen palveluista ja muista suoritteista perittävien maksujen yleisistä perusteista. 67 Harjula Prättälä 2012, s. 686. Näiden toimintamuotojen osalta hallituksen päätösvalta on verraten itsenäinen ja kunnat ohjaavat niiden toimintaa yhtymäkokousedustajien tai muiden luottamushenkilöiden kautta. 68 Vesi- ja viemärilaitosyhdistys 2001. 69 Vesi- ja viemärilaitosyhdistys 2001, s. 4. 70 Vesi- ja viemärilaitosyhdistys 2001. Sopimuksen kohtuullistamiseen esim. erilaisista asiakkaasta johtuvista sosiaalisista syistä (vast.) tulee vesihuoltosopimusten kaltaisten vakiosopimusten osalta suhtautua varauksellisesti jo siitä syystä, että tosiasiallisesta sopimuspakosta johtuen vesihuoltolaitoksella ei käytännössä ole mahdollisuuksia valikoida asiakkaitaan. Erityisesti tämä ongelma saattaa kärjistyä ns. huonojen asiakkaiden tapauksissa, jotka ovat esim. toistuvasti syyllistyneet maksujen laiminlyönteihin tai muihin sopimusrikkomuksiin. Vesihuoltosopimus on mahdollista irtisanoa laitoksen toimesta käytännössä vain VHL 24 :ssä mainituista syistä. Lisäksi vesihuolto on mahdollista keskeyttää VHL 26 :n nojalla vesimaksujen laiminlyönnin tai asiakkaan muun olennaisen vesihuoltovelvoitteiden rikkomisen johdosta. Ns. sosiaaliset suoritusesteet tulee kylläkin ottaa huomioon. Mikäli HE 218/2013 vp:ssa esitetty muutos (s. 43 44, 54 55) tulee voimaan, vastaisuudessa laitos voi irtisanoa sopimuksen myös siinä tapauksessa, että asiakkaan kiinteistö jää toiminta-alueen ulkopuolelle esim. sen supistamisen seurauksena. Kiinteistön asianmukainen vesihuolto on kuitenkin voitava turvata. 264

maan vesihuoltoon, joten esim. teollisuuslaitosten osalta normaalia vesihuoltosopimusten liittymisvelvollisuus/sopimuspakko-mallia ei noudateta. VHL 10 :ssä säädetään, että vesihuoltolaitoksella ei ole velvollisuutta liittää verkostoonsa sellaista kiinteistöä, jonka vedenkulutus on poikkeuksellisen suurta tai jolta pois johdettavan jäteveden määrä tai laatu vaikeuttaisi laitoksen toimintaedellytyksiä huolehtia alueen muusta vesihuollosta (esim. kohtuuttomiksi katsottavien investointitarpeiden muodossa). Tarvittaessa on mahdollista selvittää maksujen yleispiirteistä kohdistumista eri väestöryhmiin (esim. asutus/teollisuus) sekä aiheuttamisperiaatteen toteutumista. VHL 19 ei suoraan mainitse kustannusten kattamisen periaatetta, eikä sinänsä yksilöi täsmällisesti mitä kustannuksia milläkin maksulla tulee kattaa. 71 Hallituksen esityksessä VHL 18 :n katsotaan sisällöllisesti kuitenkin vastaavan VPPD:n kustannusten kattamisen periaatetta ja ko. säännöksen tarkoittamia kustannuksia ovat siten kaikki ylläpito- ja käyttökustannukset sekä mahdolliset ympäristön- ja terveydensuojelusta, luonnonvarojen käytöstä ja mahdollisista maankäytön rajoituksista aiheutuvat kustannukset. 72 Vesihuoltolaitoksen perimien maksujen ja taksarakenteen muuttaminen merkitsee sopimusehtojen muuttamista, josta säädetään VHL 23 :ssä. Taksarakenteen muutoksena pidetään mm. uusien maksujen käyttöönottoa sekä maksujen määräytymisperusteiden muutoksia. Laitos voi muuttaa maksuja ja taksarakennetta, mikäli perusteena on hinnoittelu- ja sopimusjärjestelmien uudistaminen tai laitoksen käyttö- ja investointikustannusten muutos. 73 Laitoksen maksujen tarkistuslaskenta tulisi tehdä vuosittain tulo- ja menoarvion laadinnan yhteydessä. Maksujen muuttamista tulee esittää silloin, kun maksujen perusteena oleva taloudellinen tulos on olennaisesti muuttunut edellisen tarkistuksen ajankohdasta lähtien. Olennaisena muutoksena voidaan pitää n. 5 10 %:n muutosta. Käyttömaksujen laskentakauden tulisi olla vähintään vuosi. Laitoksen talouden seuraamiseksi, maksujen muutostarpeen perustelemiseksi sekä maksujen nousua ehkäisevien toimien määrittämiseksi tulee laitoksen seurata kustannuksia riittävän tarkan kustannusjaotteisen erittelyn perusteella. 74 Maksujen muutokset tulisi kuitenkin toteuttaa maltillisesti ja vaiheittain siten, että yksittäisen kuluttajan maksuihin ei tule kohtuuttomia kertakorotuksia. Voimassa olevien sopimusten 71 Ketola 2001, s. 228. 72 HE 85/2000, s. 32 33. 73 Vesi- ja viemärilaitosyhdistys 2001; Valli-Lintu 2001. Investointikustannusten muutoksissa on kuitenkin otettava huomioon, että kaikki vesihuoltolaitoksen kustannukset tulee VHL:n perusteella kattaa maksuilla, mukaan lukien ympäristön- ja terveydensuojelusta, luonnonvarojen käytöstä sekä maankäytön rajoituksista aiheutuvat kustannukset tai näiden kustannusten muutos. 74 Vesi- ja viemärilaitosyhdistys 2001, s. 13. 265