VALTIOVARAINMINISTERIÖ Muistio Liite 1 Rahoitusmarkkinaosasto 12.4.2017 Pauli Kariniemi VALTIONTAKAUKSEN MYÖNTÄMINEN TYÖTTÖMYYSVAKUUTUSRAHASTON LAINOILLE 1. Asia Työttömyysvakuutusrahasto (jäljempänä TVR tai rahasto) on 30.3.2017 tekemässään hakemuksessa pyytänyt, että valtioneuvosto myöntäisi valtiontakauksen pääomaltaan enintään 400 miljoonan euron valmiusluottolimiitille pankkien kanssa. Takaus kattaisi lisäksi näihin lainoihin liittyvät korot. Työttömyysvakuutusrahasto on lisäksi 5.4.2017 tekemässään täydentävässä hakemuksessa esittänyt, että valtioneuvosto päättäisi olla perimättä takauksesta takausmaksua. 2. Tausta Työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain (555/1998) 2 mukaan työttömyysvakuutusmaksut on määrättävä siten, että tässä laissa tarkoitettu työttömyysvakuutusrahasto voi suoriutua sen vastattavana olevien työttömyysetuuksien ja aikuiskoulutustuen rahoituksesta sekä lain 23 ja 24 :ssä mainituista maksuosuuksien siirroista. Lain 3 mukaan työttömyysvakuutusrahastolla on maksuvalmiuden turvaamiseksi ja ennakoitavissa olevista kansantalouden suhdannevaihteluista johtuvien työttömyysvakuutusmaksujen muutosten tasaamiseksi rahaston varojen ja velkojen erotuksena muodostuva suhdannepuskuri, jonka varojen tai velkojen enimmäismäärää koskeva ennuste työttömyysvakuutusmaksuja määrättäessä voi olla enintään 7,0 prosenttiyksikön työttömyysastetta vastaavien menojen suuruinen. Lain 10 määrätään Työttömyysvakuutusrahaston tehtävistä ja todetaan, että työttömyysvakuutusrahastolla on oikeus ottaa lainoja velvoitteittensa täyttämiseksi. Jos työttömyysvakuutusrahaston velat ylittävät sen varat, valtioneuvostolla on oikeus vastavakuuksia vaatimatta antaa valtion omavelkaisia takauksia työttömyysvakuutusrahaston ottamien lainojen ja niissä sovittujen ehtojen täyttämisen vakuudeksi. Valtioneuvosto voi asettaa ehtoja antamilleen takauksille. Maksuvalmiutensa turvaamiseksi työttömyysvakuutusrahasto voi ottaa lainaa Finanssivalvonnan suostumuksella. Työttömyysvakuutusrahaston suhdannepuskuri kääntyi alijäämäiseksi vuonna 2015 ja rahasto joutui turvautumaan velkarahoitukseen menojensa kattamiseksi. Rahasto esitti 19.12.2014 valtiovarainministeriölle eduskunnan suostumuksen hakemista rahaston alijäämän kattaville lainoille myönnettävälle valtiontakaukselle. Takausval-
2 tuus sisältyi hallituksen esitykseen vuoden 2015 lisätalousarvioksi, jonka eduskunta hyväksyi 13.3.2015. Lisätalousarvion pääluokan 28 täydennettyjen perustelujen mukaan valtioneuvosto voi, vastavakuutta vaatimatta ja valtioneuvoston tai sen määräämissä rajoissa valtiovarainministeriön muuten päättämin ehdoin myöntää omavelkaisen takauksen TVR:n alijäämän kattaville, enintään 770 miljoonan euron lainoille ja niihin sisältyville koroille. Takausvaltuus kattoi takauspäätöksestä seuraavan kahden vuoden kuluessa otetut, juoksuajaltaan enintään kahden vuoden lainat. Valtioneuvosto päätti eduskunnan suostumuksen pohjalta 23.4.2015 antaa valtiontakauksen rahaston lainajärjestelylle pankkien kanssa siten että takauksen kohteena olevan pääoman ja korkojen enimmäismäärä on enintään 770 miljoonaa euroa. Valtiontakaus on voimassa 29.5.2017 asti. Työttömyysvakuutusrahaston tulos muodostui vuoden 2016 osalta noin 220 miljoonaa euroa ylijäämäiseksi. Rahaston suhdannepuskuri jäi kuitenkin edelleen 466 miljoonaa euroa alijäämäiseksi. Rahaston laatimassa perusskenaariossa työttömyysasteen supistuessa myös suhdannepuskurin arvioidaan kääntyvän ylijäämäiseksi vuonna 2018. Siten rahasto ei tarvitsisi perusskenaariossa lainkaan uutta velkarahoitusta lähivuosina. Työttömyysvakuutusrahasto kuitenkin haluaa varautua 400 miljoonan euron valmiusluottolimiitillä tilanteeseen, jossa oletettua heikompi talouskehitys johtaisi tulorahoituksen supistumiseen ja rahaston täytyisi turvautua uuteen velkarahoitukseen jotta se pystyisi maksamaan vuosina 2018 ja 2019 erääntyvät joukkovelkakirjalainansa. Rahasto hakee nyt valtiontakausta mainitun valmiusluottolimiitin vakuudeksi. 3. Työttömyysvakuutusrahaston lainoille myönnettävä valtiontakaus Valtioneuvostolle esitetään, että TVR:lle myönnettäisiin hakemuksen mukaisesti valtiontakaus pääomaltaan enintään 400 miljoonan euron valmiusluottolimiitille pankkien kanssa. Takaus kattaisi lisäksi näihin lainoihin liittyvät korot, kuitenkin siten, että takauksen kohteena olevan pääoman ja korkojen enimmäismäärä on enintään 440 miljoonaa euroa. Valtiontakaus olisi voimassa enintään 24 kuukautta valtiontakauksen myöntöpäivästä lukien. Työttömyysvakuutusrahaston on määrä allekirjoittaa lainajärjestelyyn liittyvät sopimukset 20.4.2017, siten, että lainasopimus olisi voimassa 20.4.2019 saakka. Lainajärjestelyyn liittyy mahdollisuus jatkaa laina-aikaa vuodella niiden rahoittajapankkien kanssa jotka sen hyväksyvät. Nykyinen eduskunnan valtuus valtiontakauksen myöntämiseen ei kuitenkaan kattaisi enää lainajärjestelyn pidennystä. Lisäksi valtioneuvostolle esitetään että se päättäisi, että aikaisempi vuonna 2015 TVR:lle annettu valtiontakaus pankkien kanssa solmitulle pääomaltaan 700 miljoonan euron lainajärjestelylle kumottaisiin. Valtiontakauspäätöksessä määrättäisiin lisäksi valtiovarainministeriön ja Valtiokonttorin tehtävistä, jotka liittyvät takauksen hallintaan ja Työttömyysvakuutusrahaston raportointivelvollisuudesta valtiovarainministeriölle ja Valtiokonttorille.
3 4. Takausmaksusta vapauttaminen TVR on täydentävässä hakemuksessaan esittänyt, ettei sen varainhankinnalle myönnettävästä valtiontakauksesta perittäisi takausmaksua. Valtiontakauslain 15 :n valtiontakauksesta on lähtökohtaisesti perittävä takausmaksu. Valtioneuvosto voi, erityisestä syystä, kuitenkin päättää, että takausmaksua ei peritä. Työttömyysvakuutusrahasto laati vuonna 2015 voimassa olevaa valtiontakausta koskevan hakemuksensa liitteeksi selvityksen takausmaksun perimättä jättämisen perusteista. Selvityksessä rahasto katsoi, että valtiontakauslain säännökset eivät sovellu sen varainhankinnalle myönnettävään valtiontakaukseen, koska valtioneuvoston toimivallasta valtiontakauksen myöntämiseen on säädetty työttömyysturvan rahoittamisesta annetussa laissa. Toiseksi TVR katsoi, että työttömyysturvan rahoituksen taso on lakisääteisesti asetettu tasolle, joka vallitsevassa taloustilanteessa edellyttää rahastolta lainarahoitukseen turvaamista. Antamassaan selvityksessä TVR katsoi, että siltä osin, kun valtiontakauslain säännöksiä sovelletaan rahaston varainhankintaan, olisi edellä kuvattua pidettävä lain 15 :n tarkoittaman erityisenä syynä jättää takausmaksu perimättä. Lisäksi se toi esille, että valtiontakauksista perittävistä maksuista annetun valtioneuvoston asetuksen mukaisena määrättävä takausmaksu olisi tasoltaan epätarkoituksenmukaisen korkea suhteessa rahaston ilman valtiontakausta hankkiman varainhankinnan kustannuksiin. Valtiontakauslaki on luonteeltaan yleislaki, jota sovelletaan valtiontakauksiin siltä osin, kun erityislainsäädännössä ei ole tarkemmin säädetty. Valtioneuvoston toimivallasta myöntää valtiontakaus Työttömyysvakuutusrahaston varainhankinnalle, on säädetty työttömyysetuuksien rahoittamisesta annetussa laissa. Edellä mainitussa laissa ei kuitenkaan ole säädetty TVR:n varainhankinnalle myönnettävästä takausmaksusta tai tällaisen valtiontakauksen maksuttomuudesta. Näin ollen valtiontakauslain takausmaksua koskevat säännökset tulevat sovellettavaksi. Valtiontakauslain 15 :ssä tarkoitettuja erityisiä syitä takausmaksusta vapauttamiseen ei ole tarkemmin määritelty lainsäädännön esitöissä. Valtiontakauslain sanamuodonlähtökohtana on kuitenkin takausmaksun periminen, minkä vuoksi lain tarkoittamia erityisiä syitä on pidettävä siten poikkeuksellisina suhteessa takausten käyttöön yleisesti liittyviin tavoitteisiin. Tämän vuoksi esimerkiksi takauksella mahdollistettavan rahoituksen edullisuutta sinänsä tai takauksen liittymistä johonkin yhteiskunnan kannalta myönteiseen päämäärään ei siten voida katsoa olevan erityinen syy takauksen maksuttomuuteen. Sen sijaan on totta, että työttömyysturvan rahoituksen taso on lakisääteisesti asetettu tasolle, joka vallitsevassa taloustilanteessa on edellyttänyt rahastolta lainarahoitukseen turvaamista. Tällä perusteella voidaan katsoa, että on erityinen syy olla perimättä Työttömyysvakuutusrahastolta takausmaksua. Edellä olevan perusteella esitetään, että TVR:lle myönnettävästä valtiontakauksesta ei perittäisi takausmaksua.
4 5. Valtiontukinäkökohdat ja kilpailuvaikutukset Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan perusteella valtiontukisääntöjä sovelletaan yleisesti ainoastaan silloin, kun tuensaaja on yritys. Euroopan unionin tuomioistuin on johdonmukaisesti määritellyt yritykset yksiköiksi, jotka harjoittavat taloudellista toimintaa, riippumatta kyseisten yksikköjen oikeudellisesta muodosta ja rahoitustavasta. Tietyn yksikön luokittelu yritykseksi riippuu sen toimintojen luonteesta ja EU:n valtiontukisäännöt tulevat sovellettaviksi vain silloin, kun kyse on taloudellisesta toiminnasta. Taloudellisen ja ei-taloudellisen toiminnan välisen eron selventämiseksi oikeuskäytännössä on johdonmukaisesti katsottu, että taloudellista toimintaa on kaikki toiminta, jossa tavaroita tai palveluja tarjotaan markkinoilla. Sosiaaliturva-alan järjestelmien luokittelu taloudelliseksi toiminnaksi riippuu niiden perustamistavasta ja rakenteesta. Euroopan unionin tuomioistuin ja yleinen tuomioistuin tekevät eron solidaarisuuden periaatteeseen perustuvien järjestelmien ja taloudellisten järjestelmien välillä. TVR:n tapauksessa kyse ei ole markkinoilla tarjottavan palvelun tuottamisesta, vaan ennemminkin ns. solidaarisuuden periaatteeseen perustuvasta järjestelmästä. Tämän johdosta mahdollisen valtiontakauksen myöntämisellä ei olisi kilpailuvaikutuksia markkinoilla eikä sen osalta olisi tarvetta soveltaa EU:n valtiontukisääntöjä. 6. Taloudelliset vaikutukset Työttömyysvakuutusrahasto on viime vuosina hankkinut tarvitsemansa velkarahoituksen joukkovelkakirjamarkkinoilta ilman valtion takausta. Se kuitenkin haluaa varautua 400 miljoonan euron valmiusluottolimiitillä tilanteeseen, jossa oletettua heikompi talouskehitys johtaisi tulorahoituksen supistumiseen ja rahaston täytyisi turvautua uuteen velkarahoitukseen jotta se pystyisi markkinatilanteesta riippumatta maksamaan vuosina 2018 ja 2019 erääntyvät joukkovelkakirjalainansa. Valtiontakauksen kustannusvaikutus rahaston taloudelliseen tilaan on arvioitavissa hyvin pieneksi. TVR:n oman arvion mukaan valtiontakaus alentaisi rahaston pankkilainojen marginaalia vain 5 peruspisteellä (eli 0,05 %). Valtioneuvostolle esitettävä valtiontakaus olisi rajattu enimmäismäärältään 400 miljoonaan euroon pääoman osalta. Tämän lisäksi valtiontakaus kattaisi näihin lainoihin liittyvät korot. Takauksen kohteena olevan pääoman ja korkojen enimmäismäärä saisi olla yhteensä enintään 440 miljoonaa euroa. Valtiontakaus- ja -takuukanta on viime vuosina kasvanut voimakkaasti. Valtiokonttorin mukaan niiden enimmäismäärä oli vuoden 2016 lopussa 62,7 miljardia euroa. Valtiontakauksen uusiminen Työttömyysvakuutusrahastolle ei lisäisi valtion takausvastuiden määrää nykyisestä ottaen huomioon että rahastolla on voimassa oleva valtiontakaus esitettyä suuremmalle nimellismäärälle. Luonnollisesti takauksen erääntyminen toukokuussa ilman sen uusimista supistaisi nykyistä takauskantaa esitystä enemmän. Valtion takauskannan voimakas kasvu joka tapauksessa synnyttää valtiontalouteen merkittäviä epäsuoria riskejä, joiden rajoittamiseen ja hallintaan on jatkossa syytä kiinnittää lisääntyvää huomiota.
5 7. Asian valmistelu 8. Esitys Asia on tullut vireille TVR:n 30.3.2017 tekemästä ja 5.4.2017 täydentämästä hakemuksesta. Esitys on valmisteltu virkatyönä valtiovarainministeriössä. Edellä esitetyn perusteella esitetään, että valtioneuvosto päättäisi antaa vastavakuuksia vaatimatta valtiontakauksen Työttömyysvakuutusrahaston valmiusluottolimiitille ( Single Currency Revolving Facility ) jonka puitteissa nostettujen lainojen sekä näihin lainoihin liittyvien korkojen enimmäismäärä on enintään 440 miljoonaa euroa; päättäisi, että aikaisempi vuonna 2015 Työttömyysvakuutusrahastolle annettu valtiontakaus vastaavalle pankkien kanssa solmitulle pääomaltaan 700 miljoonan euron lainajärjestelylle kumottaisiin ja päättäisi olla perimättä valtiontakauksesta takausmaksua.