28.3.2017 Ympäristöministeriölle Viitaten lausuntopyyntöönne 7.3.2017 (YM7/400/2017; YM015:00/2017) Suomen luonnonsuojeluliiton lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi eräiden ympäristölakien muutoksenhaun tarkistamisesta Suomen luonnonsuojeluliitto kiittää lausuntopyynnöstä ja toteaa asiasta seuraavaa. Tiivistelmä Valituslupajärjestelmän laajentaminen (1) heikentää kansalaisten ja järjestöjen tosiasiallista mahdollisuutta osallistua päätöksentekoon perustuslain 20 :n edellyttämällä tavalla (2) johtaa ympäristölle vahingollisten päätösten tosiasialliseen lisääntymiseen, koska hallintooikeuden päätöksen jäävät lopullisiksi (3) perustuu puutteelliseen selvitykseen muutoksen ympäristövaikutuksista Yleistä valituslupajärjestelmän ongelmista ympäristöasioissa Hallituksen esitys ympäristölakien muutoksenhaun tarkistamisesta tarkoittaa hieman harhaanjohtavasta nimestään huolimatta käytännössä sitä, että valituslupajärjestelmä laajennetaan koskemaan pääsääntöisesti kaikkia keskeisiä ympäristölakeja. Tämä puolestaan tarkoittaa valitusmahdollisuuksien tosiasiallisesti merkittävää heikentämistä, sillä valitusluvan edellytykset ovat tiukat ja niitä tullaan todennäköisesti myöntämään suhteellisen harvoin, mikä johtaa käytännössä ympäristön tilan heikkenemiseen. Suomen luonnonsuojeluliitto ei voi miltään osin kannattaa ehdotettuja muutoksia. Muutoksenhakuoikeus ympäristöasioissa on Suomen perustuslaissa ja lukuisissa kansainvälisissä
sopimuksissa kuten Århusin yleissopimuksessa turvattu kansalaisten perusoikeus. Sen rajoittamisen tulee pohjautua huolelliseen analyysiin rajoituksen vaikutuksista ja etenkin ympäristöasioiden osalta valituslupajärjestelmän laajentamisen vaikutukset tulisi arvioida erittäin perusteellisesti. Nyt näin ei ole tapahtunut. Hallitusohjelman kirjaukset tai taloudelliset ja prosessuaaliset seikat eivät yksistään voi toimia riittävänä perusteena muutoksenhakuoikeuden merkittävälle rajoittamiselle. Ympäristöasioiden kohdalla tulee erityisesti pitää mielessä, että virheelliseen päätökseen perustuvaa ympäristön tuhoamista ei voi enää perua. Esityksen riskejä Ympäristöasioissa päätöksiä tehdään lukumääräisesti varsin paljon, sekä valtion lupaviranomaisessa (ELYt ja AVIt) että myös kuntatasolla, minkä vuoksi on erityisen tärkeää varmistua sekä päätöksen lainmukaisuudesta että eri osapuolien yhdenmukaisesta kohtelusta. Huomattakoon, että viime vuosien lakimuutosten jälkeen ympäristöluvistakin suurin osa annetaan nykyään kunnissa (7700 vs. 5100, HE 8/2107 vp s. 8). Vastaavasti MRL:n tuoreimmalla muutoksella (HE 261/2016 vp) valtion ohjaus kaavoitukseen lopetetaan. Yhä useampien ympäristöä koskevien päätösten siirtyminen valtiolta kuntiin, joiden ympäristöosaaminen on varsin kirjavaa, lisää lainsäädännön rikkomisen vaaraa ja lisää muutoksenhakuoikeuden merkitystä. Myös tilastot osoittavat, että KHO on varsin usein (n. 20 30 %) joko kumonnut tai muutoin muuttanut alemman oikeusasteen ratkaisuja ympäristöasioissa. Määrä on jopa yllättävän suuri ja osoittaa kiistatta sen, että hallinto-oikeuksien päätökset eivät läheskään aina kestä KHO:n tarkastelua. Mikäli ympäristöasiassa tehdystä päätöksestä on jatkossa vain yksi suora valitusmahdollisuus, se lisää sekä oikeudellista epätasa-arvoa että päätösten sisällöllistä sattumanvaraisuutta. Päätöksentekijän tietäessä, ettei esimerkiksi asukas tai järjestö voi valittaa tehokkaasti päätöksestä, myös asiassa pyydettyjen ja annettujen lausuntojen painoarvo vähenee. Tämä pätee myös tilanteissa, joissa vaaditaan erillistä valituslupaa hallinto-oikeuden päätökseen. Hallituksen esityksen luonnoksessa todetaan ehdotettujen muutosten korostavan asian hallintooikeudessa tapahtuvan käsittelyn ja oikeudellisen ratkaisuharkinnan merkitystä sekä hallintooikeuksien edellytyksiä huolehtia näiden toteutumisesta. Samoin luonnoksessa todetaan että valituslupajärjestelmän käyttöönoton myötä odotukset hallinto-oikeuksien ratkaisutoiminnan laadusta ja päätösten yhtenäisyydestä saattavat kasvaa. Luonnonsuojeluliiton ja sen lukuisien
paikallisyhdistysten kokemukset osoittavat, että tässä on yksi ehdotuksen keskeisimmistä ongelmista. Käytäntö on osoittanut, että lupaviranomaisten antamien ratkaisujen ja myös hallintooikeuksien ympäristöoikeudellisen osaamisen taso vaihtelee suuresti. Mikäli valituslupajärjestelmää laajennetaan, on täysin välttämätöntä lisätä hallinto-oikeuksien resursseja ja myös kehittää niiden ympäristöoikeudellista ja luonnontieteellistä osaamista. Ympäristökysymysten harkinnan tapauskohtaisuus Hallituksen esityksen luonnoksen tukena viitataan perustuslakivaliokunnan lausuntoon (PeVL 55/2014 vp), jossa on pidetty tärkeänä oikaisuvaatimusjärjestelmän ja valituslupajärjestelmän johdonmukaista kehittämistä ja sen laajentamisen jatkamista. Samoin valiokunta on todennut hallintoasioiden käsittelyssä ja muutoksenhakujärjestelmässä tapahtuneeseen kehitykseen viitaten, ettei nykyisin ole enää perusteita suhtautua lähtökohtaisen pidättyvästi valituslupajärjestelmään ja sen laajentamiseen (PeVL 32/2014 vp). Perustuslakivaliokunnan aiemmissa valituslupaa koskevissa lausunnoissa on kuitenkin korostettu myös sitä, että valituslupajärjestelmän hyväksyttävyyttä on arvioitava tapauskohtaisesti kunkin asiaryhmän osalta erikseen siten, että varmistutaan oikeusturvan toteutumisesta ottaen huomioon asian laatu ja merkittävyys. Perustuslakivaliokunta on myös lausunnoissaan nostanut esiin oikaisuvaatimusmenettelyn laajentamismahdollisuudet, mutta esimerkiksi juuri ympäristöasioissa tämä menettely on käytössä vain hyvin rajoitetusti. Ympäristöasiat ovat laadultaan monimutkaisia, oikeudellisesti haasteellisia ja tosiasiallisilta vaikutuksiltaan merkittäviä, sekä sisällöllisesti että usein myös maantieteellisesti. Ympäristöasioiden erityispiirteet huomioon ottaen valituslupajärjestelmän laajentaminen ympäristöasioihin uhkaa väistämättä etenkin pienillä resursseilla toimivien kansalaisten ja järjestöjen oikeusturvan toteutumista. Valituslupajärjestelmän laajentaminen näihin asiaryhmiin on siten perustuslakivaliokunnan käytäntö huomioon ottaen kyseenalaista. Arvioinnissa tulee ottaa myös huomioon etenkin maankäyttö- ja rakennuslakiin tekeillä olevat isot muutokset, joissa mm. valtion viranomaisten valvontavaltaa rajataan ja vastuuta siirretään kansalaisille ja järjestöille. Samanaikaisesti kuitenkin tällä nyt käsillä olevalla ehdotuksella viedään pois juuri niitä välineitä, joiden avulla kansalaiset ja järjestöt tätä ns. valvontavastuutaan voisivat käyttää. Tilanne on täysin kestämätön. Valituslupien myöntämisen korkea kynnys Luonnoksen mukaan valituslupasääntely ei myöskään vaikuttaisi oikeuteen valittaa hallinto-
oikeuden päätöksestä, vaan siihen, missä laajuudessa valitus tutkitaan, joten hallinto-oikeuden päätöksestä saisi valituslupa-asiassa valittaa samalla tavoin kuin muissakin asioissa. Väite on harhaanjohtava. On täysin selvää, että valituslupa vaikuttaa tosiasiassa erittäin merkittävällä valitusoikeuteen ja sen laajuuteen, koska valituslupa voidaan myöntää hallintolainkäyttölain 13 :n perusteella vain 1) oikeuskäytännön yhtenäisyyden turvaamiseksi, 2) ilmeisen virheen korjaamiseksi ja 3) muusta painavasta syystä. Kynnys on siten erittäin korkealla ja johtaa väistämättä siihen, että pääosa valituslupahakemuksista hylätään. Siten on harhaanjohtavaa väittää, että muutos ei vaikuttaisi oikeuteen valittaa. Huomattakoon myös, että valituslupia on myönnetty varsin vähän, kuten esimerkiksi "Arviointi maankäyttö- ja rakennuslain toimivuudesta 2013" (SY 1/2014) on osoittanut: "Tutkituista tapauksista 182 tapausta (86,7 %) ei saanut korkeimmalta hallinto-oikeudelta valituslupaa. KHO myönsi vain 10 tapaukselle (4,7 %) valitusluvan." (s. 180). Edes ELY-keskukset, joiden valitusten hyväksymisasete on hyvin korkea, eivät ole saaneet aina valituslupaa. Valituslupajärjestelmän esitetyistä hyödyistä Luonnonsuojeluliitto tiedostaa, että KHO:lla ja hallintotuomioistuimilla ylipäätään on painetta vähentää työtaakkaa ja siten myös käsiteltävien valitusten määrää. Hallituksen esityksessä myös todetaan, että aiemmassa valituslupajärjestelmän laajentamista koskevassa hallituksen esityksessä (HE 230/2014 vp) korkeimman hallinto-oikeuden asema ja tehtävien kehittäminen hallintolainkäyttöä ohjaavana ylimpänä tuomioistuimena edellyttää, että sillä on riittävät mahdollisuudet keskittyä niiden asioiden ratkaisemiseen, joista on tärkeää saada ylimmän oikeusasteen ratkaisu. Tämä on sinänsä hyvä ja kannatettava tavoite. KHO:n ratkaisuilla on erittäin tärkeä merkitys kansallisen ympäristölainsäädännön soveltamisen ohjaamisessa ja välillisesti ennakkoratkaisut palvelevat myös ympäristöä, mikäli päätöksenteko alemmalla tasolla niiden myötä paranee. Nyt esitetyt keinot tämän tavoitteen saavuttamiseksi ovat kuitenkin vääriä. Sen sijaan että pyritään tietoisesti heikentämään valitusmahdollisuuksia ja samalla vähintäänkin välillisesti myös ympäristön tilaa, tulisi oikeushallinnon resursseja lisätä ja kohdentaa niitä tehokkaammin siten, KHO:lla olisi tosiasiallinen mahdollisuus keskittyä myös näihin linjatapauksiin. Valituslupajärjestelmän merkittävän laajentamisen myötä on erittäin suuri vaara, että monet potentiaalisesti merkittävät tulkintaongelmat eivät koskaan edes pääse KHO:een asti ratkaistavaksi. Valituslupakynnys on korkea ja haitankärsijöillä (mm. kansalaiset ja järjestöt) ei useinkaan ole
riittävää asiantuntemusta tai kykyä perustella valituksiaan siten, että ne ylittäisivät valituslupakynnyksen. Sen sijaan toiminnanharjoittajilla on tähän usein sekä taloudellinen mahdollisuus että myös tarvittavaa asiantuntemusta, mikä saattaa osaltaan vain lisätä prosessien osallisten epätasa-arvoa. Valituslupajärjestelmän laajentamisella odotetaan kokonaiskäsittelyajan lyhenevän mahdollisesti muutamalla kuukaudella, mikä ei olennaisesti helpottaisi käsittelyaikojen kestoon liittyviä haittoja. Valitusluvalla ei myöskään ole saavutettu MRL:sta saatujen kokemusten perusteella merkittävää ajallista hyötyä: "Valitusluparatkaisujen keskimääräiset käsittelyajat ovat muodostuneet ajallisesti tarkasteltuna varsin pitkiksi, etenkin tapauksissa, joille ei myönnetty valituslupaa. Valituslupajärjestelmästä saatava hyöty ei ole perusteltavissa käsittelyaikojen lyhentymisellä ellei käsittelyaikoja KHO:ssa ole mahdollista lyhentää nykyisestä." (SY 1/2014s. 165). On kustannustehokkaampaa käsitellä asia KHO:ssa yhdellä kerralla loppuun kuin pohtia ensin kysymystä valitusluvasta ja vasta sitten asian varsinaista ratkaisua. Myös vaikutukset asianosaisten mahdollisiin oikeudenkäyntikuluihin jäisivät vähäiseksi, koska valitusluvan hakeminen edellyttää myös varsinaisen valituksen sisällyttämistä hakemukseen. Näin ollen valituslupajärjestelmän laajentamisella mahdollisesti saavutettava hyöty saattaa jäädä myös ajallisesti ja taloudellisesti varsin vähäiseksi sen aiheuttamaan oikeusturvan heikentymiseen nähden. Ympäristöasioiden erityispiirteistä ja laajan valitusoikeuden välttämättömyydestä Valituslupajärjestelmä sopii hyvin moniin hallinnollisiin rutiinipäätöksiin, joissa on kysymys esimerkiksi maksuasioista tai ne ovat muutoin suhteellisen yksiselitteisiä taikka vaikutuksiltaan rajallisia. Valituslupajärjestelmä sopii paremmin ihmisten välisiin asioihin, jotka ovat viime asiassa korvattavissa rahalla, mutta se ei pääsääntöisesti sovi ympäristöasioihin, etenkään nyt esitetyssä laajuudessa. Tähän liittyy keskeisesti myös mahdollisuus päätösten täytäntöönpanoon muutoksenhausta huolimatta. Mikäli päätökset voidaan panna täytäntöön ennen niiden lainvoimaisuutta, se lisää entisestään riskiä peruuttamattomien ympäristölle vahingollisten toimenpiteiden toteuttamiseen. Jos toinen valitusporras poistuu, vähintäänkin lainsäädännön selkeänä lähtökohtana tulisi olla, ettei päätöksiä voi panna täytäntöön ennen niiden lainvoimaisuutta. Mikäli muutoksenhakua hallinto-oikeuden päätöksistä korkeimpaan hallinto-oikeuteen rajataan valitusluvalla ehdotetulla tavalla, se voi johtaa myös siihen, että etenkin paikallisesti ja alueellisesti
merkittävät kysymykset ratkaistaan lopullisesti hallinto-oikeudessa, eikä KHO ota niihin jatkossa enää kantaa. On odotettavissa, että valituslupakynnys tulee ylittymään vain harvoin, sillä tapauskohtaisuuden vuoksi asioiden oikeudellista ennakkopäätösluonnetta on etukäteen varsin vaikeaa osoittaa hallintolainkäyttölain 13 :ssä edellytetyllä tavalla. Tämä saattaa vaarantaa ympäristön tilaa merkittävällä tavalla, koska monet päätökset ja niihin liittyvät tulkintaongelmat ovat haastavia, monitulkintaisia ja tapauskohtaisia. Siten ne eivät ole läheskään aina yleistettävissä ns. massapäätöksiksi, vaan edellyttävät huolellista ja oikeudellisesti erittäin asiantuntevaa punnintaa, minkä KHO mahdollistaa. Etenkin ympäristöasioissa muutoksenhaun rajoittamiseen tulee suhtautua erityisen varovaisesti, useastakin syystä. Ympäristöllä on keskeinen merkitys koko yhteiskunnan toimivuudelle ja ympäristöllinen päätöksenteko on vaikutuksiltaan lähes poikkeuksetta sekä asiallisesti, alueellisesti että ajallisesti laajaa. Kahta samanlaista tapausta ei ole. Ympäristön ekologiset ja sosiaaliset olosuhteet vaihtelevat usein merkittävällä tavalla, mikä vaikuttaa välittömällä tavalla myös päätöksentekoon ja sen kautta myös muutoksenhaun lähtökohtiin. Jopa kahdella vierekkäisellä alueella tapahtuvan samanlaisen toiminnan vaikutukset eivät ole yhdenmukaiset. Päinvastoin, tilanteet voivat erota toisistaan hyvinkin merkittävällä tavalla, ympäristön tosiasiallisista olosuhteista ja soveltuvasta sääntelystä riippuen. Tällaisten paikallisten erityispiirteiden vuoksi sekä kansalaisten että myös luonnon oma oikeusturva edellyttää mahdollisuutta kyseenalaistaa hallintooikeuden ratkaisut tarvittaessa korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Varsinkin jos luontokohdetta muuttavat työt saa vielä aloittaa ennen lainvoimaisuutta, menetettyä luontoa ei välttämättä saa enää suurella rahalla tehtävällä ennallistamisellakaan takaisin. Hallituksen esityksessä asiaa pohjustetaan toteamalla, että nykytilanteessa samasta asiasta annetaan kolme kertaa perusteltu asiaratkaisu viranomaisessa tai tuomioistuimessa. Esityksen mukaan kaikissa näissä vaiheissa asia selvitetään ja ratkaistaan laissa säädetyssä menettelyssä, jossa oikeusturvan takeet on otettava huomioon. Edelleen esityksessä todetaan moniportaisen muutoksenhakujärjestelmän parantavan yleensä oikeusturvaa, mutta samalla pidentävän lopullisen lainvoimaisen asiaratkaisun saamista, kasvattavan asianosaisten kustannuksia ja lisäävän hallinnollisia kustannuksia. Käytännössä tilanne on kuitenkin se, että em. kolme kertaa annettu perusteltu ratkaisu ei pääsääntöisesti toteudu, vaan päätösten ja niiden perusteluiden taso on erittäin kirjava, sekä ekologisesta että oikeudellisesta näkökulmasta. Hallituksen esityksessä valituslupajärjestelmää on tarkasteltu ympäristöasioiden osalta varsin ohuesti. Siinä on kuitenkin todettu, että valituslupajärjestelmän käyttöönottoon ympäristöasioissa on
suhtauduttu pidättyväisesti, sillä hankkeiden ympäristövaikutukset ulottuvat tyypillisesti toimintapaikkaa laajemmalle alueelle ja laajahkoon asianosaispiiriin. Samoin hankkeen aiheuttamat muutokset alueen ympäristöön saattavat olla vaikeasti, jos ollenkaan poistettavissa. Luonnoksessa todetaankin, että näillä perusteilla toiminnanharjoittajalla, asianosaisilla ja muilla tahoilla on katsottu olevan korostettu aineellisen oikeussuojan tarve. Luonnonsuojeluliitto on tältä osin täysin samaa mieltä. Lainvalmistelussa arvioidut ympäristövaikutukset Luonnoksen ehkä merkittävin yksittäinen heikkous on sen ympäristövaikutuksia koskeva arviointiosio 4.3. Ehdotuksessa ei esitetä muutettavaksi hankkeiden toteuttamisedellytyksiä koskevia säännöksiä. Valituslupajärjestelmän soveltamisalan laajentamisella ehdotuksen mukaisiin asiaryhmiin ei arvioida olevan välittömiä ympäristövaikutuksia. Tämä vajaalla kolmella rivillä esitetty ns. ympäristövaikutusten arviointi on täysin riittämätön. Tosiasiassa näyttää siltä, että arviointia ei ole edes tehty. Hyvän lainvalmistelun mukaista ei ole vain todeta, ettei laajentamisella arvioida olevan välittömiä ympäristövaikutuksia. Kyseinen lainmuutoshan kohdistuu nimenomaisesti ympäristöpäätöksenteon lainmukaisuuden valvonnan edellytyksiin. Semanttisesti lienee niin, ettei muutoksella ole välittömiä ympäristövaikutuksia, koska substanssisäännökset eivät muutu. Mutta tosiasiassa sillä, että muutoksenhakua ympäristöasioissa rajoitetaan, saattaa olla erittäin merkittäviä ja kauaskantoisia ympäristömuutoksia, olivat ne sitten välittömiä tai välillisiä. Nyt tätä ulottuvuutta ei ole koko luonnoksessa edes pohdittu. Etenkin lakihankkeessa, jossa puututaan merkittävällä tavalla asianosaisten, kansalaisten ja järjestöjen perustuslailliseen oikeuteen hakea muutosta ympäristöä koskeviin päätöksiin, arvioinnin tulisi olla huomattavasti laajempi ja sisällöllisesti perusteellisempi. Kyseinen osio näyttäisi sisältävän sen implisiittisen oletuksen, ettei menettelyä koskevilla säännöksillä olisi ympäristöllistä merkitystä, ellei toteuttamisedellytyksiä koskevia säännöksiä muuteta. Tämä lähtökohta on erittäin ongelmallinen. Menettelysäännösten tarkoituksena on juuri varmistaa, että kaikki näkökulmat voidaan ottaa päätöksenteossa huomioon. Tämä koskee myös osallisten mahdollisuutta hakea annettuun päätökseen muutosta. Hallituksen esitysluonnoksessa oleva ympäristövaikutusten arviointi on esimerkki juuri sellaisesta pinnallisesta ja tehtyjä valintoja oikeuttavasta ympäristövaikutusten arvioinnista, mitä tuore lainvalmistelun ympäristövaikutuksia koskeva tutkimus on kritisoinut : Analyysin perusteella voidaan havaita, että arvioinneissa painottuvat sääntelyä oikeuttavat
piirteet; varsinainen vaikutusten arviointi jää pintapuoliseksi ja arviointijaksoissa keskitytään kuvaamaan enemmänkin esityksen tavoitteita sekä sääntelytoimien taustalla olevia perusteita kuin oletettuja vaikutuksia. Empiiriset tulokset tukevat pikemminkin eduskunnan tarkastusvaliokunnan havaintoa lainvalmistelun vaikutusten arviointien käytännöstä, jossa arvioinneilla tuetaan ennalta valittua ratkaisua. Vaikka poliittinen ohjaus sinällään toteuttaa demokratiaihannetta siitä, että kansalaisten näkemykset huomioidaan yhteiskuntaa kehitettäessä, mikään ei takaa valittujen ratkaisuiden olevan parhaita, mikäli kunnollista vaihtoehtojen ja vaikutusten arviointeja ei suoriteta. Käytäntö, jossa vaikutuksen arvioinneilla oikeutetaan ennalta valittu ratkaisu, ei parhaalla tavalla tue yhteiskunnallisten haasteiden ratkaisemista. (Kimiläinen Keinänen: Ympäristövaikutusten arviointi lainvalmistelussa: parempaa säädösvalmistelua vai jo ennalta valitun keinon puoltamista? Edilex 2016, s. 206 207. https://www.edilex.fi/artikkelit/17139 Kansainvälisen oikeuden näkökulma Korkeimmalla hallinto-oikeudella on suuri merkitys myös EU:n ja muun kansainvälisen ympäristöoikeuden tulkitsijana. KHO on tehnyt ympäristöasioissa varsin harvoin ennakkoratkaisupyyntöjä EU:n tuomioistuimeen, sillä se on yleensä ratkaissut EU-asiat itse. Sitä vastoin hallinto-oikeuksien EU-oikeuden osaaminen on hyvin vaihtelevaa. Jos valituslupajärjestelmä yleistyy, on vaarana että monet kansainväliseen ympäristöoikeuteen liittyvät valitukset jäävät KHO:ssa käsittelemättä. Valituslupajärjestelmä voi siten lisätä myös kanteluita EU:n komissiolle, Århusin sopimuksen compliance committeelle t a i E u r o o p a n ihmisoikeustuomioistuimeen. Asioiden käsittely näissä ulkomaisissa elimissä on aina kotimaista menettelyä hankalampaa, kalliimpaa, epävarmempaa ja myös ajalliselta kestoltaan pidempää. Luonnonsuojelulain poikkeusluvat esimerkkinä Yksittäiseen pykälään liittyvänä kommenttina Luonnonsuojeluliitto paheksuu erityisesti luonnonsuojelulakiin ehdotettua muutosta, jolla valituslupamenettelyä esitetään laajennettavaksi siten, että se kattaisi myös luonnonsuojelulain 49 :n 3 momentissa tarkoitettua Euroopan unionin lajisuojelua koskevista erityissäännöksistä poikkeamista koskevat päätökset. Perusteluissa todetaan, että luonnonsuojelulain muuttamista koskeneen lain 1059/2015 yhteydessä luonnonsuojelulain 49 :n 3 momentin tarkoittamat Euroopan unionin lajisuojelua koskevat päätökset jäivät valituslupajärjestelmän ulkopuolelle. Mutta valituslupamenettelyn laajentamista on kuitenkin tämän muutoksen jälkeen arvioitu uudelleen muun muassa perustuslakivaliokunnan lausunnon PeVL 55/2014 vp valossa. PeVL:n lausunnossa ei kuitenkaan ole otettu sinänsä erikseen kantaa LSL 49 :n asemaan. Kyseisen pykälän soveltaminen liittyy olennaisella tavalla EU:n lintu- ja luontodirektiivien tulkintaan ja näissä asioissa on ensiarvoisen tärkeää huolehtia tulkinnan
yhdenmukaisuudesta. Suomessa paras asiantuntemus näissä kysymyksissä on KHO:ssa, kun taas hallinto-oikeuksien EUosaaminen niiden suhteen vaihtelee voimakkaasti. Tämä on nähty myös käytännön tasolla, sillä monet käytännön esimerkit osoittavat KHO tulkinneen LSL 49 :ää toisin kuin hallinto-oikeus. Mikäli näiden asioiden eteneminen riippuu jatkossa valitusluvasta, se tarkoittaa monissa tilanteissa sitä, että hallinto-oikeuden päätös on asian lopullinen asiaratkaisu. Kuten edellä totesimme, etukäteen on usein vaikeaa osoittaa kulloisenkin yksittäistapauksen erityistä merkitystä hallintolainkäyttölain tarkoittamalla tavalla. Esimerkiksi ko. pykälässä tarkoitetun lisääntymis- ja levähdyspaikan huomioon ottaminen ja sen tulkinta on edelleen varsin sattumanvaraista ja aina tapauskohtaista. Vaikka valituslupamenettely edelleen lähtökohtaisesti mahdollistaa valittamisen myös KHO:een, käytännössä on selvää, että valituslupamenettelyn läpäisevien valitusten määrä on hyvin rajallinen. LSL 49 :n osalta on kuitenkin kyse EU-sääntelyn yhdenmukaiseen tulkintaan liittyvistä asioista, joiden asiallisesta hoidosta Suomi raportoi myös komissiolle. Niiden osalta koko maassa tulisi varmistaa samanlainen oikeuskäytäntö ilman valituslupajärjestelmän asettamia rajoitteita. Valitusmaksuista valituslupa-asiassa Joissakin kaava-asioissa valituslupajärjestelmää sovelletaan jo nyt. Näistä saamamme käytännön kokemukset kertovat siitä, että valitusmaksujen korotukset ovat muodostuneet jo nyt ongelmaksi pienille järjestöille. Paikallisyhdistyksemme pitävät kohtuuttomana myös sitä, että KHO:n valituslupahakemukseen antama hylkäävä päätös ilman erityisiä perusteluja maksaa sekin 500 euroa. Tällöin valituksen tekemisen riskit nousevat ja moni jättää sen tekemättä. Jos valituslupa evätään, luonnonsuojeluliitto esittää pohdittavaksi esimerkiksi valitusmaksun alentamista hallinto-oikeuden valitusmaksun tasolle. Mikäli valituslupia myönnetään vain harvoin, kuluriskistä tulee pienille ympäristöjärjestöille tosiasiallinen muutoksenhaun este. Se ei ole hyväksyttävää eikä kohtuullista Suomen kaltaisessa oikeusvaltiossa. Yhteenveto Suomen luonnonsuojeluliitto vastustaa esitystä kansalaisten ympäristöoikeuksien vastaisena ja ympäristölle haitallisena. Jos lakiluonnosta kaikesta huolimatta viedään eteenpäin, sen todelliset ympäristövaikutukset tulee
arvioida kokonaan uudelleen. Tässä pitää ottaa huomioon myös esityksen välilliset vaikutukset oikeusturvaan. Myös säädöksen vaikutusten seurantaan tulee kiinnittää erityistä huomiota. Jatkossa hallinto-oikeuksien ympäristöosaamista ja voimavaroja on myös vahvistettava nykyisestä ja evättyjen valituslupien maksuja tulisi laskea. Lisätietoja - ympäristölakimies Pasi Kallio, puhelin 040 671 9555, pasi.kallio@sll.fi SUOMEN LUONNONSUOJELULIITTO RY Päivi Lundvall toiminnanjohtaja