MAA- JA METSÄTALOUSMINISTERIÖ Muistio Tutkimusjohtaja Mikko Peltonen 25.11.2014 VALTIONEUVOSTON ASETUS LUONNONVARA- JA YMPÄRISTÖTUTKIMUKSEN YHTEENLIITTYMÄSTÄ 1 Johdanto Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi valtioneuvoston asetus Luonnonvara- ja ympäristötutkimuksen yhteenliittymästä. Asetus korvaisi nykyisen 1.11.2009 voimaan tulleen valtioneuvoston asetuksen (797/2009). Uudella asetuksella toteutettaisiin valtion tutkimuslaitosten ja tutkimusrahoituksen kokonaisuudistusta koskevaa valtioneuvoston periaatepäätöstä (5.9.2012), jonka toimenpiteisiin sisältyy tutkimuslaitosten yhteenliittymien toiminnan kehittäminen. Asetus on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä maaliskuuta 2015. Luonnonvara- ja ympäristötutkimuksen yhteenliittymä (LYNET) perustettiin valtioneuvoston asetuksella (797/2009), joka tuli voimaan 1 päivänä marraskuuta 2009. LYNETiin kuuluvat maa- ja metsätalousministeriön ja ympäristöministeriön hallinnonalojen tutkimuslaitokset: Elintarviketurvallisuusvirasto (Evira), Geodeettinen laitos, Maa- ja elintarviketalouden tutkimuskeskus (MTT), Metsäntutkimuslaitos (Metla), Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitos (RKTL) sekä Suomen ympäristökeskus (SYKE). LYNET on edellä mainittujen laitosten ja virastojen välinen yhteistyöelin, joka kokoaa toisiaan sivuavaa toimintaa tiiviimmin yhteen, lisää tutkimusyhteistyötä maa- ja metsätalousministeriön, ympäristöministeriön ja muiden hallinnonalojen välillä sekä kehittää valtion tutkimuslaitosten muodostamaa kokonaisuutta tutkimuslaitosten vahvuuksia hyödyntäen. Yhteenliittymän yhtenä tarkoituksena on ollut testata uudenlaista joustavaa verkostomaista toimintatapaa tutkimuksen laadun ja kustannustehokkuuden parantamisessa. Valtioneuvoston asetuksen perustelumuistiossa on todettu, että yhteenliittymän hallinnollisia rakenteita ja kokoonpanoa voidaan muuttaa käynnistysvaiheen aikana saadun kokemuksen perusteella. LYNETin perustamista koskeva asetus annettiin perustuslain 119 :n 2 momentin nojalla. Sosiaali- ja terveysalan asiantuntijalaitoksilla on vastaavanlainen yhteenliittymä (SOTERKO). LYNETin toiminnassa keskeisessä osassa ovat olleet tutkimusohjelmat, joita on tällä hetkellä kuusi. Ohjelmien puitteissa on muodostettu konsortioita, jotka ovat menestyneet kansallisen ja EU-tutkimusrahoituksen hauissa. Yhteenliittymän toimintamallia on hyödynnetty hyvällä menestyksellä myös mm. osaamisen kehittämisessä, laboratorioyhteistyössä, aineistojen ja tietovarantojen yhteiskäytön edistämisessä sekä toimitilaratkaisuissa. Ehdotettavalla asetuksella toteutettaisiin valtioneuvoston 5 päivänä syyskuuta 2013 tekemää periaatepäätöstä valtion tutkimuslaitosten ja tutkimusrahoituksen kokonaisuudistuksesta. Maa- ja metsätalousministeriön hallinnonalalla valmistellaan periaatepäätöksen mukaisesti MTT:n, Metlan, RKTL:n ja Maa- ja metsätalousministeriön tietopalvelukeskuksen Tiken tilastotehtävien fuusiota Luonnonvarakeskukseksi (Luke), joka aloittaa toimintansa 1 päivänä tammikuuta 2015 (Laki Luonnonvarakeskuksesta 561/2014, Valtioneuvoston asetus Luonnonvarakeskuksesta 715/2015). Lisäksi Geodeettinen laitos sulautuu osaksi Maanmittauslaitosta, jonka organisaatioon perustetaan paikkatietokeskus (Laki Maanmittauslaitoksesta annetun lain muuttamisesta
2 580/2014, Valtioneuvoston asetus Maanmittauslaitoksesta annetun valtioneuvoston asetuksen muuttamisesta 662/2014). Valtioneuvoston periaatepäätökseen sisältyy linjaus, jonka mukaan LYNET -yhteistyöverkoston toiminta-alaa laajennetaan ja toimintamallia kehitetään siten, että se kykenee tarjoamaan foorumin eri luonnonvaraja ympäristöalojen yhteiselle, synergiselle tutkimukselle. Periaatepäätöksen mukaan vuodesta 2015 alkaen LYNET:in toimintaan osallistuvat Luonnonvarakeskus, Elintarviketurvallisuusvirasto, Paikkatiedon tutkimus- ja kehittämiskeskus (Maanmittauslaitos ja Geodeettinen laitos), Suomen ympäristökeskus, Ilmatieteen laitos, Geologian tutkimuskeskus sekä Moniteknologinen tutkimus- ja kehittämiskeskus (Teknologian tutkimuskeskus VTT:n ja Mittatekniikan keskus MIKES). VTT ja Mikes yhdistyvät vuoden 2015 alusta osakeyhtiöksi (Laki Teknologian tutkimuskeskus VTT Oy nimisestä osakeyhtiöstä 761/2014). 2 Yksityiskohtaiset perustelut 1. Luonnonvara- ja ympäristötutkimuksen yhteenliittymä Pykälässä ehdotetaan säädettäväksi, että Luonnonvara- ja ympäristötutkimuksen yhteenliittymään kuuluisivat maa- ja metsätalousministeriön ja ympäristöministeriön hallinnonalojen virastojen ja tutkimuslaitosten (Elintarviketurvallisuusvirasto Evira, Maanmittauslaitos, Luonnonvarakeskus Luke, Suomen ympäristökeskus SYKE) lisäksi Ilmatieteen laitos liikenne- ja viestintäministeriön hallinnonalalta sekä Geologian tutkimuskeskus GTK työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalalta. Valtioneuvoston linjausten mukaan myös työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalaan kuuluvan Teknologian tutkimuskeskus VTT Oy:n tulisi liittyä yhteenliittymän jäseneksi. Pykälän toisessa momentissa ehdotetaan säädettäväksi muun yksityis- tai julkisoikeudellisen yhteisön liittymisestä yhteenliittymän jäseneksi. Tarkoituksena on luoda joustava menettely, jolla VTT Oy tai mikä tahansa muu organisaatio, joka ei ole valtion virasto tai laitos, voisi halutessaan liittyä yhteenliittymän jäseneksi muiden jäsenten kanssa tehtävän sopimuksen perusteella. Sopimus olisi tarkoituksenmukainen tapa määritellä valtion tutkimuslaitosten ja valtiontalouden ulkopuolella olevien organisaatioiden (esim. osakeyhtiö) välisen yhteistyön tavoitteet ja osa-alueet yhteenliittymän toiminnassa. Yhteenliittymä tiivistäisi jäsenten yhteistyötä toisiaan sivuavissa toiminnoissa, mutta yhteenliittymän jäsenet säilyisivät hallinnollisesti itsenäisinä. Ministeriöiden tulosohjaussuhteet tutkimuslaitoksiin säilyisivät entisellään, mutta yhteenliittymän toiminnan osalta ministeriöt tiivistäisivät yhteistyötään tulos- ja omistajaohjauksessa. Yksittäisten virastojen ja laitosten vastuulle kuuluvat erityistehtävät eivät kuuluisi yhteenliittymän toiminnan piiriin. Yhteenliittymän ytimen muodostavien asetuksessa säädettyjen virastojen ja laitosten ja muiden sopimuspohjaisten jäsenten lisäksi yhteiseen toimintaan olisi tarkoitus saada mukaan myös laaja joukko yhteistyökumppaneita, joita olisivat muut tutkimuslaitokset, yliopistot, yliopistokeskukset, ammattikorkeakoulut sekä muut luonnonvara- ja ympäristöalan tutkimus- ja asiantuntijaorganisaatiot. Yhteenliittymän toiminnan eri osa-alueissa mukana olevien tahojen kokoonpano muodostuisi tapauskohtaisesti toiminnan sisällön mukaan.
3 2. Tavoitteet ja tehtävät Pykälä vastaisi asiallisesti sisällöltään voimassa olevan asetuksen 2 :ää. Yhteenliittymän yleisenä tavoitteena olisi tutkimuksen yhteiskunnallisen vaikuttavuuden lisääminen, tuottavuuden parantaminen ja suomalaisen tutkimuksen kansainvälisen kilpailukyvyn vahvistaminen. Yhteenliittymän yhteiskunnallinen vaikuttavuus syntyisi ensi sijassa siitä, että tutkimustietoa ja asiantuntemusta voitaisiin hyödyntää entistä tehokkaammin politiikan ja päätöksenteon tukena sekä elinkeinojen kehittämisessä. Tuottavuutta pystyttäisiin parantamaan tutkimusorganisaatioiden välistä työnjakoa selkeyttämällä ja yhteisesti järjestettävin tuki- ja infrastruktuuripalveluin. Yhteenliittymä pystyisi vastaamaan tehokkaasti päätöksenteon ja elinkeinojen kehittämisen tutkimustarpeisiin. Yhteenliittymän laajentaminen parantaisi entisestään mahdollisuuksia muodostaa ajankohtaisia tarpeita vastaavia vahvoja tutkimuskokonaisuuksia, joilla olisi merkittävää painoarvoa myös kansainvälisestä tutkimusrahoituksesta kilpailtaessa. Julkisin varoin kerätyt luonnonvaroihin ja ympäristöön liittyvät laajat tietovarannot ovat hajallaan eri virastojen ja laitosten hallussa. Yhteenliittymän tehtävänä olisi tehostaa näiden tietoaineistojen hallintaa sekä edistää tiedon käyttöä ja hyödynnettävyyttä. Yhteenliittymän tietovarantojen hallintaa ja käyttöä koskeva toiminta tukisi osaltaan valtion aineistopolitiikan tavoitteiden toteuttamista. Yhteenliittymä palvelisi myös luonnonvaroihin ja ympäristöön liittyvän tilastotuotannon kehittämistä tiiviissä yhteistyössä Tilastokeskuksen kanssa. Yhteenliittymän tehtäviin kuuluisivat myös luonnonvara- ja ympäristötutkimukseen perustuvien asiantuntijapalveluiden ja seurantojen koordinaatio. Virastojen ja laitosten julkisen vallan käyttöä sisältävät hallintotehtävät jäisivät edelleen laitoskohtaisesti hoidettaviksi. Yhteenliittymän toimintaperiaate olisi avoin ja joustava, mikä mahdollistaisi tehokkaan verkostoitumisen kotimaisten ja kansainvälisten yhteistyökumppanien kanssa. Toiminnan läpileikkaavana piirteenä olisi yliopistoyhteistyön hyödyntäminen, mikä vastaa myös valtion tutkimuslaitosten ja tutkimusrahoituksen kokonaisuudistusta koskevan valtioneuvoston periaatepäätöksen tavoitteita. 3. Organisaatio ja henkilöstö Pykälässä säädettäisiin, että yhteenliittymän johtoryhmä valitsisi keskuudestaan puheenjohtajan lisäksi myös varapuheenjohtajan. Pääsihteerin valinnassa kuultaisiin maa- ja metsätalousministeriön ja ympäristöministeriön lisäksi myös liikenne- ja viestintäministeriötä, joka tulosohjaa Ilmatieteen laitosta, ja työ- ja elinkeinoministeriötä, joka ohjaa GTK:ta ja VTT:tä. Yhteenliittymä ei olisi erillinen hallinnollinen yksikkö vaan jäsenorganisaatioiden verkostomuotoinen yhteistyöelin. Verkostorakenteen avulla pystyttäisiin vastaamaan joustavasti muuttuviin tarpeisiin. Verkoston puitteissa pystyttäisiin myös hyödyntä-
4 mään erilliseen yksikköön verrattuna monipuolisempaa ja laajempaa asiantuntemusta. Yhteenliittymällä olisi jäsenorganisaatioiden ylimmästä johdosta (ylijohtaja/pääjohtaja) koostuva johtoryhmä. Johtoryhmä valitsisi keskuudestaan puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan. Puheenjohtajuus olisi kiertävä siten, että kunkin jäsenorganisaation päällikkö toimisi puheenjohtajana vuoden kerrallaan. Johtoryhmä voisi perustaa avukseen työvaliokunnan sekä tarvittaessa muita valmistelevia ja toimeenpanevia työryhmiä. Johtoryhmä sopisi yhteenliittymän toiminnan käytännön järjestelyistä ja siihen liittyvistä menettelyistä. Tarvittaessa yhteenliittymän toiminnan järjestämisestä voitaisiin määrätä virasto- ja laitoskohtaisissa työjärjestyksissä. Lisäksi yhteenliittymällä olisi johtoryhmää avustava ja yhteenliittymän toimintaa koordinoiva pääsihteeri. Pääsihteerin valitsisi johtoryhmä kuultuaan maa- ja metsätalousministeriötä, ympäristöministeriötä, liikenne- ja viestintäministeriötä sekä työ- ja elinkeinoministeriötä. Pääsihteeri voitaisiin valita joko 1 :ssä mainittujen virastojen tai laitosten henkilöstöstä tai niiden ulkopuolelta, jolloin pääsihteeri kuitenkin sijoitettaisiin jonkin viraston tai laitoksen yhteyteen. Lisäksi yhteenliittymällä voisi olla muuta lähinnä pääsihteeriä ja johtoryhmää avustavaa henkilöstöä, jonka johtoryhmä valitsee ja joka kuuluisi myös yhteenliittymään kuuluvien virastojen tai laitosten henkilöstöön. Yhteenliittymän palveluksessa ei siis olisi omaa henkilöstöä. Yhteenliittymän henkilöstöresurssit järjestettäisiin virastojen ja laitosten henkilötyövuosikehysten puitteissa. Yhteenliittymä voisi hyödyntää työssään asiantuntijoita, jotka edistäisivät yhteenliittymän yhteistoimintaa ja sidosryhmäyhteistyötä sekä tukisivat muuten johtoryhmän työskentelyä. 4. Johtoryhmän ja pääsihteerin tehtävät Pykälä vastaisi asiallisesti sisällöltään voimassa olevan asetuksen 4 :ää. Johtoryhmä vastaisi yhteenliittymän toiminnan suunnittelusta ja operatiivisesta johtamisesta. Johtoryhmä johtaisi yhteenliittymän toimintaa koskevien strategisten linjausten toimeenpanoa ja vastaisi strategisten tavoitteiden saavuttamisesta. Yhteenliittymään kuuluvien laitosten ohjauksesta vastaavat ministeriöt vastaisivat yhdessä yhteenliittymän strategisesta johtamisesta yhteenliittymään kuuluvien virastojen ja laitosten tulosohjauksen kautta. Pääsihteerin tehtävänä olisi johtoryhmän apuna huolehtia yhteenliittymän toiminnan asioiden asian-tuntijavalmistelusta, yhtenäisistä toimintatavoista ja toiminnan kehittämisestä. Pääsihteerin tehtävä olisi valmisteleva, toimintaa kehittävä ja yhteen sovittava. 5. Yhteenliittymän ohjausryhmä Pykälässä esitetään säädettäväksi, että ohjausryhmän jäsenistö koostuisi maa- ja metsätalousministeriön, ympäristöministeriön, liikenne- ja viestintäministeriön sekä työja elinkeinoministeriön edustajista. Yhteenliittymän johtoryhmän puheenjohtaja, varapuheenjohtaja ja pääsihteeri toimisivat ohjausryhmän pysyvinä asiantuntijoina.
5 Yhteenliittymän ohjauksen onnistuminen edellyttäisi tiivistä yhteistyötä ohjaavien ministeriöiden välillä. Pykälässä esitetään perustettavaksi yhteenliittymälle ohjausryhmä, joka toimisi ministeriöiden yhteistyöfoorumina. Ohjausryhmä seuraisi, arvioisi ja tukisi yhteenliittymään kuuluvien organisaatioiden yhteistoimintaa. Ohjausryhmä tekisi esityksiä, jotka koskevat yhteenliittymän tulostavoitteita, voimavarojen hankintaa ja suuntaamista sekä muita yhteenliittymän tehtäviin ja tavoitteisiin liittyviä ministeriöiden laitoskohtaisissa tulosohjausprosesseissa käsiteltäväksi tulevia asioita. Ohjausryhmässä olisi kahdeksan jäsentä. Ministeriöt nimeäisivät kukin ohjausryhmään kaksi jäsentä kolmeksi vuodeksi kerrallaan. Ministeriöiden nimeämät jäsenet olisivat yhteenliittymään kuuluvien virastojen ja laitosten tulosohjaukseen osallistuvia virkamiehiä. Ohjausryhmä valitsisi keskuudestaan puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan. Tarkoituksena on, että puheenjohtaja ja varapuheenjohtaja tulisivat eri ministeriöistä. Kukin ministeriö vastaisi ohjausryhmän puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan tehtävistä vuorollaan, ohjausryhmässä sovittavan kiertomenettelyn mukaisesti. Yhteenliittymän edustajat (johtoryhmän puheenjohtaja, varapuheenjohtaja ja pääsihteeri) toimisivat ohjausryhmän pysyvinä asiantuntijoina, jotka esittelisivät käsiteltävät asiat ohjausryhmälle. 6. Yhteenliittymän talouden hoito Pykälä vastaisi asiallisesti sisällöltään voimassa olevan asetuksen 6 :ää. Yhteenliittymän toimintaa varten ei osoitettaisi erillisiä määrärahoja. Yhteenliittymän jäsenet osallistuisivat yhteenliittymän toiminnasta aiheutuviin kustannuksiin siten kun yhteenliittymän johtoryhmässä sovitaan. Tarkoituksena on, että näitä yhteisesti maksettavia menoja olisivat muun muassa pääsihteerin ja avustavan henkilöstön palkkauksesta aiheutuvat menot sekä yhteenliittymän johtoryhmän ja ohjausryhmän toiminnasta aiheutuvat menot. Kukin virasto ja laitos vastaisi yhteenliittymän tehtäväkenttään kuuluvia tehtäviä hoitavan henkilöstönsä palkkaus- ja muista kustannuksista. Yhteenliittymän toimintaan liittyvästä taloushallinnosta vastaisi se virasto tai laitos, jonka määrärahasta meno maksettaisiin tai jonka tuloksi tulokertymä tulisi. 7. Yhteenliittymän yhteistoiminnan tuotantopanosten hinnoittelu Pykälässä säädettäisiin yhteenliittymän jäsenten toisilleen tuottamien tuotantopanosten hinnoittelusta. Yhteenliittymän yhtenä tavoitteena on parantaa toiminnan taloudellisuutta muun muassa keskitetysti tuotettujen tukipalvelujen kautta. Tällaisia voisivat olla esimerkiksi tutkimusaineiston keräämisessä tarvittava työpanos, tutkimusvälineiden tai muun tutkimusinfrastruktuurin yhteiskäyttö ja yhteiseen osaamisen kehittämiseen liittyvä koulutuspanos. Järkevällä tavalla koordinoidut tuotantopanokset parantaisivat toiminnan tehokkuutta ja säästyneet voimavarat pystyttäisiin kohdentamaan varsinaisten päätehtävien, tutkimuksen ja asiantuntijapalveluiden hoitamiseen ja niihin liittyvien suoritteiden tuottamiseen. Tällä hetkellä edellä kuvatun yhteistoiminnan hinnoitteluperusteet ovat epäselvät ja niistä on osin ristiriitaista ohjeistusta. Valtion taloudellinen tarkastusvirasto on kiinnittänyt tähän huomiota tarkastuskertomuksissaan. Ehdotetun pykälän tarkoituksena on selkeyttää yhteistoiminnan hinnoitteluperusteita ja
6 8. Voimaantulo 3 Vaikutukset mahdollistaa joustavien toimintatapojen laajempi käyttöönotto yhteenliittymän jäsenten välillä, silloin kun se on julkisen sektorin kokonaistalouden ja toiminnan laadun parantamisen kannalta järkevää. Asetus ehdotetaan tulemaan voimaan 1.3.2015 alkaen. Ennen asetuksen voimaan tuloa voitaisiin ryhtyä asetuksen täytäntöönpanon edellyttämiin toimenpiteisiin. Tällainen toimenpide olisi esimerkiksi laajentuneen yhteenliittymän toiminnan eri osaalueita koskevien yksityiskohtaisten toimenpidesuunnitelmien laatiminen. Asetuksella kumottaisiin luonnonvara- ja ympäristötutkimuksen yhteenliittymästä annettu valtioneuvoston asetus (797/2009). Taloudelliset vaikutukset Yhteenliittymää varten ei ole osoitettu erillisiä määrärahoja eikä asetus aiheuta tarvetta myöskään jatkossa erillisrahoitukselle valtion talousarviosta. Yhteenliittymän toimintaa toteutettaisiin nykyiseen tapaan yhteenliittymään kuuluvien virastojen ja laitosten toimintamenoihin varatuilla määrärahoilla valtiontalouden kehysten puitteissa siten, että käytettävissä olevilla resursseilla saataisiin entistä enemmän aikaan. Toimintaan liittyvästä taloushallinnosta vastaisivat nykyiseen tapaan yhteenliittymään kuuluvat virastot ja laitokset. Siten yhteenliittymällä ei olisi välittömiä budjettivaikutuksia. Toisaalta uusien laitosten liittäminen yhteenliittymän jäseniksi vahvistaisi ja monipuolistaisi yhteenliittymän piirissä olevaa tutkimusasiantuntemusta ja voisi siten parantaa tutkimuslaitosten mahdollisuuksia menestyä kilpailussa EU:n tutkimusrahoituksesta ja muusta kansainvälisestä rahoituksesta. 4 Asian valmistelu Ehdotus on laadittu virkatyönä maa- ja metsätalousministeriössä yhteistyössä ympäristöministeriön, liikenne- ja viestintäministeriön sekä työ- ja elinkeinoministeriön kanssa. Asetusluonnoksesta on pyydetty lausunnot seuraavilta tahoilta: Liikenne- ja viestintäministeriö Oikeusministeriö Opetusministeriö Työ- ja elinkeinoministeriö Valtioneuvoston kanslia Valtiovarainministeriö
7 Ympäristöministeriö Elintarviketurvallisuusvirasto (Evira) Geodeettinen laitos (GL) (31.12.2014 jälkeen lausunnonantajana toimii Maanmittauslaitos) Geologian tutkimuskeskus (GTK) Ilmatieteen laitos (IL) Luonnonvarakeskuksen (Luke) perustamishankkeen fuusiotoimisto (31.12.2014 jälkeen lausunnonantajana toimii Luonnonvarakeskus) Maanmittauslaitos Suomen ympäristökeskus (SYKE) Teknologian tutkimuskeskus VTT Tilastokeskus Asetus on käännetty valtioneuvoston käännöstoimistossa ja se on tarkastettu oikeusministeriön lainvalmisteluosaston laintarkastusyksikössä. Ympäristöministeriö, liikenne ja viestintäministeriö sekä työ- ja elinkeinoministeriö ovat antaneet asetukselle esittelyluvan.