Perustuslakivaliokunnan kokous n:o 100 keskiviikkona 18.11.1992 kello 8.30 1) Nimenhuuto 2) Päätösvaltaisuus 3) HE 288 vuonna 1993 perittäviä sosiaaliturvamaksuja koskevaksi lainsäädännöksi - Ilmoitetaan saapuneeksi. Eduskunnan päätöksen mukaisesti valiokunnan on annettava asiasta lausunto valtiovarainvaliokunnalle. - I käsittely. Asiantuntijoiden kuuleminen: - Vanhempi hallitussihteeri Anja Kairisalo Sosiaali- ja terveysministeriö - Ekonomisti Juhani Turkkila Suomen Kaupunkiliitto - Varatoimitusjohtaja Leif Engfelt Suomen Kunnallisliitto - Lakimies Taisto Ahvenainen Suomen Kunnallisliitto - Johtaja Berndt Längvik Finlands svenska kommunförbund - OTT, lainsäädäntöjohtaja Matti Niemivuo 4) HE 269 laiksi Posti- ja telelaitoksesta annetun lain 9 :n kumoamisesta - Ilmoitetaan saapuneeksi. Eduskunnan päätöksen mukaisesti valiokunnan on annettava asiasta lausunto hallintovaliokunnalle. 5) HE 274 laiksi työvoimapoliittisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain muuttamisesta - Ilmoitetaan saapuneeksi. Eduskunnan päätöksen mukaisesti valiokunnan on annettava asiasta lausunto työasiainvaliokun-nalle. - I käsittely. Hyväksytään 17.11.1992 toimitettu asiantuntijoiden kuuleminen. 6) HE 303 laiksi työntekijäin eläkelain 9 ;n poikkeuksellises- 18.11.1992 SUOMEN KAUPUNKILIITTO SUOMEN KUNNALLISLIITTO FINLANDS SVENSKA KOMMUNFÖRBUND (T. Ahvenainen) EDUSKUNNAN PERUSTUSLAKIVALIOKUNNALLE 1992 vp - HE 288
LAUSUNTO Hallituksen esitykseen sisältyvät muun ohella ehdotukset kansaneläkelain 59 :n 2 momentin ja 62 :n muuttamisesta. Hallitus on asettanut kunnille 4 %:n säästötavoitteen kuntien kulutusmenoihin. Tähän liittyen hallitus nyt ehdottaa kuntien rahoitusosuutta lisäosissa korotettavaksi siten, että korotus vastaa valtion osuutta kuntien kulutusmenoille asetetusta 4 %:n säästötavoitteesta eli arviolta 1500 miljoonaa markkaa. Pidämme kuntien rahoitusosuuden korotusesitystä jäljempänä esitettävillä perusteilla uhkana kunnallistaloudelle ja kuntien itsehallinnolle sekä katsomme, ettei niitä tule hyväksyä. Jos kuntien rahoitusosuutta kuitenkin hallituksen esityksen mukaisesti lisätään, katsomme, että sitä koskevat lakiesitykset pitäisi käsitellä perustuslainsäätämisjärjestyksessä. Kuntien rahoitusosuuden tausta Kansaneläkkeiden lisäosien kustannuksista vastaavat valtio, kunnat ja kansaneläkelaitos. Kuntien velvollisuus osallistua lisäosakustannuksiin pohjautuu vuoden 1938 kansaneläkelakiin (248/37, mm. 40, 41, 46 9). Köyhäinhoitolain (145/22) mukaan kotikunta oli velvollinen huolehtimaan asukkaidensa elatuksesta, jos nämä eivät omista varoistaan siihen kyenneet. Vuoden 1938 kansaneläkelain mukaan tietyn tulorajan alle jääville eläkkeensaajille voitiin maksaa lisäeläkettä, jonka suorittamisen katsottiin luonteeltaan olevan yleisillä varoilla tapahtuvaa huoltoa (1936 vp n:o 26). Kun lähinnä lisäeläkkeen katsottiin korvaavan köyhäinhoitoa, kunnille säädettiin velvollisuus osallistua lisäeläkkeiden kustantamiseen. Kustannusvastuu kohdistui niille kunnille, joissa lisäeläkkeen saajilla oli köyhäinhoidollinen kotipaikka eli oikeus saada köyhäinhoitoa (Eläkekomitea 1987:n mietintö, 1989:13, osa VI, s. 11). Kansaneläkelakia säädettäessä kuntien rahoitusosuuden arvioitiin olevan keskimäärin noin 20 prosenttia lisäeläkemenoista (1937 Vp. - V.M. - Esitys N:o 26 1936 Vp.). Kuntien rahoitusosuus kansaneläkkeiden lisäosissa perustuu kunnille aikanaan säädetyn köyhäinhoidon kustannusvastuu-seen, jota korvaamaan lisäeläkkeet eli nykyiset lisäosat säädettiin. Kunnan rahoitusosuuden määräytymiseen vaikutti vuoteen 1986 asti kuntaan maksettujen lisäosien yhteismäärä ja kantokykyluokka. Lähinnä työttömyysturvaetuuksien verollepanouudistukseen liittyen kansaneläkelain 62 :n säännöstä muutettiin niin, että vuodelta 1986 kunnan osuutena lisäosien rahoitukseen alettiin periä tietty määrä (0,93 penniä veroäyriltä) kunnan edellisenä vuonna toimitetussa säännönmukaisessa verotuksessa saamien veroäyrien yhteismäärästä (muutos 1095/85). Muutoksella tasattiin em. etuuksien verollepanosta johtuvia vaikutuksia julkisen talouden sisällä ja se toteutettiin yksivuotisena verolakina. Menettelyä on vuosittain jatkettu (voimassa oleva muutos 1697/91). Myös käsiteltävänä olevat lainmuutokset on tarkoitettu yksivuotisiksi. Perustuslakivaliokunnan aikaisemmista kannanotoista Perustuslakivaliokunta on arvioinut lausunnossaan vuoden 1985 lainmuutosten yhteydessä kuntien maksuvelvoitetta kuntien itsehallinnon kannalta, mihin hallituksen esityksen perusteluissa on myös viitattu (perustuslakivaliokunta 20.11.1985, lausunto n:o 18, liite 1).
Katsomme tarpeelliseksi omalta puoleltamme tuoda esille vielä seuraavia asioita em. perustuslakivaliokunnan lausunnosta. Valiokunta katsoi, että tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä voidaan kunnille säätää tämänkaltainen rahoitustehtävä HM 51 2 momentin estämättä, koska säätämisen erityisenä perusteena on se, että rahoittamisen voidaan katsoa olevan kuntien vanha pakollinen tehtävä. Perustuslakivaliokunnan asiakirjoihin liitetyn, professori Toivo Holopaiselta erikseen pyydetyn kirjallisen lausunnon (23.10.1985) mukaan kansaneläkkeiden lisäosien rahoitus tehtävän kuulumista kunnille ei välttämättä voi pitää enää nykyoloissa samalla tavalla perusteltavana ja hyväksyttävänä. Professori Holopaisen käsityksen mukaan pelkät rahoitustehtävät soveltuvat yleensäkin huonosti kansalaisten itsehallintoa edustavaan kuntien hallintoon (liite 2). Professori Holopainen on todennut lisälausunnossaan (13.11.1985) muun muassa, ettei kunnilta voida periä erikoisveroja toisille kunnille tai valtiolle muuten kuin valtiopäiväjärjestyksen 67 :n mukaisessa järjestyksessä säädetyn lain nojalla (liite 3). Vaikka valiokunta katsoi mahdolliseksi säätää tällaisesta valtion budjetin tulosta yksinkertaisella enemmistöllä, se piti yksivuotisen veronluonteisen maksun edellytyksenä kuitenkin sitä, ettei kuntiin kohdistettava taloudellinen rasitus kohoa rahoituksen keinoa muutettaessa sillä tavoin, että taloudellinen rasitus olisi ristiriidassa kuntien itsehallinnon kanssa. Hallitusmuodon 51 :n 2 momentin vastaiseksi kunnan verovelvollisuus muuttuu valiokunnan käsityksen mukaan esimerkiksi silloin, jos sen avulla on tarkoitus murtaa tai mitätöidä kuntien itsehallinto (perustuslakivaliokunta 14.11.1984, lausunto n:o 9). Vuoden 1985 lakiesityksen perustelujen mukaan muutoksen lisäosien rahoittamisessa arvioitiin lisäävän kuntien lisäosamenoja noin 450 miljoonalla markalla (1985 vp. - HE n:o 178). Kuntien lisäosamenojen korotus johtui siitä, että kunnat saivat "ylimääräistä" verotuloa työttömyysturvaetuuksien verollepanosta ja tätä ylimääräistä hyötyä palautettiin lisäosarahoituksen kautta valtiolle. Muutos korotti kuntien osuutta lisäosamenoissa vain 0,10 penniä (v. 1985: 0,83 penniä, v. 1986: 0,93 penniä). Merkillepantavaa on myös se, että muutos myös pienensi useiden kuntien lisäosarasitusta. Perustuslakivaliokunta piti mahdollisena, että lisäosarahoituksesta johtuva taloudellinen rasitus saattoi vaikuttaa joidenkin kuntien toimintaan merkittävämmin kuin vähäiseksi katsottavalla tavalla. Esityksen suuruisena kunnilta perittävä veronluonteinen maksu el valiokunnan mielestä kuitenkaan ollut sellaisenaan ristiriidassa kuntien itsehallinnon perustuslainsuojan kanssa. Kuntien rahoitusosuus kohoaa huomattavasti Pidämme tärkeänä, että hallituksen korotusesitystä verrataan vuoden 1985 tilanteeseen, jolloin lisäosien rahoitusperusteita muutettiin ja muutos oli perustuslakivaliokunnan arvioitavana. Kuntien rahoitusosuuden nousu on huomattavan suurta erityisesti vuosina 1992 ja 1993 (liite 4). Hallitus esittää vuodelle 1993 kuntien osuutta lisäosamenoista nostettavaksi 0,98 pennistä 1,47 penniin, mikä merkitsee 0,49 pennin korotusta. Kuntien osuus lisäosamenoista kohoaa 29,7 prosentista 43,9 prosenttiin. Vuonna 1985 kuntien rahoitusosuus lisäosamenoista oli 0,83 penniä ja 13,6 prosenttia.
Kun kuntien lisäosamenot olivat vuonna 1985 noin 1,1 miljardia markkaa, arvioi hallitus kuntien vastuun vuonna 1993 kohoavan 4 426 miljoonaan markkaan. Kuntien lisäosamenojen markkamäärä nousee vuonna 1993 noin nelinkertaiseksi verrattuna vuoteen 1985 (liite 5). Vastaavasti valtion rahoitusosuuden arvioidaan vuonna 1993 jäävän 4,1 prosenttiin eli 413 miljoonaan markkaan, kun se vuonna 1985 oli 12,1 prosenttia ja 965 miljoonaa markkaa. Lisäosamenojen kokonaismäärä ei juurikaan kasva vuonna 1993 (noin 10 mrd mk). Kuntien rahoitusosuuden määrässä (4,4 mrd mk) on kysymys lähes 10 prosentin suuruisesta kunnallisveron tuotosta, mikä aiheuttaa merkittävän rasituksen kunnallistaloudelle (verotuotto noin 45 mrd mk). Samalla korostamme sitä, ettei kuntien rahoitusosuuden korottamisessa ole nyt kysymys kuntien saaman ylimääräisen hyödyn palauttamisesta valtiolle kuten vuoden 1985 lainmuutoksissa oli laita. Keskusjärjestöjen käsitys lakiesitysten käsittelyjärjestyksestä Hallitus esittää kuntien rahoitusosuuden korottamisen perusteeksi yksinomaan kansaneläkejärjestelmän rahoittamiseen kuulumattomia tarkoituksia, mitä esitetyt kuntasektorin kulutusmenojen 4 prosentin säästötavoite ja valtion menojen vähentäminen selvästi osoittavat. Kansaneläkkeiden lisäosien kokonaismenot eivät juurikaan kasva. Sen sijaan kuntien rahoitusosuus tulee hallituksen esityksen johdosta kohoamaan huomattavasti (korotus 0,49 penniä). Muutos johtaa jokaisen kunnan osalta lisäosarasituksen kasvuun. Merkille pantavaa on, että myös hallitus pitää lisäosakustannusten kunnille aiheuttamaa taloudellisen rasituksen kasvua merkittävänä sekä katsoo suotavaksi, että ehdotuksesta pyydetään perustuslakivaliokunnan lausunto (HE s. 7). Pidämme kuntien rahoitusosuutta lisäosissa pelkkänä rahoitustehtävänä, mihin ei sisälly kuntien päätösvaltaa. Rahoitustehtävät eivät nykyoloissa sovellu luonteeltaan ollenkaan kuntien itsehallintoon. Edestakainen rahaliikenne valtion ja kuntien välillä aiheuttaa tarpeettomia kustannuksia ja on muutoinkin epätarkoituksenmukainen. Kuntien rahoitusosuus kansaneläkkeiden lisäosissa olisi sekä periaatteellisista että käytännön syistä poistettava. Pidämme selvänä sitä, että kansaneläkkeiden lisäosiin liittyvällä kuntien maksuvelvollisuudella kerätään kunnilta varoja pääosin muihin tarkoituksiin kuin "kuntien pakollisen tehtävän" rahoittamiseen, mikä taas oli kuntien llsäosarahoi-tuksen alkuperäinen tarkoitus. Kuntien lisäosamenojen korotuksia ei myöskään toteuteta minkään ylimääräisen hyödyn palauttamiseksi valtiolle. Perusteena ei ole myöskään lisäosamenojen kasvu. Hallituksen esityksen mukaiset kuntien lisäosamenojen korotukset aiheuttavat kunnille niin huomattavan taloudellisen rasituksen, että esityksellä vaikutetaan olennaisella tavoin kuntien itsehallintoon, minkä vuoksi katsomme esityksen olevan ristiriidassa kuntien itsehallinnon perustuslainsuojan kanssa. Viittaamme perustuslakivaliokunnan ja professori Toivo Holopaisen aikaisempiin kannanottoihin ja katsomme, että
hallituksen esitykset tulisi käsitellä kuntien lisäosien korottamisen osalta perustuslainsäätämisjärjestyksessä. Edelleen toteamme sen, että uudessa vuonna 1993 voimaan tulevassa valtionosuusjärjestelmässä valtio saa sille kuuluvan hyödyn kuntien säästötoimenpiteistä verrattaessa vuosien 1993 ja 1992 valtion ja kuntien välistä kustannustenjakoa eli valtionosuuksia suhteessa kuntien menoihin. Kun kunnat toteuttavat hallituksen edellyttämän 4 prosentin säästötavoitteen, valtionosuuksia alennetaan vastaavasti. Jos kuntien rationalisointitoimista mahdollisesti tuleva hyöty otetaan valtiolle vielä korottamalla hallituksen esittämällä tavoin kuntien rahoitusosuutta kansaneläkkeiden lisäosissa, johtaa tämä siihen, että tavoiteltu säästö peritään kunnilta kahteen kertaan. Kaksinkertaisesta perinnästä seuraa kunnallistaloudelle myös kaksinkertaiset taloudelliset rasitukset, mikä seikka on myös otettava huomioon, kun lakiesityksen käsittelyjärjestystä arvioidaan. Keskusjärjestöt ovat ehdottaneet kansaneläkkeen lisäosarahoituksen korotuksen toteuttamisen sijasta sellaista muutosta valtionosuusjärjestelmään, jossa etukäteen alennetaan kuntien valtionosuutta 4 prosentin säästötavoitetta vastaavasti.
i y o j EDUSKUNNAN PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA Helsingissä. 20 päivänä marraskuuta 19S5 Lausunto n:o IS S o s i a a l i v a l i o k u n n a l l e Sosiaalivaliokunta on kirjeellään 22 päivältä lokakuuta 1985 pyytänyt perustuslakivaliokunnalta lausuntoa hallituksen esityksestä n:o 178 laiksi kansaneläkelain muuttamisesta sekä laiksi vuodelta 1986 suoritettavasta sairausvakuutusmaksusta. Asian johdosta ovat olleet kuultavina vanhempi hallitussihteeri Tuulikki Haikarainen sosiaali- ja terveysministeriöstä, ylijohtaja Jukka Tammi valtiovarainministeriöstä, eduskunnan oikeusasiamies Jorma S. Aalto, oikeuskansleri Kai Korte, apulaisoikeuskansleri Jukka Pasanen, erityisavustaja Martti Manninen tasavallan presidentin kansliasta, korkeimman hallintooikeuden presidentti Antti Suviranta, vakuutusneuvos Mauno Saalasti Kansaneläkelaitoksesta, toimitusjohtaja Jussi-Pekka Alanen Suomen Kaupunkiliitosta, varatoimitusjohtaja Eero Koivukoski ja osastopäällikkö Leif Engfelt Suomen Kunnallisliitosta, johtaja K. J. Brunström Finlands Svenska Kommunforbund -nimisestä järjestöstä, professori Edward Andersson, professori Bengt Broms, professori Mikael Hidén, professori Toivo Holopainen, tutkijaprofessori Antero Jyränki, vt. apulaisprofessori Kai Kalima, professori Tore Modeen, professori Olli Mäenpää, professori Esko Riepula, professori Ilkka Saraviita, professori Kari S. Tikka, professori Jaakko Uotila, oikeustieteen tohtori (h.c.) Risto Leskinen, oikeustieteen tohtori Matti Niemivuo, oikeustieteen tohtori Kauko Sipponen ja kansliapäällikkö Arno Hannus. Valiokunta on saanut professori Toivo Holopaiselta myös erikseen pyydetyn kirjallisen lausunnon, joka on liitetty valiokunnan asiakirjoihin. Käsiteltyään asian yksinomaan valtiosääntöoikeudelliselta kannalta perustuslakivaliokunta esittää kunnioittaen seuraavaa. Lakiehdotukset Hallituksen esitys sisältää ehdotukset laiksi kansaneläkelain muuttamisesta ja laiksi vuodelta 1986 suoritettavasta sairausvakuutusmaksusta. Esityksessä, joka liittyy valtion vuoden 19S6 tuloja menoarvioesitykseen, ehdotetaan vuonna 1986 perittäväksi yksityisen yritystoiminnan piiriin kuuluvalta työnantajalta kansaneläkemaksua yrityksen pääomavaltaisuudesta riippuen 4.45. 5,40 tai 5,95 % ennakkoperinnän alaisen palkan määrästä. Yksityisen työnantajan sairausvakuutusmaksun suuruus olisi 1,45 %. Julkisoikeudellisen työnantajan kansaneläkemaksu olisi 5,95 %, mutta valtiolta ja sen laitokselta, Ahvenanmaan maakunnalta sekä kunnalliselta liikelaitokselta maksua perittäisiin 4,95 %. Julkisoikeudellisen työnantajan sairausvakuutusmaksu olisi 3,45 %, mutta valtion ja sen laitoksen sekä muiden edellä mainittujen julkisoikeudellisten työnantajien maksu olisi 2,45 %. Vakuutetun sairausvakuutusmaksu ehdotetaan vahvistettavaksi vuodeksi 1986 1.70 penniksi ja kansaneläkevakuutusmaksu 1,80 penniksi veroäyriltä. Esityksessä ehdotetaan lisäksi, että kunnan osuutena kansaneläkelain mukaisten lisäosien rahoitukseen perittäisiin 0.93 penniä veroäyriltä kunnan säännönmukaisessa verotuksessa saamien veroäyrien yhteismäärästä. K ansan el a keran as ton vähimmäismäärää muutettaisiin siten, että rahaston olisi oltava kalenterivuoden päättyessä vähintään 6 % kansaneläkevakuutuksen vuotuisista kokonaiskustannuksista. Lisäksi valtio takaisi kansaneläkelaitoksen maksuvalmiuden suorittamalla kansaneläkerahastoon maksuvalmiuden turvaavan määrän varoja. Hallituksen esityksen mukaan lakiehdotukset on käsiteltävä valtiopäiväjärjestyksen 68 :n mukaisessa uutta tai lisättyä veroa koskevassa järjestyksessä. Ehdotettavissa laeissa on kysymys veronluonteisina maksuina pidetyistä työnantajan sekä vakuutetun kansaneläke- ia sairausvakuutusmaksusta. Koska kuntien lisäosuudet sekä työnantajan ja vakuutetun kansaneläkemaksut vaikuttavat kansaneläkerahastoon, on esityksen perustelujen mukaan asianmukaista säätää näistä muutoksista samassa laissa. 42S5010384
Valtiosääntöoikeudellinen arviointi Veronluonteiset maksut Perustuslakivaliokunta viittaa lausuntoon n:o 1/1965 vp. hallituksen esityksestä n:o 129/1962 vp. sairausvakuutuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi sekä lausuntoonsa n:o 9/1984 vp. hallituksen esityksestä n:o 113 laiksi vuodelta 1985 suoritettavasta julkisoikeudellisen työnantajan kansaneläke- ja sairausvakuutusmaksusta sekä toteaa työnantajan kansaneläke- ja sairausvakuutusmaksun samoin kuin vakuutetun sairausvakuutus- ja kansaneläkevakuutusmaksun olevan niin sanottuja veronluonteisia maksuja. Niitä koskee hallitusmuodon 61 :n säännös, jonka mukaan verosta säädetään lailla. Tämän säännöksen on vakiintuneessa lainsäädäntökäytännössä katsottu edellyttävän, että niin sanotun aineellisen verolainsäädännön alaan kuuluvalla lailla ei voida siirtää verovelvollisuutta ja veron suuruutta määrättäväksi lakia alemmanasteisilla säädöksillä tai hallintopäätöksillä. Aineelliseen verolainsäädäntöön kuuluvat säännökset, jotka sisältävät verovelvollisuuden syntymistä, muuttamista tai lakkaamista, veron määrän lisäämistä tai vähentämistä, veron määräämisperusteita tai verovelvollisen henkilöä koskevia oikeussäännöksiä. Esitykseen sisältyvän ensimmäisen lakiehdotuksen 3 :n 2 momentti ja 5 :n 1 momentti kuuluvat aineellisen verolainsäädännön alaan. Koska lakiehdotuksen asianomaiset säännökset maksun suuruudesta ovat yksiselitteisiä, ei kysymys lainsäädäntövallan kielletystä delegoinnista ole tässä yhteydessä merkityksellinen. Perustuslakivaliokunta on edelleen selvittänyt, onko lakiehdotukset käsiteltävä valtiopäiväjärjestyksen 66 :ssä vai 68 :ssä säädetyssä järjestyksessä. Valtiopäiväjärjestyksen 66 :ssä säädettv käsittelyjärjestys on tarkoitettu noudatettavaksi kaikissa aineellista verolainsäädäntöä koskevissa tapauksissa, joissa ei ole kysymys valtiopäiväjärjestyksen 68 :ssä nimenomaan mainituista poikkeuksista eli uudesta tai lisätystä verosta taikka määräajaksi säädetyn veron jatkamisesta määrältään muuttamatta. Valtiopäiväjärjestyksen 68 :n säännös on siten muotoiltu, että valtiopäiväjärjestyksen 66 :n mukainen menettely on pääsääntö, josta voidaan poiketa vain valtiopäiväjärjestyksen 68 :ssä erikseen mainituissa tapauksissa. Viitaten esimerkiksi lausuntoon n:o 8/1982 vp. hallituksen esityksestä n:o 184 laeiksi apteekkilaitoksesta annetun lain muuttamisesta sekä apteekkimaksusta annetun lain muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta perustuslakivaliokunta katsoo, että on arvioitava maksuvelvollisten kannalta, onko kysymyksessä uusi tai lisätty vero valtiopäiväjärjestyksen 68 :n 1 momentin tarkoittamassa mielessä. Jos lakiehdotuksen vaikutukset merkitsevät joillekin maksuvelvollisille maksun lisäystä ja toisille maksun alentumista, on lakiehdotuksen käsittelyjärjestys valittava maksun lisäyksen mukaan ja lakiehdotus käsiteltävä valtiopäiväjärjestyksen 68 :ssä säädetyssä järjestyksessä. Ensimmäinen lakiehdotus merkitsee työnantajan kansaneläkemaksun korottamista kansaneläkelain mukaiseen perustasoon verrattuna kaikkien työnantajien osalta. Vakuutetun kansaneläkevakuutusmaksua sen sijaan alennettaisiin mainitusta perustasosta. Toinen lakiehdotus tarkoittaa vakuutetun sairausvakuutusmaksun korottamista siitä tasosta, joka on pysyvänä voimassa sairausvakuutuslain 33 :n 1 momentin perusteella. Myös julkisoikeudellisen työnantajan sairausvakuutusmaksua korotettaisiin työnantajan sosiaaliturvamaksusta annetun lain 1 :n 1 momenttiin verrattuna. Yksityisen työnantaj an sairausvakuutusmaksu sen sijaan alenisi mainitusta tasosta. Koska lakiehdotukset näin ollen joillekin maksuvelvollisille merkitsevät maksun suuruuden korottamista, täyttävät kummatkin lakiehdotukset tältä osin valtiopäiväjärjestyksen 68 :n mukaisen käsittelyjärjestyksen soveltamisen edellytykset. Edellä olevan johdosta perustuslakivaliokunta toteaa, että toisessa lakiehdotuksessa, joka koskee vuodelta 1986 suoritettavaa sairausvakuutusmaksua, on pelkästään verosta säätämistä merkitseviä säännöksiä eli lakiehdotus kuuluu kokonaisuudessaan aineellisen verolainsäädännön alaan. Näin ollen lakiehdotus on käsiteltävä siinä järjestyksessä, jota valtiopäiväjärjestyksen 68 :n mukaan noudatetaan käsiteltäessä yhdeltä vuodelta kannettavaa veroa koskevaa lakiehdotusta. Kansaneläkelain muutosehdotus yksivuotisena verolakina Ensimmäisen lakiehdotuksen 3 :n 2 momentti ja 5 :n 1 momentti on tarkoitettu yksivuotisiksi sekä 59 :n 2 momentti ja 62 pysyviksi. Nämä pysyviksi tarkoitetut säännökset koskevat kansaneläkerahaston vähimmäismäärää ja kuntien osuutta kansaneläkkeiden lisäosien rahoituksessa eli sitä, kuinka paljon ja missä suhteessa valtion ja kuntien on suoritettava varoja kansaneläkerahastoon. Lakiehdotusta ei näiden pysyviksi tarkoitettujen säännösten vuoksi voida käsitellä niin sanottuna yksivuotisena verolakina. Nämä säännökset eivät myöskään kuulu aineellisen verolainsäädännön alaan. Perustuslakivaliokunta on käsitellyt kysymystä yksivuotiseen verolakiin sisältyvistä, muista kuin aineellisen verolainsäädännön alaan kuuluvista säännöksistä muun muassa lausunnossa n:o 6/ 1957 vp. hallituksen esityksestä n:o 58 laiksi vientimaksusta, n:o 7/1963 vp. hallituksen esityksistä n:o 122 ja 134 laeiksi maataloustuotteiden markkinoimisrahastosta annetun lain muuttamisesta. n:o 10/1964 vp. hallituksen esityksestä n:o 183 laiksi maataloustuotteiden tuontimaksuista sekä n:o 6/1976 vp. hallituksen esityksestä n:o 40 laiksi vuoden 1975 veronpalautusten maksamisen lykkäämisestä. Perustuslakivaliokunta on aiemmissa lausunnoissa katsonut, että koska eduskunnan vähemmistö ei verolakia säädettäessä nauti sille tavallisen lain säätämisessä valtiopäiväjärjestyksen 66 :n 7 momentissa turvattua suojaa, ei yksivuotisessa verolaissa voida säätää kulloinkin kysymyksessä olevasta verosta säätämisen ulkopuolelle menevistä kysymyksistä. Jos yksivuotiseksi tarkoitettu verolaki sisältää muita asioita koskevia säännöksiä, on laki säädettävä valtiopäiväjärjestyksen 66 :n mukaisessa järjestyksessä. Verosta säätämisen ulkopuolelle jäävinä kysymyksinä ei kuitenkaan ole pidettävä lakiehdotuksen pääasiallisen sisällön kannalta toissijaisia ja täydentäviä säännöksiä, vaikka ne erikseen tarkasteltuina saattaisi-vatkin edellyttää muuta käsittelyjärjestystä. Esimerkiksi veron käyttötarkoitukseen kiinteästi liittyvät sekä veron perintää ja verotusmenettelyä koskevat säännökset, jotka eivät poikkea yleisestä verolakikäytännöstä. on katsottu voitavan käsitellä samassa järjestyksessä kuin itse verosta säätämistä tarkoittavat säännökset. Lakiehdotuksen 59 :n 2 momentti on sillä tavoin verosta säätämisen ulkopuolelle jäävä seikka, että se erillisenä lainsäädäntötoimena olisi epäilyksittä
käsiteltävä valtiopäiväjärjestyksen 66 :n mukaisessa järjestyksessä. Tämän lakiehdotuksen osana se on kuitenkin ehdotuksen pääasiallisen sisällön kannalta toissijainen ja täydentävä säännös. Se liittyy kiinteästi nyt säädettävän veron käyttötarkoitukseen koskiessaan kansaneläkerahaston varojen vähimmäismäärää ja siihen ehdotettavaan muutokseen kytkeytyvää, rahaston maksuvalmiuden turvaavaa vuoden 19S6 tulo- ja menoarvioon liittyvää valtion takuusuoritusta. Siksi lakiehdotus voidaan 59 :n 2 momentin estämättä käsitellä siinä järjestyksessä, jota valtiopäiväjärjestyksen 68 :n mukaan noudatetaan käsiteltäessä yhdeltä vuodelta kannettavaa veroa koskevaa lakiehdotusta, edellyttäen, että 59 :n 2 momentin voimassaolo rajoitetaan vain budjettivuoteen 1986. Lakiehdotuksen 62 :n säännökset kuntien osuudesta kansaneläkkeiden lisäosien rahoituksessa vaikuttavat kansaneläkerahastoon niin kuin työnantajan ja vakuutetun kansaneläkemaksua koskevat säännöksetkin. Tässä mielessä nämä säännökset muodostavat yhtenäisen kokonaisuuden. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan on kuitenkin epäselvää, muodostavatko näiden eri säännösten liittymät kansaneläkerahastoon valtiosääntöoikcudellisesti arvioiden sellaisen riittävän asiallisen yhteyden uuden tai lisätyn veron säätämiseen, että lakiehdotuksen käsittelyjärjestys voisi määräytyä yksinomaan veronluonteisten maksujen muuttamista tarkoittavien säännösten perusteella. Tämän vuoksi perustuslakivaliokunta on myös tarkastellut lakiehdotuksen 62 :n tarkoittaman kunnan rahasuorirusvelvollisuuden asiallisia ominaisuuksia siltä kannalta, millä edellytyksillä 62 täyttäisi hallitusmuodon 61 :ssä ja valtiopäiväjärjestyksen 68 :ssä tarkoitetun valtiosääntöoikeudellisen veron tunnusmerkit. Kunnan rahasuorituksen muuttaminen veronluonteiseksi maksuksi Perustuslakivaliokunta on 1950- ja 1960-luvuI-la käsitellyt useaan otteeseen sitä, mitä verolla ja siihen asiallisesti rinnastettavalla veronluonteisella maksulla tarkoitetaan edellä sanotuissa perustuslain kohdissa. Valtiosääntöoikeudellisen veron tunnusmerkit ilmenevät esimerkiksi perustuslakivaliokunnan jo edellä mainitusta lausunnosta n:o 1/1963 vp. Vero on valtiolle laajassa merkityksessä ymmärrettynä menevä pakollinen rahasuoritus, joka ei ole korvaus mistään hallitusmuodon 62 :ssä tarkoitetusta palveluksesta ja joka menee joko yleistulona valtiovarastoon tai määrätarkoitukseen käytettäväksi budjetin ulkopuoliseen rahastoon. Lisäksi veron suorktamisperusteen tulee olla sellainen, että siihen voidaan käyttää verorahoja ja ylipäänsä julkisia varoja. Hallituksen esityksessä tarkoitettu kunnan rahasuoritusvelvollisuus on jo kansaneläkejärjestelmän voimaantulosta lahtien ollut kunnan pakollinen velvoite. Suorituksen perusteen hyväksyttävyyden osalta voidaan mainita perustuslakivaliokunnan lausunnossa n:o 1/1963 vp. katsoneen hyväksyttäväksi käyttötarkoitukseksi sen, että lakiehdotuksella tarkoitettiin turvata toimeentulominimi kansalaisille, jotka ovat sairauden vuoksi itse estetyt sitä hankkimasta. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan nvt esillä olevan kunnan rahasuorituksen käyttötarkoitus on tähän rinnastettava.. Myöskään veronsaajaa koskevan edellytyksen osalta ei ole esitettävissä epäilyksiä. Ongelmallisena, sitä vastoin voidaan pitää sitä, onko kunnan rahasuoritusvelvollisuus vastike asianomaisen kunnan jäsenille suoritettavista lisäosista. Tältä osin perustuslakivaliokunta katsoo, ettei kunnan rahasuoritus ole vastike välittömästi kunnalle annettavasta erityisestä edusta eikä niin muodoin myöskään hallitusmuodon 62 :ssä tarkoitettu maksu. Mainittua vastikkeen välittömyyttä annettavaan etuun nähden perustuslakivaliokunta on pitänyt keskeisenä seikkana esimerkiksi lausunnossa n:o 5/1950 vp. hallituksen esityksistä n:o 106 laiksi lapsilisälain muuttamisesta ja nro 107 laiksi työnantajan lapsilisä- ja kansaneläkemaksusta. Perustuslakivaliokunta pitää mahdollisena muuttaa lakiehdotuksen 62 sellaiseksi, että kunnan rahasuoritus toisin kuin hallituksen esityksessä on veronluonteinen maksu. Lisäksi säännös on kirjoitettava tulo- ja menoarvioon liittyvänä budjettivuotta 1986 koskevaksi. Jos laki täyttää hallitusmuodon 61 :stä verolaille johdettavat vaatimukset, tällainen säännös kuuluu valtiopäiväjärjestyksen 68 :n käsittelyjärjestyksen piiriin. Lakiehdotuksen 62 on jo hallituksen esittämässä muodossa maksuvelvollista ja maksun suuruutta koskevilta osiltaan niin yksiselitteinen, ettei säännös voi tarkoittaa lainsäädäntövallan kiellettyä delegointia. Maksuvelvollisen oikeusturvaa koskevia säännöksiä lakiehdotuksessa ei sen sijaan ole. Tältä osin perustuslain verolaille asettamat vähimmäisvaatimukset voidaan valiokunnan käsityksen mukaan täyttää esimerkiksi soveliaalla viittaussäännöksellä työnantajan sosiaaliturvamaksusta annettuun lakiin ja veronkantolakiin. Edellä esitetyin perustein lakiehdotuksen 62 ja voimaantulosäännös voitaisiin muuttaa esimerkiksi näin kuuluviksi: "62 Eläkkeiden lisäosien kokonaiskustannuksista vastaavat valtio, kunnat ja kansaneläkelaitos. Kunta maksaa kansaneläkelaitokselle eläkkeiden lisäosien kustannuksiin 0,93 penniä veroäyriltä niiden veroäyrien yhteismäärästä, jotka kunnassa on edellisenä vuonna toimitetussa säännönmukaisessa verotuksessa määrätty. Kunnan on maksettava 1/12 edellä tarkoitetusta määrästä lääninveroviraston postisiirtotilille viimeistään kunkin kalenterikuukauden 10 päivänä. Muutoin kunnan suorituksen maksamisesta, maksuunpanosta, liikaa tai aiheettomasti maksetun suorituksen palauttamisesta, suorituksen korottamisesta, viivästysseuraamuksista, kannosta, perinnästä, tilittämisestä ja muutoksenhausta on soveltuvin osin voimassa, mitä työnantajan sosiaaliturvamaksusta annetussa laissa (366/63) ja veronkantolaissa (611/78) on* säädetty työnantajan sosiaaliturvamaksusta lukuun ottamatta työnantajan sosiaaliturvamaksusta annetun lain 5 : n. l momentissa säädettyä ilmoitusja vähennysmenettelyä. Eläkelaitoksen osuus eläkkeiden lisäosien kustannuksista on 74,1 prosenttia maksettujen lisäosien yhteismäärästä. Valtio vastaa lisäosien kustannuksista siltä osin kuin kunnan suoritus ja eläkelaitoksen osuus eivät niitä kata.
Tämä laki tulee voimaan 1 päivänä tammikuuta 1986. Lain 3 :n 2 momenttia sovelletaan vuonna 1986 maksetuista palkoista suoritettavaan työnantajan kansaneläkemaksuun ja 5 :n 1 momenttia vuodelta 1986 toimitettavassa verotuksessa. Lain 59 :n 2 momentti ja 62 ovat voimassa 31 päivään joulukuuta 1986. Kunnalta tammikuulta 19S6 perittävän suorituksen osasuoritukseksi katsotaan kunnan vuoden 1985 marraskuun lisäosaosuus ja vastaavasti helmikuulta 1986 perittävän suorituksen osasuoritukseksi vuoden 1985 joulukuun lisäosaosuus. Jos kunnalta perittävän vuoden 1985 marraskuun tai joulukuun lisäosaosuus on suurempi kuin vuoden 1986 tammikuun tai helmikuun suoritus, kunnan on lisäksi maksettava näiden erotus." Perustuslakivaliokunta on harkinnut 62 :n muutosta myös kuntien itsehallinnon kannalta. Tältä osin perustuslakivaliokunta toteaa olevan tietyissä rajoissa mahdollista hallitusmuodon 51 S:n 2 momentin estämättä säätää tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä kunnille sellaisia rahoitustehtäviä, joista esimerkkinä on kansaneläke^ lain 62 5 voimassa olevassa muodossaan, Kansaneläkkeiden lisäosakustannusten osalta tällaisen rahoirustehtävan säätämisen erityisenä perusteena on se. että rahoittamisen voidaan katsoa olevan kuntien vanha pakollinen tehtävä. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan perustuslaeista ei sinänsä voida johtaa estettä käyttää tällaisen kunnan rahasuoritusvelvollisuuden toteuttamiseksi muunlaista taloudellisen sääntelyn keinoa, esimerkiksi kunnilta perittävää veronluonteista maksua. Valtiopäiväjärjestyksen 68 :n mukaisen yksivuotisen verolain käsittelyjärjestyksen tarkoituksena on turvata mahdollisuus päättää eduskunnassa yksinkertaisella enemmistöllä tulo- ja menoarvion tasapainottamiseksi tarvittavista tuloista, mistä lakiehdotuksen 62 :n mukaisessa kuntien taloudellisessa velvoittamisessa on kysymys. Kunnilta perittävän yksivuotisen veronluonteisen maksun edellytyksenä kuitenkin on, ettei kuntiin kohdistettava taloudellinen rasitus kohoa keinoa muutettaessa sillä tavoin, että taloudella nen rasitus olisi ristiriidassa kuntien itsehallinnon kanssa. Perusruslakivaliokunta viittaa lausuntoon n:o 9/1984 vp., jossa valiokunta totesi muun muassa, että hallitusmuodon 51 :n 2 momentin vastaiseksi kunnan verovelvollisuus valtiolle muodostuu esimerkiksi silloin, jos sen avulla on tarkoitus murtaa tai mitätöidä kuntien itsehallin- J2u Perustuslakivaliokunnan saaman selvityksen mukaan lakiehdotuksen 62 frn suuruinen taloudellinen rasitus saattaa vaikuttaa merkittävämmin kuin vähäiseksi katsottavalla tavalla joiden-kin kuntien toimintaan, Valiokunnan käsityksen mukaan lakiehdotuksen 62 $:n suuruisena kunnilta kansaneläkkeiden lisäosakustannuksiin perittävä veronluonteinen maksu ei kuitenkaan set r Iäisenään ole ristiriidassa kuntien itsehallinnon perustuslainsuojan kanssa. Edellä esitettyyn viitaten perustuslakivaliokunta, jolla ei ole muuta huomautettavaa hallituksen esitykseen sisältyvien lakiehdotusten johdosta, kunnioittaen lausuntonaan esittää, että hallituksen esitykseen sisältyvä ehdotus Isiksi kansaneläkelain muuttamisesta on käsiteltävä valtiopäiväjärjestyksen 66 :ssä säädetyssä järjestyksessä, ellei sitä muuteta tässä lausunnossa edellytetyllä tavalla, jolloin se voidaan käsitellä siinä järjestyksessä, jota valtiopäiväjärjestyksen 68 :n mukaan noudatetaan käsiteltäessä yhdeltä vuodelta kannettavaa veroa koskevaa lakiehdotusta, ja että hallituksen esitykseen sisältyvä ehdotus laiksi vuodelta 1986 suoritettavasta sairausvakuutusmaksusta on käsiteltävä siinä järjestyksessä, jota valtiopäiväjärjestyksen 68 :n mukaan noudatetaan käsiteltäessä yhdeltä vuodelta kannettavaa veroa koskevaa lakiehdotusta. Perustuslakivaliokunnan puolesta: Ben Zvskowicz Ilkka O. Jumppanen Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa puheenjohtaja Zyskowicz, jäsenet Anttila, Eenilä, Hämäläinen, Jansson. Kärhä, J. Mikkola. Muroma, Nieminen, Peltola, Pokka, Skinnari ja Viinanen sekä varajäsenet Hilpelä, Kettunen, E. Laine ja Roos. E r i ä v i ä m i e l i p i t e i t ä I Emme voi yhtyä valiokunnan lausuntoon siltä osin kuin valiokunnan enemmistö on nähnyt tarkoituksenmukaiseksi pohtia sitä, voidaanko kansaneläkelain 62 :n tarkoittama kuntien osallistuminen kansaneläkkeiden lisäosien rahoitukseen toteuttaa hallituksen alkuperäisestä esityksestä poiketen kunnilta perittävän veronluonteisen maksun muodossa ja tämän muutoksen avulla pääryä
10 lakiehdotuksen osalta hallituksen esityksen mukaiseen säätämisjärjestykseen. Katsomme, että sosiaali- ja terveysministeriön edustajan valiokuntakäsittelyn aikana esiin tuoman mallin mukainen kuntien verottaminen hallintoyksikköinä, joka olisi maamme historiassa ja ilmeisesti kansainvälisestikin ainutlaatuista, on joka suhteessa epätarkoituksenmukaista ja suorastaan epäasiallista. Edelleen se olisi jyrkässä ristiriidassa kaikkien kuntien itsehallintoa samoin kuin kuntien ja valtion vilisti suhteita koskevien periaatteiden kanssa. Näin ollen katsomme, ettei valiokunnan olisi tullut lausunnossaan kun se ei ollut välttämätöntä lainkaan pohtia tätä periaatteelliselta kannalta hyvin arveluttavaa ja seurausvaikutuksiltaan arvaamatonta vaihtoehtoa. Katsomme myös, että valiokunnan lausunnossa pohdittu puheena oleva ns. kuntavero ei edes valiokunnan lausunnossa rajatulla tavalla ole sopusoinnussa hallitusmuodon 50 ja 51 :n hengen kanssa ja on hyvin huonosti sopusoinnussa hallitusmuodon mainittujen pykälien kirjaimen kanssa. Erityisen arveluttavaksi asian tekee valtiosääntöoikeudellisesti arvioiden se, että nyt puheena oleva periaatteellinen ratkaisu tehtäisiin ns. yksivuotisen verolain säätämisjärjestyksessä lepäämäänjättämiskieltoa noudattaen. Kuitenkin kuntien hallinnon tulee hallitusmuodon 51 :n 2 momentin mukaan perustua kansalaisten itsehallintoon niin kuin siitä erityisissä laeissa säädetään. Käsityksemme mukaan mainitun perustuslain kohdan voitaisiin hyvin katsoa viittaavan siihen, että esillä olevan kaltaisesta kuntien itsehallinnon kannalta merkittävästä seikasta voitaisiin säätää vain valtiopäiväjärjestyksen 66 :n mukaisesti käsiteltävällä lailla. Katsomme edelleen, että valiokunnan enemmistö suostumalla hallituksen piiristä esitettyjen toiveiden mukaisesti käsittelemään lausunnossa ns. kuntaveromallia on antamassa apua porttien avaamisessa kehitystielle, joka valiokunnan lausunnossa olevista sinänsä oikeista varauksista huolimatta saattaa pitkän päälle johtaa kuntien kunnallisverona kuntalaisilta keräämien varojen laajamittaiseen verottamiseen ja siten kuntien ja valtion välisten taloudellisten suhteiden uudelleen mallia, olisi pohdittaessa tuon mallin suhdetta kuntien itsehallinnon suojaan valiokunnan tullut lausunnossaan todeta, että kuntien itsehallinnon periaatteen kanssa on huonosti sopusoinnussa se, muovautumiseen tavalla, joka romuttaa kuntien itsehallintoa. Edelleen pidämme äärimmäisen omalaatuisena sitä, että valiokunnan enemmistö on lausunnossa väistänyt kannan ottamisen yhteen koko säätämisjärjesryskiistan ydinkysymykseen eli siihen, muodostavatko lakiehdotuksen 3 ja 5 :n ja 62 :n säännösten liittymät kansaneläkerahastoon valtiosääntöoikeudellisesu arvioiden sellaisen riittävän asiallisen yhteyden uuden tai lisätyn veron säätämiseen, että lakiehdotuksen käsittelyjärjestys voisi määräytyä yksinomaan veronluonteisten maksujen muuttamista tarkoittavien säännösten eli 3 ja 5 :n perusteella. Valiokunnan enemmistön mukaan tämä on "epäselvää"! juuri sen vuoksihan lakiehdotuksesta pyydettiin perustuslakivaliokunnan lausunto ja juuri sen vuoksi perustuslakivaliokunta kävi läpi erittäin laajan asiantuntijakuulemisen. Tämän asiantuntijakuu-lemisen jälkeen olisi perustuslakivaliokunnan kaikkien jäsenten tullut tehtävänsä ja valiokunnan tehtävän mukaisesti määritellä oma kantansa puheena olevaan "epäselvään" kysymykseen eikä väistää kannanottamista. Mielestämme perustuslakivaliokunnan olisi tullut tältä osin selvästi todeta, että näiden eri säännösten liittymät kansaneläkerahastoon eivät valtiosääntöoikeudellisesu arvioiden muodosta sellaista riittävää asiallista yhteyttä uuden tai lisätvn veron säätämiseen, että lakiehdotuksen käsittelyjärjestys voisi määräytyä veronluonteisten maksujen muuttamista tarkoittavien lakiehdotusten säännösten perusteella. Nvt sanottu koskee myös lakiehdotuksen 59 :ää. Tämä tarkoittaa sitä, että vaikka lakiehdotusta muutettaisiin valiokunnan enemmistön kaavailemalla tavalla, tulisi 59 sijoittaa erilliseen valtiopäiväjärjestyksen 66 :n mukaisessa järjestyksessä säädettävään lakiin, jotta hallituksen lakiehdotus edes tuossa valiokunnan enemmistön kaavailemassa muodossa voitaisiin säätää valtiopäiväjärjestyksen 68 :n mukaisessa järjestyksessä. Edelleen katsomme lopuksi, että kun valiokunnan enemmistö halusi pohtia ns. kuntavero- että kunnalle veronluonteisen maksun perimisestä aiheutuva taloudellinen rasitus ylittäisi kuntaan maksettujen lisäosien määrän, Helsingissä 20 päivänä marraskuuta 1985 Impi Muroma Liisa Hilpelä Ben Zyskowicz Lea Kärhä Iiro Viinanen Hallituksen esityksen n:o 178 käsittely eduskunnassa osoittaa, että Suomen valtiosääntö on keskeisiltä osilta puutteellinen ja kiistanalainen. Hallitusryhmät romuttavat vuosikymmenien aikana kehittyneen valtion ja kuntien tehtäväjaon vetoamalla siihen, että valtiosäännössä ei kielletä kuntien verottamista. Valtiopäiväjärjestyksen varsin tiukkoja lainsäätämistä koskevia määräyksiä kierretään nimeämällä kunnanosuus veronluonteiseksi maksuksi. Hallituspuolueiden edustajat perustuslakivaliokunnassa ovat hylänneet kaiken logiikan päätettyään alistua hallituksen vaatimukseen siitä, että kuntien
kansaneläkkeiden lisäosaosuus on tulkittava veronluonteiseksi maksuksi. Emme voi hyväksyä valiokunnan enemmistön väitettä, että heidän muotoilemansa kansaneläkelain 62 :n sanamuoto tekisi tavallisella lailla säädetystä kunnan osuudesta yhtäkkiä veronluonteisen maksun, vaan toteamme, että hallituksen esitys n:o 178/ 1985 vp. on säädettävä valtiopäiväjärjestyksen 66 :n mukaisessa järjestyksessä myös valiokunnan enemmistön ehdottamassa muodossa. Kunnanosuus samoin kuin valtionosuus ovat tavallisessa laissa säädettyä kuntien ja valtion kustannusten jakamista. Näillä rahoituserillä on huomattava merkitys sekä kuntien että valtion taloudelle. Kunnat joutuvat päättämään lopullisesti veroäyrin hinnasta ennen valtion tulo- ja menoarvion valmistumista. Jos eduskunta rvhtyy päättämään kuntien veroäyrin tuoton käyttämisestä valtion menoihin yksivuotisilla verolacilla, tämä romuttaa ratkaisevasti kuntien mahdollisuutta vastata itsenäisesti omasta taloudenpidostaan. n Valiokunnan enemmistö ei ole suostunut pohtimaan sitä, mitä kuntien kansaneläkkeiden lisäosaosuuksille jatkossa tapahtuu. Jos niistä päätetään vuosittain yksivuotisilla verolaeilla, kuntien taloudellinen epävarmuus kasvaa vielä nykyisestäänkin, jolloin valtio jatkuvasti rikkoo kuntien keskusjärjestöjen kanssa tekemiään sopimuksia. Jos pyritään pysyviin säännöksiin, tarvitaan jatkossa eduskunnan 2 / 3 kuntien osuuden määrittelemiseen. Mikäli taas palataan uudelleen tavallisessa laissa säädettävään lisäosaosuuteen, romuttuu valtiopäiväjärjestyksen merkitys lakien säätämisjärjestyksen määrittelyssä täydellisesti. Valiokunnan enemmistön hyväksymä silmänkääntötemppu merkitsee nyt sitä, että tulevaisuudessa eduskunta voi hyväksyä lakeja yksivuotisen verolain säätämisjärjestyksessä liittämällä kiistanalaisiin lakiesityksiin pykälän, joka koskee lain rahoitusta ja väittämällä, että kysymyksessä on vero tai veronluonteinen maksu. SKDL:n eduskuntaryhmä on sillä kannalla, että Suomen valtiosääntö ja sen tulkinnat tulisi muuttaa sellaisiksi, että eduskunnan enemmistö pystyy päättämään talouspolitiikasta ja valtiontaloudesta. Emme voi hyväksyä sitä, että lakien käsittelyjärjestystä muutetaan mielivaltaisesti niin, että kuntien taloutta pystytään heikentämään yksivuotisella verolailla samaan aikaan, kun muiden lakien käsittelyjärjestys säilytetään vaikeampana. Hallitusmuodon 51 :n 2 momentin mukaan kuntien hallinnon tulee perustua kuntalaisten itsehallintoon, niin kuin erityisissä laeissa siitä säädetään. Jos valtio ryhtyy kantamaan kunnilta veroja tai veronluonteisia maksuja, jotka ulottu
12 vat kuntien lakisääteisten tehtävien ulkopuolelle ja pakottavat kunnat osallistumaan muiden kuntien tehtävien hoitoon tai valtion yleisiin menoihin, etäännytään kauas kuntien vakiintuneesta tehtäväalueesta. Toteamme myös, että lakiehdotuksen 59 :n 2 momentti ei sisällä ehdotusta verosta tai liity verotukseen siten, että se olisi säädettävissä valtiopäiväjärjestyksen 68 :n mukaisessa säätämisjärjestyksessä. Helsingissä 20 päivänä marraskuuta 1985 Kari Peltola Ensio Laine
Toivo 2 3. 1 0. 1 9 8 5 H o l o p a i n e n LIITE 2» HE/178/1985: HALLITUKSEN ESITYS EDUSKUNNALLE LAIKSI KANSANELÄKELAIN MUUTTAMISESTA SEKÄ LAIKSI VUODELTA 1986 SUORITETTAVASTA SAIRAUSVAKUUTUSMAKSUSTA 1. K y s y m y s j u l k i s o i k e u d e l l i s e n t y ö n a n t a j a n k a n s a n e l ä k e - j a sai- r a u s v a k u u t u s m a k s u n k I s 1 t t a i y j S r j e s t y k s e s t a o n o l l u t e s i l l ä p e r u s t u s l a k i v a l i o k u n n a s s a k ä s i t e l t ä e s s ä t a m a n n i m i s t ä h a l l i t u k s e n e s i t y s t ä 1 1 3 / 1 9 S 4. T ä s s ä y h t e y d e s s ä a n t a j a s s a a n l a u s u n n o s s a v a l i o k u n t a ( 1 4. 1 1. 1 9 8 4, l a u s u n t o n r o 9 ), t o d e t t u a a n» e t t ä l a k i e s i t y k s e n v a l t i o s ä ä n t ö o i k e u d e l l i n e n a r v i o i n t i k o s k e e l ä h i n n ä k u n t i e n i t s e h a l l i n t o a j a k u n t i e n i t s e n ä i s t ä v e r o t u s o i k e u t t a, t o t e s i, e t t ä k u n t i e n i t s e h a l l i n n o n s u o j a n o s a l t a e i o l e o l e m a s s a e s t e t t ä h a l l i t u k s e n e s i t y k s e e n s i s ä l t y v ä n l a i n s ä ä t ä m i s e l l e t a v a l l i s e s s a l a i n s ä ä t ä m i s j ä r j e s t y k s e s s ä. X y o s k ä ä n k i r k o l l i s e n t y ö n a n t a j a n m a k s u j e n m ä ä r ä ä n i s e 11 e e s i t e t y l l ä t a v a l l a p e r u s t u s l a k i v a l i o k u n t a e i n ä h n y t o i k e u d e l l i s i a e s t e i t ä. T i l a n n e n ä i s s ä s u h t e i s s a e i o l e m u u t t u n u t. N ä i n o l l e n v o i n t ä l t ä o s i n y h t y ä p e r u s t u s l a k i v a l i o k u n n a n e m. l a u s u n n o s s a a n e s i t i ä m ä ä n l o p p u t u l o k s e e n, j o l l a k a n n a l l a o l i n m y ö s v u o s i s i t t e n v a l i o k u n n a l l e e s i t t ä ä ä s s ä n i l a u s u n n o s s a. 2. E m. l a u s u n n o s s a a n p e r s t u s 1a k i v a i i o k u n t a k i i n n i t t i h u o m i o t a k a h t e e n j u l k i s o i k e u d e l l i s e n t y 5 n a n t a j a n m u i t a s u u r e m m a s t a k a n s a n e l ä k e - j a s a i r a u s v a k u u t u s m a k s u s t a a i h e u t u v a a n v a i k u t u k s e e n, n i m i t t ä i n 1 ) e t t ä k u n n a t j a k i r k o l l i s e t y h t e i s ö t j o u t u v a t j ä r j e s t e l y n j o h d o s t a t y ö n a n t a j i n a y k s i t y i s i ä t y ö n a n t a j i a h e i k o m p a a n a s e m a a n j a, 2 ) e t t ä j ä r j e s t e l y k o h d i s t u u r a s k a i m p i n a k u n t i i n, j o t k a t a r j o a v a t a s u k k a i l l e e n r u n s a i m m i n p a l v e l u i t a j3 n ä i n t y ö l l i s t ä v ä t e n i t e n h e n k i l ö k u n t a a, m i n k ä v u o k s i j ä r j e s t e l y m e r k i t s e e k u n t i e n k e s k e n s e l l a i s t a p e r u s t e e t o n t a r a s i t u s t e n e p ä t a s a p a i n o a, j o k a p e r u s t u s l a k i v ä l i o k u n n a n m i e l e s tä o l i s i s y y t ä k o r j a t a.
T ä h ä n s e i k k a a n c n s y y t ä k i i n n i t t y ä h u o m i o t a, k u n p u h e e n a o l e v a j ä r j e s t e l y s i j ä ä n y t p o i k k e u k s e l l i s e k s i k e r t a t o i m e n p i t e e k s i, n i i n k u i n e d u s k u n n a n v a s t a u k s e s s a v i 5 m e v u o n n a e d e l l y t e t t i i n. V a i k k a j ä r j e s t e l y n t o t e u t t a m i s t a v o i d a a n p u o l t a a v ä l i a i k a i s e n a t o i m e n p i t e e n ä e n n e n k a i k k e a t y ö t t ö m y y s t u r v a u u d i s t u s t a t o t e u t e t t a e s s a o m a k s u t u i s t a l ä h t ö k o h d i s t a k a s i n, s i t ä e i o i k e u d e 1 - T j s i 1 1 a k a a n p e r u s t e i l l a v o i p i t ä ä k u n t i e n a s e m a n j a i t s e h a l - l i n n o n k a a n k a n n a l t a h y v ä n ä p y s y v ä k s i j ä r j e s t e l y k s i -. T ä m ä n ä k ö k o h t a k o r o s t u u n y t k ä s i t e l t ä v ä n e s i t y k s e n y h t e y d e s s ä, k u n s i i n ä e s i t e t ä ä n - y o s v a l t i o n, k u n t i e n j a k a n s a n e l ä k e l a i t o k s e n o s u u t t a e l ä k k e i d e n L i s ä o s i e n k o k o n a i s k u s t a n n u k s i s t a k o s k e v a n k a n s a n e l ä k e l a i n 5 2 : n m u u t t a m i s t a s i t e n, e t t ä " k u n t i e n o s u u t t a k a n s a n e l ä k k e i d e n l i s ä o s i e n r a h o i t u k s e s s a t a s a t a a n j a k o r o t e t a a n ", k u t e n h a l l i t u k s e n e s i t y k s e n p e r u s t e l u i s s a s a n o t a a n. K a n s a n e l ä k e l a i n 5 2 : s s ä s ä ä d e t y l l ä e l ä k k e i d e n l i s ä o s i e n rahoituksella, j o s s a o n k y s y m y s k u n t i e n J a ^ i g 5 *1? i c * ^ t ä (o a k o 1-1 i s e s t e ] t ^ e h t ä v ä s t ä e i k ä v e r o t u k s e s t a, o n s i n ä n s ä e n s i m m ä i s e e n, 3 1. 5. 1 5 3 7 a n n e t t u u n k a n s a n e l ä k e l a k i i n u l o t t u v a t p e r i n - t e e t. T ä m ä n l a i n 4 5 : n m u k a a n k u n t i e n v e l v o l l i s u u t e n a o l i o s a l l i s t u a l i s ä e l ä k k e i d e n r a h o i t u k s e e n t a v a l l a, j o k a m ä ä r ä y t y i n i i d e n t a l o u d e l l i s e n a s e m a n m u k a a n. K u n t i e n r a h o i t u s o s u u d e n s u u r u u t t a v a r t e n k u n n a t j a e t t i i n t a l o u d e l l i s e n a s e m a n s a p e r u s t e e l l a v i i t e e n r y h m i i n. T u o l l o i n, l ä h e s 5 0 v u o t t a s i t t e n o l i s e l v ä t p e r u s t e e t t ä l l a i s e n p a k o l l i s e n r a h o i t u s t e h t ä v ä n m ä ä r ä ä m i s e l l e k u n n i l l e, k o s k a k a n s a n e l ä k k e i l l ä j a v a r s i n k i n n i i d e n l i s ä o s i l l a, j o i t a m a k s e t t i i n p i e n i t u l o i s i l l e e l ä k k e e n s a a j i l l e, v o i s a n o a o 1 1 _e e n v ä l i - t o n v a i k u t u s s i l l o i s i i n k u n t i e n k ö y h ä i n h o i t o m e n o i h i n. N y k y o l o i s s a, n y k y i s e n m o n i m u t k a i s e n j a v a i k e a s e l k o i s e n s i s c a a l i - J u r v a - j a v a k u u t u s j ä r j e s t e l m ä n v o i m a s s a o l l e s s a, m a i n i t u n l a i s e n r a h o i t u s t e h t ä v ä n k u u l u m i s t a k u n n i l l e e i v ä l t t ä m ä t t ä v o i p i t ä ä s a m a l l a t a v a l l a p e r u s t e l t a v a n a j a h y v ä k s y t t ä v ä n ä. P e l k ä t r a h o i t u s t e h t ä v a t s o v e l t u v a t y l e e n s ä k i n h u o n o s t i k a n s a l a i s t e n i t s e h a l l i n t o a e d u s t a v a a n k u n t i e n h a l l i n t o o n. N y t k ä s i t e l t ä v ä n ä o l e v a s s a h a l l i t u k s e n e s i t y k s e s s ä e s i t e t ä ä n s e n j ä r j e s t e l m ä n m u u t t a m i s t a, j o n k a m u k a a n k u n n a t o s a l l i s t u v a t e l ä k k e i d e n l i s ä o s i e n r a h o i t u k s e e n. e s i t y k s e n p e r u s t e l u i s t a i l m e n e e v a i n t a v o i t e t a s a t a j a k o r o t t a a k u n t i e n o s u u t t a l i s ä o s i e n r a h o i t u k s e s s a j a s e e s i t e t y n m u u t o k s e n v a i k u t u s, e t t a l i s ä o s u u k s i e n m a k s a m i s p e r u s t e e n m u u t o s j a o s u u c e n k o r o t u s l i s ä ä v ä x v. 1 9 6 6 k u n t i e n l i s ä o s a m e n o j a n o i n 4 5 0 m i l j. m a r k a l l a, m i k ä v a s t a a v a s t i v ä h e n t ä ä v a l t i o n o s u u t t a l i s ä o s i e n r a h o i -
t u k s e e n. P e r u s t e l u i s t a e i i l m e n e, m i t k ä o v a t e s i t e t y n m u u t o k s e n v a i k u t u k s e t e r i l a i s t e n k u n t i e n a s e m a a n. K u n k u n t i e n n y t k y s y m y k s e s s ä o l s v a v e l v o l l i s u u s p e r u s t u u v a n h a a n k ä y t ä n t ö ö n j a k u n k u n t i e n v e l v o l l i s u u k s i e n p e r u s t e i s t a o n v o i t a v a p ä ä t t ä ä l a i l l a h a l l i t u s m u o d o n 5 1 : s s ä e d e l l y t e t y l l ä t a v a l l a - j o s e s i t e t y t p e r u s t e e t o v a t s i n ä n s ä l u o n n o l l i s i a - k a t s o n, e t t ä e s i t e t t y k a n s a n e l ä k e! a i n 6 2 : n m u u t o s o n s ä ä d e t t ä v ä v a l t i o p ä i v ä j ä r j e s t y k s e n 5 6 : n m u k a i s e s s a j ä r j e s t y k s e s s ä. K a t s o n k u i t e n k i n t ä s s ä y h t e y d e s s ä a i h e e l l i s e k s i k i i n n i t t ä ä h u o m i o t a s i i h e n, e t t ä m y ö s k u n t i e n t e h t ä v i e n j a e r i t y i s e s t i n i i l l ä a s e t e t t a v i e n r a h o 11 u s t a "n t ä v i e n o s a l t a y l e e n s ä j a e r i t y i s e s t i n ä i d e n t e h t ä v i e n k o h d a l l a t o t e u t e t t a v i e n v a l t i o n j a k u n t i e n v ä l i s t e n j a k u n t i e n k e s k i n ä i s t e n r a s i t u s t e n j a k a m i s e l l a s a a t t a a o l l a - m y ö s k a n s a l a i s t e n a s e m a a n u l o t t u v i a - s e l l a i s i a v a i k u t u k s i a, j o i d e n o s a l t a j o u d u t a a n t e k e m i s i i n m y ö s k u n n a l 1 isen i t s e h a l l i n n o n p e r u s t e i d e n k a n s s a. T ä h ä n m e n n e s s ä n ä i h i n < y s y m y k s i i n e i o l e k i i n n i t e t t y, e i k ä e h k ä o l e o l l u t t a r v e t t a k a a n k i i n n i t t ä ä h u o m i o t a. T ä l t ä k i n o s i n n ä y t t ä ä a s i a k u i t e n k i n o l e v a n m u u t t u m a s s a s e n v u o k s i, e t t ä v a l t i o n j a k u n t i e n t e h t ä v ä t l a a j e n e v a t j a l i s ä ä n t y v ä t, j a j r t f? kuntien v s U v o i t t a m i s t a e r i l a i s t e n t e h t ä v i e n s u o r i t t a m i s e e n k ä y t e t ä ä n v h a. y l e i s e m m i n m m. v a l t i o n b u d j e t i n l a a t i m i s e n y h t e y d e s s ä. V a i k k a t ä l l a i s e e n m e n e t t e l y y n o n e h k ä n i i n t a r v e t t a k u i n p e r u s t e i t a k i n, o l i s i k u i t e n k i n o l t a v a s e l v i l l ä s i i t ä, - i t ä - v a i k u t u k s i a s i l l ä o n e s i m, k u n 11 s n o i '< e u d e 11 i s e e n a s e m a a n j a n i i d e n m a h - d o l l i s u u k s i i n t o t e u t t a a k a n s a l a i s t e n i t s e h a 1 1in t o a h a l l i t u s - m u o d o s s a e d e l l y t e t y l l ä t a v a l l a. T o i s t a i s e k s i e i k u i t e n k a a n o l e o l e m a s s a r i i t t ä v ä s t i t o s i a s i a t i e t o j a t ä m ä n l a a j a n j a n o n i m u t - k a i s e n k y s y m y k s e n p o h t i m i s e k s i k a a n.