PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA Perjantai 24.10.1997 klo 9.00 Esityslista 71/1997 vp 1. Nimenhuuto 2. Päätösvaltaisuus 3. HE 178/1997 vp työvoimapoliittisen järjestelmän uudistamiseen liittyväksi lainsäädännöksi Ilmoitetaan saapuneeksi. Eduskunnan päätöksen mukaan perustuslakivaliokunnan on annettava asiasta lausunto työasiainvaliokunnalle. 4. HE 135/1997 vp kuntajakolainsäädännön uudistamiseksi * Jatkettu 1 käsittely Kuultavana: - Professori Mikael Hiden Asiasta ei ole kutsuttu lisää asiantuntijoita. 5. HE 152/1997 vp laiksi työttömyysturvalain muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta * Jatkettu I käsittely Hyväksytään käsittelyn pohjaksi sihteerin laatima lausuntoluonnos. Yleiskeskustelu. 6. Täysilukuisuus klo 9.45 7. Ed. Kankaanniemen ja kymmenen muun edustajan kirjelmä, joka sisältää muistutuksen valtioneuvoston jäsenen virkatoimen lainvastaisuudesta * Jatkettu I käsittely Vanhempi hallitussihteeri Ilpo Nuutisen muistio "Selvitys mahdollisuuksista linjanmuutoksiin säästöpankkioikeudenkäynneissä". Valtiokonttorin selvitys "PM. Maksuvapautuslain (529/80) soveltamisesta". Kuultavana: - Pääministeri Paavo Lipponen Avustajanaan pääministerin eduskuntasihteeri Ulla-Maija Rajakangas Seuraava kuuleminen on 4.11. klo 10.15 8. HE 171/1997 vp laiksi metsänhoitoyhdistyksistä 1 käsittely Kuultavina: - Ylitarkastaja Pentti Lähteenoja, Maa- ja metsätalousministeriö - OTL Kalevi Laaksonen - Professori Ilkka Saraviita - Professori Kaarlo Tuori Asiasta ei ole kutsuttu muita asiantuntijoita.
9. HE 92/1997 vp laeiksi hallituksen toimenpidekertomuksen uudistamiseen liittyvien lakien muuttamisesta Jatkettu I käsittely Hyväksytään käsittelyn pohjaksi sihteerin laatima mietintöluonnos. Yleiskeskustelu. 10. Muut mahdolliset asiat. 11. Seuraava kokous on tiistaina 28.10.1997 klo 10.00.
Mikael Hiden PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA 24.10.1977 KELLO 9 HE 135/97 vp kuntajakolainsäädännön uudistamiseksi Sihteerin kirjeessä on pyydetty kannanottoa ensinnäkin esityksen pohjana olevaan konstruktioon, jossa kuntajakopäätöstä pidetään luonteeltaan säädöksenä, sekä toiseksi tähän liittyen ehdotuksen sisältämään valituskieltoon HM 16 :n valossa. Esityksen 1. lakiehdotuksen 1 :n 3 momentin mukaan kuntajaon muuttamisesta "säädetään lailla taikka... valtioneuvoston tai ministeriön päätöksellä." Tällaisen muotoilun voitaisiin ajatella tarkoittavan sitä, että muuttamisesta tarvittavia - esim. menettelyä tai edellytyksiä koskevia - säännöksiä annetaan lailla tai tietyissä tilanteissa hallinnollisilla säädöksillä. Tällainen järjestely sinänsä ei vaatisi tässä enempää huomiota. Perusteluista kuitenkin käy selväksi, että esityksessä on katsottu, että "kuntajaon muuttamista merkitsevän päätöksen pääasiallista luonnetta on pidettävä normina" (s. 12). Tätä luonnehdintaa ei toisaalta esitetä vain jonkin opillisen harrastuksen osoituksena, vaan siihen liitetään valitusoikeutta ja kuntajakoa koskevan säätelyn erillisyyttä muusta hallinnollisesta säätelystä koskevia vaikutuksia. Kun tässä tarkoitettua normiluonteisuutta ja vastaavasti päätöksen tekemistä "säätämisen" muodossa tarkastellaan, on nähdäkseni syytä pitää erillään kaksi kysymystä. Yhtäältä on kysymys siitä, onko kunnallisen jaotuksen muuttamista koskevaa päätöstä syytä pitää normina/normipäätöksenä. Tästä erillinen on kysymys» voidaanko tällainen päätös, vaikka sitä ei olisi syytä pitää normin antamisena, kuitenkin antaa normipäätöksille vakiintuneessa menettelyssä ja muodossa (laki, asetus, valtioneuvoston (normi)päätös...).
Kirjallisuudessa saatetaan esim. yksittäisen tuomioistuinratkaisun sisältöä kutsua (yksittäistapauksellisen) normin asettamiseksi. Minusta kysymystä on tässä kuitenkin syytä lähestyä nimenomaan suomalaisen valtiosääntökäytännön ja siinä vakiintuneiden näkemysten ja termivalintojen pohjalta. Tässä yhteydessä ei minusta voida pitää yksittäistä kunnallisen jaotuksen muutospäätöstä normipäätöksenä eikä vastaavasti voida sanoa, että kysymys on säädösvallan käytöstä ja "säätämisestä". Normin antaminen(säädösvallan käyttäminen) on sellaisen oikeudellisesti sitovan ohjeen asettamista, joka kohdistuu yleisin kriteerein määriteltyyn, ainakin periaatteessa lukumäärältään avoimeksi jäävään joukkoon kohteita. Jos tehdään päätös esim. Lohjan kaupungin ja Lohjan kunnan taikka Nummen ja Pusulan yhdistämisestä taikka tietyn kunnallisen enklaavin siirtämisestä sitä ympäröivään kuntaan, ei kyseessä ole mikään normipäätös, vaan yksittäistä tapausta koskeva normien antamin valtuuksin tehtävä ratkaisu. Tällainen ratkaisu on tässä tarkastelussa luonteeltaan aivan erilainen kuin olisi sellainen päätös, jolla kompetentti säädösvallan käyttäjä yleisesti määrää esim., että kaikki 50 hehtaaria pienemmät kunnalliset enklaavit koko maassa siirretään vuoden 2000 alusta siihen kuntaan, jonka kanssa enklaavilla on pisin yhteinen raja. Minusta näin hahmoteltu lähtökohta on itse asiassa hyvin selvä. Voidaan kuitenkin kysyä, eikö jotakin painoa ole pantava niille toiseen suuntaan käyville perusteluille, joita esityksessä on mainittu. Yleisperustelujen sivulla 6 viitataan HM 50 :n 2 momentin säännökseen, jonka mukaan muutoksia läänien lukumäärään säädetään lailla ja muita muutoksia hallinnolliseen jakoon määrää valtioneuvosto, mikäli laissa ei tosin säädetä. Tämän jälkeen todetaan näistä 2 momentin säännöksistä, että ne "merkitsivät puolestaan, että aluejaotusten muuttaminen määriteltiin lähtökohtaisesti lainsäädäntöasiaksi, mutta delegoitiin asianomaisessa säännöksessä rajattua osaa lukuunottamatta valtioneuvoston toimivaltaan." Minusta tämä ajatus, että perustuslainkohdassa olisi määritelty eri orgaaneille sen mukaan kuuluvan toimivallan luonnetta niin, että esim. Nummen ja Pusulan yhdistämispäätös on lainsäädäntöasia, on perusteeton. Sitä ei voida mielestäni mitenkään nojata ko. säännöksessä tai yleensä Hallitusmuodossa käytettyihin sananvalintoihin. En ole tätä asiaa varten voinut tutkia ko. säännöksen valmisteluvaiheita, mutta tohdin olettaa, että niistä tuskin löytyy osoitusta siitä, että perustuslain sanamuodoilla olisi haluttu määrittää perusteluissa tarkoitettu lainsäädäntöasian luonne. Perustelujen sivulla 8 todetaan otsakkeen Keskeiset ehdotukset alla, että kuntajaon muutok-
set katsotaan pääasialliselta luonteeltaan organisaationormeiksi, ja tätä perustelemassa on virke: "Kuntajaon muuttamista koskevien päätösten välittömät oikeusvaikutukset kohdistuvat julkisen vallan organisaatioihin ja välilliset vaikutukset sulkevat piiriinsä sekä päätöksenteon hetkellä että sen jälkeen yksilöimättömissä olevan henkilöjoukon." En osaa pitää tätäkään perustelua vakuuttavana. Se, että jollakin päätöksellä on vaikutuksia, jotka ulottuvat organisaatioihin ja ennalta yksilöimättömään ihmisjoukkoon, ei vielä tee tästä päätöksestä normi-päätöstä yhtään sen enempää kuin esim. Korkeimman hallinto-oikeuden voitaisiin sanoa käyttävän säädösvaltaa pelkästään sillä perusteella, että jollakin kaavaratkaisun kumoamispäätöksellä voidaan katsoa olevan vaikutusta ennalta yksilöimättömään ihmisjoukkoon. Yksityiskohtaisissa perusteluissa (s. 12) viitataan 1 :n kohdalla siihen, että kuntajaon muutospäätöstä ei ole pidettävä HM 16 :ssä tarkoitettuna jonkun oikeutta koskevana päätöksenä eikä erinäisissä laeissa tarkoitettuna hallintopäätöksenä. Mikään tällainen seikka ei vielä" sinällään osoita oikeastaan mitään sellaista, että jaotuksenmuutospäätös olisi luonteeltaan säädösvallan käyttämistä. Mitään perustelumerkitystä ei myöskään voi olla samassa yhteydessä olevalla hiukan johdattelevalla toteamuksella, "että kuntajaon muuttamista merkitsevän päätöksen luonteen oikeudellinen määrittely tulisi olla nykyisessä lainsäädännössä olevaa täsmällisempi", ikäänkuin nykyisessä lainsäädännössä olisi jokin (sellainen) määrittely, jota nyt vain täsmennettäisiin. Edelläsanottua ei mitenkään muuta se, että säädösten muodossa on pidetty mahdollisena toteuttaa myös hyvin yksittäistapauksellisia järjestelyjä. Tällaisia lex in casu - järjestelyjä oli miltei välttämätöntä käyttää joissakin vanhan HM 74 :n mukaisissa valtion kiinteän omaisuuden luovutustilanteissa (esim. prvl 3/HE 31/78 vp esillä ollut tapaus) ja on edelleenkin mahdollista nykyisen HM 74 :n mukaan. Asetetun tavoitteen kannalta miltei väistämättömiä lex in casu- menettelyjä ovat ehkä olleet myös ne tilanteet, joissa on poikkeuksellisesti järjestetty tasavallan presidentin vaali tai toimikauden jatkaminen. Tällaiset tapaukset ovat kuitenkin harvinaisia poikkeuksia, eikä niistä voida tehdä perusteltuja päätelmiä siitä, mitä kaikkea on syytä pitää norminantamisena tai säädösvallan käyttönä. Mitään merkitystä ei tässä voi olla myöskään pelkästään sillä seikalla, että jokin asia on ehkä määrätty julkaistavaksi säädöskokoelmassa. Kunnallisen jaotuksen muutospäätöksen luonteeseen tällainen seikka vaikuttaa yhtä vähän kuin esim. ministerivaihdosta koskevan päätöksen luonteeseen vaikuttaa sen julkaiseminen säädöskokoelmassa.
Hallituksen esityksessä tässä kohden näkyvä uutta luova ajattelu ei ole vain sekoittava, vaan siihen liittyy myös valtioneuvoston päätöksenteon järjestelyyn liittyviä ongelmia. Valtioneuvoston säädösvallan perusta Hallitusmuodossa on nyt HM 28 :n säännös, jonka mukaan asetuksenantovaltaa voi olla "uskottu" valtioneuvostolle. Valtioneuvoston päätöksentekoa yksittäistapauksissa ("hallitus- ja hallintoasioissa") koskeva perusnormi Hallitusmuodossa on melko vastikään uusittu HM 40. HM 40 koskee ratkaisutoimintaa, ei säätämis-toimintaa. Säännökseen sisältyvät ja pohjaavat delegointimahdollisuudet eivät koske valtioneuvoston valtaa antaa valtioneuvoston päätöksen nimellä kulkevia säädöksiä. Tähän nähden ei se, pidetäänkö jotakin asiaa säädösvallan käyttämisenä vai hallitustai hallintoasian ratkaisemisena, ole valtiosäännön kannalta merkityksetön (doktriinin) kehittämiskysymys, jossa vain heijastukset esim. valitusoikeuden järjestelyssä olisivat kiintoisia. Edellä olevasta käynee ilmi, että minusta ei ole syytä ryhtyä sellaiseen mielestäni asioita hämmentävään keksintöön, että kuntajakopäätökset yksittäistapauksessa säädettäisiin säädöksiksi ja tätä kautta mm. päästäisiin siihen, että valituskiellolle olisi helppo esittää perusteluja. Tästä erillinen kysymys on kuitenkin se, voidaanko kuntajaotuksen muuttamispäätökseen joka tapauksessa liittää lain tasolla valituskielto. HM 16 :n mukaan "jokaisella on...oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi". Tämä perusoikeus ei - kuten eivät muutkaan perusoikeudet - vakiintuneen käsityksen mukaan koske julkisoikeudellisia oikeushenkilöitä (ks. esim. perusoikeusuudistukseen johtanut HE 309/93 vp, s. 23). Valitusoikeuden epääminen kunnalta, jota jaotuksen muutos koskee, ei siten ole perusoikeussäännöksen vastaista. Minusta yksittäinen kuntalainen ei lähtökohtaisesti ole sellaisessa asemassa, että pelkän kunnallisen jaotuksen muuttamispäätöksen voitaisiin katsoa koskevan hänen HM 16 :ssä tarkoitettuja oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan. Jos esim. Lohjan kaupunki ja Lohjan kunta yhdistetään tällä voi yleisellä tasolla olla vaikutusta kuntalaisten asemaan ja vaikkapa palveluiden kehittymiseen laita-alueella. Säännöksen tarkoittamassa mielessä yksilön oikeutta koskevasta päätöksestä tuskin kuitenkaan olisi kysymys. Toisaalta ei ehkä voida täysin sulkea pois sitä mahdollisuutta, että jokin yksittäinen jaotuksen muuttamispäätös voi niin konkreettisesti ja välittömästi vaikuttaa yksilön oikeuksiin, että valitusoikeus pitäisi HM 16 :n mukaan olla olemassa. Ehkä tällaisia tilanteita voisi syntyä esim. silloin kun pieni
enklaavi, jonka maat kuuluvat yhdelle yksityiselle, siirretään toiseen kuntaan. Tällaisista päätöksistä olisi kuitenkin 2. lakiehdotuksen mukaisessa menettelyssä valitusoikeus lääninoikeuteen (6 ). Valitusoikeutta taas ei 1. lakiehdotuksen mukaan olisi esim. silloin, jos yli 50 hehtaarin enklaavi siirrettäisiin 1. lakiehdotuksen mukaisesti toiseen kuntaan. Mihin kaikkeen yksilön etuun HM 16 :n em. kohta - tai Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappale - voi ulottua, on rajoiltaan epäselvää. Saattaa olla, että mitään niin konkreettista ja välitöntä yksilön oikeusasemaan vaikuttamista ei 1. lakiehdotuksen soveltamisessa synny, että valitusoikeus pitäisi HM 16 :n mukaisesti olla turvattu. Jos jotain tällaisia konkreettisia mahdollisuuksia kuitenkin olisi etukäteen nyt nähtävissä, ei ehkä olisi mahdotonta liittää yleiseen valituskieltosäännökseen jokin rajattu poikkeus.