Kokonaisarvio valmiuslain ja perustuslain 23 :n suhteesta VN TEAS -rahoitushakuinfo Säätytalo 13.10.2016 1 Perustiedot tutkimusrahoituksesta VN TEAS = valtioneuvoston päätöksentekoa tukeva selvitys- ja tutkimustoiminta Hakuaika: 3.10. 16.11.2016 (huom.! klo 14 mennessä) Rahoitusaika: 2/2017 1/2018 Määrärahamax: 150 000 eur Koordinoija: valtioneuvoston kanslia Vastuuministeriö: oikeusministeriö Asiakirjoja: Toimintasuunnitelma strategisen hallitusohjelman kärkihankkeiden ja reformien toimeenpanemiseksi Valtioneuvoston päätöksentekoa tukeva selvitys- ja tutkimussuunnitelma 2017 Tutkimuskohde 7.5: Kokonaisarvio valmiuslain ja perustuslain 23 :n suhteesta Valintakriteerit: relevanssi, vaikuttavuus, hyödynnettävyys, laatu ja toteuttavuus sekä viestintä ja tiedonhallinta Taustamuistio (ks. Hakemusasiakirjat, liite 7: hallituksen keskeiset kivijalkahankkeet) Kaikki hakutiedot osoitteessa http://tietokayttoon.fi/kaynnissa-olevat-haut 2 1
Tutkimushankkeen tausta Uusi valmiuslaki (1152/2011) ja PL 23 :n muutos (1112/2011) tulivat voimaan samanaikaisesti 1.3.2012. Valmiuslakiehdotus valmisteltiin ennen kuin oli tietoa perustuslain uuden 23 :n sisällöstä. Valmiuslain poikkeuslakiluonne & PL 73.1 (rajatun poikkeuksen doktriini) Valmiuslain suhdetta perustuslain uuteen 23 :ään ei ole toistaiseksi arvioitu. 3 Valmiuslaki (1152/2011) 1 (Lain tarkoitus): Tämän lain tarkoituksena on poikkeusoloissa suojata väestöä sekä turvata sen toimeentulo ja maan talouselämä, ylläpitää oikeusjärjestystä, perusoikeuksia ja ihmisoikeuksia sekä turvata valtakunnan alueellinen koskemattomuus ja itsenäisyys. 2 (Soveltamisala): Tässä laissa säädetään viranomaisten toimivaltuuksista poikkeusolojen aikana. Lisäksi laissa säädetään viranomaisten varautumisesta poikkeusoloihin. Tavoitteena oli saattaa valmiuslaki perustuslain vaatimukset täyttäväksi sekä ajanmukaistaa viranomaisten poikkeusolojen toimivaltuussäännökset. Uusi valmiuslaki eroaa sääntelytavaltaan ja yksityiskohtaisuudeltaan merkittävästi aiemmasta valmiuslaista (1080/1991), joka säädettiin ennen perusoikeusuudistusta ja nykyisen perustuslain voimaantuloa. Kaikkiaan poikkeuksellisen laaja ja pitkäaikainen lainsäädäntöhanke. 4 2
Valmiuslakiehdotus & perustuslaki Toimivaltuussääntelyä arvioitiin perustuslain 23 :n kannalta. Toimivaltuussääntelyn katsottiin olevan merkityksellistä useiden perusoikeuksien kannalta (PL 7, 9, 10, 12, 15, 18 ja 19 :t). Toimivaltuussääntelyä arvioitiin myös PL 80 :n näkökulmasta (asetuksen antaminen ja lainsäädäntövallan siirtäminen). Valmiuslain soveltamisen aloittamista koskevaa päätöksentekomenettelyä tarkasteltiin PL 93.1 :n kannalta. Sääntelyä arvioitiin myös PL 83 :n (eduskunnan budjettivalta) ja 81 :n (valtion verot ja maksut) valossa. HE 3/2008 vp: Lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. 5 PeVL 6/2009 vp Valmiuslakiehdotus oli käsiteltävä perustuslain säätämisjärjestyksessä (PL 73.1 ), koska se sisälsi useita perustuslain kanssa ristiriidassa olevia säännöksiä. Asetuksenantovaltuudet eivät olleet saatettavissa vastaamaan perustuslain asettamia lailla säätämisen sekä täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimuksia. Valmiuslain kaltaisen poikkeusoloissa sovellettavaksi tulevan lain säätäminen pysyväisluonteisena poikkeuslakina ei ole valtiosäännön perusratkaisujen kannalta tyydyttävä ratkaisu. Perustuslain tarkistamishankkeessa oli valiokunnan mielestä syytä arvioida, voitaisiinko perustuslain poikkeusoloja koskevaa sääntelyä muuttaa siten, että lailla säätämisen vaatimusta väljennettäisiin. Ks. PuVM 3/2010 vp 6 3
PeVL 20/2011 vp Lepäämäänjätetystä lakiehdotuksesta Teknisiä muutoksia (asiasisältöä ei voitu enää muuttaa, PL 73.1 ) Viittaus 1.3.2012 voimaan astuneeseen PL 23 :n muutokseen: Perustuslakivaliokunta katsoo, että valtioneuvoston tulisi laatia kokonaisarvio valmiuslain suhteesta perustuslain uuteen 23 :ään, jos lepäämässä oleva valmiuslakiehdotus nyt hyväksytään. Valtioneuvoston tulisi arvioida, voitaisiinko perustuslakipoikkeusten alaa entisestään supistaa valmiuslakiin tehtävillä muutoksilla. Puolustusvaliokunnan tulisi ottaa maininta kokonaisarvioinnin tarpeesta mietintöönsä. Ks. PuVM 2/2011 vp 7 EK 28/2011 vp Eduskunnan kirjelmä lepäämässä olevasta ehdotuksesta valmiuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi Eduskunnan lausuma: Eduskunta edellyttää, että valtioneuvosto laatii kokonaisarvion valmiuslain suhteesta perustuslain uuteen 23 :ään perustuslakivaliokunnan esittämät näkökohdat huomioon ottaen. 8 4
PL 23 :n muutos (1112/2011) Alkuperäinen PL 23 : Perusoikeuksista voidaan säätää lailla sellaisia tilapäisiä poikkeuksia, jotka ovat välttämättömiä Suomeen kohdistuvan aseellisen hyökkäyksen samoin kuin vakavuudeltaan aseelliseen hyökkäykseen lain mukaan rinnastettavien, kansakuntaa uhkaavien poikkeusolojen aikana ja jotka ovat Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden mukaisia. Uusi PL 23 : Perusoikeuksista voidaan säätää lailla tai laissa erityisestä syystä säädetyn ja soveltamisalaltaan täsmällisesti rajatun valtuuden nojalla annettavalla valtioneuvoston asetuksella sellaisia tilapäisiä poikkeuksia, jotka ovat välttämättömiä Suomeen kohdistuvan aseellisen hyökkäyksen samoin kuin muiden kansakuntaa vakavasti uhkaavien, laissa säädettyjen poikkeusolojen aikana ja jotka ovat Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden mukaisia. Lailla on kuitenkin säädettävä tilapäisten poikkeusten perusteet. Tilapäisiä poikkeuksia koskevat valtioneuvoston asetukset on saatettava viipymättä eduskunnan käsiteltäviksi. Eduskunta voi päättää asetusten voimassaolosta. 9 Alkuperäinen 23 säädettiin perusoikeusuudistuksen yhteydessä ja siirrettiin muuttamattomana uuteen perustuslakiin (HE 1/1998 vp, s. 81, ks. HE 309/1993 vp, s. 75 77, PeVM 25/1994 vp, s. 11). Perustuslain uuden 23 :n taustalla oli perustuslakivaliokunnan kanta valmiuslakiehdotukseen (PeVL 6/2009 vp, s. 16). Poikkeusolojen määrittelyä perustuslaissa yksinkertaistettiin, kuitenkin siten, että määritelmän katsottiin pysyvän edelleen kansainvälisten ihmisoikeussopimusten yleisen hätätilakäsitteen piirissä. Perustuslakiin lisättiin säännökset lainsäädäntövallan rajoitetusta siirtomahdollisuudesta poikkeusoloissa sekä tähän liittyvästä eduskunnan jälkitarkastusoikeudesta. Ks. HE 60/2010 vp & PeVM 9/2010 vp Valiokunta täsmensi edellytysten tulkintakriteerejä. 10 5
Tutkimustavoitteet ja -kysymykset Oikeudellinen kokonaisarvio valmiuslain ja perustuslain uuden 23 :n suhteesta Voitaisiinko valmiuslakiin sisältyvien perustuslakipoikkeusten alaa supistaa valmiuslakiin tehtävillä muutoksilla? Miltä osin perustuslain säätämisjärjestykseen johtaneet valmiuslain säännökset ovat edelleen ristiriidassa perustuslain uuden 23 :n kanssa? Ovatko nämä ristiriidat poistettavissa valmiuslakiin tehtävillä muutoksilla? Muut tietotarpeet: Sote- ja maakuntauudistus (ml. valtion aluehallinnon muutokset) voivat edellyttää valmiuslain tarkistamista. Tutkimushankkeen tuloksia voidaan hyödyntää arvioitaessa esiin nousseita muita valmiuslain tarkistamistarpeita. Tieto tuotetaan loppuraporttina + ohjausryhmä ja TEA-ryhmä seuraa edistymistä (mm. väliraportointi). Huom.! Hankkeella on päätöksentekoa tukeva tietotarve. 11 Lisätietoja Hakuilmoitus, -ohjeet ja -asiakirjat: http://tietokayttoon.fi/kaynnissa-olevat-haut Kokonaisarvio valmiuslain ja perustuslain 23 :n suhteesta -tutkimushanke: lainsäädäntöjohtaja Tuula Majuri, puh. 0295 150 280, oikeusministeriö erityisasiantuntija Anu Mutanen, puh. 0295 150 311, oikeusministeriö Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminta: projektipäällikkö Sari Löytökorpi, puh. 0295 160 187, valtioneuvoston kanslia Huom.! Kysymyksiä voi lähettää 26.10.2016 saakka osoitteeseen vnteas@vnk.fi. Vastaukset julkaistaan 2.11. mennessä internetsivuilla. 12 6