TIKU-SL-J muistioluonnos 1 (10) Dnro: 20.2.2015 93/501/2014 TIKU-saatavuustietojen julkaisemiseen liittyvistä periaatteista ja toimintatavoista
2 (10) 1 Muistion tarkoitus Tämä muistio on osa keväällä 2013 käynnistettyä teleyritysyhteistyötä, jonka tavoitteena on kehittää Viestintäviraston valvonta- ja ohjaustyötä sekä julkisesti tarjottavia palveluita (TI- KU-hanke). Tavoitteena on kerätä niin viraston kuin operaattorien kannalta tehokkaasti luotettavia saatavuustietoja. Tässä muistiossa kuvataan ne periaatteet ja toimintatavat, joita noudatetaan julkaistaessa TIKU-saatavuustietoja. Näillä tiedoilla tarkoitetaan puhelin- ja laajakaistapalvelujen tarjoajien Viestintävirastolle toimittamia saatavuustietoja, jotka on määritelty matkaviestinverkon osalta TIKU-SL-A- ja kiinteän verkon osalta TIKU-SL-B -muistiossa. Kerättyjä tietoja pyritään hyödyntämään mahdollisimman laajasti julkaisemalla niitä soveltuvin osin. Tällä lisätään viestintämarkkinoiden läpinäkyvyyttä, minkä katsotaan olevan niin viestintäpalvelujen käyttäjien kuin palveluntarjoajienkin etujen mukaista. Kuten edellä viitatuissa muistioissa on esitetty, TIKUsaatavuustietoja kerätään ensisijaisesta valvonta- ja ohjauskäyttöön. Tämä ei ole kuitenkaan välttämätön edellytys tietojen keräämiselle tai julkaisulle. Viestintävirasto huolehtii tietojen julkaisuun liittyvistä tietosuojakysymyksistä sekä tietojen käsittelyyn, varastointiin ja keräämiseen liittyvien prosessien sekä järjestelmien tietoturvallisuudesta. Nämä kysymykset eivät kuulu tämän muistion piiriin. Tiedot julkaistaan Viestintäviraston nettisivuilla olevan MONITORi-palvelun kautta. Palvelua on esitelty tässä muistiossa saatavuustietojen julkaisun näkökulmasta. 2 Perusteet tietojen keräämiselle Tietoyhteiskuntakaaren 315 :n mukaan Viestintävirastolla on tämän lain mukaisia tehtäviä suorittaessaan oikeus saada tehtäviensä suorittamiseksi tarvittavat tiedot niiltä, joiden oikeuksista ja velvollisuuksista tässä laissa säädetään tai jotka toimivat näiden lukuun. Viestintäviraston tiedonsaantioikeus on tietoyhteiskuntakaaressa rajattu viraston lakisääteisiin tehtäviin. Tietoyhteiskuntakaaren lisäksi tiedonkeruuta rajoittavat hallintolaissa määritellyt hallinnon yleiset periaatteet, kuten suhteellisuusperiaate ja tarkoitussidonnaisuuden periaate. TIKU-saatavuustietojen osalta tämä tarkoittaa, että tiedon pyytäminen on voitava perustella jollain Viestintäviraston lakisääteisellä tehtävällä eikä tietopyyntö saa olla sillä tavoiteltuun päämäärään nähden suhteettoman raskas tietoja toimittavien yritysten näkökulmasta. Tietoyhteiskuntakaaren 304 :n 6-kohdan mukaan Viestintäviraston tehtävänä on kerätä tietoa ja tiedottaa verkkopalvelujen ja viestintäpalvelujen saatavuudesta, laadusta ja hinnoista.
3 (10) Tämä tehtävä on MONITORi-palvelua varten kerättävien tietojen perusteena. MONITORia varten kerättävien tietojen tarkkuustasoa rajoittaa tarkoitussidonnaisuuden periaatteen mukaisesti se, että tiedot kerätään julkaisutehtävää varten. Virastolle ja palveluntarjoajille tiedonkeruusta ja tarkastamisesta koituvan työmäärän vuoksi tietoja voidaan kuitenkin kerätä kerralla useisiin vastaavassa tietopyynnössä yksilöityihin ja perusteltuihin käyttötarkoituksiin. Tästä syystä TIKU-saatavuustietoja kerätään tarkemmalla tarkkuustasolla kuin niitä tullaan julkaisemaan. Tietoyhteiskuntakaaren 315 :n 3 momentin mukaan pyydetyt tiedot on luovutettava viipymättä, viranomaisen pyytämässä muodossa ja maksutta. Viestintävirasto voi siis edellä mainittujen periaatteiden rajoissa edellyttää, että TIKU-tiedot toimitetaan TIKU-tiedonkeruusovelluksissa määritellyssä muodossa. Jos tietojen luovuttamiseen velvollinen yritys ei toimita pyydettyjä tietoja viipymättä tai oikeassa muodossa, voi Viestintävirasto asetta velvoitteen tehosteeksi uhkasakon tietoyhteiskuntakaaren 330 ja 332 :ien nojalla. 3 Perusteet tietojen julkaisemiselle Palveluntarjoajat käyttävät tarjoamiaan puhelin- ja laajakaistapalveluita koskevia saatavuustietoja markkinoinnissaan muun muassa julkaisemalla tietoja nettisivuillaan. Viestintävirasto hyödyntää näiden kaltaisia palveluntarjoajien toimittamia TIKUsaatavuustietoja MONITORi-palvelussaan. Palvelu on suunnattu ennen kaikkea viestintäpalvelujen käyttäjille, joille pyritään viestimään heidän saatavillaan olevista viestintäpalveluista ja tarvittaessa antamaan ohjeistusta näihin liittyen. Tässä muistiossa on määritelty pienin alueellinen tarkkuustaso, jolla tietoja julkaistaan. Tämä tarkkuustaso on yleisempi kuin monien palveluntarjoajien itse tarjoamissa nettipalveluissa eikä näiden tietojen voida katsoa olevan yleisesti liikesalaisuuden piirissä. Viestintävirasto arvioi kuitenkin kunkin tietojentoimituksen osalta erikseen tietojen liikesalaisuusluonnetta ja voi tarvittaessa pidättäytyä julkaisemasta tietoja tai julkaista ne kuvattua yleisemmällä tasolla. Teleyrityksiltä kerättävien viestintäverkkojen kattavuutta ja viestintäpalvelujen saatavuutta koskevien tietojen julkaisemiseen liittyy kysymys tietojen liikesalaisuusluonteesta. Tietojen liikesalaisuusluonnetta arvioitaessa keskeinen kysymys on tietojen tarkkuustaso. Sellaisia tietoja, joiden perusteella on mahdollista tehdä yksityiskohtaisia johtopäätöksiä teleyritysten viestintäverkoista, on käsitelty Viestintävirastossa julkisuuslain 24 :n 20-kohdan (liike- tai ammattisalaisuus) perusteella salassa pidettävinä. Sen sijaan esimerkiksi yleistä tietoa siitä, minkä yritysten palveluja jollain alueella on saatavana, ei voida pitää liikesalaisuutena. Liike- tai ammattisalaisuuden käsitettä ei julkisuuslaissa ole tarkemmin määritelty. Liike- ja ammattisalaisuudet ovat elin-
4 (10) keinotoimintaa koskevaa tietoa, jonka elinkeinonharjoittaja pitää salassa ja jonka ilmaiseminen olisi omiaan aiheuttamaan taloudellista vahinkoa joko hänelle tai toiselle elinkeinonharjoittajalle, joka on uskonut tiedon hänelle. Liikesalaisuudella tarkoitetaan yleensä taloudellisluonteisia yrityksen salaisuuksia. Julkisuuslain perustelujen mukaan toiminnan harjoittajan salassapitotahto ei ole yksistään ratkaiseva, vaan viranomaisen on arvioitava asiaan liittyvät salassapitointressit kokonaisuutena. Yksiselitteistä ohjetta tietojen luokitteluun ei siis ole, vaan verkkojen kattavuutta ja palvelujen saatavuutta koskevien tietojen julkisuutta on arvioitava tapauskohtaisesti. Julkisuuslain perustelujen mukaan viranomaisen on tiedon julkisuutta arvioidessaan erityisesti epäselvissä tapauksissa asianmukaista kuulla yrittäjää sekä ottaa arvioinnissa huomioon yrittäjän salassapitotahto ja yrittäjän tiedon antamisen vaikutuksista esittämät selvitykset. TIKU-saatavuustiedot on määritelty erittäin seikkaperäisesti eikä Viestintävirastolla ole edes teknisiä valmiuksia vastaanottaa määritelmistä (TIKU-SL-A ja TIKU-SL-B) poikkeavia tietoja. Määritelmät on laadittu yhdessä palveluntarjoajien kanssa. Kunkin tietopyynnön yhteydessä palveluntarjoajille varataan mahdollisuus määritellä toimittamiensa tietojen julkaisutarkkuus jäljempänä luvussa 4 tarkemmin kuvatulla tavalla. 4 Tietojen julkaisutarkkuus ja -muoto Keskeisin jakelukanava TIKU-saatavuustiedoille on MONITORipalvelu, joka on vapaasti kaikkien käytettävissä oleva nettipalvelu. Palvelu on rakennettu siten, että se palvelee erityisesti viestintäpalvelujen laajaa käyttäjäkuntaa. Tietojen julkaisuun liittyviä toimintatapoja käsitellään tässä muistiossa yksinomaan MONITORissa tapahtuvan julkaisun kautta, koska tietojen muu julkaisu tulee perustumaan palvelussa julkaistuihin tietoihin eikä ole siten miltään osin esimerkiksi alueellisesti tarkempaa. 4.1 Lähtökohdat tietojen julkaisutarkkuudelle MONITORi on tarkoitettu ensisijaisesti suurelle yleisölle, jolloin sen tulee olla toiminnallisesti helppokäyttöinen ja sisällöltään vastaavasti helposti omaksuttava ja hyödyllinen. Palvelussa julkaistavien tietojen tulisi olla sellaisella tarkkuustasolla, että ne helpottavat viestintäpalvelujen käyttäjää tunnistamaan hänelle saatavilla olevia viestintäpalveluja. Julkaistavien tietojen muotoa ja ennen kaikkea tarkkuutta määriteltäessä on kiinnitettävä huomiota siihen, että ne tarjoavat lisäarvoa käyttäjilleen tietenkään loukkaamatta näiden tai tiedonluovuttajien oikeuksia. Lähtökohtana ovat alueellisesti ja asiallisesti mahdollisimman tarkat tiedot. Yksityiskohtaisin esitystapa ei kuitenkaan ole aina paras muun muassa seuraavista syistä:
5 (10) Tieto saattaa olla teknisesti liian tarkkaa, jotta se olisi keskivertokäyttäjän helposti ymmärrettävissä Tieto saattaa muodollisesta tarkkuudestaan huolimatta sisältää jonkinlaisen virhemarginaalin, minkä tarkka paikkamuotoinen esitys saattaa peittää Tiedot eivät ole ajantasaisia 4.2 MONITORi-palvelun esittely Tarkkuustasosta johtuvat rajoitukset viestitään selvästi MONI- TORi-palvelun käyttäjille. Teleyrityksiltä kerättävien karttamuotoisten palvelujen saatavuustietoja julkaistaessa tulee huomioida myös kartalla esitettävän alueen asukkaiden tietosuoja. Esimerkiksi tiedot henkilön elintavoista tai muista niihin verrattavista henkilökohtaisista oloista ovat julkisuuslain 24 :n 32-kohdan nojalla salassa pidettäviä. Harvaan asutuilla alueilla karttamuotoisista verkko- ja saatavuustiedoista voi olla pääteltävissä, mitä palveluja tiettyyn osoitteeseen tai rakennukseen on hankittu. Koska julkaistavat tiedot kuvaavat kaikkien saatavilla olevien palvelujen tarjontaa, voidaan niiden katsoa olevan ainakin yleisemmällä tarkkuustasolla julkisia. TIKU-saatavuustietoja määriteltäessä on sovittu, että tietojen tarkempi julkaisu edellyttää kuitenkin tiedon toimittajien suostumusta. Tämä suostumus annetaan toimijakohtaisesti. MONITORi-palvelussa käytetään väestötietojärjestelmän tietoja. Väestörekisterikeskus suosittelee, että sellaisilla kartoilla, joilla esitetään henkilöä koskevia tietoja, käytettäisiin vähintään neljänneskilometrin (250 m X 250 m) ruutuja ja että harvemmin asuttujen ruutujen luokitteluväli olisi 0-10 henkilöä. Vastaavaa julkaisutarkkuutta voidaan pitää hyväksyttävänä myös saatavuustietoja julkaistaessa. MONITORi on Viestintäviraston ylläpitämä palvelu, jonka voidaan katsoa olevan osa www.viestintavirasto.fi -sivustoa. Palvelu on jaettu kahteen osaan, joista toisessa niin sanotussa karttanäkymässä näytetään käyttäjän valintojen mukaan kartalla esimerkiksi peittoalueita.
6 (10) Kuva 1. Ruudunkaappaus karttanäkymästä (helmikuu 2015). Karttanäkymän lisäksi palvelussa on myös niin sanottu ruutunäkymä, jossa esitetään käyttäjälle 250x250m-kokoista aluetta koskevia tietoja. Tämä alue perustuu kiinteään väestöruudukkoon ja kartalta valittu piste tai haettu osoite voi siis sijaita missä tahansa kohdassa kyseistä ruutua. Ruutunäkymän tarkoituksena on koota yhteen kyseisen pisteen lähialuetta koskevia tietoja posti-, tv-, radio-, puhelin- ja laajakaistapalveluista. Kuva 2. Ruudunkaappaus ruutunäkymästä (helmikuu 2015). 4.3 Tietojen julkaisumuoto Tietoja toimittaville palveluntarjoajilla on oikeus vaikuttaa julkaisutarkkuuteen toimittamiensa tietojen kohdalta. Toimijalla voidaan tarkoittaa tässä sekä verkkoyritystä että vuokratuot-
7 (10) 4.3.1 Matkaviestinverkko teilla operoivaa palveluyritystä. Lupa tietojen tarkempaan julkaisuun pyydetään vastaavan tietopyynnön yhteydessä ja se on voimassa toistaiseksi eli koskee siis myös seuraavia tiedonkeruusyklejä. Toimija voi antaa luvan myös myöhemmin tai perua sen halutessaan. Kaikkia tietoja hyödynnetään yleisemmällä tarkkuudella, mutta suostumuksen myötä tiedot julkaistaan tarkemmalla tasolla. Tällöin teleyrityksen tiedot ovat myös palvelussa näkyvämmin esillä kuin niiden, jotka eivät ole suostumustaan antaneet. MONITORi-palvelun karttanäkymässä näytetään kunkin matkaviestinverkon tarjoajan 1M-peittoalue 1. Sitä nopeammat peittoalueet näytetään eriteltynä nopeusluokan mukaan vain toimijoiden luvalla. Mikäli toimijat eivät anna tätä lupaa, lasketaan peitot yhteen ja näytetään kunkin nopeusluokan osalta kaikkien toimijoiden tiedoista koostettu yhteispeitto. Vastaavasti ruutunäkymässä (250x250m-tarkkuudella) näytetään niiden toimijoiden nimet, joilla on jossain ruudun alueella vähintään 1M-peitto sekä nopein ruutuun ulottuva peitto kuitenkaan kertomatta sen tarjoajan nimeä. Toimijoiden antaessa luvan tiedot näytetään myös toimijakohtaisesti. 1 Tämä tarkoittaa 1Mbit/s tai nopeampien yhteyksien saatavuusaluetta tai muuta tämän tiedonkeruussa korvaavaa nopeusluokkaa.
8 (10) 4.3.2 Kiinteä verkko Kiinteiden laajakaistaliittymien saatavuus puolestaan perustuu kartalla kuntatason tarkasteluun. Kunkin kunnan kohdalla näytetään (jossain) sen alueella palveluita tarjoavat toimijat. Lisäksi näytetään eri nopeusluokkien saatavuusprosentti (yhteispeitto) kunnassa. Riippumatta siitä ovatko toimijat antaneet luvan tai ei, yrityskohtaisia saatavuusalueita tai -prosentteja ei näytetä karttanäkymässä (kuva 1.). Ilman toimijoiden lupaa ruutunäkymässä (kuva 2.) näytetään kiinteiden laajakaistaliittymien osalta ne toimijat, joilla on saatavuutta kunnan alueella, jossa ruutu sijaitsee. Tämän lisäksi näytetään nopein ruudun alueella saatavilla oleva nopeusluokka. Mikäli toimija antaa luvan tietojen tarkempaan julkaisuun, näytetään tämän toimijan nopein ruudun alueella tarjoama nopeusluokka. Kuva 3. Havainnekuva saatavuustietojen näyttämisestä ruutunäkymässä. Yllä olevassa kuvassa (3.) on havainnollistettu millä tavoin laajakaistaliittymien saatavuudesta viestittäisiin MONITORipalvelussa. Kuvassa olevat tekstit ja tarkka esitysmuoto ovat suuntaa-antavia. Kyseisessä tilanteessa Operaattorit X ja Y ovat antaneet luvan tietojensa julkaisemiseen tarkemmalla tasolla, kun taas operaattorit Z ja Q eivät ole antaneet lupaa kiinteän eivätkä matkaviestinverkon osalta. Seuraavassa kuvassa (4.) on kuvattu miten saatavuustietoja julkaistaan palvelussa ja miten palveluntarjoajan antama lupa vaikuttaa julkaisutarkkuuteen.
TIKU-SL-J muistioluonnos 9 (10) Dnro: 20.2.2015 93/501/2014 Kuva 4. Palveluntarjoajakohtaisen luvan vaikutus tietojen julkaisutarkkuuteen.
TIKU-SL-J muistioluonnos 10 (10) Dnro: 20.2.2015 93/501/2014 4.4 Tietojen käsittely ja päivityssykli Kerättäviä tietoja tarvitaan ohjaus- ja valvontakäyttöön enimmillään kaksi kertaa vuodessa. Tämän vuoksi myös julkaisu tapahtuu lähtökohtaisesti kahdesti vuodessa. Tietoja on mahdollisuus päivittää koska tahansa, mutta palveluntarjoajien tasapuolisen kohtelun kannalta tiedot myös julkaistaan aluksi vain kahdesti vuodessa. Tiedonkeruusykliä on mahdollista lyhentää jatkossa, mikäli tietojen viiveettömämpi julkaisu katsotaan erityisen hyödylliseksi. Tässä tapauksessa asiassa kuullaan kaikkia TIKUsaatavuustietoja toimittavia tahoja. MONITORissa näytetään kunkin tiedon yhteydessä ajankohta, jolloin Viestintävirasto on julkaissut sen. Palvelussa myös kuvataan miten siinä julkaistut tiedot on kerätty tai muodostettu sekä opastetaan tietojen tulkinnassa. Viestintävirasto varaa oikeuden olla julkaisematta tai korjata sille toimitettuja TIKU-saatavuustietoja, mikäli on ilmeistä, että ne ovat virheellisiä tai muuten TIKU-SL-A ja -B muistiossa kuvattujen määritelmien vastaisia. Näin ollen Viestintävirasto vastaa osaltaan myös tietojen oikeellisuudesta.