Eduskunnan hallintovaliokunnalle

1 Eduskunnan hallintovaliokunnalle Eduskunnan hallintovaliokunta on pyytänyt minulta lausuntoa hallituksen esityksestä Eduskunnalle laiksi kuntalain muuttamisesta (HE 250/2016 vp). Lausuntonani esitän kunnioittavasti seuraavaa: 1 Yleisiä huomautuksia lakiesityksestä Jokaisen lakiesityksen taustalla on jokin syy, joka on johtanut esityksen antamiseen. Nyt käsiteltävänä olevan HE:n kohdalla on kiistaton tosiasia, että alkusysäyksenä sen laatimiselle ovat olleet Kittilän kunnan päättäjien toimet vuoden 2013 lopulta alkaen. Esitykseen on tosin yhdistetty myös muita lainmuutosehdotuksia, mutta keskeisimmän sisältönsä perusteella esitys ansaitsee jo julkisuudessa melko tunnetuksi tulleen nimensä Lex Kittilä. Sanotusta huolimatta laki tulisi luonnollisesti koskemaan kaikkia kuntia, mutta sitä joudutaan arvattavasti käytännössä soveltamaan vain muutamissa.

2 Koska eduskunnassakin on esitetty puheenvuoroja, joiden mukaan Kittilässä olisi kyse vain yhdestä irtisanotun kunnanjohtajan tutkintapyynnön johdosta aloitetusta, joskin lukuisiin päättäjiin kohdistuvasta rikostutkinnasta, on nähdäkseni syytä tuoda esille asioiden todellinen laita, jonka olennaisimmat kohdat ovat seuraavat: Valtakunnansyyttäjänvirasto avasi elokuussa 2014 uudelleen Levin hissiyhtiön toimitusjohtajan toimia hissihankinnassa koskevan tutkinnan. Sitä tutkii keskusrikospoliisin Oulun yksikkö. Sen tutkittavina ovat myös niin ikään Valtakunnansyyttäjänviraston avaamana kuntapäättäjien toimet kyseisessä asiassa eli muun ohessa hissiyhtiön toimitusjohtajaa koskeneen tutkintapyynnön peruuttaminen. Nämä tutkinnat aloitettiin jo ennen kunnanjohtajan irtisanomista. Vain yhdeksän päivää valtuuston marraskuussa 2014 tekemän irtisanomispäätöksen jälkeen keskusrikospoliisi tiedotti liittäneensä tutkintaan myös kunnanjohtajan irtisanomisen. Asiassa tutkitaan mahdollisten virkarikosten lisäksi mahdollista työsyrjintää. Pohjois-Suomen hallintooikeus kumosi kunnanjohtajan irtisanomista koskeneen kunnanvaltuuston päätöksen lainvastaisena helmikuussa 2016, ja korkein hallinto-oikeus (KHO) pysytti hallinto-oikeuden päätöksen kesäkuussa 2016. Keväällä 2015 keskusrikospoliisi aloitti omasta aloitteestaan tutkinnan ns. Eilavaara-laskuasiassa eli tapauksesta, jossa eräät kuntapäättäjät olivat hankkineet omaan käyttöönsä oikeudellisia asiantuntijalausuntoja OTL Eilavaaralta ja yrittäneet maksattaa laskun kunnan varoista. Eräitä kuntapäättäjiä epäillään sen vuoksi muun ohessa törkeän petoksen yrityksestä. Asia on edennyt syyteharkintaan. Keskusrikospoliisi tutkii myös kunnan hallintojohtajan siirtämistä syrjään keskeisistä tehtävistään muuttamalla kunnan hallintosääntöä. Pohjois-Suomen hallinto-oikeus kumosi hallintosäännön muuttamista koskeneen kunnanvaltuuston päätöksen ja sen toimeenpanoa koskeneen kunnanhallituksen päätöksen kesäkuussa 2016 antamillaan päätöksillä. Kunta on valittanut näistä KHO:een. Kesäkuussa 2016 antamallaan päätöksellä Pohjois-Suomen hallinto-oikeus kumosi lainvastaisena myös valtuuston päätöksen, jolla valtuusto oli antanut moitteet puheenjohtajalleen. Lapin poliisilaitos puolestaan tutkii vt. kunnanjohtajan päätöstä salata edellä mainitut Eilavaara-asiakirjat. Pohjois-Suomen hallinto-oikeus kumosi vt. kunnanjohtajan tekemän salaamispäätöksen marraskuussa 2016 antamallaan päätöksellä. Lisäksi kuntapäättäjät ovat tehneet kanteluja oikeuskanslerille ja Valtakunnansyyttäjänvirastolle muun ohessa kunnanvaltuuston

3 puheenjohtajaa koskeneista viranomaisratkaisuista, mutta kantelut eivät ole antaneet aihetta toimenpiteisiin. Edellä kuvaamistani tapahtumista on aiheutunut Kittilän kunnalle merkittävät taloudelliset menetykset muun ohessa korvausten ja asianajokulujen muodossa. Vaikka Kittilä on antanut nyt käsiteltävänä olevalle lakiesitykselle alkusysäyksen, vastaavan tyyppisiä ongelmia on myös muissa kunnissa. Esimerkkinä mainitsen tässä vain Pyhäjärven kaupungin. Siellä kaupunginjohtaja poistettiin tehtävistään lainvastaisesti, ja lukuisten hallinto-oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden päätösten jälkeen kaupunki sitoutui vuonna 2015 maksamaan hänelle tästä useiden satojen tuhansien eurojen korvauksen. Kaupungille koitui lisäksi merkittävät taloudelliset menetykset muun ohessa omista ja kaupunginjohtajan asianajokuluista, ja lisäksi kaupunki on tuomittu korvaamaan kaupunginjohtajalle maksimaalinen hyvitys yhdenvertaisuuslain nojalla sekä korvaamaan tästä jutusta kaupunginjohtajalle aiheutuneet asianajokulut. Onkin mielestäni perusteltua kysyä: Noinko kuntapäättäjien pitää saada menetellä ja noinko kuntalaisten verovaroja pitää saada käyttää ilman, että kukaan ulkopuolinen voi puuttua asiaan? Minun vastaukseni kysymyksiin on ehdottomasti kieltävä. Nyt on kuitenkin syytä korostaa sitä, että täällä ei ole ratkaistavana kysymys siitä, ovatko Kittilän päättäjät mahdollisesti syyllistyneet rangaistavaan menettelyyn. Eduskunnan hallintovaliokunta tai eduskunta ylipäänsäkään ei ole tuomioistuin eikä viranomainen, jonka tehtäviin kuuluisi lain toimeenpano eli soveltaminen. Totean silti, että kiistaton tosiasia on myös se, että lukuisille Kittilän kunnan päättäjille on tarjottu syyteneuvottelua kunnan päätöksentekoa koskevissa asioissa. Syyttäjä on julkisuudessa vahvistanut tämän tosiasian. Tietämäni mukaan kukaan rikoksista epäillyistä ei ole suostunut tarjottuun syyteneuvotteluun. Syyteneuvottelumahdollisuuden tarjoamisesta voidaan kuitenkin päätellä, että syyttäjän käsityksen mukaan perusteet syytteen nostamiselle ovat olemassa. On siis selvää, että syytteitä Kittilän päättäjien toimista tullaan nostamaan. Syytteen nostamisedellytyksistä säädetään oikeudenkäynnistä rikosasioissa annetun lain (ROL) 1 luvun 6 :ssä. Edellytysten täyttyessä syyttäjän on lähtökohtaisesti nostettava syyte. Syytteen nostamisedellytyksiin kuuluu muiden muassa, että on olemassa todennäköisiä syitä rikoksesta epäillyn syyllisyyden tueksi. Myös Pyhäjärven tapahtumista on toimitettu esitutkintaa, ja asia on parhaillaan syyteharkinnassa.

4 Pohdittavana ei nyt ole myöskään kysymys siitä, pitäisikö HE:ssä ehdotettua lakia soveltaa Kittilän tapaukseen, vaan se, onko kyseisen tyyppinen lainsäädäntö ylipäänsä tarpeen. Itse pidän HE:ssä ehdotetun tyyppistä lainsäädäntöä ehdottomasti tarpeellisena. Sen mahdollinen soveltaminen käytännössä jäisi valtiovarainministeriön päätettäväksi. Tässä suhteessa kiinnitän huomiota siihen, että virkarikoksista epäillyt ja osaksi jo syyteharkinnassa olevat luottamushenkilöt Kittilässä (ja Pyhäjärvellä) jatkavat luottamustoimissaan entiseen tapaan, paria poikkeusta lukuun ottamatta, mutta nämäkään eivät ole perustelleet luottamustoimesta luopumistaan rikostutkinnasta aiheutuvalla uskottavuuden vaarantumisella vaan pitkäaikaisella toiminnallaan luottamustehtävissä. Ehdotettu lainuudistus koskettaisi kunnallista itsehallintoa. Suomen perustuslain (PerL) 121.1 :n mukaan kuntien hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. PerL 2.3 :n mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Nämä säännökset eivät ole ristiriidassa keskenään. Kuntien itsehallinto ei tarkoita oikeutta rikkoa lakia. Itsehallintoa on hoidettava lakien asettamissa puitteissa, ja nyt ehdotetut kuntalain (KunL; 410/2015) muutokset tähtäävät nimenomaan lakien noudattamisen turvaamiseen eli itse asiassa vahvistavat itsehallintoa sellaisena kuin se on PerL:ssa säädetty. PerL 21.2 :n mukaan hyvän hallinnon takeet turvataan lailla. Nyt ehdotetut lainmuutokset toteuttaisivat myös tätä tarkoitusta, kuten HE:n perusteluissakin on (s. 24) tuotu esille. Muistutan myös siitä kiistattomasta tosiasiasta, että kuntien luottamushenkilötkin toimivat tehtävissään virkavastuulla, mikä ilmenee KunL 85.1 :stä ja siellä viitatuista rikoslain (RL) säännöksistä, sen 40 luvusta. Luottamushenkilötkin voidaan saattaa vastuuseen mistä tahansa RL 40 luvussa säännellystä virkarikoksesta, esimerkiksi RL 40:7:ssä tarkoitetusta virka-aseman väärinkäyttämisestä. Pidättämällä virkarikoksista epäillyt luottamushenkilöt toimestaan estetään heitä osallistumasta esteellisinä päätöksentekoon. Jos he osallistuisivat, päätökset voitaisiin valitusteitse kumota hallinto-oikeudessa virheellisessä järjestyksessä syntyneinä. Se taas merkitsisi, että asiaan puuttuisi kunnan ulkopuolinen taho.

5 Jos kuntapäättäjät toimivat lain puitteissa, nyt ehdotetut KunL:n muutokset eivät haittaa heidän toimintaansa millään tavalla. Ei siis olekaan mikään ihme, että HE-luonnoksesta antamissaan lausunnoissa kunnat pääosin kannattivat ehdotettuja lainmuutoksia. Kriittisiä kannanottoja tuli lähinnä niistä kunnista, joissa lain noudattamisongelmia on jo muutoinkin tiedetty ilmenneen. Kriittisiä lausunnoissaan olivat myös korkein hallinto-oikeus (KHO) ja sitä myötäillyt oikeusministeriö. Nyt käsiteltävänä olevaa hallituksen esitystä suurelta osin vastanneesta HEluonnoksesta antamassaan lausunnossa KHO piti ongelmallisena tuomioistuinten riippumattomuuden, syyttömyysolettaman ja oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevan perusoikeuden kannalta, että vireillä olevien oikeudenkäyntien ja esitutkintamenettelyjen kuluessa ryhdyttäisiin lainsäädäntötoimiin, joiden taustalla on ainakin implisiittisesti käsitys siitä, että asianomaisissa tapauksissa olisi syyllistytty lainvastaisuuksiin tai virkarikoksiin. KHO:n mielestä olisi asianmukaista odottaa, että kyseiseen yksittäistapaukseen (so. Kittilään) liittyvät hallintolainkäyttömenettelyt ja rikosoikeudelliset kysymykset on ratkaistu ennen kuin tehdään arvio siitä, onko tarvetta selventää tai täydentää lainsäädäntöä. Tämän johdosta totean, että jo voimassa olevan KunL:n mukaan kunnanvaltuusto voi pidättää virkarikoksesta epäillyn luottamushenkilön toimestaan tutkinnan ja oikeudenkäynnin ajaksi. Lisäksi poliisi voi pakkokeinolain nojalla tietyin edellytyksin pidättää virkarikoksestakin epäillyn luottamushenkilön eli riistää häneltä vapauden, ja tuomioistuin voi vastaavin edellytyksin määrätä hänet vangittavaksi. Näidenkin päätösten takana on, jos niin halutaan sanoa, implisiittinen käsitys asianomaisen syyllistymisestä virkarikokseen, tarkemmin sanottuna epäilys siitä. En ole nähnyt väitettävän, että nämä kuntalain ja pakkokeinolain säännökset loukkaisivat tuomioistuinten riippumattomuutta. Kysymys on turvaamistoimenpiteistä, ei tuomitsemisesta. Lex Kittilä vain antaisi turvaamistoimivallan valtiovarainministeriölle tilanteessa, jossa kunta ei käytä sillä itsellään jo nytkin olevaa vastaavaa valtaa. Sanotut turvaamistoimet ovat tarpeen erityisesti kunnan hallinnon uskottavuuden ja luotettavuuden turvaamiseksi. Tämän näkökulman KHO on lausunnossaan sivuuttanut täysin. KHO on kritisoinut valtiovarainministeriölle kaavailtua valtaa toimia tilanteessa, jossa ei ole toimivaltaisen tuomioistuimen ratkaisua luottamushenkilön menettelyn lainvastaisuudesta. Sellaisen ratkaisun odottaminen kestää kuitenkin kauan, jopa vuosikausia, varsinkin jos ratkaisun täytyisi olla jopa lainvoimainen ennen kuin ministeriö saisi toimia. Lex Kittilä -hankkeessa on kyse juuri siitä, että tuomioistuintie, oli sitten kyse hallinto- tai käräjäoikeuteen kuuluvista

6 asioista, on aivan liian hidas. Poliisilla, syyttäjillä ja tuomioistuimilla on aivan liikaa töitä käytettävissään oleviin resursseihin nähden. Lisäksi kyse on siitä, että hallinto-oikeuksissa vain kumotaan tehtyjä lainvastaisia päätöksiä, mutta sellaisilla päätöksillä ei millään tavalla puututa kumotun päätöksen tekijöiden asemaan. Edes päätöksen kumoavaa ratkaisua ei sitä paitsi hallinto-oikeudesta saada, jos kukaan ei valita ei ehkä koston pelossa uskalla valittaa. Nimenomaan päätöksentekijöihin itseensä kohdistuvilla toimenpiteillä voidaan olettaa olevan ennalta ehkäisevää vaikutusta. Parhaimmassa tapauksessa nyt ehdotetut lainmuutokset toimisivatkin ehkäisemällä jo ennakolta räikeimpiä harkintavallan väärinkäytöksiä: pelko luottamustehtävän menettämisestä on omiaan pysyttämään luottamushenkilön toiminnan lain puitteissa. Valtiovarainministeriölle kaavailtujen uusien toimivaltuuksien käytölle ei siten useinkaan olisi tarvetta. Mitä taas KHO:n mainitsemaan syyttömyysolettamaan tulee, edellä mainittuja kuntalain ja pakkokeinolain säännöksiä ei liene tähän saakka pidetty ongelmallisina syyttömyysolettaman kannalta. Pidän sitä paitsi virheellisenä syyttömyysolettamasta yleisesti käytettyä luonnehdintaa, jonka mukaan rikoksesta epäilty on syytön, kunnes hänet on (lainvoimaisella) tuomioistuimen tuomiolla todettu syylliseksi. Voimassa oleva lainsäädäntö ei ole tuolla kannalla. Pakkokeinolain mukaan rikoksesta todennäköisin syin epäilty voidaan tietyin edellytyksin pidättää ja vangita. Jos noihin säännöksiin sovitetaan äsken mainitsemineni tavoin ymmärretty syyttömyysolettama, mikä on johtopäätös? Johtopäätös on, että pakkokeinolain mukaan syytön saadaan pidättää ja vangita. Eihän se noin voi olla eikä ole. Ei siis pidä sanoa, että rikoksesta epäilty on syytön, vaan että hän on syylliseksi epäilty, joka voi olla syytön. KHO huomautti lausunnossaan myös, että hallinnon järjestämistä on pidettävä kunnallisen itsehallinnon kulmakivenä. KHO ei pitänyt asianmukaisena sitä, että ehdotetun sääntelyn mallina on käytetty KunL 118 :ssä säädettyä talousvaikeuksissa olevan kunnan arviointimenettelyä. Mutta tuo arviointimenettely voi johtaa siihen, että kunta kuntarakennelain nojalla pakkoliitetään toiseen kuntaan. Onko kunnallinen itsehallinto siis niin pyhä, että kunnan on saatava kenenkään puuttumatta ajaa itsensä lainvastaisilla päätöksillä vaikkapa niin suuriin korvausvastuisiin, että sen talous romahtaa, jonka seurauksena kunta pakkoliitetään toiseen kuntaan? Eikö tämä pakkoliitos jos mikä loukkaa kunnallista itsehallintoa?

7 2 Yksityiskohtaisia huomautuksia säännösehdotuksista 2.1 KunL 85 : Virheellinen menettely luottamustoimessa Vuonna 2015 säädetyssä KunL 85.2 :ssä on säännöksen soveltamisedellytyksenä se, että luottamushenkilön voidaan todennäköisin perustein epäillä syyllistyneen toimessaan virkarikokseen tai muuten menetelleen siinä velvollisuuksiensa vastaisesti. Nyt on ehdotettu soveltamisedellytysten muuttamista niin, että kunnanhallituksen olisi vaadittava asianomaiselta selitys jo, kun on syytä epäillä. Selityksen pyytämisvelvollisuuden aktualisoitumisen kynnystä on siis ehdotettu madallettavaksi. Pidän tätä asianmukaisena. Kiinnitän huomiota myös siihen, että kunnanhallituksella on velvollisuus pyytää epäillyltä selitys. Sellainen velvollisuus kunnanhallituksella on jo nykyisenkin lain mukaan, vaikka kynnys on korkeampi. Todettakoon, että Kittilässä suuri osa luottamushenkilöistä on epäiltyinä virkarikoksista, muutamat jo syyteharkinnassa. Selityksiä heiltä ei ole tietämäni mukaan pyydetty puhumattakaan siitä, että luottamushenkilöitä olisi valtuuston päätöksellä pidätetty toimestaan. Säännöksen nykyinen muotoilu voidaan todennäköisin syin epäillä muistuttaa ROL 1:6:ssä syytteen nostamiselle säädettyä kynnystä. KunL 85.2 :ssä on luonnollisesti kyse syytteen nostamista edeltävästä vaiheesta. Kyse on vaiheesta, jonka jälkeen mahdollisesti tehdään rikosilmoitus eli pyydetään poliisia tutkimaan, onko tapahtunut rikos. ETL 3:3.1:n mukaan esitutkintaviranomaisen on toimitettava esitutkinta, kun sille tehdyn ilmoituksen perusteella tai muuten on syytä epäillä, että rikos on tehty. On näin ollen johdonmukaista, että KunL 85.2 :n kynnys sille, missä vaiheessa kunnanhallituksen on pyydettävä asianomaiselta selitys, on HE:ssä ehdotetun mukainen eli jos on syytä epäillä. Niin nykyisen kuin ehdotetunkin KunL 85.2 :n säännöksen mukaan kunnanhallituksen on vaadittava asianomaiselta selitys. Säännös ei tarjoa ratkaisua sellaiseen tilanteeseen, jossa, kuten Kittilässä, lähes kaikki kunnanhallituksen jäsenet ovat epäiltyinä virkarikoksista. Kuka silloin pyytää selityksen asianomaisilta? Ongelman kanssa voidaan elää eli sitä ei ole pakko ratkaista

8 tässä yhteydessä, mutta haluan tuoda esille, että säännös ei ole aukoton. On epäselvää, riittääkö HE:ssä ehdotettu KunL 35 :n muutos ratkaisemaan tämän ongelman. Selityksen pyytämisen edellytyksenä olisi ehdotuksen mukaan, kuten nykyisinkin, epäilys, että luottamushenkilö on syyllistynyt toimessaan virkarikokseen tai muuten menetellyt siinä velvollisuuksiensa vastaisesti. Kun velvollisuuksien vastaisen menettelyn on joka tapauksessa liityttävä luottamustehtävien hoitoon (näin Harjula Prättälä: Kuntalaki Tausta ja tulkinnat, 9., uudistettu painos 2015, s. 546), herää kysymys, mitä sellainen voi olla ilman, että se on samalla virkarikos. Rikos edellyttää aina tahallisuutta tai vähintään tuottamusta, joten lähinnä tulee mieleen menettely, jota ei voida syystä tai toisesta pitää edes tuottamuksellisena. Tämä epäselvyys on kuitenkin melko vähämerkityksinen, joten en pidä säännöksen muuttamista tältä osin tarpeellisena. Ehdotetun KunL 85.3 :n mukaan valtuusto voisi tutkimuksen tai oikeudenkäynnin ajaksi pidättää luottamushenkilön toimestaan, jollei hän ole itse ilmoittanut vetäytyvänsä luottamustoimesta. Sivulauseessa oleva maininta luottamushenkilön vetäytymisestä toimestaan olisi uutuus. Se on mielestäni tarpeellinen ja hyvä lisäys. Tulkintani mukaan säännös tarkoittaa myös sitä, että luottamushenkilöllä on kyseisissä tilanteissa oikeus vetäytyä toimestaan eli että häntä ei voida velvoittaa jatkamaan siinä. KunL 70.3 :n mukaan luottamustoimesta voi erota pätevästä syystä, ja eron myöntämisestä päättää luottamushenkilön valinnut toimielin kuitenkin niin, että valtuutetulle ja varavaltuutetulle eron myöntää valtuusto. Olisi syytä selventää ehdotetun säännöksen suhde KunL 70.3 :ään. KunL 85.3 :n ehdotettu sanamuoto jättää kuitenkin epäselväksi, tarkoitetaanko vetäytymisellä lopullista eroamista luottamustoimesta vai vain tilapäistä sivuun siirtymistä tutkimuksen tai oikeudenkäynnin ajaksi. HE:n perustelutkaan (s. 19) eivät anna kysymykseen vastausta. Selvyyden vuoksi siihen olisi syytä ottaa kantaa vähintään valiokunnan mietinnössä. Mielestäni luottamushenkilöllä tulisi olla käytettävissään molemmat vaihtoehdot, siis sekä lopullinen eroaminen että tilapäinen vetäytyminen. Epäselvää on, mitä säännöksessä tarkoitetaan tutkimuksella. Tarkoitetaanko vain epäillyn rikoksen johdosta suoritettavaa ETL:n mukaista esitutkintaa? HE:n perusteluissa on (s. 19) todettu KunL 85.2 :n perusteluissa, ettei tarkoituksena ole muuttaa nykyistä käytäntöä, joka on

9 mahdollistanut selityksen pyytämisen silloinkin, kun ei ole epäilystä rikoksesta. Tämä antaisi tukea tulkinnalle, jonka mukaan tutkimuksella tarkoitettaisiin esitutkinnan lisäksi myös kunnan sisäistä asian selvittelyä. Tällainen tulkinta antaisi kuitenkin mahdollisuuden väärinkäytöksiin eli poliittisen vastustajan hyllyttämiseen perusteettoman tutkinnan nojalla. Siksi olisi paikallaan rajata tutkimus koskemaan vain ETL:ssa tarkoitettua esitutkintaa. Ehdotetun KunL 85.4 :n mukaan kunnanvaltuuston olisi momentista ilmenevin edellytyksin pidätettävä luottamushenkilö toimestaan tutkinnan tai oikeudenkäynnin ajaksi. Säännösehdotus liittyy läheisesti KunL 109 a :ssä valtiovarainministeriölle ehdotettuun oikeuteen päättää luottamushenkilön pidättämisestä toimestaan. KunL 85.4 :llä korostetaan valtuuston päätösvallan ensisijaisuutta, mikä kunnallisen itsehallinnon näkökulmasta onkin paikallaan. Nykyisin kunnalla on vain tietyin edellytyksin oikeus pidättää luottamushenkilö toimestaan, ei velvollisuutta. Pidättämisvelvollisuus olisi käsillä, jos se on kunnan päätöksenteon uskottavuuden ja luotettavuuden turvaamiseksi välttämätöntä ottaen huomioon epäillyn rikoksen vakavuus, mahdollinen toistuvuus ja muut seikat. Päätöksenteon uskottavuuden ja luotettavuuden turvaaminen ovatkin luonnollisia näkökulmia, joista lähtien pidättämisharkinta on suoritettava. Tarkentavina huomioon otettavina seikkoina ehdotetussa momentissa on mainittu epäillyn rikoksen vakavuus, mahdollinen toistuvuus ja muut seikat. Valitettavasti näitä ei ole HE:n perusteluissa selvitetty tarkemmin. Valtiovarainministeriöllä olisi ehdotetun 109 a :n 4 momentin mukaan oikeus pidättää luottamushenkilö toimestaan, jos valtuusto ei ole näin menetellyt, vaikka sillä oli KunL 85.4 :n mukaan siihen velvollisuus. Valtiovarainministeriön tekemän pidättämispäätöksen kriteerit olisivat siten samat kuin valtuuston tekemän pakollisen pidättämispäätöksen kriteerit. Ja kuten HE:n perusteluissa on (s. 22) todettu, edellytyksenä olisi myös, että kunnassa on tehty KunL 109 a :n 1-3 momenteissa tarkoitettu selvitysmenettely. Selvitysmenettelyn aloittamisen (vaihtoehtoisena) edellytyksenä taas olisi KunL 109 a :n 2 momentin 1 kohdan mukaan, että on aloitettu esitutkinta kunnan viranomaisen tai kunnan toimielimen jäsenen tekemäksi epäillystä vakavasta virkarikoksesta (taikka useasta virkarikoksesta). Vakavalla virkarikoksella tarkoitettaisiin perustelujen (s. 22) mukaan rikoslaissa törkeiksi määriteltyjä virkarikoksia, kuten

10 törkeää virka-aseman väärinkäyttämistä, mutta vakaviksi virkarikoksiksi voitaisiin katsoa olosuhteista riippuen muitakin. Katson näin ollen johdonmukaiseksi tulkinnaksi, että valtuuston velvollisuus pidättämispäätöksen tekemiseen edellyttää aina kokonaisharkintaa. Se, että luottamushenkilöä epäillään rikoslain 40 luvussa tarkoitetusta törkeästä virkarikoksesta, ei sellaisenaan välttämättä riittäisi täyttämään kriteeriä, vaikkakin puhuisi vahvasti pidättämispäätöksen tekemisvelvollisuuden puolesta. Rikoksen mahdollisella toistuvuudella tuodaan nähdäkseni säännöksessä esille se, että toistuvuus ei ole säännöksen soveltamisen välttämätön ehto, mutta toisaalta, jos rikoksen tekeminen on toistuvaa, tekojen ei erikseen arvioituina tarvitse olla vakavia. Jo ilmennyt epäiltyjen rikosten toistuvuus saattaa antaa aiheen pelätä menettelyn jatkuvan vielä tulevaisuudessakin, ja juuri se on erityisesti omiaan vaarantamaan päätöksenteon uskottavuutta ja luotettavuutta, jota pidättämisellä halutaan turvata. Kunta-alan oikeuskirjallisuudessa on (Harjula Prättälä 2015, s. 547) katsottu, että pidättäminen voi koskea myös vain osaa luottamushenkilön tehtävistä, esimerkiksi puheenjohtajan tehtävää. HE:n perusteluissa on (s. 22) kuitenkin todettu, käsiteltäessä valtiovarainministeriölle ehdotettua oikeutta pidättää luottamushenkilö toimestaan, että pidättäminen koskisi luottamustoimen hoitamista kokonaisuudessaan. Mutta perusteluissa on heti sen jälkeen todettu, että lievempänä toimenpiteenä voisi tulla kysymykseen määräyksen antaminen siitä, että luottamushenkilö ei osallistu asioiden käsittelyyn asioissa, joista hän on rikostutkinnassa tai muusta syystä esteellinen. Selvyyden vuoksi osittaisen pidättämismahdollisuuden tulisi ilmetä lakitekstistä. Lakitekstissä voitaisiin puhua esimerkiksi siitä, että luottamushenkilö voidaan pidättää/on pidätettävä toimestaan tai hoitamasta osaa siihen kuuluvista tehtävistä. KunL 85.5 :n mukaan kunnan viranomaisella olisi, sen valmistellessa pykälän 3 tai 4 momentissa tarkoitettua pidättämispäätöstä, oikeus saada ETL 3:6:ssä tarkoitettu ilmoitus esitutkinnan aloittamisesta. Säännös on tarpeellinen. Sen tarpeellisuutta ja suhdetta yksityisyyden ja henkilötietojen suojaan on käsitelty asianmukaisesti HE:n perusteluissa (s. 25-26). Säännös ei kuitenkaan ole riittävä.

11 HE:n perustelujen (s. 20) mukaan tutkinnanjohtajan ilmoitusvelvollisuus ja -oikeus olisivat ETL 3:6:n mukaiset, ja esitutkintaviranomainen oikeutettaisiin antamaan kunnalle ja valtiovarainministeriölle ETL 3:6:n mukainen tieto esitutkinnan aloittamisesta (HE s. 25). Mielestäni näin ei täysin ole. Kunnalle ehdotettu oikeus saada tieto tuottaa samalla tutkinnanjohtajalle oikeuden antaa tieto ja velvollisuudenkin tiedon antamiseen, kun kunta tietoa kyselee, mutta se ei tuota tutkinnanjohtajalle velvollisuutta antaa tieto oma-aloitteisesti. Siksi olisikin muutettava myös ETL 3 luvun 6 :ää. Viittaan siihen, mitä olen esittänyt jäljempänä käsitellessäni ehdotettua KunL 109 c :ää valtiovarainministeriön vastaavasta tiedonsaantioikeudesta. Lisäksi totean, että ETL 3:6:n mukainen tutkinnanjohtajan ilmoitusvelvollisuus ja -oikeus koskevat muitakin kuin virkarikoksia. Myös HE:ssä ehdotettu sääntely oikeuttaisi kunnan ja valtiovarainministeriön saamaan tiedon muitakin kuin virkarikoksia koskevien esitutkintojen aloittamisesta, vaikka ne nyt ehdotettujen KunL:n muutosten vuoksi tarvitsisivat tietoja vain virkarikoksia koskevista esitutkinnoista. Ehdotetun KunL 109 c:n perusteluissa on (s. 23) sanottu pykälässä säädettävän valtiovarainministeriön oikeudesta saada tieto esitukinnan aloittamisesta niissä tapauksissa, joissa kunnan luottamushenkilön epäillään syyllistyneen luottamustoimessa virkarikokseen. Perustelulausuma on siis epätäsmällinen. Tästä huolimatta ehdotettu sääntely ei tältä osin mielestäni anna aihetta kriittisiin huomautuksiin. KunL 85.5 :n perusteluissa on (s. 20) aiheellisesti selvyyden vuoksi huomautettu, että oikeus saada tieto aloitetusta esitutkinnasta ei edellytä, että valmistelun aloittamisesta olisi päätetty kunnassa. Toisin sanoen, kunnalla olisi oikeus saada tieto myös kenen tahansa ulkopuolisen tekemän ilmiannon johdosta aloitetusta tai poliisin omasta aloitteesta aloittamasta esitutkinnasta. Näin tuleekin olla. Näiltä osin saman sisältöisestä HE-luonnoksesta antamassaan lausunnossa KHO piti säännöstä vakavana puuttumisena rikoksesta epäillyn perusoikeuksiin ottaen huomioon esitutkinnan lähtökohtainen salassa pidettävyys. Kuitenkin tuossa jo voimassa olevassa viitatussa ETL 3:6:ssä säädetään, että tutkinnanjohtajan on tietyissä tapauksissa ilmoitettava ja tietyissä tapauksissa hänellä on oikeus ilmoittaa esitutkinnan aloittamisesta virkamiehen esimiehelle. Miksi tämä ilmoittaminen olisi luottamushenkilöiden kohdalla ongelmallisempaa kuin virkamiesten kohdalla? Nähdäkseni siihen ei ole mitään perustetta.

12 2.2 KunL 109 a : Poikkeuksellisissa hallinnollisissa vaikeuksissa olevaa kuntaa koskeva selvitysmenettely Ehdotetun KunL 109 a :n 1 momentin mukaan valtiovarainministeriö voisi kuntaa kuultuaan asettaa kunnan hallintoa selvittämään selvityshenkilön tai selvitysryhmän, jos kunnan hallinto ja toiminta ovat poikkeuksellisen suurissa vaikeuksissa, joista kunta ei omin toimenpitein kykene selviytymään. Kykenemättömyys selviytyä vaikeuksista ei tässä tarkoita vain ilmeistä absoluuttista kykenemättömyyttä, vaan se tarkoittaa ymmärtääkseni myös haluttomuutta ryhtyä tarvittaviin toimiin. Parhaassa tapauksessa kunta ryhtyisi tarvittaviin toimiin jo momentissa tarkoitetun kuulemisen jälkeen ilman, että selvityshenkilöä tai -ryhmää tarvitsisi lainkaan asettaa. Selvityshenkilön tai -ryhmän asettamisedellytyksistä säädettäisiin KunL 109 a :n 2 momentissa. Momentin 1 kohta on melko selkeä. Sen mukaan edellytyksenä olisi, että on aloitettu esitutkinta kunnan viranomaisen tai kunnan toimielimen jäsenen tekemäksi epäillystä vakavasta virkarikoksesta taikka useasta virkarikoksesta. HE:n perusteluissa on (s. 21) selitetty, mitä tarkoitetaan vakavalla virkarikoksella. Kohdassa käytetyllä voimakkaasti erottavalla sanalla taikka osoitetaan se, että usean epäillyn virkarikoksen ollessa kyseessä yksittäisten virkarikosten ei tarvitsisi olla vakavia. Selvää on, että useiden virkarikosten ei tarvitse olla saman henkilön tekemiä. Jos monijäseninen toimielin rikkoo päätöksessään lakia niin, että virkarikoksen tunnusmerkistö täyttyy, on käsillä useita virkarikoksia. Sanotusta huolimatta on lähtökohtaisesti niin, että virkarikosten tekeminen useissa eri päätöksissä on vakavampaa kuin se, että useat henkilöt syyllistyvät virkarikokseen yhdessä yhteisessä päätöksessään. Vaihtoehtoisena edellytyksenä momentin 2 kohdassa on ehdotettu säädettäväksi, että on muuten perusteltua syytä epäillä, että kunnan viranomaiset tai sen toimielimen jäsenet ovat olennaisesti tai toistuvasti toimineet lainvastaisesti tai laiminlyöneet lakisääteisiä velvoitteitaan, eikä kunta ole ryhtynyt riittäviin toimiin kunnan hallinnon saattamiseksi lain tai hyvän hallintotavan mukaiseksi. Kuten perusteluissa on (s. 21) todettu, tämä ei edellyttäisi, että teoista tai laiminlyönneistä on aloitettu esitutkinta. Tällä tarkoitettaneen, että kysymyksen ei välttämättä edes tarvitsisi olla virkarikostunnusmerkistön täyttävästä menettelystä.

13 Kyseessä olevan 2 kohdan toinen lause eikä kunta ole ryhtynyt riittäviin toimiin kunnan hallinnon saattamiseksi lain tai hyvän hallintotavan mukaiseksi ulottuu lakitekstiehdotuksessa vain tähän 2 kohtaan ja on eräänlainen täydentävä lisäedellytys. Koska kunnan tulee ja pitää saada ensisijaisesti itse hoitaa ongelmansa, kyseinen lisäedellytys olisi syytä liittää myös 1 kohtaan. Asia olisi lakiteknisesti järjestettävissä niin, että kyseinen eikä-sanalla alkava lause erotettaisiin omaksi kappaleekseen 2 kohdan jälkeen. Itse asiassa 1 kohdan perustelut (HE s. 21) viittaavatkin siihen, että kyseinen lisäedellytys koskisi myös 1 kohtaa. Ehdotetun KunL 109 a :n 3 momentissa säädettäisiin siitä, että selvityshenkilö tai -ryhmä tekisi ehdotuksen tarvittaviksi toimenpiteiksi kunnan hallinnon saattamiseksi lain mukaiseksi. Saatuaan toimenpide-ehdotukset valtuuston olisi käsiteltävä ne ilman aiheetonta viivytystä ja saatettava niitä koskeva päätös valtiovarainministeriön tietoon. HE-luonnoksessa ehdotettiin, että ehdotukset olisi ollut käsiteltävä valtiovarainministeriön asettamassa, enintään kahden kuukauden määräajassa. Ottaen huomioon, että selvitysmenettely tulisi kysymykseen vain kunnan ollessa poikkeuksellisissa hallinnollisissa vaikeuksissa, tilanteen korjaaminen olisi kiireellistä. Siksi valtuuston toimenpiteille olisi syytä säätää täsmällisempi määräaika. Jos HEluonnoksessa ehdotettua kahden kuukauden maksimiaikaa pidetään liian lyhyenä, voitaisiin säätää, että tuo maksimi voitaisiin erityisistä syistä ylittää. Erityisenä syynä voisi olla lähinnä kesän lomakausi. Lisäksi ministeriön asettama määräaika olisi selvyyden vuoksi ulotettava kattamaan myös valtuuston päätöksen saattaminen ministeriön tietoon. Ehdotukseni säännöksen muotoiluksi tältä osin on seuraava: valtuuston on käsiteltävä ne ja saatettava niitä koskeva päätöksensä valtiovarainministeriön tietoon ministeriön asettamassa määräajassa, joka ei saa ilman erityistä syytä olla kahta kuukautta pidempi. Ei ole mitään ehdottomia takeita siitä, että valtuusto ryhtyisi sellaisiin tarvittaviin toimenpiteisiin, joita selvityshenkilö tai -ryhmä on 3 momentin mukaisesti ehdottanut. Jos kunta ei ole noudattanut ehdotusta tai on tehnyt sen vain osittain, selvityshenkilöllä pitäisi olla mahdollisuus esittää järeämpiä toimenpiteitä eli luottamushenkilön tai -henkilöiden pidättämistä toimestaan, jos tällaisen toimenpiteen edellytykset täyttyvät. Tämän mahdollistamiseksi selvityshenkilön tai -ryhmän tehtävän tulisi voida tarvittaessa jatkua vielä sen jälkeenkin, kun hän on tehnyt ensimmäisen toimenpide-ehdotuksensa kunnalle. Tätä varten lakia ei ehkä ole tarpeen täsmentää, mutta asiasta olisi mielestäni syytä mainita valiokunnan mietinnössä.

14 Ehdotetun pykälän 4 momentin mukaan valtiovarainministeriö voisi valtuustoa ja asianomaista luottamushenkilön kuultuaan pidättää luottamushenkilön toimestaan, jos selvityshenkilö tai -ryhmä on esittänyt kunnalle sellaista toimenpiettä, mutta valtuusto ei ole niin menetellyt. Säännöksen muotoilu viittaa siihen, että ministeriö voisi tehdä pidättämispäätöksen vain sillä edellytyksellä, että selvityshenkilö tai -ryhmä on sellaista esittänyt (eikä kunnan valtuusto ole tehnyt pidättämispäätöstä). Toisin sanoen, selvityshenkilön tai -ryhmän toimenpide-ehdotus rajaisi ministeriön toimivaltaa. Kyseisessä 4 momentissa säädettäisiin ehdotuksen mukaan myös, että ministeriön päätös voidaan panna täytäntöön heti. Asian luonteesta johtuen päätöksen välittömän täytäntöönpanon olisi oltava pääsääntö, ja sen vuoksi olisikin ehkä aiheellista muuttaa kyseinen virke muotoon Ministeriön päätös pannaan täytäntöön heti. Kunnalliset luottamushenkilöt ovat useimmiten ns. maallikoita, millä tässä yhteydessä tarkoitan sitä, että heillä ei ole oikeustieteellistä koulutusta. Näin ollen heille itselleen ei voida asettaa kohtuuttomia vaatimuksia lain tuntemisen suhteen. Tosin jo ns. maalaisjärki riittää varsin pitkälle erottamaan oikean väärästä. Kunnan virkamiehiltä sen sijaan voidaan odottaa, että he tuntevat työtehtäviään koskevan lainsäädännön ja näin ollen viitoittavat luottamushenkilöille ne oikeudelliset rajat, joiden puitteissa poliittista harkintaa voidaan käyttää. Avainasemassa on kunnan ylin virkamiesjohto ja erityisesti kunnanjohtaja. Jos hän ei ole tehtäviensä tasalla, kunnan luottamushenkilöt voivat tulla pahasti harhaan johdetuiksi Nykyisen kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 47 :n mukaan kunnan viranhaltija voidaan pidättää virantoimituksesta vastaavin perustein kuin luottamushenkilö KunL:n mukaan. Viranhaltijalain 48 :n mukaan pidättämisestä päättää lähtökohtaisesti kunnanhallitus, kunnanjohtajan virantoimituksesta pidättämisestä kuitenkin kunnanvaltuusto. Tilanteessa, jossa luottamushenkilöt ja kunnanjohtaja toimivat yhteisymmärryksessä lain vastaisesti, ei olisi juurikaan apua lain säännöksestä, joka tietyin edellytyksin velvoittaisi kunnan pidättämään viranhaltijan virantoimituksesta. Siksi valtion viranomaisen olisi voitava puuttua tilanteeseen ja pidättää myös kunnan virkamies, kuten kunnanjohtaja, virantoimituksesta. Nyt käsiteltävänä olevaan HE:een kuten myöskään sitä edeltäneeseen Lex Kittilä -esitysluonnokseen ei sisälly tällaista ehdotusta, vaikka OTL Kari Prättälä omassa, HE:n pohjana olleessa selvityksessään toi

15 esille tämänkin tarpeen. Mielestäni olisi syytä käynnistää lainvalmistelu kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain muuttamiseksi tältä osin. 2.3 109 c : Valtiovarainministeriön tiedonsaantioikeus esitutkinnan aloittamisesta Ehdotetun KunL 109 c :n mukaan valtiovarainministeriöllä olisi, sen valmistellessa ehdotetussa 109 a :ssä tarkoitettua selvityshenkilön tai selvitysryhmän asettamista sekä luottamustoimesta pidättämistä, oikeus saada esitutkintalain 3 luvun 6 :ssä tarkoitettu ilmoitus esitutkinnan aloittamisesta. Säännös on ehdottomasti tarpeellinen, jotta ministeriö voi käyttää sille ehdotettuja valtuuksia. Säännös on kuitenkin osaksi myös ongelmallinen. Ehdotetussa säännöksessä viitatun ETL 3:6:n mukaan (t)utkinnanjohtajan on ilmoitettava esitutkinnan aloittamisesta rikoslain 40 luvun 11 :n 1 kohdassa tarkoitetun virkamiehen esimiehelle mahdollisia virkamiesoikeudellisia toimenpiteitä varten, jos virkamiestä epäillään rikoksesta, josta säädetty ankarin rangaistus on vähintään neljä vuotta vankeutta. Tutkinnanjohtajalla on oikeus ilmoittaa myös virkamiehen tekemäksi epäillyn muun rikoksen esitutkinnan aloittamisesta, jos tutkittavana oleva rikos on sellainen, että sillä voidaan olettaa olevan merkitystä virkatehtävien suorittamisen kannalta. Ehdotetun kuntalain 109 c :n viittaus kyseiseen säännökseen muodossa oikeus saada esitutkintalain 3 luvun 6 :ssä tarkoitettu ilmoitus esitutkinnan aloittamisesta ei ole riittävän täsmällinen, koska se voidaan ymmärtää oikeudeksi saada tieto esitutkinnan aloittamisesta virkamiehen tekemäksi epäillystä rikoksesta. Ongelma olisi ratkaistavissa muuttamalla ETL 3 luvun 6 :ää niin, että siinä mainittaisiin virkamiehen ohella nimenomaisesti myös rikoslain 40 luvun 11 :n 2 kohdassa tarkoitettu julkista luottamustehtävää hoitava henkilö. Jollei sellaista ETL 3:6:n muutosta voida tehdä tässä yhteydessä, ehdotettua kuntalain 109 c :ää olisi täsmennettävä esimerkiksi muotoon: esitutkintalain 3 luvun 6 :ssä tarkoitettua vastaava ilmoitus esitutkinnan aloittamisesta julkista luottamustehtävää hoitavan henkilön tekemäksi epäillystä rikoksesta. Ehdottamani täsmennyksen jälkeenkin sääntely jäisi vielä ongelmalliseksi. KunL 109 c:n mukaan valtiovarainministeriöllä olisi oikeus saada siinä tarkoitettu tieto. Tällainen säännöksen

16 muotoilu tarkoittaa johdonmukaisesti esitutkintaviranomaiselle velvollisuutta antaa tietoja silloin, kun sellainen velvollisuus ETL 3:6:n mukaan on käsillä, ja vastaavasti oikeutta antaa tieto silloin, kun sellainen oikeus ETL 3:6:n mukaan on käsillä. Nämä tutkinnanjohtajan velvollisuus ja oikeus aktualisoituisivat ehdotetun sääntelyn mukaan kuitenkin vain silloin, kun valtiovarainministeriö tietoa tutkinnanjohtajalta tiedustelee. Oma-aloitteista tiedottamisvelvollisuutta tutkinnanjohtajalle ei ehdotettu sääntely toisi. Sellaisen luomiseksi olisi muutettava ETL 3 luvun 6 :ää edellä esittämälläni tavalla. Nyt ehdotetun sääntelyn ongelmana on siis myös se, ettei valtiovarainministeriöllä välttämättä ole tietoa, jonka nojalla se voisi pyytää ETL 3:6:ssä tarkoitettua tietoa tutkinnanjohtajalta. Akuuteimmat tapaukset, Kittilä ja Pyhäjärvi, ovat kuitenkin hyvin yleisessä tiedossa, joten niiden osalta ministeriöllä on täydet edellytykset pyytää tutkinnanjohtajilta tarvittavat tiedot. ETL 3:6:n muuttaminen esittämälläni tavalla ei siten ole ehdotettujen KunL:n muutosten voimaansaattamisen edellytys. 2.4 KunL:n muuttamista koskevan lain voimaantulo Siltä osin kuin olen edellä tässä lausunnossani HE:ssä ehdotettuja säännöksiä käsitellyt eli ehdotetun KunL 85 :n muutoksen ja KunL uuden 12 a luvun osalta, laki on ehdotettu sovellettavaksi vasta 1.6.2017 lukien. KunL 85 :n osalta tämä johtuisi siitä, että pykälä sisältyy KunL 10 lukuun, jota siirtymäsäännösten mukaan sovelletaan vasta vuonna 2017 valittavan valtuuston toimikauden alusta lukien. Se on toisaalta valitettavan myöhään, mutta toisaalta se on myös ymmärrettävää, sillä seuraavat kuntavaalit järjestetään jo ensi vuoden huhtikuussa. Äänestäjille tulee näin ollen mahdollisuus arvioida, ovatko rikostutkinnassa tai syytteessä olevat henkilöt heidän luottamuksensa arvoisia. Ongelmana äänestäjien näkökulmasta tosin on, että heillä ei ole useinkaan riittävää tietoa tutkinnan alaisista asioista. Ei ole kuitenkaan täysin selvää, mitä tarkoittaa se, että ehdotettua KunL 12 a lukua sovelletaan kuitenkin vasta 1 päivästä kesäkuuta 2017, kuten ehdotetussa lain voimaantulosäännöksessä sanotaan. Selvää on se, että jollei voimaantulosäännöksessä muuta säädetä, selvityshenkilöä tai -ryhmää ei voida asettaa ennen lain voimantuloa, ei liioin esimerkiksi pidättää kunnan luottamushenkilöä toimestaan valtiovarainministeriön päätöksellä ennen lain voimaantuloa. Mielestäni olisikin syytä täydentää lain voimaantulosäännöstä lisäämällä siihen maininta, että

17 lain täytäntöönpanon edellyttämiin toimenpiteisiin voidaan ryhtyä jo ennen lain voimaantuloa. Tämä tosin jättäisi vielä epäselväksi, mitä kaikkea voitaisiin ennen lain voimaantuloa tehdä. Siksi olisi parasta täsmentää voimaantulosäännöstä vielä edellä sanotusta esimerkiksi seuraavaan tapaan: Lain 109 a 1 momentissa tarkoitettu selvityshenkilö tai selvitysryhmä voidaan asettaa ja selvitystyö voidaan aloittaa jo ennen sanottua ajankohtaa [1.6.2017]. Käytännössä nämä toimet olisivat ajankohtaisia aikaisintaan ensi kevään kuntavaalien tuloksen selvittyä. Kuten HE:n perusteluissa on (s. 24) todettu, selvitysmenettelyn aloittaminen ei vielä puuttuisi kunnalliseen päätöksentekoon. Vaikka selvitysryhmässä ei olisikaan kunnan edustusta (HE s. 21), selvitys on tarkoitettu tehtäväksi tiiviissä yhteistyössä kunnan kanssa. Voidaan sanoa, että kyse on kunnan kanssa käytävistä neuvotteluista, jollaisia voidaan käydä nykyisinkin, jos niin halutaan. Selvityshenkilö tai -ryhmä ei tekisi kuntaa sitovia ratkaisuja, kuten HE:ssä on (s. 22) todettu. Edellä kaavailemani voimaantulosäännöksen täsmennys ei ilman lisätäsmennystä kyllä mahdollistaisi ehdotetun KunL 109 b :n 3 momentin soveltamista ennen 1.6.2017. Tuon 3 momentin mukaan selvityshenkilöllä ja selvitysryhmän jäsenellä olisi salassapitosäännösten estämättä oikeus saada viranomaisilta tehtävänsä suorittamista varten välttämättömät kuntien ja kuntakonserniin kuuluvien yhteisöjen hallintoa ja taloutta koskevat tiedot. Edellä esittämääni voimaantulosäännöksen uuteen muotoiluun sisältyy tosiasiassa jo oletus, että KunL 85.4 :ää ja KunL 12 a lukua voitaisiin soveltaa myös sellaisten epäiltyjen virkarikosten perusteella, jotka on tehty aikaisemmin kuin 1.6.2017. Tämä onkin kyseisen lain toimivuuden kannalta yksi tärkeimmistä kysymyksistä. Jos luottamushenkilöä epäillään ennen 1.6.2017 tehdyistä virkarikoksista, voiko kunnanvaltuustolla olla ehdotetussa KunL 85.4 :ssä tarkoitettu velvollisuus pidättää hänet toimestaan, ja jos valtuusto ei sitä tee, voiko valtiovarainministeriö tehdä pidättämispäätöksen 1.6.2017 tai sen jälkeen? Luottamustoimesta pidättäminen on turvaamistoimenpide, ei rangaistus. Siihen ei sisälly kannanottoa asianomaisen syyllisyyteen eikä kyse ole tuomiovallan käyttämisestä. Toimenpide tehdään päätöksenteon uskottavuuden ja luotettavuuden turvaamiseksi. KunL 86 :ssä, joka koskee rikollista menettelyä luottamustoimen ulkopuolella, säädetään valtuustolle mahdollisuus pidättää luottamushenkilö toimestaan oikeudenkäynnin ajaksi, jos hänet on asetettu

18 syytteeseen rikoksesta, jonka laatu tai tekotapa osoittaa, ettei hän voi toimia luottamustehtävässään sen edellyttämällä tavalla. Virheellistä menettelyä luottamustoimessa koskevan KunL 85 :n mukaan pidättämispäätös voidaan tehdä jo varhaisemmassa vaiheessa ( tutkimuksen tai oikeudenkäynnin ajaksi ) eikä pidättämispäätöksen tekemiskriteereitä ole lueteltu KunL 86 :n tapaan. Näistä seikoista voidaan päätellä, että luottamustoimessa tehdyksi epäilty rikos, virkarikos, katsotaan jo lähtökohtaisesti luottamustoimessa jatkamisen kannalta vakavammaksi. Tietääkseni ei ole olemassa prejudikaattia siitä, mihin tekoihin voidaan soveltaa uutta lakia, joka helpottaa luottamustoimesta pidättämisen edellytyksiä. Siksi tässä kysymyksessä on turvauduttava analogiaan. Hyvänä esimerkkinä tässä suhteessa on ratkaisu KKO 2004:68, jossa oli kyse muun ohessa hukkaamiskiellon ja vakuustakavarikon määräämiseen sovellettavasta laista. Hukkaamiskielto, jollaista ei nykyisin laissa enää ole, ja vakuustakavarikko ovat turvaamistoimenpiteitä. KKO totesi perustelujensa kappaleessa 23, että hukkaamiskiellon ja vakuustakavarikon edellytyksenä oli 1.1.2004 asti voimassa olleen pakkokeinolain 3 luvun 1 :n 1 momentin mukaan (450/1987) ensinnäkin se, että henkilöä epäiltiin todennäköisin syin rikoksesta. Edellytyksenä oli myös, että epäilty pyrkii välttämään muun muassa vahingonkorvauksen maksamista kätkemällä tai hävittämällä omaisuuttaan, pakenemalla tai muulla näihin rinnastettavalla tavalla. Perustelukappaleessa 24 KKO totesi, että pakkokeinolain 3 luvun 1 :n 1 momenttia muutettiin tapauksessa hovioikeuden päätöksen antamisen jälkeen 1.1.2004 voimaan tulleella lailla (646/2003). Hukkaamiskiellon ja vakuustakavarikon edellytyksenä olevaa todennäköisyysvaatimusta alennettiin siten, ettei enää vaadittu todennäköisiin syihin perustuvaa epäilyä. Riitti, että henkilöä on syytä epäillä rikoksesta. Hävittämisvaaralta vaadittavan todennäköisyyden osalta uudessa laissa käytetään ilmaisun "on syytä epäillä" sijasta ilmaisua "on olemassa vaara. Perustelukappaleessa 25 KKO puolestaan totesi: Rikosprosessuaalisesta pakkokeinosta päätettäessä sovelletaan päätöksentekohetkellä voimassa olevaa lakia, riippumatta siitä, onko tämä laki pakkokeinon kohteeksi joutuvan kannalta lievempi tai ankarampi kuin rikoksen tekohetken laki. Samaa periaatetta on syytä noudattaa nyt, kun pakkokeinon edellytykset ovat muutoksenhaun johdosta ylemmän tuomioistuimen arvioitavana. Korkein oikeus arvioi siten hukkaamiskiellon ja vakuustakavarikon voimassapitämisen edellytyksiä 1.1.2004 voimaan tulleen lain perusteella.

19 KKO nojautui ratkaisussaan siis siihen yleiseen periaatteeseen, että rikosprosessuaalisia pakkokeinoja käytettäessä sovelletaan päätöksentekohetkellä voimassa olevaa lakia. Pakkokeinojen käyttämisen perusteena ovat aina menneisyyden tapahtumat eli niiden käyttämistä koskevan päätöksen tekemisajankohtaa edeltävät tapahtumat, vaikka niiden käyttämispäätöksellä tähdätään tulevaisuuteen. Rikosprosessuaaliset pakkokeinot ovat turvaamistoimenpiteitä, ankarimpia niistä pidättäminen ja vangitseminen. On kaikki syy noudattaa vastaavaa periaatetta myös muutettaessa luottamustoimesta pidättämistä koskevaa lainsäädäntöä. Toisin sanoen: Kunnalle tulee 1.6.2017 tietyin edellytyksin velvollisuus pidättää luottamushenkilö toimestaan ja jos kunta ei sitä tee, valtiovarainministeriö voi tehdä pidättämispäätöksen, ja näitä päätöksiä tehtäessä otetaan huomioon myös sellaiset luottamushenkilön teot, jotka on tehty ennen 1.6.2017. Edellä sanottua tukee lisäksi luottamustoimesta pidättämisen tarkoitus eli päätöksenteon uskottavuuden ja luotettavuuden turvaaminen. Ne, jotka ovat virkarikoksesta epäiltyinä tai syytteessä virkarikoksesta 31.5.2017, ovat sitä tietysti myös 1.6.2017. Epäilys päätöksenteon uskottavuutta ja luotettavuutta kohtaan jatkuu siitä eteenkin päin, jos asianomaiset jatkavat luottamustehtävissään. Asianomaiset voitaisiin ennen 1.6.2017 pidättää luottamustoimestaan mainittuun päivään saakka voimassa olevan lain mukaisin edellytyksin. Tuosta päivästä lukien pidättämispäätöksen tekeminen tulee tietyin edellytyksin valtuuston velvollisuudeksi, ja jollei valtuusto sitä tee, valtiovarainministeriö voi laissa säädetyin edellytyksin tehdä päätöksen. Helsingissä 30.11.2016 Pekka Viljanen rikos- ja prosessioikeuden professori (emer.), OTT, VT