Hallitussihteeri Eriika Melkas SELVITYS 29.1.2016 Selvitys Eduskunnan ympäristövaliokunnalle HE 126/2015 1. Johdanto Ympäristövaliokunta toimitti 9.12.2015 ympäristöministeriölle lisäselvityspyynnön liittyen valiokunnan käsiteltävänä olevaan hallituksen esitykseen 126/2015 biologista monimuotoisuutta koskevaan yleissopimukseen liittyvän geenivarojen saatavuudesta sekä niiden käytöstä saatavien hyötyjen oikeudenmukaisesta ja tasapuolisesta jaosta tehdyn Nagoyan pöytäkirjan hyväksymisestä sekä laeiksi sen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta ja biologista monimuotoisuutta koskevaan yleissopimukseen liittyvän Nagoyan pöytäkirjan täytäntöönpanosta. Selvityspyynnössään ympäristövaliokunta kysyi seuraavia asioita: 1) paikallisyhteisöjen asema Nagoyan pöytäkirjassa; ja 2) selvitys ehdotetun 8 :n eli heikentämiskiellon tarpeellisuudesta. Selvitys on valmisteltu yhteistyössä ympäristöministeriön, maa- ja metsätalousministeriön, työ- ja elinkeinoministeriön, oikeusministeriön, opetus- ja kulttuuriministeriön sekä ulkoasiainministeriön kesken. 2. Paikallisyhteisöjen asema Nagoyan pöytäkirjassa Nagoyan pöytäkirja perustuu YK:n puitteissa vuonna 1992 tehtyyn luonnon monimuotoisuutta koskevaan yleissopimukseen. Yleissopimus avattiin allekirjoitettavaksi YK:n ympäristö- ja kehityskonferenssissa Rio de Janeirossa vuonna 1992, ja se tuli voimaan 29.12.1993. Yleissopimuksen päätavoitteita ovat biologisen monimuotoisuuden suojelu ja kestävä käyttö sekä sen käytöstä saatavien hyötyjen oikeudenmukainen ja kohtuullinen jako. Sopimus tunnustaakin luonnon monimuotoisuuden käyttämisen kestävällä tavalla keskeiseksi tekijäksi monimuotoisuuden ylläpitämisessä. Yleissopimuksen geenivarojen saatavuutta koskeva 15 artikla ottaa lähtökohdaksi valtioiden suvereenin oikeuden omiin luonnonvaroihinsa. Artiklan keskeistä sisältöä ovat myös geenivarojen luovutusten tapahtuminen yhteisesti sovituin ehdoin sekä geenivarojen tuottajamaan antama etukäteishyväksyntä luovutukselle. Yleissopimuksen alainen Nagoyan pöytäkirja noudattaa näitä peruslinjauksia, ja siten panee osaltaan täytäntöön biodiversiteettiyleissopimusta. Pöytäkirja tehtiin 29.10.2010, ja Suomi allekirjoitti sen kesäkuussa 2011. Pöytäkirja tuli kansainvälisesti voimaan lokakuussa 2014.
Koska HE:llä toimeenpantava Nagoyan pöytäkirja on edellä selostetusti biodiversiteettiyleissopimuksen alainen pöytäkirja, alkuperäiskansojen ja paikallisyhteisöjen oikeudellisen aseman tarkastelun tulee tässä tapahtua biodiversiteettiyleissopimuksen viitekehyksessä. Biodiversiteettiyleissopimuksen johdanto-osassa (12. kappale) tunnustetaan monien perinteisen elämäntavan omaavien alkuperäis- ja paikallisyhteisöjen läheinen ja perinteinen riippuvuus biologisista luonnonvaroista, sekä se, että on toivottavaa jakaa biologisen monimuotoisuuden suojelua ja sen osien kestävää käyttöä koskevasta perinteisestä tietämyksestä, uudistuksesta ja käytännöstä saatu hyöty oikeudenmukaisesti. Nagoyan pöytäkirjan johdanto-osassa (24.-25. kappaleet) tunnustetaan alkuperäiskansojen ja paikallisyhteisöjen oikeus identifioida perinteisen tiedon hallussapitäjät yhteisöissään. Pöytäkirjan 5 artikla taas edellyttää perinteisen tiedon käyttämisestä saatavien hyötyjen oikeudenmukaista ja tasapuolista jakoa alkuperäiskansojen ja paikallisyhteisöjen kanssa yhteisesti sovituin ehdoin, ja 7 artikla etukäteissuostumusta (prior and informed consent or approval) perinteisen tiedon saantiin sekä alkuperäiskansojen ja paikallisyhteisöjen osallistumismahdollisuutta (involvement of indigenous and local communities), yhteisesti sovituin ehdoin. Keskeiset alkuperäiskansojen ja paikallisyhteisöjen perinteistä tietoa koskevat pöytäkirjan määräykset ovat sen 12 artiklassa. Artikla velvoittaa sopimuspuolet ottamaan huomioon alkuperäiskansojen ja paikallisyhteisöjen geenivaroja koskevan tapaoikeuden sekä muun yhteisön oikeudellisen järjestelmän soveltuvin osin. Sopimuspuolten tulee huolehtia siitä, että geenivaroja koskevan perinteisen tiedon potentiaalisilla käyttäjillä on mahdollisuus saada tietoa velvollisuuksistaan. Lisäksi sopimuspuolten tulee tukea yhteisöjen sisäistä perinteisen tiedon käyttöä koskevaa oikeudellista kehittämistyötä, kuten mallisopimusten laadintaa. Yleissopimuksen alla tapahtuvan yhteistyön puitteissa on myös kehitelty kriteerejä paikallisyhteisöille. On katsottu paikallisyhteisöiltä edellytettävän: - elämäntyyliä, joka on sidoksissa biodiversiteettiin ja luonnon kestävään hyödyntämiseen; - yhteisön on pitänyt määrittää alueensa itse perinteiseksi asuma-alueeksi, jota on asutettu pysyvästi tai säännöllisesti; - ryhmällä on oltava erityisiä, tunnustettavia perinteitä ja paikalliskieliä (peräpohjolan murretta tai meänkieltä ei ole pidetty riittävinä); - yhteinen sosiaalinen järjestelmä (esim. pohjoissuomalaisilla valtaväestön edustajilla ei ole katsottu olevan tällaista). Soveltuvina kriteereinä on pidetty seuraavia: a) yhteisö identifioi itsensä paikallisyhteisöksi; b) yhteisö omaa luonnon kiertokulkuun perustuvan elämäntyylin ja kulttuuri on riippuvainen biologisten resurssien kestävästä käytöstä; c) yhteisö asuttaa pysyvästi tai vuodenaikojen mukaan määritettyä aluetta perinteisesti. Territorio on tärkeä yhteisön sosiaalisten, kulttuuristen ja taloudellisten piirteiden ylläpitämiselle; d) yhteisöllä on yhteiset perinteet (jotka viittaavat yhteiseen historiaan, kulttuuriin, kieleen, rituaaleihin, symboleihin ja tapoihin) jotka ovat dynaamisia ja voivat kehittyä; e) yhteisöllä on omaa teknologiaa, tietoa, innovaatioita jotka liittyvät biodiversiteetin kestävään käyttöön;
f) yhteisöllä on sosiaaliset säännöt ja tapaoikeus jotka ohjaavat mm. luonnonvarojen käyttöä yhteisön periaatteiden mukaisesti; g) yhteisöllä on perinteisiä ja kollektiivisia oikeuksia; h) tapoja ohjataan perinteisten instituutioiden avulla; i) yhteisön piirissä harjoitetaan perinteisiä elinkeinoja; j) yhteisöllä on oma kulttuuri, mukaan lukien perinteiset kulttuuri-ilmaukset, joita ilmentävät paikalliskielet, ja jotka ilmentävät yhteisiä arvoja. Näin ollen oikeudellisesti relevantin paikallisyhteisön kriteerien voidaan katsoa menevän elämänmuodon tasolle. Paikallisyhteisöjen tulisi olla jollakin tavoin riittävän tarkasti rajattuja ja spesifejä, ja niiden tulee täyttää yllä selostettuja laadullisia kriteerejä, jotta tähän asemaan voitaisiin liittää nyt puheena olevia oikeusvaikutuksia. Siten pelkästään alueellisen kriteerin käyttäminen (saaristolaiset, kainuulaiset) ei ole riittävä rajausperuste lainsäädännön valmistelua ajatellen. Suomessa ei ole tunnistettu olevan tällaisia paikallisyhteisöjä. 3. Selvitys ehdotetun 8 :n eli heikentämiskiellon tarpeellisuudesta 3.1 Yleistä Lakiehdotuksen 8 :ssä on säännös saamelaisten oikeuksien heikentämisen kiellosta. Sen mukaisesti tutkimus- ja kehittämiskäyttöön tarkoitetun geenivaroihin liittyvän saamelaisten perinteisen tiedon tallentamiseen tarkoitetun tietokannan sisältämän tiedon käyttö ei saa vähäistä suuremmassa määrin heikentää saamelaisten mahdollisuuksia käyttää heille alkuperäiskansana kuuluvia oikeuksia ylläpitää ja kehittää kulttuuriaan sekä harjoittaa perinteisiä elinkeinojaan. Heikentämiskieltosäännöksen tarkoitus on siten turvata saamelaisten oikeuksia perinteisen tietonsa hyödyntämiseen tilanteissa, joissa perinteistä tietoa hyödyntää tai pyrkii hyödyntämään muu kuin saamelainen taho. Säännös on luonteeltaan yleinen tavoitesäännös, joka ei sinällään luo suoranaisia oikeuksia tai velvollisuuksia kenellekään, mutta toimii yksittäistapauksissa päätöksentekoa ohjaavana normina. Taustalla on Nagoyan pöytäkirjan geenivaroihin liittyvää perinteistä tietoa koskeva yllä selostettu 12 artikla. Säännökseen liittyy myös lakiesityksen 6 :ssä oleva saamelaisten perinteistä tietoa sisältävää tietokantaa koskeva säännös. Tietokantaa hallinnoi saamelaiskäräjät, ja siihen voidaan tallentaa tutkimus- ja kehittämiskäyttöön tarkoitettua geenivaroihin liittyvää saamelaisten perinteistä tietoa. Tietokantaan tallennettu tieto olisi pääsääntöisesti julkista, jolloin kuka hyvänsä voisi pyytää sieltä käyttöönsä tallennettua tietoa, pois lukien erikseen salassa pidettäväksi määritelty tieto. 3.2 Heikentämiskieltosäännöksiä muualla ympäristölainsäädännössä Vastaavia heikentämiskiellon sisältäviä säännöksiä on ainakin kaivoslain 50 :ssä, YSL 49 6 kohdassa sekä VL 2 luvun 8 :ssä. Kaivoslain 50 :n mukaan malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa ei saa myöntää, jos luvan mukainen toiminta
1) yksin tai yhdessä muiden vastaavien lupien tai alueiden muiden käyttömuotojen kanssa olennaisesti heikentäisi saamelaisten kotiseutualueella edellytyksiä harjoittaa perinteisiä saamelaiselinkeinoja taikka muutoin ylläpitää ja kehittää saamelaiskulttuuria; 2) heikentäisi olennaisesti kolttien elinolosuhteita ja mahdollisuuksia harjoittaa elinkeinoja koltta-alueella; 3) aiheuttaisi erityisellä poronhoitoalueella huomattavaa haittaa poronhoidolle. Lupa voidaan kuitenkin myöntää, jos mainitut luvanmyöntämisesteet on mahdollista poistaa lupamääräyksin. Kaivoslaki lähestyy asiaa näin ollen hieman yksityiskohtaisemmin ja konkreettisemmin kuin esitetty laki; selkein ja pakottavin luvanmyöntämisestein. Ympäristönsuojelulain luvan myöntämisen edellytyksiä koskevassa 49 :ssä mainitaan yhtenä edellytyksenä, ettei toiminnasta aiheudu olennaista heikennystä edellytyksiin harjoittaa saamelaisten kotiseutualueella perinteisiä saamelaiselinkeinoja tai muutoin ylläpitää ja kehittää saamelaiskulttuuria taikka olennaista heikennystä kolttien elinolosuhteisiin tai mahdollisuuksiin harjoittaa kolttalaissa tarkoitettuja luontaiselinkeinoja koltta-alueella. Säännös on siten hieman yksityiskohtaisempi kuin lakiesityksen heikentämiskieltosäännöskin. Heikennyksen olennaisuus jää yksittäistapauksittain ratkaistavaksi. Vesilain 2 luvun 8 :n mukaan saamelaisten kotiseutualueelle sijoittuva tai vaikutuksiltaan sinne ulottuva vesitaloushanke on toteutettava siten, että se ei vähäistä suuremmassa määrin heikennä saamelaisten mahdollisuuksia käyttää heille alkuperäiskansana kuuluvia oikeuksia ylläpitää ja kehittää kulttuuriaan sekä harjoittaa perinteisiä elinkeinojaan. Säännös on siten hyvin samantyyppinen kuin lakiesityksenkin säännös. 3.3 Patentointi Patentilla suojataan keksintöjä. Keksinnölle voidaan myöntää patentti, jos se on uusi ja eroaa olennaisesti aikaisemmin tunnetuista ratkaisuista sekä täyttää muut lainsäädännön mukaiset vaatimukset. Edellytyksenä on muun muassa, että keksintöä on voitava käyttää teollisesti (Patenttilaki 1 ). Tämä vaatimus sisältää sen, että keksinnön on oltava luonteeltaan tekninen ja että sillä on tekninen teho. Käytännössä tämä tarkoittaa, että keksinnössä on kysymys tietyn teknisen ongelman ratkaisemisesta ja että tämä ongelma todella voidaan ratkaista keksinnön avulla. Lisäksi keksinnön pitää olla toisinnettavissa jotta sitä pidetään teollisesti käytettävissä olevana. Keksinnön teollinen käytettävyys rajaa patentoitavien keksintöjen piiristä muun muassa esteettiset luomukset sekä tiedot ja löydöt sellaisenaan. Patenttilain 1 :n 2 momentti sisältää esimerkkiluettelon siitä, mitä ei sellaisenaan pidetä suojattavana keksintönä. Lisäksi patenttilain 1, 1a ja 1b :ssä säädetään siitä, mihin patenttia ei voida myöntää ja millaisin edellytyksin bioteknologisiin keksintöihin voidaan myöntää patentti. Patentin saaminen edellyttää lisäksi, että suojattava keksintö on uusi ja keksinnöllinen (patenttilaki 2 ). Uutuus edellyttää, ettei vastaavaa keksintöä ole missään aikaisemmin tehty ja saatettu julkisuuteen. Keksinnöllisyys edellyttää, että vaikka keksintö olisi uusi, sen on lisäksi erottava olennaisesti aikaisemmin julkiseksi tulleista keksinnöistä. Bioteknologian alaan kuuluvien keksintöjen patentoitavuuden edellytyksiä on pyritty yhtenäistämään ns. biotekniikkadirektiivillä (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 98/44/EY bioteknologian keksintöjen oikeudellisesta suojasta). Direktiivin mukaan sellaiset uudet keksinnöt ovat patentoitavia, jotka ovat keksinnöllisiä ja joita voidaan käyttää teollisesti silloinkin, kun niiden kohteena on biologisesta
materiaalista koostuva tai biologista materiaalia sisältävä tuote. Luonnollisesta ympäristöstään eristetty tai teknisen menetelmän avulla tuotettu biologinen materiaali voi myös olla keksinnön kohteena (3 artiklan 1 ja 2 kohdat). Direktiivin 4 artiklan mukaan patenttia ei myönnetä - kasvilajeille ja eläinroduille - olennaisesti biologisille menetelmille kasvien ja eläinten jalostamiseksi, kuten risteytykselle ja valinnalle. Patentoitavia ovat kuitenkin sellaiset keksinnöt, joiden kohteena on mikrobiologinen menetelmä. - ihmiskehoa sekä pelkästään sen ainesosaa, geenin sekvenssiä tai osasekvenssiä koskevalle löydölle. Biotekniikkadirektiivin implementoinnin yhteydessä muutettiin patenttilain 1 :n 4 momenttia. Sen mukaan keksinnöt, joiden kohteena ovat kasvit tai eläimet, voidaan kuitenkin patentoida, jos keksinnön tekninen toteutettavuus ei rajoitu yhteen kasvilajikkeeseen tai eläinrotuun. Kun esimerkiksi geeniteknisin menetelmin tuotetaan uusia kasveja, tällainen keksintö ei rajoitu vain yhden kasvilajikkeen tuottamiseen vaan keksintöä voidaan soveltaa eri lajikkeisiin ja mahdollisesti myös moniin kasvilajeihin. Geenitekniikan avulla voidaan kehittää uusia ominaisuuksia kasveihin ja eläimiin. Olennaista patentoitavuuden kannalta on, että tällaiset ominaisuudet perustuvat ihmisen innovatiiviseen tekniikkaan. Siirtogeenisissä kasveissa ja eläimissä kehittäminen ja ongelmanratkaisu perustuu tietyllä ominaisuudella varustetun geenin eristämiseen, monistamiseen ja siirtämiseen tiettyyn kasvi- tai eläinsoluun, jolloin kasvi tai eläin saa uudenlaisia ominaisuuksia. Esimerkkeinä tällaisista keksinnöistä mainitaan bioteknologiadirektiivin implementointia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 21/2000) mm. kylmänkestävä viljakasvi, tomaatti joka ei pehmene kypsyessään ja tuholaisia koskeva rapsi tai maissi. Patentilla saadun yksinoikeuden sisällöstä säädetään patenttilain 3 :ssä. Yksinoikeus koskee keksinnön ammattimaista hyväksikäyttöä. Sen ulkopuolelle jää mm. yksityinen käyttö. Oikeuskäytännössä säännöstä on tulkittu niin, että ammattimaisella hyväksikäytöllä tarkoitetaan lähinnä kaikkea muuta kuin keksinnön henkilökohtaista tai muuta yksityistä käyttöä. Ammattimainen hyväksikäyttö ei rajoitu elinkeinotoiminnan piiriin eikä ammattimaisuus myöskään edellytä toiminnalta tulon hankkimista tai voiton tavoittelua (KKO 200:127). Patentti voidaan pitää voimassa enintään 20 vuotta. Pitääkseen patentin voimassa patentinhaltijan tulee maksaa vuosittain vuosimaksu kunkin maan patenttivirastoon, joissa suoja halutaan ylläpitää. 3.4 Patentointi, perinteinen tieto ja saamelaisten oikeudet sen hyödyntämiseen Maailman henkisen omaisuuden järjestön (World Intellectual Property Organisation, WIPO) piirissä on tehty työtä mm. alkuperäiskansojen perinteisen tiedon määrittelemiseksi. Vuonna 2000 WIPOn piirissä laadittujen luonnosperiaatteiden mukaan perinteinen tieto on luonteeltaan kollektiivista ja sen on katsottava kattavan kaikki esineet, paikat ja tiedon, joiden luonne tai käyttötavat ovat ylisukupolvisia. Tämä koskee myös tällaiseen tietoon perustuen saatua uutta tietoa. Jokaisella perinteisen tiedon osalla on katsottu myös olevan omistaja, joka voi olla koko alkuperäiskansa, tietty perhe tai klaani, yhdistys tai yhteisö tai yksittäinen ihminen.
Geenivaroihin liittyvää perinteistä tietoa saamelaisilla voisi periaatteessa olla esimerkiksi kasvien lääkinnällisistä tai terveyttä hoitavista ominaisuuksista. Tällöin esim. lääkkeen valmistaminen kasvista käyttäen hyväksi perinteistä tietoa voi olla tässä yhteydessä relevanttia perinteisen tiedon hyväksikäyttöä. On kuitenkin huomattava, että perinteistä tietoa sellaisenaan ei voida patentoida, jolloin patentoinnista ei voisi aiheutua estettä sille, että saamelaiset itse jatkavat perinteisen tiedon käyttöä. Tietokannan julkisuus on patentoinnin kannalta olennaista. Patenttisuojan saaminen keksinnölle edellyttää, että edellä käsitellyn suojan saamisen edellytyksen täyttyvät. Julkiseen tietokantaan tallennetun tiedon julkisuus toimii patenttioikeudellisesti relevanttina uutuuden esteenä. Tästä seuraa se, että vaikka edellä selostetusta huolimatta jokin saamelaisten perinteisen tiedon elementti voisikin tulla patentin kohteeksi, patentoinnin estää se, jos kyseinen tieto on tallennettuna lakiesityksessä tarkoitettuun tietokantaan, eikä sitä ole erikseen määritelty salaiseksi. Näin ollen patentoinnista seuraavat saamelaisten oikeuksien kannalta ongelmalliset tilanteet vaikuttavat varsin epätodennäköisiltä. On kuitenkin samalla syytä pitää mielessä, että tässä vaiheessa, jossa geenivarojen hyväksikäyttöä koskeva teknologia ja tietotaito ovat vielä pitkälti kehittymässä, on käytännössä mahdotonta ennakoida millään kattavuudella mahdollisesti aktualisoituvia soveltamistilanteita ja löytää esimerkkejä. Edelleen, geenivaroja luovutettaessa olisi lakiesityksessä ehdotetun mukaan sovittava ehdoista saamelaiskäräjien ja tietoa pyytävän käyttäjän välillä. Siten saamelaiskäräjillä olisi mahdollisuus vaikuttaa siihen, että tiedon käytöstä saatavat hyödyt jakaantuvat oikeudenmukaisesti ja tasapuolisesti.