EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN ECA/09/69 EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN PRESIDENTIN VÍTOR CALDEIRAN PUHE ******* VARAINHOITOVUOTTA 2008 KOSKEVAN VUOSIKERTOMUKSEN ESITTELY EUROOPAN PARLAMENTIN TALOUSARVION VALVONTAVALIOKUNNALLE BRYSSEL, 10. MARRASKUUTA 2009 Ainoastaan puhujan esittämä toisinto on pätevä.
Arvoisa puheenjohtaja, arvoisat jäsenet, hyvät naiset ja herrat, Minulla on tänään kunnia esitellä valiokunnallenne Euroopan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus talousarvion toteuttamisesta sekä vuosikertomus Euroopan kehitysrahastoista varainhoitovuodelta 2008. Tämä on ensimmäinen kerta vaalien jälkeen, kun minulla on mahdollisuus puhua valiokunnallenne ja tavata sen uudet jäsenet. Haluaisin käyttää tätä tilaisuutta hyväkseni ja onnitella kaikkia valiokunnan jäseniä hiljattain tapahtuneen valinnan johdosta ja Teitä, Luigi De Magistris, nimityksestänne puheenjohtajaksi. Vuosikertomus laadittiin tänä vuonna varsin erilaisissa olosuhteissa kuin edeltävinä vuosina. Vuosi 2008 tullaan muistamaan vielä pitkään tapahtumista, jotka laukaisivat maailmanlaajuisen rahoitusja talouskriisin. Kriisi vaikuttaa edelleenkin merkittävällä tavalla kaikkiin jäsenvaltioihin ja EU:n talousarvioon. Tässä yhteydessä tilintarkastustuomioistuimen kertomuksilla ja lausunnoilla on entistäkin tärkeämpi tehtävä. Ne mm. palauttavat mieliin varainhoidossa ilmenevät ongelmat ja ongelmien ratkaisemiseksi toteutetut toimet sekä yhä jäljellä olevat haasteet. Palaan näihin laajempiin aiheisiin puheeni loppupuolella esiteltyäni ensin tämän vuoden vuosikertomukseen sisältyvät keskeiset viestit. Lyhyesti sanottuna tämän vuoden vuosikertomus sisältää neljä keskeistä viestiä. Jo toisena peräkkäisenä vuonna EU:n tilit ovat luotettavat. Sääntöjenvastaisuuksien määrä on viime vuosina yleisesti ottaen laskenut pääasiassa siitä syystä, että budjettihallintoa on parannettu, mutta sääntöjenvastaisia maksuja esiintyy silti liikaa, erityisesti koheesiopolitiikan alalla. Tilintarkastustuomioistuimen edellisinä vuosina antamat suositukset järjestelmien parantamiseksi pätevät yhä. Yksinkertaistaminen on edelleen ensisijainen tavoite, mutta siinä on edettävä taiten. Käsittelen nyt lyhyesti kutakin edellä mainittua viestiä. Ensimmäiseksi puhun tilien luotettavuudesta. Jo toisena peräkkäisenä vuonna tilintarkastustuomioistuimen lausuma ei sisällä huomautuksia tileistä. Lausumassa todetaan, että tilinpäätös antaa olennaisilta osiltaan oikeat ja riittävät tiedot Euroopan yhteisöjen taloudellisesta asemasta 31. päivältä joulukuuta 2008 sekä toimien tuloksista ja rahavirroista päättyneeltä varainhoitovuodelta. Tämä ei tarkoita sitä, että tilinpäätös olisi täydellinen, eikä sitä, että tilinpäätöksen laatimiseen käytettävät järjestelmät olisivat virheettömiä. Tilintarkastustuomioistuin itse asiassa painottaa, että useiden komission pääosastojen kirjanpitojärjestelmissä esiintyy puutteita, jotka heikentävät taloudellisten tietojen laatua. Vaikka kyseiset puutteet eivät ole johtaneet siihen, että virhetaso olisi olennainen varainhoitovuotta 2008 koskevan tilinpäätöksen luvuissa, komission olisi syytä kiinnittää huomiota siihen, että se korjaa tilintarkastustuomioistuimen havaitsemat puutteet. 2 FI
Toinen vuosikertomuksiin sisältyvä keskeinen viesti liittyy tilien perustana olevien toimien laillisuuteen ja asianmukaisuuteen: Sääntöjenvastaisuuksien määrä on yleisesti ottaen viime vuosina alentunut budjettihallinnon parantumisesta johtuen, mutta tietyillä aloilla se on edelleen liian korkea. Edellisten vuosien tapaan tilintarkastustuomioistuimen lausuma varainhoitovuodelta 2008 ei sisällä huomautuksia tuloista eikä sitoumuksista. Maksujen kohdalla tilanne on kuitenkin edelleen vaihteleva. Tilanne on tosin vuosien mittaan jonkin verran muuttunut. Tilintarkastustuomioistuimen lausuma ei sisällä huomautuksia koulutukseen ja kansalaisuuteen liittyvistä menoista eikä hallinto- ja muista menoista. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, että kyseisillä aloilla virhetaso on alle kaksi prosenttia. Koulutuksen ja kansalaisuuden kohdalla tämä johtuu pääasiassa siitä, että suuri osa vuoden 2008 maksuista oli ennakkomaksuja, joihin liittyi vähän ehtoja, minkä vuoksi niissä esiintyy suhteellisesti vähemmän virheitä kuin väli- ja loppumaksuissa. Tämän alan järjestelmät arvioidaan kuitenkin edelleen ainoastaan osittain vaikuttaviksi. Hallintomenojen osalta sitä vastoin havaittiin, että järjestelmät oli edellisten vuosien tapaan pantu täytäntöön varanhoitoasetuksen vaatimusten mukaisesti. Maatalouden ja luonnonvarojen osalta tilintarkastustuomioistuin antaa ensimmäistä kertaa huomautuksia sisältävän lausuman. Lausumassa todetaan, että maksut olivat olennaisilta osiltaan laillisia ja asianmukaisia lukuun ottamatta maaseudun kehittämiseen liittyviä maksuja. Tilintarkastustuomioistuin arvioi nyt ensimmäistä kertaa, että kyseisen toimintalohkoryhmän kokonaisvirhetaso on alle kaksi prosenttia eli alhaisempi kuin edellisinä vuosina. Maaseudun kehittämiseen liittyvissä maksuissa arvioitu virhetaso on edellisistä vuosista laskenut, mutta se on kuitenkin edelleen yli kaksi prosenttia. Maaseudun kehittämisen alan valvontajärjestelmissä esiintyvillä puutteilla oli huomattava merkitys maatalouden ja luonnonvarojen alan järjestelmistä tehtyyn yleisarvioon: järjestelmät arvioitiin vain osittain vaikuttaviksi siitä huolimatta, että tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä rajoittaa edelleenkin tehokkaasti sääntöjenvastaisten menojen riskiä. Tilintarkastustuomioistuimen lausuma talous- ja rahoitusasioita koskevasta toimintalohkoryhmästä sisälsi niin ikään huomautuksia, koska kuudenteen tutkimuksen ja teknologian kehittämisen puiteohjelmaan liittyvissä tapahtumissa havaittiin virheitä. Tilintarkastustuomioistuin antaa edelleen kielteisen lausuman koheesiopolitiikan, tutkimuksen, energian ja liikenteen sekä yhteisön ulkopuolelle suunnatun tuen ja kehitys- ja laajentumisasioiden osalta ja toteaa, että kyseisissä toimintalohkoryhmissä virhetaso oli edelleen olennainen, vaikkakin se vaihteli aloittain. Korkeimmillaan virhetaso on koheesiopolitiikan alalla. Kyseessä on toiseksi suurin toimintalohkoryhmä, joka saa talousarviomäärärahoista lähes kolmanneksen. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, että ainakin 11 prosenttia kaikista korvatuista määristä olisi pitänyt jättää korvaamatta. Kuten edellisinäkin vuosina tilintarkastustuomioistuimen havaitsemat virheet liittyivät kaudella 2000 2006 toteutettujen koheesiopolitiikan alan hankkeiden väli- ja loppumaksuihin. Valtaosa arvioidusta virhetasosta liittyy tukikelpoisuusvirheisiin (hankkeet eivät esimerkiksi täyttäneet tiettyjä rahoitusehtoja) ja tiettyihin vakaviin laiminlyönteihin hankintasääntöjen noudattamisessa. Komissio on aiemmin vastauksissaan väittänyt, että tilintarkastustuomioistuimen maksuvaiheessa havaitsemien virheiden vaikutusta voitaisiin lieventää oikaisu- ja perintämekanismien avulla. 3 FI
Komissio ei kuitenkaan pysty osoittamaan tätä todeksi kahdesta syystä: Se ei ole saanut kaikilta jäsenvaltioilta kattavia ja luotettavia tietoja rahoitusoikaisuista. Toiseksi on yhä liian varhaista mitata, millainen vaikutus tulee olemaan niillä parhaillaan toteutettavilla toimilla, joiden tarkoituksena on vahvistaa komission valvontaroolia sellaisten rakennetoimien osalta, joita komissio hallinnoi yhdessä jäsenvaltioiden kanssa. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin havaitsi tapauksia, joissa jäsenvaltiot korvasivat tukeen oikeuttamattomia menoja uusilla maksuilla, jotka nekään eivät oikeuttaneet tukeen, koska ennakkotarkastukset eivät olleet riittäviä. Kertomukseen sisältyvässä esimerkkitapauksessa hallintoviranomainen korvasi yhden komission hylkäämän Euroopan aluekehitysrahaston hankkeen toisella hankkeella, jonka ilmoitetut menot olivat 5,7 miljoonaa euroa. Tämäkään hanke ei oikeuttanut tukeen, koska hanketavoitteita ei saavutettu. Tarkoituksena oli rakentaa vedentasaustorneja vesijohtoon. Kyseinen vesijohto jäi kuitenkin käyttämättä, koska siihen yhdistyvää paikallista patoa ei koskaan täytetty vedellä. Koheesiopolitiikan alalla melkein kaikki maksut kaudelta 2007 2013 olivat ennakkomaksuja, joihin liittyy suhteellisen harvoja ehtoja. Täten on liian varhaista sanoa, onko väli- ja loppumaksujen virhetaso alentunut sääntöihin ja valvontajärjestelmiin kaudeksi 2007 2013 tehtyjen muutosten ansiosta. Tilintarkastustuomioistuin on kuitenkin pannut huolestuneena merkille, että jäsenvaltioiden järjestelmäkuvausten, sääntöjenmukaisuuden arvioinnin ja tarkastusstrategioiden hyväksyntä on viivästynyt. Tämä hidasti talousarvion toteuttamista ja tulee kenties jatkossa lisäämään virheriskiä hankkeiden käynnistysvaiheessa. Tutkimuksen, energian ja liikenteen osalta tilintarkastustuomioistuin totesi, että vaikka virhetaso on toimintalohkoryhmässä edelleen olennainen, komission toteuttamien korjaavien toimenpiteiden avulla virhetaso on alentunut. Edellisten vuosien tapaan virheet liittyvät pääasiassa siihen, että kuudennen puiteohjelman tutkimushankkeiden yhteydessä korvattiin henkilöstömenoja ja välillisiä kustannuksia, jotka eivät oikeuttaneet tukeen. Yksi syy tähän on se, että säännökset ovat monimutkaisia ja tukikelpoisuuskriteereitä on lukuisia. Vaatimuksiin kuuluu myös se, että edunsaajien on kyettävä osoittamaan, että menot ovat todenmukaisia ja hankkeen toteuttamisen kannalta välttämättömiä. Tilintarkastustuomioistuin arvioi valvontajärjestelmien olevan ainoastaan osittain vaikuttavia. Tätä kuvastaa seuraava esimerkki: Edunsaajan tukea varten esittämiin menoilmoituksiin on liitettävä riippumattoman tarkastajan antama tarkastuslausunto. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin virheitä lähes puolessa niistä menoilmoituksista, joista oli annettu huomautuksia sisältämätön lausunto. Vaikka komissio on laajentanut huomattavasti jälkitarkastusten alaa, vuoden 2008 loppuun mennessä oli ryhdytty ainoastaan vähäisiin perintätoimiin eikä seuraamuksia ollut määrätty lainkaan. Yhteisön ulkopuolelle suunnatun tuen ja kehitys- ja laajentumisasioiden toimintalohkoryhmän osalta tilintarkastustuomioistuin toteaa, että maksuissa virhetaso oli olennainen. Aiempien vuosien tapaan tilintarkastustuomioistuin havaitsi tapauksia, joissa menot eivät oikeuttaneet tukeen, todentava aineisto puuttui ja hankintamenettelyissä esiintyi sääntöjenvastaisuuksia. Asianomaisten pääosastojen käyttämät järjestelmät havaittiin edelleen ainoastaan osittain vaikuttaviksi, mutta eri syistä. Yhteisön ulkopuolelle ja kehitykseen suunnatun, myös Euroopan kehitysrahastosta rahoitetun tuen kohdalla puutteita löytyy edelleen pikemminkin täytäntöönpanoelinten ja lähetystöjen tasolta kuin keskusyksiköistä. Muilla aloilla puutteita havaittiin lähinnä jälkitarkastuksissa ja sisäisessä tarkastuksessa. 4 FI
Virhetasot näyttäisivät yleisesti ottaen olevan laskusuunnassa talousarvion hallinnoinnissa tapahtuneiden parannusten ansiosta, mutta säädösperustat ovat edelleen monimutkaisia ja joissakin valvontajärjestelmissä on yhä ongelmia. Kysymys kuuluu, kuinka sääntöjenvastaisten maksujen määrää voidaan edelleen vähentää? Tilintarkastustuomioistuimen tarjoama vastaus on kaksiosainen: valvontajärjestelmien vaikuttavuutta on lisättävä ja sääntöjä sekä säännöksiä tarvittaessa yksinkertaistettava. Voinkin nyt siirtyä uuden vuosikertomuksen kolmanteen keskeiseen viestiin, joka koskee valvontajärjestelmien vaikuttavuuden lisäämistä. Tilintarkastustuomioistuin on aiempina vuosina esittänyt järjestelmien parantamissuosituksia, jotka pätevät yhä. Valvontajärjestelmien parantamista olisi pidettävä jatkuvana prosessina, jossa kestää aikansa ennen kuin toimenpiteitä voidaan pitää vaikuttavina. Ensisijaisesti olisi käsiteltävä puutteita, joita tilintarkastustuomioistuin on havainnut suurimmilla ongelma-aloilla. Toin juuri edellä useita niistä esille. Huomiota olisi kiinnitettävä erityisesti siihen, että mekanismeja, joiden tarkoituksena on korjata virheitä rahoitusoikaisujen ja takaisinperinnän avulla, parannettaisiin edelleen ohjelmakauden 2000 2006 päättämistä silmällä pitäen. Komissio on edistynyt viime vuosina huomattavasti EU-menojen valvonnan parantamisessa, mutta se voisi tehdä vielä enemmän. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komissio jatkaa toimiaan, joiden avulla pyritään varmistamaan ja osoittamaan pääosastojen valvontajärjestelmien vaikuttavuus. Vuotuisissa toimintakertomuksissa ja lausumissa esitettävien valvontajärjestelmien arviointien yhdenmukaisuudessa on parantamisen varaa, Arviointien olisi myös ilmennettävä paremmin annettuja varaumia, ja rahoitusoikaisuista sekä takaisinperinnästä annettavien tietojen laatua olisi parannettava. Komission pitäisi myös jatkossa pyrkiä hyödyntämään varmuuden hankkimisessa kaikkien jäsenvaltioiden vuotuisia yhteenvetoja ja ennakkotarkastuslausumia sekä omaehtoisia aloitteita, joita ovat tehneet tietyt jäsenvaltiot (antamalla kansallisia ilmoituksia) ja ylimmät tarkastuselimet. Komission on niin ikään edelleen seurattava, miten yhdennetyn sisäisen valvonnan kehyksen luomisesta laaditun toimintasuunnitelman tukitoimenpiteet vaikuttavat virhetasoihin, rahoitusoikaisuihin ja takaisinperintään. Näin voidaan varmistua siitä, että toteutetut toimet todella lisäävät valvontajärjestelmien vaikuttavuutta. Komission olisi saatettava päätökseen tutkimuksensa, joka koskee valvonnan kustannuksia ja hyötyä eri toimintalohkoilla. Näin olisi helpompi määrittää, millä toimintalohkoilla nykyisten valvontamenojen avulla voitaisiin saavuttaa enemmän. Lisäksi voitaisiin yksilöidä tapaukset, joissa valvonnan kustannusten ja hyötyjen välillä ei ole mahdollista saavuttaa asianmukaista tasapainoa ja joissa näin ollen olisi harkittava ohjelmien tai järjestelmien tarkistamista. Tällaisten tarkistusten yhteydessä lainsäädäntöviranomaisten ja komission olisi tutkittava, miten valvontajärjestelmät voitaisiin määrittää uudelleen pikemminkin tuotosten kuin panosten kautta. Toisin sanoen tavoitteeksi ei pitäisi asettaa suoritettavien tarkastusten lukumäärää, vaan olisi pikemminkin vahvistettava sääntöjenvastaisuuksia koskevan jäännösriskin eli hyväksyttävän virheriskin - taso, johon järjestelmän avulla pitäisi päästä. 5 FI
Sääntöjenvastaisuuksien määrää ei kuitenkaan voida vähentää rajattomasti valvontajärjestelmien vaikuttavuutta lisäämällä. Siirrynkin siksi käsittelemään vuosikertomuksen viimeistä keskeistä viestiä jatkuvaa yksinkertaistamisen tarvetta. Useilla aloilla, joilla tilintarkastustuomioistuin raportoi edelleen korkeista virhetasoista, virheet ovat seurausta liian monimutkaisista säännöistä ja säännöksistä. Tästä syystä yksinkertaistaminen pysyy edelleenkin ensisijaisen tärkeänä toimintana. Tilintarkastustuomioistuin korostaa tarkastuslausumassaan, että oikeudelliset vaatimukset esimerkiksi tukikelpoisuussäännöt ovat monimutkaisia tai epäselviä aloilla, joilla tilintarkastustuomioistuin on havainnut virhetason liian korkeaksi. Yksinkertaistaminen olisikin asetettava etusijalle juuri näillä aloilla. Tilintarkastustuomioistuin on aiemmin korostanut useaan otteeseen, että hyvin laaditut säännöt ja säännökset, joita on selkeä tulkita ja helppo soveltaa, vähentävät virheriskiä. Lisäksi ne järkeistävät tarvittavaa valvontaa ja parantavat sen kustannusvaikuttavuutta. Esimerkkinä voidaan mainita maatalousalan meno-ohjelmien tehokkaat yksinkertaistamistoimet tilintarkastustuomioistuin totesi, että edistystä on saavutettu eniten juuri maatalousalalla. Yksinkertaistaminen on kuitenkin toteutettava taiten. Varojen käyttöä ohjaavat säännöt ovat keskeinen väline suunnattaessa menoja toimintatavoitteiden saavuttamiseen. Tukikelpoisuussääntöjen yksinkertaistamisen yhteydessä onkin kiinnitettävä huomiota siihen, että menojen kohdentaminen ei heikkene. Lisäksi on varmistettava, että maksuehtojen yksinkertaistaminen, jonka avulla pyritään ensisijaisesti hallinnollisen työtaakan keventämiseen, edunsaajille aiheutuvien kustannusten vähentämiseen sekä varojen käyttöön liittyvien viiveiden lyhentämiseen, ei johda siihen, että sääntöjenvastaisten maksujen riski kasvaa tahattomasti. Esimerkiksi pelkkä ennakkomaksujen suorittamisehtojen höllentäminen ja ennakoina maksettavien varojen osuuden lisääminen saattavat lisätä varojen väärinkäytön riskiä, elleivät asianomaiset valvontajärjestelmät ole vaikuttavia. Arvoisa puheenjohtaja, arvoisat valiokunnan jäsenet, Olen välittänyt teille tilintarkastustuomioistuimen keskeiset viestit varainhoitovuoden 2008 talousarvion toteuttamisesta. Vuosikertomus on luonnollisesti tilintarkastustuomioistuimen keskeinen tuote. Se ei kuitenkaan kuten te täällä valiokunnassa hyvin tiedätte ole ainoa tuotteemme. Tilintarkastustuomioistuin julkaisee tällä viikolla myös EU:n virastoja ja muita elimiä koskevat erityisvuosikertomukset. Tilintarkastustuomioistuin on lisäksi edellisen vastuuvapausmenettelyn jälkeen julkaissut jo 15 erityiskertomusta, joiden aihealueet vaihtelevat vähävaraisille henkilöille suunnattavasta EU:n elintarvikeavusta komission varainhallintaan. Kertomuksissa tuodaan esille EU:n varainhoidon kehittämishaasteita, jotka ovat suurempia kuin pelkkä sääntöjenvastaisten talousarviomaksujen määrän vähentäminen. Niissä myös esitetään laajaalaisempia toiminnan suunnitteluun liittyviä näkökohtia. 6 FI
Tässä kaksi tuoretta esimerkkiä: tilintarkastustuomioistuin julkaisi maito- ja maitotuotemarkkinoiden hallinnointivälineistä erityiskertomuksen, josta käy ilmi, että toiminnan välineet eivät aina riitä laaja-alaisten ja jossain määrin myös ristiriitaisten toimintatavoitteiden saavuttamiseen; huippuosaamisen verkostoja ja yhdennettyjä hankkeita koskevassa erityiskertomuksessa tuodaan puolestaan esille ongelmia, joita aiheutuu, jos meno-ohjelmalta puuttuu selkeä toimintalogiikka tai tulosindikaattorit. Komission on syytä ottaa tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksen ja erityiskertomusten viestit asianmukaisesti huomioon laatiessaan ehdotuksia varainhoitoasetuksen tarkistamisesta, uudesta rahoituskehyksestä ja talousarvion uudistamisesta. Tätä silmällä pitäen tilintarkastustuomioistuin aikoo julkaista asiakirjan, johon kootaan viimeaikaisten kertomusten keskeiset viestit. Näin pyritään antamaan komissiolle ja parlamentille lisätukea EU:n varainhoidon parantamispyrkimyksissä. Asiakirjassa tullaan yksilöimään alat, joilla tilintarkastustuomioistuimen havaintojen mukaan on eniten aihetta sääntöjenvastaisuuksien vähentämiseen ja varainhoidon parantamiseen. Myös Lissabonin sopimus tuo EU:n toimintaan muutoksia, jotka vaikuttavat komission ja parlamentin tehtäviin ja vastuualueisiin EU-varojen käytön hallinnoinnin ja arvioinnin alalla. Muutokset vaikuttavat vahvasti myös tilintarkastustuomioistuimen työhön, ja muutoksia pitäisikin hyödyntää tilivelvollisuuden ja avoimuuden lujittamiseen, mikä puolestaan lisäisi osaltaan kansalaisten uskoa ja luottamusta EU:n toimielimiin. Arvoisa puheenjohtaja, arvoisat valiokunnan jäsenet, EU on nyt tärkeässä uudistusvaiheessa, joka luo oivallisen tilaisuuden parannuksille. Hiljattain järjestettyjen Euroopan parlamentin vaalien myötä saimme uuden parlamentin sekä puhemiehen. José Manuel Barroso jatkaa komission puheenjohtajana, ja uudet komission jäsenet nimitetään myös tehtäviinsä piakkoin. Uudistusten aikana on kuitenkin tärkeää ottaa opiksi aiemmista kokemuksista. Uskon, että tilintarkastustuomioistuimella on olennainen asema sellaisten kertomusten ja lausuntojen esittäjänä, jotka eivät pelkästään yksilöi olemassa olevia ongelmia, vaan sisältävät myös EU-varojen käyttöä koskevia parannussuosituksia. Tilintarkastustuomioistuin haluaakin jatkaa yhteistyötä muiden toimielinten kanssa, jotta nykyisistä mahdollisuuksista saadaan paras mahdollinen hyöty EU:n varainhoidon parantamista silmällä pitäen. Paljon kiitoksia kaikille kuulijoille. 7 FI