1 19.12.2000 1124/2/99 Sosiaali- ja terveysministeriölle PÄÄTÖS ASIANTUNTIJALÄÄKÄREIDEN PUOLUEETTOMUUDESTA 1 ASIA Sen johdosta, että julkisuudessa ja eräissä kanteluissakin oli esitetty epäilyjä muutoksenhakulautakuntien lääkärijäsenten puolueettomuudesta, otin asian 16.6.1999 omana aloitteena tutkittavaksi. Pyysin sosiaali- ja terveysministeriöltä selvitystä siitä, 1. miten se on vakuutusyhtiöitä valvovana ministeriönä linjannut ja määritellyt vakuutuslääkäreiden ja muutoksenhakulautakuntien lääkärijäsenten riippumattomuuden vaatimukset; 2. miten se on valvonut näiden vaatimusten toteutumista sekä 3. minkälaisia ongelmia taikka tulkintavaikeuksia riippumattomuusvaatimusten määrittelyssä ja valvonnassa on ollut. Viittasin selvityspyynnössäni vakuutusoikeuden 10.9.1998 antamaan päätökseen, jonka mukaan se piti eläkelautakunnan lääkärijäsentä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan tarkoittamalla tavalla esteellisenä osallistumaan asian käsittelyyn eläkelautakunnassa, koska hän oli samaan vakuutusyhtiöryhmään kuuluvan vahinkovakuutusyhtiön palveluksessa kuin se eläkevakuutusyhtiö, jonka päätöstä koskevan valitusasian käsittelyyn hän eläkelautakunnassa osallistui. Sosiaali- ja terveysministeriö totesi 12.10.1999 antamassaan selvityksessä, että ministeriö on eläkelautakunnan lääkärijäseniä määrätessään aina varmistanut, ettei jäseneksi ole määrätty eläkelaitoksen palveluksessa olevaa asiantuntijalääkäriä. Ministeriö oli aikaisemmin kuitenkin katsonut voivansa määrätä vahinkovakuutus- tai tapaturmavakuutusyhtiön palveluksessa olevan vakuutuslääkärin lääkärijäseneksi eläkelautakuntaan. Ministeriö ilmoitti kuitenkin ottavansa 1 (8)
2 vakuutusoikeuden 10.9.1998 antaman päätöksen huomioon määrätessään jatkossa jäseniä sosiaalivakuutusasioita käsitteleviin muutoksenhakulautakuntiin. Kun valtioneuvosto asetti loppuvuodesta 1999 kolmivuotiskaudeksi tapaturmalautakunnan, työttömyysturvalautakunnan ja tarkastuslautakunnan, pyysin sosiaali- ja terveysministeriöltä 23.2.2000 selvityksen näiden lautakuntien lääkärijäsenten pää- ja sivutoimista. Pyysin ministeriötä myös arvioimaan heidän asemaansa vakuutusoikeuden 10.9.1998 antaman päätöksen valossa. Ministeriö antoi 23.3.2000 selvityksen. Selvitykseen sisältyvistä lääkärijäsenten pää- ja sivutoimitiedoista ilmeni, että lautakuntien lääkärijäseniksi oli uudeksi kolmivuotiskaudeksikin määrätty henkilöitä, jotka toimivat samanaikaisesti vakuutusyhtiöiden asiantuntijalääkäreinä. Ministeriö totesi kuitenkin käsityksenään, että lautakuntien kokoonpano on lääkärijäsenten ja heidän varajäsentensä osalta sellainen, että yksittäiset valitusasiat lautakunnissa voidaan käsitellä rikkomatta Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan tarkoittamaa objektiivista puolueettomuusvaatimusta. Koska valitusasioita voidaan lautakunnissa ohjata eri jaostoille, ministeriö katsoi, että on etukäteen mahdollista ottaa huomioon se, ettei yksittäistä valitusasiaa ratkaistaessa pääse syntymään tilannetta, jossa lääkärijäsenen tai kenenkään muunkaan lautakunnan jäsenen objektiivinen puolueettomuus vaarantuisi. 2 ARVIOINTI 2.1 Vakuutuslääkäreiden puolueettomuus Sosiaaliturva-asioissa noudatetaan ensimmäisen asteen päätöksenteossa soveltuvin osin hallintomenettelylakia (työntekijäin eläkelain 10 c ', työttömyysturvalain 28 ' ja tapaturmavakuutuslain 41 a '). Hallintomenettelylakia sovelletaan myös Kansaneläkelaitoksen toimielimissä (lain 3 '). Ensimmäisen asteen päätöksenteossa sovelletaan siis hallintomenettelylain 10 ':ssä säädettyjä esteellisyysperusteita. Sen mukaan virkamies on esteellinen mm., jos hän on palvelussuhteessa tai käsiteltävään asiaan liittyvässä toimeksiantosuhteessa asianosaiseen tai 2 (8)
3 siihen, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa. Virkamies on esteellinen myös silloin, kun luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu. Vakuutuslääkärit ovat korvausasian päätöksenteossa mukana olevia henkilöitä, minkä johdosta myös heihin sovelletaan hallintomenettelylain esteellisyyssäännöksiä. Koska vakuutuslääkärit ovat vakuutuslaitoksiin työ- tai toimeksiantosuhteessa, he eivät luonnollisestikaan ole tässä järjestelmässä vakuutusyhtiöistä riippumattomia. Koko sosiaalivakuutusjärjestelmähän perustuu siihen, että ensi asteessa päätöksen tekee se taho, jossa henkilö on vakuutettu. Tässä päätöksenteossa tarvitaan lääketieteellistä arviointia ja asiantuntemusta. Se voi olla etuuden hakijan toiminta- ja työkyvyn arviointia, syy- ja seuraussuhteiden arviointia tai riskien ja haitan tason arviointia. Asiantuntijalääkäri toimii näitä arvioita tehdessään vakuutuslaitoksen päätöksenteon osana. Hän arvioi hakijan tilannetta suhteuttaen samalla sen lainsäädäntöön ja toisiin hakijoihin ratkaisukäytännön yhtenäisyyden vaalimiseksi. Vaikka vakuutusyhtiön asiantuntijalääkäri ei siis ole edellä sanotun mukaisesti riippumaton vakuutusyhtiöstä, johon hän on työ- tai toimeksiantosuhteessa, tulee hänen yksittäistä asiaa vakuutusyhtiössä käsitellessään olla esteetön sekä toimia puolueettomasti ja asianmukaisesti siten kuin hallintomenettelylaissa säädetään. 2.2 Muutoksenhakulautakuntien lääkärijäsenten puolueettomuus 2.2.1 Oikeusohjeet Keskeisissä sosiaaliturva-asioiden muutoksenhakulautakunnissa (esim. eläkelautakunta, tarkastuslautakunta, työttömyysturvalautakunta ja tapaturmalautakunta) on jäsenten esteellisyydestä asian käsittelyssä voimassa soveltuvin osin, mitä tuomarin esteellisyydestä säädetään oikeudenkäymiskaaren 13 luvussa. Asiasta on eri laeissa (työntekijäin eläkelain 20 ', kansaneläkelain 73 '/sairausvakuutuslain 54 ', työttömyysturvalain 39 ' ja tapaturmavakuutuslain 53 ') nimenomaiset säännökset, joissa todetaan, että asian käsittelyssä lautakunnassa sovelletaan hallintolainkäyttölakia, jollei erikseen toisin säädetä. Hallintolainkäyttölain 76 ':ssä puolestaan säädetään, että oikeudenkäymiskaaren esteellisyysperusteet tulevat sovellettaviksi. Näin 3 (8)
4 ollen ns. tuomarinjäävit koskevat myös muutoksenhakulautakuntien lääkärijäseniä. Suomalaisessa oikeuskäytännössä on vakuutusoikeuden 10.9.1998 antaman ratkaisun myötä omaksuttu se periaate, että sosiaalivakuutuksen muutoksenhakuasteina toimivien lautakuntien ratkaisumenettelyn on täytettävä myös Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan vaatimukset. Sopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen mukaan henkilön oikeuksista päätettäessä jokaisella on oikeus oikeudenkäyntiin riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käytännön mukaan puolueettomuusvaatimuksella tarkoitetaan yhtäältä sitä, ettei tuomarilla saa tosiasiallisesti olla ennakkokäsitystä asiasta tai halua edistää oikeudenkäynnin toisen asianosaisen etua (ns. subjektiivinen puolueettomuus). Toisaalta puolueettomuusvaatimuksella tarkoitetaan sitä, että kaikki oikeutetut epäilyt tässä suhteessa ovat pois suljettuja (ns. objektiivinen puolueettomuus). Viimeksi mainittu vaatimus on usein kiteytetty siten, että tuomioistuimen ei ainoastaan pidä olla puolueeton, vaan sen on myös näytettävä puolueettomalta ulospäin. Tämä vaatimus koskee luonnollisesti myös yksittäistä tuomaria. Suomen perustuslain 21 ':n mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla. Edellä kerrotuista oikeusohjeista seuraa, että sosiaaliturva-asioita muutoksenhakulautakunnissa käsiteltäessä mukana olevien henkilöiden tulee olla puolueettomia ja heidän on myös näytettävä puolueettomalta ulospäin. Kuten edellä on jo todettu, vakuutusoikeus katsoi edellä mainitussa päätöksessään, ettei eläkelautakunnan lääkärijäsen ollut oikeudenkäymiskaaren säännösten nojalla esteellinen toimimaan lääkärijäsenenä asiaa käsiteltäessä, mutta sen sijaan hänen puolueettomuutensa eläkelautakunnassa voitiin objektiivisesti arvioiden 4 (8)
5 katsoa vaarantuneen, koska hän toimi tuomarin asemassa asiassa, jossa toisena asianosaisena oli hänen työnantajansa kanssa samaan vakuutusyhtiöryhmään kuuluva eläkevakuutusyhtiö. Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksen hyväksymisen ja perustuslain perusoikeussäännösten säätämisen myötä myös mm. muutoksenhakulautakuntien puolueettomuuden vaatimukset ovat nähdäkseni tiukemmat kuin aikaisemmin. Tätä puolueettomuutta linjattaessa on mielestäni kiinnitettävä huomiota myös siihen, että etenkin työkyvyttömyyseläkkeiden päätöksentekojärjestelmään kohdistuu yleisesti epäluottamusta. Tästäkin syystä tulisi mielestäni muutoksenhakulautakuntien riippumattomuudelle ja niissä toimivien henkilöiden puolueettomuudelle asettaa tiukat vaatimukset. 2.2.2 Kannanotto Saadun selvityksen mukaan aikaisemmin ei siis esimerkiksi eläkelautakuntaan määrätty lääkärijäseneksi sellaista henkilöä, joka oli eläkevakuutusyhtiön palveluksessa. Lautakuntaan saatettiin kuitenkin määrätä vahinkovakuutusyhtiön tai tapaturmavakuutusyhtiön palveluksessa oleva vakuutuslääkäri. Hän saattoi myös olla ratkaisemassa asiaa, jossa toisena osapuolena oli hänen työnantajansa kanssa samaan vakuutusyhtiöryhmään kuuluva eläkevakuutusyhtiö. Saadun selvityksen mukaan vahinkovakuutusyhtiön palveluksessa oleva vakuutuslääkäri voi edelleen toimia lääkärijäsenenä eläkelautakunnassa. Menettelytapoja on kuitenkin muutettu vakuutusoikeuden päätöksen jälkeen siten, että hän ei enää käsittele työnantajansa kanssa samaan vakuutusyhtiöryhmään kuuluvan eläkevakuutusyhtiön asioita eläkelautakunnassa. Käytännössä sen vakuutusyhtiön päätöksiin kohdistuvat valitusasiat, jossa lääkärijäsen työskentelee vakuutuslääkärinä, ohjataan sellaiselle jaostolle, jossa hän ei toimi jäsenenä. Lautakunnan lääkärijäsenen toimiminen vakuutuslääkärinä Koska muutoksenhakulautakuntien lääkärijäsenten puolueettomuudelle tulee edellä sanotulla tavoin asettaa tiukat vaatimukset, en pidä tyydyttävänä edellä kuvattua tilannetta, jossa valitusasiat jaetaan lääkärijäsenten muista sivutoimista riippuen kulloinkin sopivalle jaostolle. Esimerkiksi eläkelautakunnan lääkärijäsen, joka toimii samanaikaisesti vahinkovakuutusyhtiön vakuutuslääkärinä, on tällaisen käytännön vallitessa pysyvästi esteellinen käsittelemään niitä valitusasioita, joissa 5 (8)
6 toisena osapuolena on hänen työnantajansa kanssa samaan vakuutusyhtiöryhmään kuuluva eläkevakuutusyhtiö. Näin ollen tietty, käytännössä suuri määrä lautakuntaan tulevista valitusasioista on pysyvästi sellaisia, joita hän ei voi käsitellä. Lääkärijäsenet toimivat kuitenkin lautakunnissa asiantuntijoina omilla erikoisaloillaan, eikä kaikissa lautakunnissa ole useita saman erikoisalan asiantuntijalääkäreitä, vaikka lääkärijäsenillä on luonnollisesti varahenkilönsä. Esimerkiksi eläkelautakunnassa on neljä varsinaista lääkärijäsentä, jotka kaikki ovat eri erikoisalojen lääkäreitä ja joiden asiantuntemus tulee käsitykseni mukaan olla koko eläkelautakunnan käytössä. Yhtenäisen ratkaisukäytännön turvaaminen edellyttää, että lääkärijäsen voi arvioida ja käsitellä kaikkia sellaisia lautakunnassa vireillä olevia valitusasioita, jotka vaativat hänen oman erikoisalansa osaamista. Hyväksyttävänä ei nähdäkseni voida pitää sitä, että järjestelmä vinoutuu niin, että yksi lääkärijäsen käsittelee jonkin vakuutusyhtiöryhmän ratkaisuihin kohdistuneita valituksia, toinen toisen jne. Eduskunnassa on parhaillaan käsiteltävänä hallituksen esitys tuomarin esteellisyyttä koskevaksi lainsäädännöksi (HE 78/2000 vp). Esityksen mukaan tuomioistuimen riippumattomuus ja puolueettomuus edellyttävät tuomioistuinlaitoksen sisällä sitä, että tuomioistuimen tapauskohtainen kokoonpano määräytyy yleisten kriteereiden perusteella ilman yksittäistapauksessa tapahtuvaa järjestelyä tai ohjailua. Esityksen mukaan tuomaria tai ratkaisukokoonpanoa ei tule määrätä yksittäisiä juttuja silmälläpitäen, vaan asioiden jakamisessa tuomareille ja kollegion täytäntöönpanon määräytymisessä tulee turvata sattumanvaraisuus. Lakiehdotus on laadittu siitä lähtökohdasta, että lainkäyttöasioita käsittelevien henkilöiden esteellisyysperusteet ovat samat riippumatta siitä, onko kyseessä yleinen lainkäyttö vai hallintolainkäyttö. Ehdotuksessa todetaan lisäksi, että tuomaria koskevia säännöksiä sovellettaisiin myös muuhun tuomioistuimen jäseneen, esittelijään, pöytäkirjanpitäjään sekä henkilöön, joka tuomioistuimessa ratkaisee asian tai voi olla läsnä asiaa ratkaistaessa. Totean vielä, että tuomioistuimen tapauskohtaisen kokoonpanon määräytyminen sattumanvaraisesti ja ilman järjestelyjä taikka ohjailuja on aina ollut suomalaisen oikeusjärjestelmän keskeisiä periaatteita. 6 (8)
7 Jäsenyys useassa lautakunnassa Edellä sanotun perusteella katson, että muutoksenhakulautakuntien lääkärijäsenten tulee olla puolueettomia käsittelemään kaikkia lautakunnassa vireillä olevia oman erikoisalansa valitusasioita, vaikkakin he saattavat luonnollisesti olla esteellisiä käsittelemään juttuja tietyissä yksittäisissä asioissa, jolloin on kysymys hoitosuhteesta taikka siihen verrattavasta muusta yksittäistapauksittaisesta esteellisyysperusteesta. Muutoksenhakulautakuntien lääkärijäsenten ei siis tulisi käsitykseni mukaan toimia lainkaan vakuutusyhtiöissä vakuutuslääkäreinä. Sosiaali- ja terveysministeriön antamasta muutoksenhakulautakuntien lääkärijäsenten pää- ja sivutoimiselvityksestä kävi lisäksi ilmi, että eräät lääkärijäsenet toimivat samanaikaisesti useissa muutoksenhakulautakunnissa joko varsinaisina jäseninä taikka varajäsenenä. Lakisääteinen sosiaaliturva määräytyy usean eri etuus- ja korvausjärjestelmän perusteella. Sosiaaliturvaetuuksien ensisijaisuus toisiinsa nähden samoin kuin niiden yhteensovittaminen on määritelty lainsäädännössä. Mikäli samat henkilöt toimivat jäseninä useissa lautakunnissa, saattaa se aiheuttaa tilanteita, joissa intressit voivat joutua vastakkain. Myös eräät muut muutoksenhakulautakuntien jäsenet kuin lääkärijäsenet toimivat samanaikaisesti jäseninä eri lautakunnissa. Kannanotto tähän asiaan edellyttää lisäselvityksiä ja asia on vireillä olevan kantelun johdosta tutkittavanani. Tästä syystä esitän kannanottoni tähän asiaan vasta myöhemmin, myös lääkärijäsenten osalta. 2.3 Johtopäätös Saatan sosiaali- ja terveysministeriön tietoon edellä 2.2.2 kohdassa esitetyn käsitykseni, jonka mukaan muutoksenhakulautakuntien lääkärijäsenten ei tulisi lainkaan toimia vakuutusyhtiöissä vakuutuslääkäreinä. Havaintojeni mukaan vakuutuslääkärit ja muutoksenhakulautakuntien lääkärijäsenet ovat olleet jossain määrin epätietoisia Euroopan ihmisoikeussopimuksen hyväksymisen ja perustuslain perusoikeussäännösten säätämisen myötä tiukentuneista riippumattomuuden ja puolueettomuuden vaatimuksista. Tästä syystä sosiaali- ja terveysministeriön tulisi nähdäkseni selkeästi määritellä 7 (8)
8 asiantuntijalääkäreiden riippumattomuuden ja puolueettomuuden vaatimukset. Nämä vaatimukset tulisi myös ottaa huomioon lautakuntia nimitettäessä, jossa yhteydessä tulisi myös selvittää lääkärijäsenten pää- ja sivutoimet. Nähdäkseni muutoksenhakulautakuntia ja lääkärijäseniä tulisi myös velvoittaa itse seuraamaan puolueettomuuden vaatimusten toteutumista. Pyydän ministeriötä antamaan 31.5.2001 mennessä selvityksen siitä, mihin toimenpiteisiin ministeriö on asiassa ryhtynyt. Apulaisoikeusasiamies Riitta-Leena Paunio Esittelijäneuvos Lea Haapkylä 8 (8)