EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 24.6.2014 COM(2014) 372 final KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE kolmansille maille myönnetyn makrotaloudellisen rahoitusavun toteutuksesta vuonna 2013 {SWD(2014) 193 final} FI FI
SISÄLLYSLUETTELO 1. JOHDANTO... 3 2. TAUSTAA... 4 2.1. Viime vuosien aikana tapahtunut kehitys... 4 2.2. Makrotaloudellista rahoitusapua koskeva puiteasetus... 5 2.3 Uusien makrotaloudellisten rahoitusaputoimien hyväksymiseen liittyvien ongelmien ratkaiseminen... 6 3. MAKROTALOUDELLISET RAHOITUSAPUTOIMET VUONNA 2013... 6 3.1. Yleiskatsaus... 6 3.2. Yksittäiset toimet avunsaajamaissa vuonna 2013... 7 3.2.1. Bosnia ja Hertsegovina... 7 3.2.2. Georgia... 8 3.2.3. Jordania... 8 3.2.4. Kirgisian tasavalta... 9 3.2.5. Tunisia... 10 3.2.6. Ukraina... 10 4. MAKROTALOUDELLISTEN RAHOITUSAPUVAROJEN ASIANMUKAISEN KÄYTÖN VARMISTAMINEN: OPERATIIVISET ARVIOINNIT JA JÄLKIARVIOINNIT... 11 4.1. Operatiiviset arvioinnit... 11 4.2. Jälkiarvioinnit... 11 5. RAHOITUSAPUPYYNNÖT JA KOMISSION TULEVAT EHDOTUKSET TALOUSARVIOTILANNE... 12 2
KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE Kolmansille maille myönnetyn makrotaloudellisen rahoitusavun toteutus vuonna 2013 1. JOHDANTO Makrotaloudellisella rahoitusavulla, joka on osa EU:n ulkoisen avun kehystä, on tarkoitus kattaa EU:ta maantieteellisesti, taloudellisesti ja poliittisesti lähellä olevien maiden poikkeuksellisia ulkoisia rahoitustarpeita. Sen tavoitteena on lisätä makrotalouden ja rahoitusjärjestelmän vakautta ehdokasmaissa, mahdollisissa ehdokasmaissa ja unionin naapurimaissa sekä kannustaa samalla tarkoituksenmukaisten rakenneuudistusten täytäntöönpanoon. Sillä täydennetään Kansainvälisen valuuttarahaston (IMF) kanssa luotua sopeutus- ja uudistusohjelmaa, joka on myös sen voimaantulon edellytyksenä. Makrotaloudellinen rahoitusapu on maksutasetukiväline. Se toteutetaan joko lainoina, joita varten komissio lainaa tarvittavat varat pääomamarkkinoilta ja lainaa ne edelleen edunsaajamaalle, tai erityisolosuhteissa avustuksina, jotka rahoitetaan EU:n talousarviosta. Vuotta 2013 leimasi makrotaloudellista rahoitusapua koskevien keskeytettyjen lainsäädäntöhankkeiden käsittelyn jatkuminen. Euroopan parlamentti ja neuvosto olivat kaksi vuotta olleet erimielisiä yhteisymmärryspöytäkirjan hyväksymismenettelystä. Yhteisymmärryspöytäkirjassa vahvistetaan talouspoliittiset toimenpiteet, jotka edunsaajamaan on toteutettava. Lainsäädäntövallan käyttäjät saattoivat nyt hyväksyä kolme makrotaloudellista rahoitusapua kokevaa lainsäädäntöpäätöstä: komission vuonna 2011 ehdottamat Georgiaa ja Kirgisian tasavaltaa koskevat päätökset ja sen vuonna 2013 ehdottaman Jordaniaa koskevan päätöksen. Tunisiaa koskeva päätös, jota komissio ehdotti vuonna 2013, hyväksyttäneen vuonna 2014. Alkuvuoden 2014 poliittisten tapahtumien sekä Ukrainan talouden ja maksutasetilanteen suuren haavoittuvuuden vuoksi komissio valmisteli uuden, enintään miljardin euron lainoista muodostuvan rahoitusaputoimen Ukrainaa varten. Neuvosto hyväksyi tätä koskevan päätöksen 14. huhtikuuta 2014 Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 213 artiklan mukaisessa nopeutetussa menettelyssä. Tämä kertomus perustuu useisiin neuvoston päätöksiin ja Euroopan parlamentin ja neuvoston yhteisiin päätöksiin, jotka koskevat makrotaloudellisia rahoitusaputoimia. Se on jatkoa aiempina vuosina annetuille kertomuksille. Siihen liittyy komission yksiköiden valmisteluasiakirja, jossa on yksityiskohtaisempia tietoja ja analyysejä makrotalouden ympäristöstä ja yksittäisten makrotaloudellisten rahoitusaputoimien toteutuksesta. 3
2. TAUSTAA 2.1. Viime vuosien aikana tapahtunut kehitys Vuosien 2008 ja 2009 maailmanlaajuinen talous- ja finanssikriisi, joka vaikutti voimakkaasti nousevan talouden maihin Euroopan unionin lähialueilla, lisäsi huomattavasti pyyntöjä EU:n rahoitustuesta, myös makrotaloudellisesta rahoitusavusta. EU:n ministerineuvosto teki päätöksen neljästä tällaisesta ohjelmasta (Bosnia ja Hertsegovina, Serbia, Armenia ja Georgia) vuoden 2009 lopussa, ja aiemmin hyväksyttyä Kosovon 1 makrotaloudellista rahoitusapua jatkettiin yhdellä vuodella vuonna 2009. EU:n lainsäädäntövallan käyttäjät päättivät vuonna 2010 kahdesta uudesta ohjelmasta (Ukraina ja Moldovan tasavalta). Lissabonin sopimuksen voimaantulon vuoksi neuvosto ja parlamentti hyväksyivät päätökset tällä kertaa yhdessä. Georgiaa ja Kosovoa koskevat toimet saatiin päätökseen vuonna 2010. Komissio sai vuosina 2011, 2012 ja 2013 päätökseen Serbian, Armenian, Moldovan sekä Bosnia ja Hertsegovinan ohjelmien toteutuksen. Taloudellinen kokonaistilanne parani vuonna 2010 ja vuoden 2011 alkupuolella huomattavasti, mikä helpotti jonkin verran makrotaloudelliseen rahoitusapuun oikeutettujen maiden maksutaseisiin kohdistuvia paineita. Rahoitusolosuhteet maailmanlaajuisilla pääomamarkkinoilla heikkenivät merkittävästi vuoden 2011 toiselta puoliskolta lähtien, mikä johtui osittain euroalueen valtionvelkakriisistä. Lisäksi arabikevät ja sitä seurannut poliittinen ja taloudellinen kuohunta Välimeren alueen arabikumppanimaissa 2 lisäsivät näissä maissa talousarvioon ja ulkoiseen rahoitusasemaan kohdistuvia paineita. Tämä kehitys johti makrotaloudellisen rahoitusavun kysynnän lisääntymiseen vuosina 2012 ja 2013. Tukea pyysivät Egyptin, Jordanian ja Tunisian viranomaiset. Lainsäädäntövallan käyttäjät hyväksyivät joulukuussa 2013 päätöksen rahoitusavun myöntämisestä Jordanialle. Samassa kuussa komissio esitti Tunisialle myönnettävää makrotaloudellista rahoitusapua koskevan päätösehdotuksen, jonka lainsäädäntövallan käyttäjät hyväksynevät vuoden 2014 alkupuoliskolla. Komission yksiköt valmistelivat ehdotuksen Egyptiä koskevaksi rahoitusaputoimeksi, mutta sen käsittely keskeytettiin vuoden 2013 jälkipuoliskon tapahtumien vuoksi ja koska Egyptin ja Kansainvälisen valuuttarahaston (IMF) välillä ei ollut vielä sovittu IMF:n maksuohjelmasta. Joidenkin EU:n itäisten naapurimaiden taloudellinen suorituskyky on viime aikoina heikentynyt samalla, kun poliittinen tilanne on joissakin niissä huonontunut huomattavasti. Tämän odotetaan johtavan uusiin makrotaloudellisiin rahoitusaputoimiin. Vuoden 2014 alun tapahtumien ja Ukrainan maksutaseen jatkuvan heikentymisen vuoksi 1 Tämä nimitys ei vaikuta asemaa koskeviin kantoihin, ja se on YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselman 1244 ja Kansainvälisen tuomioistuimen Kosovon itsenäisyysjulistuksesta antaman lausunnon mukainen. 2 Taustatietoa eteläisten naapureiden taloudellisesta kehityksestä saa julkaisusta The EU s neighbouring economies: managing policies in a challenging global environment, Occasional Papers -sarjan julkaisu nro 160, elokuu 2013, PO ECFIN, Euroopan komissio. (http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2013/index_en.htm).. 4
neuvosto hyväksyi huhtikuussa 2014 nopeutetussa menettelyssä (SEUT 213 artikla) uuden Ukrainaa koskevan makrotaloudellisen rahoitusaputoimen. Uusi ohjelma koostuu enintään yhden miljardin euron lainasta, joka on tarkoitus maksaa vuoden 2014 kuluessa. 2.2. Makrotaloudellista rahoitusapua koskeva puiteasetus Euroopan parlamentti totesi jo vuonna 2003, että yksi makrotaloudellisen rahoitusavun keskeisistä puutteista oli pitkä päätöksentekoprosessi: neuvosto hyväksyi tapauskohtaiset päätökset yksittäisistä rahoitusaputoimista Euroopan parlamenttia kuultuaan. Euroopan parlamentti korosti lisäksi tarvetta luoda avoin oikeusperusta koko rahoitusapuvälineelle. Lissabonin sopimuksen tultua voimaan 1. joulukuuta 2009 parlamentti ja neuvosto ovat hyväksyneet yksittäisiä makrotaloudellisia rahoitusaputoimia koskevat lainsäädäntöpäätökset tavanomaista lainsäätämisjärjestystä noudattaen (yhteispäätösmenettely), mikä on johtanut vielä pidempään päätöksentekoprosessiin. Finanssi- ja velkakriisi on kuitenkin osoittanut, että makrotalouden ja rahoitussektorin hätätilanteiden pikainen ratkaiseminen edellyttää kriisinhallintavälinettä, jota voidaan käyttää nopeasti ja tehokkaasti. Vastatakseen makrotaloudellisen rahoitusapuvälineen virtaviivaistamistarpeeseen komissio antoi 4. heinäkuuta 2011 ehdotuksen puiteasetukseksi kolmansille maille myönnettävää makrotaloudellista rahoitusapua koskevista yleisistä säännöksistä 3. Ehdotuksen tärkeimpinä tavoitteina olivat seuraavat: i) tehostaa makrotaloudellista rahoitusapua nopeamman ja tehokkaamman päätöksentekoprosessin avulla; ii) lähentää päätöksentekomenettelyä muihin, pääasiassa ulkosuhteisiin liittyviin rahoitusvälineisiin sovellettaviin päätöksentekomenettelyihin; iii) virallistaa, selkeyttää ja yksinkertaistaa makrotaloudellista rahoitusapua koskevat säännöt. Komission ehdotus johti pitkään lainsäädäntömenettelyyn, jonka aikana lainsäädäntövallan käyttäjät kiistelivät etenkin siitä, millä menettelyllä yhteisymmärryspöytäkirja olisi hyväksyttävä. Ennen kaikkea neuvosto halusi säilyttää olemassa olevan järjestelmän, jossa jokainen kriisissä olevaa maata koskeva yksittäinen makrotaloudellinen rahoitusaputoimi edellyttää erillistä lainsäädäntöpäätöstä. Euroopan parlamentti ei aluksi ollut neuvoston kanssa samaa mieltä, mutta ilmoitti myöhemmin olevansa halukas tekemään neuvoston kanssa asiaa koskevan sopimuksen. Euroopan parlamentti ja neuvosto aikoivat näin ollen hyväksyä komission ehdotuksen uskomatta kuitenkaan komissiolle täytäntöönpanovaltaa päättää makrotaloudellisen rahoitusavun myöntämisestä kolmannelle maalle. Komission mielestä tämä tarkoitti ehdotuksen luonteen muuttumista, ja se katsoi, että jos makrotaloudellista rahoitusapua koskeva puiteasetus hyväksyttäisiin, toimielinten välinen tasapaino järkkyisi pahasti etenkin siksi, että silloin puututtaisiin komission aloiteoikeuteen säädösasioissa. Komissio päättikin peruuttaa ehdotuksensa 8. toukokuuta 2013, mistä seurasi, että parlamentti ja neuvosto tekevät yksittäisiä rahoitusaputoimia koskevat lainsäädäntöpäätökset edelleen tavanomaista lainsäädäntömenettelyä noudattaen. 4 3 KOM(2011) 396 lopullinen, 4.7.2011. 4 Hyväksyessään päätöksen N:o 778/2013/EU makrotaloudellisen lisärahoitusavun myöntämisestä Georgialle Euroopan parlamentti ja neuvosto antoivat yhteisen julistuksen. Siinä kuvastuvat kompromissit, 5
Komission peruutettua ehdotuksensa neuvosto nosti komissiota vastaan kumoamiskanteen unionin tuomioistuimessa SEUT-sopimuksen 263 artiklan mukaisesti. 5 Tapaus on yhä vireillä unionin tuomioistuimessa. Tuoreet kokemukset ja etenkin tarve käynnistää nopeasti uusi makrotaloudellinen rahoitusaputoimi Ukrainassa ovat jälleen tuoneet korostetusti esiin sen, että makrotaloudellisen rahoitusavun kaltainen hätäapuväline on voitava kriisitilanteissa hyväksyä nopeasti. Komissio jatkaa siksi pohdintoja löytääkseen keinoja päätöksentekomenettelyn tehostamiseksi. 2.3 Uusien makrotaloudellisten rahoitusaputoimien hyväksymiseen liittyvien ongelmien ratkaiseminen Siitä lähtien, kun uusi komitologia-asetus 6 tuli voimaan 1. maaliskuuta 2011, Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat olleet eri mieltä eräistä menettelykysymyksistä, jotka liittyvät komission ehdotuksiin myöntää makrotaloudellista rahoitusapua Georgialle ja Kirgisian tasavallalle. Vaikka ehdotusten asiasisällöstä oltiin yksimielisiä, kyseisillä toimielimillä oli erilaiset näkemykset yhteisymmärryspöytäkirjan hyväksymistä koskevasta komiteamenettelystä. Parlamentti vaati käyttämään neuvoa-antavaa menettelyä (jäsenvaltioiden ei-sitova lausunto), kun taas neuvoston mukaan oli käytettävä tarkastelumenettelyä (jäsenvaltioiden sitova lausunto). Kompromissiratkaisu löytyi vihdoin makrotaloudellista rahoitusapua koskevasta puiteasetuksesta käytyjen neuvottelujen ja makrotaloudellisen rahoitusavun myöntämistä Georgialle koskevan sovittelumenettelyn yhteydessä. Lainsäädäntövallan käyttäjät sopivat, että tuleviin toimiin sovelletaan 90 miljoonan euron kynnysarvoa: yli 90 miljoonan euron makrotaloudellisia rahoitusaputoimia koskevan yhteisymmärryspöytäkirjan hyväksymisessä käytetään tarkastelumenettelyä ja tämän määrän suuruisia tai sitä pienempiä määriä koskevissa toimissa käytetään neuvoa-antavaa menettelyä. Tämä kompromissi (joka kuvastuu myös alaviitteessä 4 mainitussa yhteisessä julistuksessa) mahdollisti Georgialle myönnettävää makrotaloudellista rahoitusapua koskevan päätöksen hyväksymisen elokuussa 2013 ja Kirgisian tasavaltaa koskevan vastaavan päätöksen hyväksymisen lokakuussa 2013. 3. MAKROTALOUDELLISET RAHOITUSAPUTOIMET VUONNA 2013 3.1. Yleiskatsaus Bosnia ja Hertsegovinalle myönnetty makrotaloudellinen rahoitusapu (yhteensä 100 miljoonaa euroa lainoina), joka hyväksyttiin vuonna 2009, saatiin päätökseen vuonna 2013. Rahoitusaputoimen ensimmäinen ja toinen erä, joiden kummankin arvo oli 50 miljoonaa euroa, maksettiin helmi- ja syyskuussa 2013. joihin nämä kaksi lainsäädäntövallan käyttäjää päätyivät puiteasetusta koskevissa neuvotteluissa ja Georgiasta annettua päätöstä koskevassa sovittelumenettelyssä (EUVL L 218, 14.8.2013, s. 18). Julistus on poliittinen sopimus, jolla ei ole oikeudellisesti sitovaa vaikutusta. 5 Asia C-409/13. 6 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 182/2011, annettu 16. helmikuuta 2011. 6
Kuten edellä on todettu, makrotaloudellisen rahoitusapuvälineen käytön jatkuminen vuonna 2013 mahdollisti kahden kaksi vuotta keskeytettynä olleen makrotaloudellista rahoitusapua koskevan päätöksen ja kahden uuden päätöksen (Jordania ja Tunisia) hyväksymisen. Lainsäädäntövallan käyttäjät hyväksyivät elokuussa 2013 komission vuonna 2011 tekemän ehdotuksen makrotaloudellisen rahoitusavun myöntämisestä Georgialle (yhteensä 23 miljoonaa euroa lainoina ja 23 miljoonaa euroa avustuksina). Tämän rahoitusaputoimen mukaiset maksut voidaan aloittaa, kunhan Georgia sopii IMF:n kanssa uudesta maksuohjelmasta. Komission vuonna 2011 tekemä ehdotus poikkeuksellisen makrotaloudellisen rahoitusavun myöntämisestä Kirgisian tasavallalle hyväksyttiin lokakuussa 2013 (15 miljoonaa euroa lainoina ja 15 miljoonaa euroa avustuksina). Komissio keskustelee parhaillaan Kirgisian viranomaisten kanssa makrotaloudelliseen rahoitusapuun liittyvistä asiakirjoista. Sekä ensimmäinen että toinen erä on tarkoitus maksaa vuonna 2014. Komissio teki huhtikuussa 2014 ehdotuksen uudeksi lainsäädäntöpäätökseksi 180 miljoonan euron myöntämisestä Jordanialle lainoina. Ehdotus hyväksyttiin joulukuussa 2013. Jordanian viranomaiset ja EU allekirjoittivat yhteisymmärryspöytäkirjan ja lainasopimuksen 18. maaliskuuta 2014. Sekä ensimmäinen että toinen erä on tarkoitus maksaa vuonna 2014. Komissio teki joulukuussa 2013 uuden lainsäädäntöehdotuksen enintään 250 miljoonan euron makrotaloudellisen rahoitusavun myöntämisestä Tunisialle lainojen muodossa. Lainsäädäntövallan käyttäjät hyväksyivät päätöksen toukokuussa 2014. Rahoitusapu, jonka määrä korotettiin lainsäädäntömenettelyn kuluessa 300 miljoonaan euroon, on tarkoitus panna täytäntöön vuosina 2014 2015. Vuosina 2002 ja 2010 hyväksyttiin kaksi päätöstä yhteensä 610 miljoonan euron makrotaloudellisen rahoitusavun myöntämisestä Ukrainalle. Pitkittyneen neuvottelumenettelyn vuoksi täytäntöönpanoa ei kuitenkaan voitu aloittaa vuonna 2013. Yhteisymmärryspöytäkirja allekirjoitettiin helmikuussa ja lainasopimus maaliskuussa 2013, ja ne ratifioitiin vuotta myöhemmin. Tämän makrotaloudellisen rahoitusavun maksaminen edellyttää, että Ukrainan viranomaiset ja IMF sopivat IMF:n maksuohjelmasta. Maksut on tarkoitus suorittaa vuosina 2014 2015. 3.2. Yksittäiset toimet avunsaajamaissa vuonna 2013 3.2.1. Bosnia ja Hertsegovina Neuvosto hyväksyi vuonna 2009 Bosnia ja Hertsegovinalle lainoina myönnettävän enintään 100 miljoonan euron makrotaloudellisen rahoitusavun. Yhteisymmärryspöytäkirja ja lainasopimus allekirjoitettiin marraskuussa 2010, mutta lainasopimus ratifioitiin vasta elokuussa 2011. Tämä johtui osittain siitä, että hallituksen muodostaminen kesti pitkään lokakuun 2010 parlamenttivaalien jälkeen. Makrotaloudellista rahoitusapua ei maksettu vuonna 2012, koska viranomaiset eivät noudattaneet yhteisymmärryspöytäkirjassa sovittuja ehtoja. Euroopan komissio pidensi makrotaloudellisen rahoitusavun saatavuusaikaa yhdellä vuodella 7. marraskuuta 2013 7
saakka sen jälkeen, kun IMF:n kanssa oli sovittu uudesta valmiusluottojärjestelystä ja viranomaiset olivat toteuttaneet toimia julkisen talouden kestävyyden parantamiseksi. Ensimmäinen ja toinen erä, molemmat arvoltaan 50 miljoonaa euroa, maksettiin vuonna 2013. Talouskasvu oli negatiivista vuonna 2012 (BKT:n kasvu oli -0,9 prosenttia), mutta lähti taas hitaaseen nousuun vuonna 2013. Sen odotetaan päätyvän 1,5 prosenttiin osittain maan pääkauppakumppanien talouden elpymisen ansiosta. IMF:n kanssa tehty noin 400 miljoonan euron 24 kuukauden valmiusluottojärjestely on pysynyt aikataulussa huolimatta loppuvuoden 2013 poliittisista jännitteistä, jotka viivästyttivät kuudennen erän maksamista. Tammikuussa 2014 valmiusluottojärjestelyä jatkettiin kesäkuuhun 2015 saakka ja siihen lisättiin 300 miljoonaa euroa loppuvuodesta 2014 ilmenneiden suurentuneiden rahoitustarpeiden vuoksi. 3.2.2. Georgia Venäjän ja Georgian välillä elokuussa 2008 tapahtuneen sotilaallisen konfliktin seurauksena EU sitoutui avunantajien konferenssissa myöntämään kattavan, enintään 500 miljoonan euron apupaketin Georgian taloudellisen elpymisen tukemiseksi. Tähän pakettiin sisältyi kaksi potentiaalista makrotaloudellisen rahoitusavun ohjelmaa, joiden kummankin arvo oli 46 miljoonaa euroa. Ensimmäinen saatiin onnistuneesti päätökseen vuosina 2009 ja 2010, mutta toista ohjelmaa koskevan lainsäädäntöpäätöksen hyväksyminen viivästyi kaksi vuotta, koska Euroopan parlamentin ja neuvoston välillä oli erimielisyyttä siitä, millä menettelyllä yhteisymmärryspöytäkirja olisi hyväksyttävä. Päätös toisesta ohjelmasta, joka koostuu määrältään yhtä suurista lainoista ja avustuksista, hyväksyttiin lopulta elokuussa 2013. Makrotaloudellisen rahoitusavun maksaminen edellyttää kuitenkin IMF:n maksuohjelmaa. IMF:n ohjelman voimassaolo päättyi huhtikuussa 2014, eikä sen mukaisesti suoritettu yhtään maksua, koska Georgian viranomaiset pitivät ohjelmaa ennalta varautuvana. Georgian viranomaiset ja IMF neuvottelevat kuitenkin parhaillaan seuraavasta järjestelystä, johon saattaa liittyä IMF:n varojen käyttöä ja joka voisi mahdollistaa tämän rahoitusaputoimen täytäntöönpanon. BKT:n kasvu hidastui Georgiassa 3,2 prosenttiin vuonna 2013, kun se vuonna 2012 oli 6,2 prosenttia. Ulkoinen haavoittuvuus aiheutti edelleen huolta, mistä ovat esimerkkeinä supistuva mutta edelleen suuri vaihtotaseen alijäämä suhteessa BKT:hen, suuri ulkomainen bruttovelka ja ulkomaisten suorien sijoitusten väheneminen. Vuoden 2013 viimeisellä neljänneksellä Georgian talous alkoi näyttää elpymisen merkkejä, ja suuntaus jatkui tammi helmikuuhun 2014: BKT:n kasvu ja inflaatio kiihtyivät ulkomaisen ja kotimaisen kysynnän vilkastuessa. 3.2.3. Jordania Ulkoiset alueelliset talouden sokit ovat kolmen viime vuoden aikana heikentäneet Jordanian tilannetta voimakkaasti. Syyrian selkkauksen taloudelliset ja yhteiskunnalliset seuraukset, joita on aiheuttanut maahan saapuva kasvava pakolaisvirta, Egyptistä tulevien maakaasutoimitusten toistuvat häiriöt, heikko globaali taloustilanne ja korkeat energian maailmanmarkkinahinnat ovat kaikki vähentäneet voimakkaasti ulkomaisia tuloja ja hidastaneet BKT:n kasvua, joka oli 3,3 prosenttia vuonna 2013. Tässä tilanteessa Jordania sopi elokuussa 2012 IMF:n kanssa kahden miljardin Yhdysvaltain dollarin arvoisesta (800 prosenttia kiintiöstä) 36 kuukauden valmiusluottojärjestelystä. 8
Tuoreimman arvioinnin mukaan ohjelma on pysynyt jotakuinkin aikataulussa, ja puolet sen kokonaismäärästä oli maksettu vuoden 2013 lopussa. Saatuaan joulukuussa 2012 makrotaloudellista rahoitusapua koskevan virallisen pyynnön komissio esitti 29. huhtikuuta 2013 päätösehdotuksen Jordanialle lainojen muodossa myönnettävästä enintään 180 miljoonan euron makrotaloudellisesta rahoitusavusta. Parlamentti ja neuvosto hyväksyivät päätöksen 11. joulukuuta 2013. Yhteisymmärryspöytäkirja ja lainasopimus allekirjoitettiin 18. maaliskuuta 2014. Jordanian rahoitusaputoimen on tarkoitus täydentää varoja, joita IMF myöntää valmiusluottojärjestelyn kautta, ja se maksettaneen kahdessa erässä vuoden 2014 aikana. Rahoitusavulla on tarkoitus tukea uudistuksia, jotka koskevat julkista varainhoitoa ja verotusta, sosiaalista turvaverkostoa ja työmarkkinoita, investointiympäristöä ja kauppaa sekä energia-alaa. 3.2.4. Kirgisian tasavalta Komissio esitti 20. joulukuuta 2011 päätösehdotuksen Kirgisian tasavallalle myönnettävästä enintään 30 miljoonan euron makrotaloudellisesta rahoitusavusta (15 miljoonaa euroa lainoina ja 15 miljoonaa euroa avustuksina). Tämä poikkeuksellinen rahoitusaputoimi toteutettiin makrotaloudellisen rahoitusavun tavanomaisen maantieteelliseen soveltamisalan ulkopuolella. Sen tekivät perustelluksi demokratiaa tukevien poliittisten ja taloudellisten uudistusten nopea eteneminen sekä maan sijainti alueella, jolla on taloudellista ja poliittista merkitystä EU:lle. Kirgisia sopi samaan aikaan IMF:n kanssa kolmivuotisesta ohjelmasta, joka jatkuu kesäkuusta 2011 kesäkuuhun 2014 ja jota tuetaan 102,3 miljoonan Yhdysvaltain dollarin laajennetulla luottojärjestelyllä. Makrotaloudellisen rahoitusavun myöntämistä koskeva päätös hyväksyttiin vasta kahden vuoden viiveen jälkeen, 22. lokakuuta 2013, koska lainsäädäntövallan käyttäjät olivat olleet eri mieltä siitä, millä menettelyllä yhteisymmärryspöytäkirja olisi hyväksyttävä (ks. 2.3 kohta). Jos makrotaloudelliseen rahoitusapuun liittyvistä asiakirjoista parhaillaan käytävät keskustelut saadaan onnistuneesti päätökseen, molemmat erät voidaan maksaa vuonna 2014. BKT supistui 0,9 prosenttia vuonna 2012, mikä johtui Kirgisian kultatuotannon 40 prosentin supistumisesta, mutta tämän jälkeen talous lähti uudestaan kasvuun vuonna 2013. BKT:n kasvun arvioidaan olleen 7,8 prosenttia vuonna 2013 sekä kultatuotannon elpymisen (siitä huolimatta, että kullan hinta laski 25 prosenttia vuonna 2013) että muilla aloilla kuin kultatuotannossa tapahtuneen voimakkaan kehityksen ansiosta. Inflaatio pysyi vuonna 2013 hallinnassa, noin 7,0 prosentissa. Kirgisian hallitus onnistui hieman ylittämään julkisen talouden vuoden 2013 tavoitteensa, ja julkisen talouden alijäämä jäi 5,2 prosenttiin suhteessa BKT:hen. Tämä johtui odotettua voimakkaammasta kasvusta ja melko suuresta tuonnista, joiden ansiosta arvonlisävero- ja tuloverotulot kasvoivat. Vaihtotaseen alijäämän odotetaan senkin kaventuvan 10,4 prosenttiin vuonna 2013. Ulkomainen julkinen velka supistui hieman noin 44,6 prosenttiin BKT:stä vuoden 2013 loppuun mennessä. Tuonnin lisääntymisen seurauksena valuuttavaranto supistui ja vastasi 3,3 kuukauden tuontia, kun se vuotta aiemmin oli vastannut 3,7 kuukauden tuontia. Kirgisian tasavallan IMF-ohjelma etenee suurin piirtein aikataulussa. 9
3.2.5. Tunisia Tunisia pääsi huhtikuun 2013 puolivälissä sopimukseen IMF:n kanssa 24 kuukauden valmiusluottojärjestelystä, jonka arvo on 1,75 miljardia Yhdysvaltain dollaria. IMF:n johtokunta hyväksyi järjestelyn kesäkuussa 2013. Tunisian hallitus pyysi tässä yhteydessä elokuussa 2013 EU:lta 500 miljoonan euron makrotaloudellista rahoitusapua. Komissio teki tämän johdosta 5. joulukuuta ehdotuksen Tunisialle myönnettävästä enintään 250 miljoonan euron makrotaloudellisesta rahoitusavusta, joka maksettaisiin lainana kolmessa erässä vuoden 2014 sekä vuoden 2015 alkupuoliskon aikana. Parlamentissa ja neuvostossa käydyissä keskusteluissa rahoitusavun määrää korotettiin 300 miljoonaan euroon. Lainsäädäntövallan käyttäjät hyväksyivät tätä rahoitusaputoimea koskevan päätöksen toukokuussa 2014. Poliittisen kriisin jatkuminen yhdistettynä huonoon viljasatoon ja heikkoon ulkomaiseen kysyntään vaikuttivat vuonna 2013 kielteisesti BKT:n kasvuun, jonka odotetaan jäävän 2,6 prosenttiin. Tuoreimmat arviot julkisen talouden kehityksestä ja vaihtotaseesta viittaavat 8,8 ja 8,2 prosentin alijäämiin suhteessa BKT:hen, mikä on huomattavasti enemmän kuin IMF:n alkuperäisissä ennusteissa. Valuuttavarantojen arvioitiin vastaavan juuri ja juuri kolmen kuukauden tuontia vuoden 2013 lopussa. Vuoden 2014 alun myönteisestä poliittisesta kehityksestä (uuden perustuslain hyväksyminen ja toimitusministeriönä toimivan hallituksen nimittäminen) huolimatta makrotalouden näkymiin kohdistuu edelleen suuria riskejä. Heikon maailmanlaajuisen kasvun ilmapiirissä Tunisialla on merkittäviä ulkoisia rahoitusvaikeuksia ja budjettirajoituksia. Sen haavoittuvuutta lisäävät myös kasvavat sisäiset turvallisuusuhat ja alueelliseen vakauteen kohdistuvat kohtalaiset riskit. Väliaikaisen hallituksen olisi käynnissä olevan IMF:n ohjelman tuella toteutettava tarvittavat rakenneuudistukset, joiden tarkoituksena on lisätä osallistavaa kasvua sekä korjata ulkoista epätasapainoa ja julkisen talouden epätasapainoa. 3.2.6. Ukraina Jatkuvan ulkoisen rahoitusvajeen vuoksi ja maan taloudellisen uudistusprosessin tukemiseksi EU teki heinäkuussa 2010 päätöksen enintään 500 miljoonan euron makrotaloudellisen rahoitusavun myöntämisestä Ukrainalle. Kun tämä yhdistetään vuonna 2002 hyväksytystä makrotaloudellisesta rahoitusavusta vielä jäljellä oleviin 110 miljoonaan euroon, makrotaloudellisen rahoitusapupaketin arvoksi tulee enintään 610 miljoonaa euroa. Se annettaisiin lainojen muodossa ja maksettaisiin kolmessa erässä. Yhteisymmärryspöytäkirja ja lainasopimus allekirjoitettiin maaliskuussa 2013, ja Ukrainan parlamentti ratifioi ne maaliskuussa 2014. Ukraina kärsii vakavasta makrotalouden epätasapainosta, ja yhä jatkuva poliittinen myllerrys luo paljon epävarmuutta. BKT:n kasvu pysähtyi vuosina 2012 2013, ja sen oletetaan laskeneen 10 prosentilla vuoden 2014 ensimmäisellä neljänneksellä. Inflaatio kääntyi negatiiviseksi vuonna 2013 ja oli -0,2 prosenttia. Julkisen talouden alijäämä kasvoi 6,5 7,5 prosenttiin vuonna 2013. Vaikka julkisen talouden kokonaisvelkaantumisaste vaikutti kansainvälisen mittapuun mukaan olevan hallittavissa (41 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2013), Ukrainan oli lyhennettävä velkaansa huomattavasti vuonna 2013. Sen vaikeana tehtävänä oli pidentää laina-aikaa kestävillä koroilla, kunnes viranomaiset saivat joulukuussa Venäjältä kolmen miljardin 10
Yhdysvaltain dollarin suuruisen rahoitustuen. Viennin vähentyminen johti vaihtotaseen alijäämän pahenemiseen, ja sen arvioidaan olevan 10 prosenttia suhteessa BKT:hen. Valuuttavaranto oli vuoden 2014 helmikuun loppuun mennessä supistunut vastaamaan vain seuraavan vuoden kahden kuukauden tuontia. Tämä johtui suuresta vaihtotaseen alijäämästä, hryvniaan kohdistuneista paineista ja vuoden 2013 viimeisellä neljänneksellä toteutetusta mittavasta velanmaksusta. Akuutti poliittinen kriisi heikensi taloustilannetta entisestään vuoden 2014 ensimmäisinä kuukausina. BKT:n kasvun arvioidaan hidastuneen vuositasolla noin 3 4 prosenttia tammikuussa ja helmikuussa 2014. Vuoden 2014 alun poliittisten tapahtumien ja Ukrainan talouden ja maksutaseen akuutin haavoittuvuuden vuoksi komissio valmisteli Ukrainaa varten uuden makrotaloudellisen rahoitusaputoimen, jonka arvo on enintään yksi miljardi euroa lainoina. Rahoitusaputoimea koskeva päätös hyväksyttiin SEUT-sopimuksen 213 artiklan mukaisessa nopeutetussa menettelyssä 14. huhtikuuta 2014. Sen maksamisen edellytyksenä on IMF:n kanssa sovittava järjestely ja yhteisymmärryspöytäkirjassa vahvistettujen poliittisten ehtojen noudattaminen. Yhteisymmärryspöytäkirjasta neuvoteltiin huhtikuussa, ja Ukrainan parlamentin on tarkoitus allekirjoittaa ja ratifioida se toukokuussa. IMF:n johtokunta hyväksyi huhtikuussa 2014 Ukrainaa koskevan 24 kuukauden valmiusluottojärjestelyn, jonka arvo on enintään 17 miljardia Yhdysvaltain dollaria. Sen ansiosta voidaan aloittaa sekä vuosina 2002 ja 2010 että vuonna 2014 hyväksyttyjen rahoitusaputoimien mukaisten maksujen suorittaminen. 4. MAKROTALOUDELLISTEN RAHOITUSAPUVAROJEN ASIANMUKAISEN KÄYTÖN VARMISTAMINEN: OPERATIIVISET ARVIOINNIT JA JÄLKIARVIOINNIT 4.1. Operatiiviset arvioinnit EU:n varainhoitoasetuksen vaatimusten mukaisesti komissio toteuttaa ulkopuolisten konsulttien tuella operatiivisia arviointeja saadakseen riittävät takeet siitä, että hallintomenettelyt ja rahoitusketjut toimivat edunsaajamaassa. Operatiivisissa arvioinneissa keskitytään julkisen talouden hallinnointijärjestelmiin ja erityisesti valtiovarainministeriön ja keskuspankin menettelyihin ja organisaatioon ja ennen kaikkea niiden tilien hoitoon, joille maksetaan EU:n varoja. Arvioinneissa kiinnitetään lisäksi erityishuomiota ulkoisten tilintarkastuslaitosten työskentelytapaan, riippumattomuuteen, työohjelmiin ja niiden tekemien tarkastusten tehokkuuteen. Myös julkisten hankintojen keskusjärjestelmiä tarkastellaan. Vuonna 2013 komissio suoritti operatiivisia arviointeja Jordaniassa, Egyptissä ja Tunisiassa. 4.2. Jälkiarvioinnit EU:n varainhoitoasetuksen mukaisesti komissio tekee makrotaloudellisten rahoitusapuohjelmien jälkiarviointeja makrotaloudellisen rahoitusavun vaikutusten arvioimiseksi. Jälkiarviointien päätavoitteena on i) analysoida makrotaloudellisen rahoitusavun taloudellisia vaikutuksia edunsaajamaan talouteen ja erityisesti sen ulkoisen rahoitusaseman kestävyyteen ja ii) arvioida EU:n tukitoimien lisäarvoa. Vuonna 2013 11
saatiin päätökseen Serbian, Moldovan ja Armenian kanssa toteutettuja makrotaloudellisia rahoitusaputoimia koskevat jälkiarvioinnit. 7 Serbialle myönnettyä makrotaloudellista rahoitusapua koskevan ohjelman jälkiarvioinnissa päädyttiin siihen, että apu oli yhdessä IMF:n paketin kanssa auttanut estämään Serbian talouden vaipumisen vakavaan talouskriisiin. Serbian julkisen talouden tilanne ja ulkoinen rahoitusasema olivat kuitenkin edelleen hauraat, ja niihin kohdistui runsaasti riskejä ja haasteita. Moldovaa koskeneessa jälkiarvioinnissa makrotaloudellisella rahoitusaputoimella todettiin olleen positiivinen nettovaikutus Moldovan talouteen. Se mahdollisti julkisen talouden asteittaisemman vakauttamisen kuin olisi muuten ollut mahdollista kriisin jälkeen, mikä edisti talouden kasvua vuosina 2010 2012. Joitakin rakenneuudistuksia edistettiin kytkemällä erien maksaminen tiettyihin Moldovan viranomaisten kanssa sovittuihin ja muiden avunantajien kanssa koordinoituihin erityisehtoihin. Armeniaa koskeneessa jälkiarvioinnissa löydettiin näyttöä makrotaloudellisen rahoitusavun vahvistavasta vaikutuksesta vero- ja tullipolitiikan uudistamiseen. Täyttä varmuutta ei kuitenkin saatu vaikutuksesta muiden alojen, esimerkiksi eläkejärjestelmän, uudistukseen: koska kansallinen sitoutuminen uudistukseen oli jo suurta, se olisi erittäin todennäköisesti toteutettu ilman makrotaloudellista rahoitusaputoimeakin. 5. RAHOITUSAPUPYYNNÖT JA KOMISSION TULEVAT EHDOTUKSET TALOUSARVIOTILANNE Vuonna 2014 on tarkoitus toteuttaa seuraavat makrotaloudelliset rahoitusaputoimet: i) jo hyväksytyt neljä päätöstä, jotka koskevat Kirgisian tasavallalle, Jordanialle, Georgialle ja Ukrainalle myönnettävää makrotaloudellista rahoitusapua; ii) komission vuonna 2013 ehdottama päätös, joka koskee Tunisialle myönnettävää makrotaloudellista rahoitusapua ja jonka täytäntöönpano on tarkoitus aloittaa vuonna 2014; iii) yksi uusi Ukrainaa koskeva rahoitusapupäätös, jonka neuvosto hyväksyi huhtikuussa 2014 ja joka on tarkoitus panna täytäntöön vuonna 2014; ja iv) enintään kaksi uutta ohjelmaa, jotka perustuvat Euroopan naapuruuspolitiikan piiriin kuuluvista maista tähän mennessä vastaanotettuihin pyyntöihin (tällä hetkellä Armenia ja Egypti). Kuten edellä on todettu, Kirgisian makrotaloudellisen rahoitusavun kaksi erää (15 miljoonaa euroa lainoina ja 15 miljoonaa erää avustuksina) on tarkoitus maksaa vuonna 2014. Sama koskee Jordanialle myönnettävää makrotaloudellista rahoitusapua (180 miljoonaa euroa lainoina). 7 Kaikki jälkiarvioinnit ovat luettavissa talouden ja rahoituksen pääosaston verkkosivustolla: http://ec.europa.eu/dgs/economy_finance/evaluation/completed/index_en.htm. 12
Vuosina 2002 ja 2010 hyväksyttiin Ukrainaa koskeva ohjelma (610 miljoonaa euroa lainoina), jonka edellytyksenä on yhteisymmärryspöytäkirjassa vahvistettujen ehtojen noudattaminen ja jonka erät on nyt tarkoitus maksaa vuosina 2014 2015. Ukrainalle myönnettävä uusi miljardin euron makrotaloudellinen rahoitusapu, joka hyväksyttiin huhtikuussa 2014, on tarkoitus panna kokonaan täytäntöön vuonna 2014. Tunisialle myönnettävää 300 miljoonan euron makrotaloudellista rahoitusapua (myös lainoina) koskevan, toukokuussa 2014 hyväksytyn lainsäädäntöpäätöksen mukaiset maksut on tarkoitus toteuttaa kolmessa erässä vuosina 2014 2015. Edellä mainittujen toimien täysi täytäntöönpano edellyttää niitä koskevissa yhteisymmärryspöytäkirjoissa vahvistettujen poliittisten ehtojen noudattamista. Jos IMF:n ja Georgian välillä parhaillaan käytävät keskustelut johtavat uuteen IMF:n maksuohjelmaan ja jos Georgian viranomaiset ja EU saavat sovittua yhteisymmärryspöytäkirjasta, Georgiaa koskevan rahoitusapupäätöksen (23 miljoonaa euroa lainoina ja 23 miljoonaa euroa avustuksina) täytäntöönpano voi alkaa vuonna 2014. Komissio vastaanotti helmikuussa 2014 Armenialta uuden makrotaloudellista rahoitusapua koskevan pyynnön. Rahoitusapu olisi jatkoa vuonna 2012 päättyneelle rahoitusapuohjelmalle, ja sen tarkoituksena olisi auttaa maata kattamaan jäljellä oleva ulkoinen rahoitusvaje, jota ennustetaan vuosille 2014 2015. Se täydentäisi varoja, jotka saadaan 7. maaliskuuta 2014 hyväksytyn IMF:n uuden rahoitusjärjestelyn (125 miljoonan Yhdysvaltain dollarin suuruinen laajennettu rahoitusjärjestely) mukaisesti. Egypti uusi pyyntönsä 500 miljoonan euron makrotaloudellisesta rahoitusavusta marraskuussa 2012. Komissio oli tämän perusteella harkinnut tekevänsä ehdotuksen, joka mahdollisesti koostuisi 450 miljoonan euron lainasta ja 50 miljoonan euron avustuksesta. Kesäkuussa 2013 toteutettiin myös operatiivinen arviointi, jossa tarkasteltiin Egyptin julkisen talouden hallinnointijärjestelmän rahoitusketjuja ja tarkastuksia. Ehdotuksen käsittely on kuitenkin keskeytetty vuoden 2013 loppupuolen poliittisten tapahtumien vuoksi ja koska Egypti ja IMF eivät ole vielä sopineet IMF:n maksuohjelmasta. Komissio saattaa esittää Moldovalle myönnettävää makrotaloudellista rahoitusapua koskevan ehdotuksen, koska maan taloustilanne on heikentynyt ja se on hiljattain käynyt keskusteluja IMF:n kanssa uudesta ohjelmasta. Jäljempänä olevassa taulukossa esitetään yleiskatsaus avustuksina myönnettävän makrotaloudellisen rahoitusavun maksusitoumuksista ja maksuista vuosina 2012, 2013 ja 2014 (taulukko on suuntaa antava). Vuoden 2014 ennuste on hyvin alustava ja sisältää vain ne makrotaloudelliset rahoitusaputoimet, joista komissio on tehnyt ehdotuksen tai jotka lainsäädäntövallan käyttäjät ovat jo hyväksyneet. Lainoina myönnettävän makrotaloudellisen rahoitusavun kokonaislainakanta oli vuoden 2013 lopussa 582 miljoonaa euroa. Tämä summa katetaan ulkosuhteisiin liittyvien hankkeiden takuurahastosta 8, jota rahoitetaan yhdeksän prosentin rahoitusasteella jäljellä olevasta määrästä. Rahastosta katetaan makrotaloudellisen rahoitusavun lainojen lisäksi 8 Lisätietoja löytyy komission kertomuksesta Euroopan parlamentille ja neuvostolle yleisestä talousarviosta katettavien takauksien käytöstä. 13
Euratomin lainat ja EIP:n lainat kolmansille maille, ja sitä rahoitetaan EU:n talousarviosta. Makrotaloudellisen rahoitusavun lainojen maksujen arvioidaan vuonna 2014 nousevan noin 1,8 miljardiin euroon, mikä vastaisi takuurahaston rahoittamista noin 160 miljoonalla eurolla. Luvuissa ei kuitenkaan ole otettu huomioon mahdollisia uusia rahoitusaputoimia, joista komissio ei vielä ole tehnyt ehdotusta. Makrotaloudellisen rahoitusavun (MFA) maksusitoumukset ja maksut vuosina 2012 2014 euroina 2012 2013 2014 (ohjeellinen) Avustusten maksusitoumusmäärärahat talousarviossa 95 550 000 94 550 000 60 000 000 Sitoumukset, yhteensä 498 316 173 856 Operatiiviset arvioinnit, PEFA-tutkimukset, jälkiarvioinnit 498 316 173 856 250 000 MFA Kirgisian tasavalta (päätös hyväksytty) 15 000 000 MFA Georgia (päätös hyväksytty) päätetään myöh. Muut mahdolliset MFA-toimet (esim. Moldova, Egypti, Armenia) päätetään myöh. Sitomattomat talousarviomäärärahat 95 051 684 94 376 144 Avustusten maksumäärärahat talousarviossa 79 050 000 56 339 890 52 153 011 Maksut, yhteensä 30 325 812 529 345 Operatiiviset arvioinnit, PEFA-tutkimukset, jälkiarvioinnit 325 812 529 345 MFA Moldova (päätös hyväksytty) 30 000 000 MFA Kirgisian tasavalta (päätös hyväksytty) 15 000 000 MFA Georgia (päätös hyväksytty) päätetään myöh. Muut mahdolliset MFA-toimet (esim. Moldova, Egypti, Armenia) päätetään myöh. Avustusmaksujen käyttämättömät määrärahat 48 724 188 55 810 545 Lainoina myönnetyn makrotaloudellisen rahoitusavun (MFA) maksut, yhteensä 39 000 000 100 000 000 Armenia (päätös hyväksytty) 39 000 000 Bosnia ja Hertsegovina (päätös hyväksytty) 100 000 000 Kirgisian tasavalta (päätös hyväksytty) 15 000 000 Jordania (päätös hyväksytty) 180 000 000 Tunisia (päätös hyväksytty) 200 000 000 Ukraina I (päätös hyväksytty) 360 000 000 Ukraina II (päätös hyväksytty) 1000 000 000 Georgia (päätös hyväksytty) päätetään myöh. Muut mahdolliset MFA-toimet (esim. Moldova, Egypti, Armenia) päätetään myöh. 14