Laura Terho, lakimies HTO/Haite 9.11.2016 MUISTIO STM049:00/2015 1(6) VALTIONEUVOSTON ASETUS NAISIIN KOHDISTUVAN VÄKIVALLAN JA PERHE- VÄKIVALLAN TORJUNNAN TOIMIKUNNASTA YLEISPERUSTELUT 1 Nykytila ja sen arviointi 1.1 Istanbulin sopimuksen 10 artiklassa tarkoitettu yhteensovittamiselin Euroopan neuvoston yleissopimus naisiin kohdistuvan väkivallan ja perheväkivallan ehkäisemisestä ja torjumisesta (SopS 52 53/2015, Istanbulin sopimus) tuli Suomessa voimaan 1 päivänä elokuuta 2016. Se velvoittaa osapuolia kansalliseen koordinointiin naisiin kohdistuvan väkivallan ja perheväkivallan ehkäisyssä ja torjumisessa. Istanbulin sopimuksen 10 artiklan 1 kohdan mukaan osapuolet nimeävät tai asettavat yhden tai useamman virallisen elimen vastaamaan sellaisten toimintaperiaatteiden ja toimien yhteensovittamisesta, täytäntöönpanosta, seurannasta ja arvioinnista, jotka on tarkoitettu kaikkien Istanbulin sopimuksen soveltamisalaan kuuluvien väkivallan muotojen ehkäisemiseksi ja torjumiseksi. Nämä elimet sovittavat yhteen 11 artiklassa tarkoitettua tietojen kokoamista, tarkastelevat sen tuloksia ja tiedottavat niistä. Artiklassa tarkoitettu elin voi olla olemassa oleva tai erikseen perustettava valtiollinen instituutio. Sen koko ja rahoitus ovat sopimusvaltion harkinnassa. Artiklan 2 kohdan mukaan osapuolet varmistavat, että elimet saavat yleisluonteista tietoa Istanbulin sopimuksen VIII luvun mukaisesti toteutetuista toimista. Kyseinen luku koskee kansainvälistä yhteistyötä. Artiklan 3 kohdan mukaan osapuolet varmistavat, että elimet pystyvät viestimään suoraan muissa osapuolissa toimivien vastaavien elinten kanssa ja edistämään suhteita niihin. 1.2 Lähisuhde- ja perheväkivallan ehkäisyn tähänastinen koordinointi valtioneuvostossa Lähisuhde- ja perheväkivallan ehkäisyyn liittyviä kysymyksiä alettiin koordinoida valtioneuvoston tasolla vuonna 2007 sisäisen turvallisuuden ministeriryhmässä. Sen tukena toimi sosiaali- ja terveysministeriön (STM) yhteydessä eri ministeriöiden virkamiehistä koottu verkosto, joka muutettiin Lähisuhde- ja perheväkivallan ehkäisyn poikkihallinnolliseksi virkamiestyöryhmäksi (LÄPE) vuonna 2008. LÄPEn tehtävänä on ollut koordinoida lähisuhdeväkivaltaa koskevia kysymyksiä sekä päivittää ja sovittaa yhteen niitä koskevia kansallisia ohjelmia. Se on hallinnonalojen yhteistyötä lisäämällä pyrkinyt vahvistamaan aihepiiriin liittyvää asiantuntijuutta ja poistamaan sitä koskevia päällekkäisyyksiä. Lisäksi LÄPE on valmistellut naisiin kohdistuvan väkivallan vastaisen poikkihallinnollisen ohjelman ja koordinoi ja seurannut ohjelman toimeenpanoa. LÄPE raportoi toiminnastaan sisäisen turvallisuuden laajennetulle ministeriryhmälle. Meritullinkatu 8, Helsinki PL 33, 00023 VALTIONEUVOSTO www.stm.fi Puhelin 0295 16001 Telekopio 09 6980 709 e-mail: kirjaamo@stm.fi etunimi.sukunimi@stm.fi
2(6) LÄPEn toimikausi kestää vuoden 2016 loppuun. Siinä ovat edustettuina ulkoasiainministeriö, oikeusministeriö, sisäministeriö, työ- ja elinkeinoministeriö, STM, Poliisihallitus sekä Terveyden ja hyvinvoinnin laitos (THL). 1.3 Nykytilan arviointi Vuodesta 2008 toiminut LÄPE vastaa suurelta osin luonteeltaan ja tehtäviltään Istanbulin sopimuksen 10 artiklassa tarkoitettua yhteensovittamiselintä. LÄPEn toiminnassa huomio on kuitenkin keskittynyt lähisuhde- ja perheväkivallan ehkäisyyn, kun taas yhteensovittamiselimen alan tulisi kattaa myös muu naisiin kohdistuva väkivalta. Lisäksi LÄPEn tehtäviin ei kuulu yhteistyö muiden maiden vastaavien elinten kanssa. LÄPE ei ole luonteeltaan pysyvä, vaan se on asetettu ensin vuoksi 2008 2011 ja sen jälkeen 2012 2015. Tällä hetkellä LÄPEn toimikautta on jatkettu vuoden 2016 loppuun. Istanbulin sopimuksen 10 artiklassa ei edellytetä yhteensovittamiselimeltä pysyvyyttä, mutta pysyväisluonteisen elimen voidaan arvioida toimivan tehokkaammin Istanbulin sopimuksen soveltamisalaan kuuluvan väkivallan ehkäisyssä kuin nykyisen määräaikaisen työryhmän. 2 Tavoitteet ja keskeiset ehdotukset Istanbulin sopimuksen 10 artiklan toimeenpanemiseksi esitetään, että valtioneuvosto asettaisi pysyvän naisiin kohdistuvan väkivallan ja perheväkivallan vastaisen toimikunnan, jossa olisi mukana eri ministeriöitä ja niiden hallinnonaloja. Toimikunnan kokoonpano olisi samantyyppinen kuin vuodesta 2008 toimineen LÄPEn. Tavoitteena on, että valtioneuvoston pysyvänä rakenteena toimikunta vahvistaa poikkihallinnollista yhteistyötä naisiin kohdistuvan väkivallan sekä perhe- ja lähisuhdeväkivallan ehkäisyssä. Hallituksen esityksessä HE 155/2014 vp ehdotetulla tavalla toimikunta asetettaisiin STM:n yhteyteen, jossa myös nykyinen LÄPE toimii. Tämä olisi perusteltua, sillä väkivallan uhreille tarkoitetut palvelut kuuluvat suurelta osin STM:n hallinnonalalle. Ehdotettu asetus vastaa pääosin rakenteeltaan rikoksentorjuntaneuvostosta annettua valtioneuvoston asetusta (396/2007). Ehdotetun toimikunnan tehtäviin ei kuuluisi julkisen vallan käyttöä. Siten toimikuntaa olisi pidettävä perustuslain 119 :n 2 momentin viimeisessä virkkeessä tarkoitettuna valtionhallinnon yksikkönä, josta voidaan säätää perustuslain nojalla annettavalla valtioneuvoston asetuksella. 3 Asetusehdotuksen vaikutukset 3.1 Taloudelliset vaikutukset ja vaikutukset viranomaisten toimintaan Toimikunta toimisi STM:n yhteydessä. Sen toimintamenot maksettaisiin STM:n määrärahoista, mutta toimikunnassa edustetut tahot vastaisivat kukin omalla hallinnonalallaan väkivallan vähentämisen kustannuksista. Toimikunnalle ei siten tarvittaisi ylimääräistä rahoitusta. Jatkossa erillisen rahoituksen tarvetta olisi kuitenkin tärkeätä arvioida uudelleen.
3(6) Poikkihallinnollisuus olisi keskeistä toimikunnan toiminnassa. Koordinoimalla viranomaisten välistä yhteistyötä voidaan välttää päällekkäisyyksiä ja saada aikaan synergiaetuja. Esimerkiksi samanaikaisesti eri hallinnonaloilla toteutettavat toimenpiteet tukevat toisiaan ja tehostavat siten toistensa vaikutuksia. Tätä kautta toiminnalla on mahdollista saada aikaan kustannussäästöjä. 3.2 Ihmisiin kohdistuvat vaikutukset Toimikunnan perustamisella mahdollistetaan poikkihallinnollinen ja laaja-alainen työ naisiin kohdistuvaa väkivaltaa sekä perhe- ja lähisuhdeväkivaltaa vastaan. Tämä auttaa aihepiiriä koskevan tietoisuuden lisäämistä kansalaisten keskuudessa, jolloin väkivalta otettaisiin nykyistä helpommin puheeksi ja siihen olisi näin mahdollista puuttua mahdollisimman varhaisessa vaiheessa. 4 Asian valmistelu Asetusluonnoksesta järjestettiin lausuntokierros 20.9. 12.10.2016. Lausunnot saatiin ulkoasiainministeriöltä, oikeusministeriöltä, sisäministeriöltä, valtiovarainministeriöltä, opetus- ja kulttuuriministeriöltä, Poliisihallitukselta, Tilastokeskukselta, Opetushallitukselta, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirastolta (Valvira), THL:ltä, Etelä-Savon sotelta, Suomen Kuntaliitto ry:ltä, Amnesty International Suomen osasto ry:ltä, Ensi- ja Turvakotien liitto r.y.:ltä, Maria Akatemia yhdistys ry.:ltä, Nytkis ry:ltä ja Naisasialiitto Unioni ry:ltä. Kaikki lausunnonantajat kannattivat Istanbulin sopimuksen 10 artiklan mukaisen toimikunnan asettamista. THL, Amnesty International Suomen osasto ry, Ensi- ja turvakotien liitto r.y., Nytkis ry ja Naisasialiitto Unioni ry kuitenkin katsoivat, että ehdotetulle toimikunnalle tulisi varata erillinen rahoitus. Tällä erää toimikunnalle ei ehdoteta erillistä rahoitusta, mutta asia on tärkeä pitää jatkossa esillä. Valvira katsoi, että toimikunnassa tulisi olla valtakunnallisen sosiaali- ja terveydenhuollon valvontaviranomaisen edustus. Lisäksi ulkoasiainministeriö, Etelä-Savon sote, Suomen Kuntaliitto ry ja Ensi- ja Turvakotien liitto r.y. pitivät tärkeänä, että sosiaali- ja terveydenhuollon kunnalliset (jatkossa maakunnalliset) toimijat olisivat edustettuna toimikunnassa. Lausunnoissa ehdotetun mukaisesti asetuksen 3 :n 2 momentissa ehdotetaan säädettäväksi, että toimikunnassa on oltava myös Valviran ja kunnallishallinnon edustus. Saatujen lausuntojen perusteella toimikunnan nimenomaiseksi tehtäväksi on lisätty 2 :n 1 kohtaan Istanbulin sopimuksen toimeenpanosuunnitelman laatiminen sekä maininta siitä, että valtioneuvosto hyväksyy toimeenpanosuunnitelman. YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT 1 Asetusehdotuksen perustelut 1. Toimikunta. Pykälässä säädettäisiin siitä, että STM:n yhteydessä toimisi Istanbulin sopimuksen 10 artiklassa tarkoitettuna yhteensovittamiselimenä naisiin kohdistuvan väkivallan ja perheväkivallan torjunnan toimikunta. 2. Toimikunnan tehtävät. Pykälässä säädettäisiin toimikunnan tehtävistä. Pykälän 1 kohdan mukaan toimikunta vastaisi Istanbulin sopimuksen mukaisesti sellaisten toimintaperiaatteiden ja toimi-
4(6) en yhteensovittamisesta, seurannasta ja arvioinnista, jotka on tarkoitettu kaikkien Istanbulin sopimuksen soveltamisalaan kuuluvien väkivallan muotojen ehkäisemiseksi ja torjumiseksi. Lisäksi toimikunta laatisi 1 kohdan mukaan Istanbulin sopimuksen toimeenpanoa koskevan suunnitelman, jonka valtioneuvosto hyväksyisi. Toimeenpanosuunnitelma olisi perusteltua laatia kerrallaan esimerkiksi neljäksi vuodeksi, joka vastaa toimikunnan toimikautta. Istanbulin sopimuksen soveltamisalasta säädetään sopimuksen 2 artiklassa. Artiklan 1 kohdan mukaan Istanbulin sopimusta sovelletaan kaikkiin naisiin kohdistuvan väkivallan muotoihin, mukaan lukien perheväkivalta, joka kohdistuu suhteellisesti useimmin naisiin. Osapuolia kuitenkin kehotetaan artiklan 2 kohdassa soveltamaan Istanbulin sopimusta kaikkiin perheväkivallan uhreihin. Kun osapuolet panevat täytäntöön Istanbulin sopimuksen määräyksiä, niiden tulee kiinnittää erityistä huomiota naisiin sukupuoleen perustuvan väkivallan uhreina. Vaikka Istanbulin sopimus edellyttää, että sopimusosapuolet kiinnittävät erityistä huomiota naisiin sukupuolen perustuvan väkivallan uhreina, se ei siis rajoitu vain naisten suojelemiseen väkivallalta, vaan sitä kehotetaan soveltamaan kaikkiin väkivallan ja lähisuhde- ja perheväkivallan uhreihin, myös miehiin ja lapsiin. Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta on pitänyt mietinnössään lähtökohtaa perusteltuna (TyVM 15/2014 vp). Ehdotetun toimikunnan ala kattaisi siten paitsi naisiin kohdistuvaan väkivallan ehkäisemisen, myös laajemmin perhe- ja lähisuhdeväkivaltaan liittyviä kysymyksiä. Istanbulin sopimuksen 11 artiklan mukaan sopimusosapuolet sitoutuvat kokoamaan säännöllisin väliajoin asiaankuuluvia eriteltyjä tilastotietoja kaikkien Istanbulin sopimuksen soveltamisalaan kuuluvien väkivallan muotojen esiintymisestä sekä tukemaan kaikkia Istanbulin sopimuksen soveltamisalaan kuuluvia väkivallan muotoja koskevaa tutkimusta. Lisäksi osapuolet pyrkivät tekemään säännöllisin väliajoin väestöpohjaisia tutkimuksia arvioidakseen kaikkien Istanbulin sopimuksen soveltamisalaan kuuluvien väkivallan muotojen laajuutta ja kehityssuuntia. Istanbulin sopimuksen 10 artiklassa säädetään yhteensovittamiselinten tehtäväksi sovittaa yhteen 11 artiklassa tarkoitettua tietojen kokoamista, tarkastella sen tuloksia ja tiedottaa niistä. Tästä toimikunnan tehtävästä säädettäisiin ehdotetun 2 :n 2 kohdassa. Säännöksessä tarkoitettu tieto voisi olla peräisin eri hallinnonalojen tutkimuslaitoksilta, mutta myös esimerkiksi kansalaisjärjestöiltä. Istanbulin sopimuksen 10 artiklan mukaan osapuolet varmistavat, että yhteensovittamiselimet pystyvät viestimään suoraan muissa osapuolissa toimivien vastaavien elinten kanssa ja edistämään suhteita niihin. Tämän mukaisesti ehdotetussa 3 kohdassa säädettäisiin toimikunnan tehtäväksi pitää yhteyttä muissa maissa toimiviin vastaaviin tahoihin. Ehdotetun 4 kohdan mukaan toimikunta suorittaisi myös muut valtioneuvoston sille antamat tehtävät. 3. Toimikunnan kokoonpano. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin yleisesti toimikunnan kokoonpanosta ja sen määräämisestä.
5(6) Pykälän 2 momentissa säädettäisiin tahoista, joiden edustus toimikunnassa olisi oltava. Edustettuina olisivat useat eri ministeriöt sekä niiden alaiset virastot ja laitokset. Lisäksi edustettuna olisi kunnallishallinto. Kuten edellä on selostettu, Istanbulin sopimuksen 10 artiklan 2 kohdan mukaan sopimusvaltioiden tulee varmistaa, että yhteensovittamiselin saa yleisluonteista tietoa Istanbulin sopimuksen VIII luvun mukaisesti toteutetuista toimista. Nämä toimet liittyvät kansainväliseen yhteistyöhön ja kuuluvat ulkoasiainministeriön hallinnonalalle. Ehdotettu toimikunta saisi säännöksessä tarkoitettua tietoa ulkoasiainministeriöstä nimetyn edustajan kautta. Pykälän 3 momentissa säädettäisiin menettelystä siinä tapauksessa, että toimikunnan puheenjohtaja, varapuheenjohtaja, muu jäsen tai varajäsen eroaisi kesken toimikauden. Tällaisessa tilanteessa STM määräisi hänen tilalleen uuden jäsenen jäljellä olevaksi toimikaudeksi. Pykälän 4 momentin mukaan toimikunta voisi kutsua pysyviä asiantuntijoita, joita voisivat olla esimerkiksi kansalaisjärjestöjen ja eri vähemmistöjen, kuten maahanmuuttajien ja vammaisten, edustajat. 4. Toiminnan järjestäminen. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin siitä, että toimikunta voisi asettaa keskuudestaan toimialansa eri osa-alueita käsitteleviä jaostoja. Näitä voisivat olla esimerkiksi uhrien palveluita käsittelevä jaosto ja tutkimusjaosto. Jaostoihin voisi kuulua myös toimikunnan ulkopuolisia jäseniä, esimerkiksi edustajia sellaisista järjestöistä, joiden tavoitteisiin kuuluu naisiin kohdistuvan väkivallan ja perheväkivallan torjunta. Tätä kautta toteutettaisiin Istanbulin sopimuksen 9 artiklaa, jonka mukaan osapuolet tunnustavat kaikilla tasoilla naisiin kohdistuvaa väkivaltaa torjuvien asianomaisten kansalaisjärjestöjen ja kansalaisyhteiskunnan toimijoiden työn, kannustavat ja tukevat tätä työtä sekä vakiinnuttavat tehokkaan yhteistyön näiden järjestöjen kanssa. Myös Istanbulin sopimuksen 7 artikla edellyttää yhteistyötä kansalaisjärjestöjen kanssa. Järjestöt tuottavat tietoa Istanbulin sopimukseen sisältyvän väkivallan muodoista ja laadusta tukipalveluseurannan kautta, minkä vuoksi järjestöjen asiantuntemusta olisi tärkeää saada toimikunnan käyttöön. Pykälän 2 momentin mukaan toimikunta voisi asettaa keskuudestaan työvaliokunnan, joka valmistelisi toimikunnan kokouksessa käsiteltäviä asioita ja voisi lisäksi kiireellisessä tapauksessa käsitellä yksittäisen asian toimikunnan puolesta. Lisäksi toimikunta voisi 3 momentin mukaan perustaa työryhmän selvittämään yksittäistä toimialaansa kuuluvaa kysymystä. Myös työryhmään voisi kuulua toimikunnan ulkopuolisia jäseniä. Selvää on, että toimikunta, jaosto, työvaliokunta ja työryhmä voisivat tarvittaessa kuulla asiantuntijoita, esimerkiksi kansalaisjärjestöjen ja eri vähemmistöjen edustajia. Tästä ei ole tarpeen säätää erikseen asetuksessa. 5. Päätöksenteko. Pykälässä säädettäisiin toimikunnan päätöksenteosta vastaavalla tavalla kuin rikoksentorjuntaneuvostosta annetun valtioneuvoston asetuksen 5 :ssä. 6. Sihteeri. Pykälässä säädettäisiin, että toimikunnalla olisi yksi tai useampi sihteeri, jotka STM määräisi tehtäväänsä. Käytännössä THL vastaa naisiin kohdistuvan väkivallan ehkäisyn valtakun-
6(6) nallisesta koordinoinnista, kuten turvakotitoiminnan kehittämisestä ja Istanbulin sopimuksen 24 artiklassa tarkoitetun puhelinpalvelun toimeenpanosta. Siksi olisi perusteltua, että ehdotetun toimikunnan sihteeri olisi THL:stä. 7. Työjärjestys. Pykälän 1 momentin mukaan toimikunnan työjärjestyksen määräisi sosiaali- ja terveysministeriö. Pykälän 2 momentissa säädettäisiin asioista, joista työjärjestyksessä määrätään tarkemmin. 8. Toimintasuunnitelma ja toimintakertomus. Pykälän 1 momentin mukaan sosiaali- ja terveysministeriö hyväksyisi toimintasuunnitelman, jonka toimikunta laatii itselleen. Lisäksi pykälän 2 momentin mukaan toimikunta antaisi vuosittain valtioneuvostolle kertomuksen toiminnastaan. Rikoksentorjuntaneuvostosta annetun valtioneuvoston asetuksen 9 :n mukaan rikoksentorjuntaneuvoston toimintakertomus annetaan oikeusministeriölle. Ehdotetun toimikunnan poikkihallinnollisuuden korostamiseksi kuitenkin säädettäisiin, että toimikunnan toimintakertomus annettaisiin valtioneuvostolle. 2 Voimaantulo Asetus ehdotetaan tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2017. LÄPEn toimikausi kestää vuoden 2016 loppuun, ja olisi tärkeää, että uusi toimikunta aloittaisi työnsä heti tämän jälkeen. Toimikunta olisi siksi perusteltua asettaa mahdollisimman pian sen jälkeen kun asetus on annettu.