KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN PÄÄTÖS Antopäivä 20.2.2014 Taltionumero 566 Diaarinumero 3582/3/12 1 (8) Asia Valittaja Kunnallisasiaa koskeva valitus Pekka Eklund, Espoo Päätös, jota valitus koskee Asian aikaisempi käsittely Hallinto-oikeuden ratkaisu Helsingin hallinto-oikeus 14.11.2012 nro 12/1064/2 Espoon kaupunginvaltuusto on 27.2.2012 ( 19) tarkistanut 13.12.2010 :n 11 kohdalla tekemäänsä Tapiolan urheilupuistoon toteutettavan harjoitusjäähallin lainan takauspäätöstä siten, että taattava lainamäärä on enintään 7 000 000 euroa yhtenä tai useampana lainana, laina-aika on enintään 20 vuotta ja lainaa voidaan nostaa hankkeen etenemisen mukaan. Kaupunginvaltuusto on edellyttänyt, että ennen takaussitoumuksen allekirjoittamista kaupungin ja Tapiolan Monitoimiareena Oy:n (jäljempänä TMA Oy) välille on laadittu Tapiolan Harjoitusareena Oy:tä koskeva osakassopimus ja kaupungin ja Espoon Kiekkoilun Tuki ry:n välillä on laadittu sopimus Matinkylän jäähallin siirrosta yhdistyksen hallintaan sekä jäävuorojen jaosta. Lisäksi kaupunginvaltuusto on hyväksynyt toivomuksen, jonka mukaan Tapiolaan toteutettavan harjoitushallin rinnalla ylläpidetään myös muita, vanhempia espoolaisia harjoitushalleja ja niiden kunnon ylläpitämiseksi kohdennetaan resursseja. Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt Eklundin valituksen. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:
2 (8) 2.2 Väitetty virheellinen järjestys Eklund on katsonut, että päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, koska valtuutetuilla ei ole ollut asiaa käsiteltäessä riittävästi aikaa tutustua vasta kokouksessa jaettuihin yhtiön rahoitusta ja käyttötaloutta koskeviin laskelmiin eikä myöskään mahdollisuutta hankkia oikeita tietoja päätöksen perustaksi. Asian käsittelyn selostusosassa ei ole annettu päätöksenteon pohjaksi riittäviä tietoja rakennuskustannusten nousemisesta eikä yhtiön taloudellisesta tilanteesta. Takauksen tarkistaminen ei myöskään ole ollut mahdollista, koska valtuuston päätöstä 13.12.2010 11 ei ollut ensin muutettu. 2.2.1 Asian käsittelystä Kaupunginhallituksen päätösehdotuksen 22.11.2010 9 mukaan Tapiolan urheilupuistoon toteutetaan kaupungin ja TMA Oy:n toimesta uusi harjoitusjäähalli siten, että kaupunki takaa perustettavan yhtiön ottaman lainan. TMA Oy on laatinut suunnitelmat ja opetusministeriö on myöntänyt hankkeelle avustusta 650 000 euroa vuodelle 2010. Harjoitusjäähallin kustannusarvio on 4,5 5 miljoonaa euroa (alv 0). Koska Matinkylän jäähallia ei kannata peruskorjata ja Laaksolahden jäähallin peruskorjaus pitää toteuttaa lähivuosina, on uuden harjoitusjäähallin tarve ilmeinen. TMA Oy ja kaupunki perustavat yhteisyrityksen harjoitusjäähallin toteuttamiseksi TMA Oy:n (Barona Areena) välittömään läheisyyteen nykyiselle vuokramaalle. Vastaavasti kaupunki luopuu Matinkylän jäähallin peruskorjauksesta ja ryhtyy neuvottelemaan sen siirrosta Espoon Kiekkoilun Tuki ry:n hallintaan. Matinkylän jäähallin korvaavan harjoitusjäähallin rakentaminen Tapiolan urheilupuistoon tuottaa monia synergiaetuja sekä rakentamisessa että toiminnassa. Liittymiset talotekniikkaan ja erityisesti kylmäkoneiden ja jäänhoitokoneiden yhteiskäyttömahdollisuudet tuovat etuja. Neuvotteluissa on päädytty esittämään, että perustettaisiin uusi osakeyhtiö, jonka omistaisivat TMA Oy ja Espoon kaupunki. Yhtiö rakennuttaisi harjoitusjäähallin ja vastaisi sen käytöstä. Kaupungin omistusosuus olisi yhtiössä 45 prosenttia ja yhtiön oma pääoma 10 prosenttia eli 500 000 euroa. Kaupungin osuus omasta pääomasta olisi 225 000 euroa. Lisäksi kaupungin tulisi myöntää hallin rakentamista varten tarvittavalle enintään 4 000 000 euron suuruiselle lainalle omavelkainen takaus. Kaupunginvaltuusto on kaupunginhallituksen edellä selostetun ehdotuksen hyväksyen 13.12.2010 11 päättänyt, että 1) kaupunki luopuu Matinkylän jäähallin peruskorjauksesta ja on valmis luovuttamaan kiinteistön Espoon Kiekkoilun Tuki ry:n hallintaan erikseen sovittavin ehdoin, 2) korvaava halli toteutetaan Tapiolan urheilupuistoon ja kaupunki
3 (8) perustaa yhdessä TMA Oy:n kanssa harjoitushallin toteuttamista varten yhtiön seuraavin pääperiaattein: kaupungin omistusosuus yhtiössä on 45 prosenttia ja TMA Oy:n 55 prosenttia, yhtiön osakepääoma on 500 000 euroa, hankkeelle saadaan opetusministeriön avustusta 650 000 euroa, yhtiö ottaa lainaa enintään 4 000 000 euroa, jolle kaupunki antaa omavelkaisen takauksen, ja yhtiön hallinnasta ja jääajan käytöstä laaditaan kaupungin ja TMA:n kesken sopimus, ja 3) kaupunki myöntää omavelkaisen takauksen yllä kuvatun, kaupungin ja TMA Oy:n perustaman harjoitushalliyhtiön lainalle seuraavin ehdoin: takauksen saaja on perustettava yhtiö, lainan määrä on enintään 4 000 000 euroa, laina-aika on enintään 15 vuotta, lainan korko on joko kiinteä tai vaihtuva tarjousten perusteella, laina maksetaan takaisin tasaisin puolivuositai vuosilyhennyksin siten, että lainassa voi olla enintään kaksi lyhennysvapaata vuotta laskettuna lainan ensimmäisen erän nostosta, vastavakuutena on kiinnitys toteutettavaan rakennukseen siten, että kiinnityksen edellä voi olla vain mahdollinen kiinnitys tontin vuokranmaksun vakuudeksi ja kiinnitysten tulee olla suuruudeltaan 1,3 kertaa lainan määrä. Muina ehtoina valtuusto on 13.12.2010 päättänyt, että kohde on pidettävä vakuutettuna koko lainan takauksen voimassaoloajan, yhtiö ei saa ottaa muuta lainaa ilman kaupungin etukäteistä suostumusta ja kaupunki perii takauksesta takausprovisiota 0,15 prosenttia p.a. laskettuna lainan jäljelle olevalle saldolle. Valtuusto on hyväksynyt myös päätökseen liittyvän pöytäkirjasta ilmenevän toivomuksen. Kaupunginvaltuusto on 30.1.2012 ( 6) päättänyt jättää kaupunginhallituksen päätöksellään 9.1.2012 3 tekemän ehdotuksen Tapiolan urheilupuistoon toteutettavan harjoitusjäähallin takauspäätöksen tarkistamisesta pöydälle. Pöytäkirjan selostusosan mukaan perustettu yhtiö on jatkanut hankkeen suunnittelua ja kilpailuttanut hankkeen rakentamisen. Tarjouskilpailun perusteella hankkeen kokonaiskustannuksiksi muodostuu 8 000 000 euroa alkuvaiheessa arvioidun 5 000 000 euron sijasta. Yhtiö pyytää kaupungilta 3 000 000 euron lisätakausta. Jotta tuntihinta voidaan pitää hyväksyttävällä ja hankkeeseen mukaan menon yhteydessä esitetyllä tasolla, tulee laina-aikaa pidentää 15 vuodesta 20 vuoteen. Kaupunginvaltuusto on valituksenalaisella päätöksellään 27.2.2012 paitsi hyväksynyt takauspäätöksen 13.12.2010 tarkistamisen, niin myös päättänyt, että asiaa ei palauteta uudelleen valmisteltavaksi siten, että siinä selvitettäisiin muun muassa syyt kustannusarvion kasvuun ja kustannusarvioiden realistisuus.
4 (8) 2.2.2 Hallinto-oikeuden johtopäätös päätöksen syntymistä virheellisessä järjestyksessä koskevasta valitusperusteesta Kuntalain 53 :n mukaan kunnanhallituksen on valmisteltava valtuustossa käsiteltävät asiat. Kuntalakiin ei sisälly tämän tarkempia säännöksiä asian valmistelusta valtuustoa varten. Asian valmistelussa on kysymys asian selvittämisestä sen varmistamiseksi, että valtuustolla on riittävästi tietoa ratkaistavasta asiasta. Valtuutetut lähtökohtaisesti itse päättävät, minkälaisia selvityksiä he katsovat päätöksentekonsa pohjaksi tarvitsevansa. Kaupunginvaltuusto oli kokouksessaan 30.1.2012 jättänyt takauspäätöksen tarkistamista koskevan asian pöydälle. Valituksenalaiseen päätökseen liittyvät liitelaskelmat yhtiön rahoituksesta ja käyttötaloudesta on valituksessa esitetyn mukaan jaettu pöydälle kokouksessa 27.2.2012, joten kyseiset tiedot ovat olleet käsillä asiaa ratkaistaessa. Valtuutetuilla on ollut myös tieto asian aikaisemmista käsittelyistä. Kokouksessa asian käsittelyä on päätetty jatkaa äänestyksen jälkeen. Hallinto-oikeus katsoo, että kaupunginvaltuusto on voinut harkintansa mukaan ratkaista asian käytettävissään tuolloin olleiden selvitysten ja muiden tietojen perusteella. Hallinto-oikeus katsoo myös ottaen huomioon valtuustolla olevan harkintavallan alan, että kaupunginvaltuusto on voinut tarkistaa aiempaa takauspäätöstään 13.12.2010 muuttamatta sitä ensin valituksessa vaaditulla tavalla. Näin ollen valituksenalainen päätös ei ole syntynyt väitetyin tavoin virheellisessä järjestyksessä eikä sitä ole kumottava mainitulla valitusperusteella. 2.3 Hallinto-oikeuden johtopäätös toimivallan ylitystä koskevasta valitusperusteesta Valituksessaan Eklund on katsonut, että yksityisen liikeyrityksen liiketoimintariskin ottaminen ei kuulu kaupungin toimialaan. Hänen on tällä toteamuksellaan katsottava esittäneen toimivallan ylitystä koskevan valitusperusteen. Kuntalain 2 :n 1 momentin mukaan kunta hoitaa itsehallinnon nojalla itselleen ottamansa ja sille laissa säädetyt tehtävät. Lakiin ei sisälly tarkempia säännöksiä siitä, kuuluuko jonkin asian hoitaminen kunnan niin sanottuun yleiseen toimialaan.
5 (8) Kuntalain 1 :n 3 momentin mukaan kunta pyrkii edistämään asukkaidensa hyvinvointia ja kestävää kehitystä. Hallinto-oikeus toteaa, että säännös on luonteeltaan tavoitteita yleisellä tasolla kuvaava normi. Kunta voi itsehallintoonsa kuuluvan harkintavallan puitteissa kussakin yksittäisessä tapauksessa päättää, millä tavoin se edistää asukkaiden hyvinvointia. Käsiteltävänä olevassa asiassa on kysymys takauksesta Tapiolan urheilupuistoon toteutettavaa harjoitusjäähallia varten myönnettävälle lainalle, jonka saajana on Tapiolan Harjoitusareena Oy eli kaupungin ja TMA Oy:n omistama yhtiö. Kaupungin omistusosuus yhtiöstä on 45 prosenttia. Hallinto-oikeus katsoo, että harjoitusjäähallin voidaan katsoa palvelevan kuntalaisten yhteistä asiaa. Takauksen myöntäminen hankkeelle ei siten mene kunnan toimialaa ulommaksi. Näin ollen kaupunginvaltuusto ei ole ylittänyt päätöksellä toimivaltaansa eikä päätöstä ole kumottava mainitulla valitusperusteella. 2.4 Lopputulos Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa Kaupunginvaltuuston päätöstä ei ole kumottava valituksessa esitetyillä perusteilla. Päätökseen ei saa kunnallisvalituksin hakea muutosta tarkoituksenmukaisuusperusteella. Eklund on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Kaupunginvaltuuston päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, koska takauksen tarkastaminen ei ole ollut mahdollista ottaen huomioon valtuuston 13.12.2010 tekemä päätös, johon ei ole tehty muutosta. Valtuusto on ylittänyt toimivaltansa, koska takaus myönnetään kokonaisuudessaan kunnan toimesta eikä omistussuhteessa. Myöskään valtuuston päätöksen perusteena olevat laskelmat eivät tue Tapiolan Harjoitusareena Oy:n mahdollisuutta selvitä takauksen kohteena olevista vastuista ja velvoitteista. Hallinto-oikeuden perustelut ovat virheelliset kohdissa 2.2. ja 2.3. Espoon kaupunginhallitus on antanut valituksen johdosta selityksen, jossa se on uudistanut aikaisemmin lausumansa ja esittänyt valituksen hylkäämistä.
6 (8) Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu Eklund on antanut vastaselityksen, jossa hän on vaatinut hallinto-oikeuden ja valtuuston päätösten kumoamista Euroopan unionin valtiontukea koskevien säännösten vastaisina. 1. Korkein hallinto-oikeus jättää tutkimatta Eklundin vasta vastaselityksessään korkeimmalle hallinto-oikeudelle esittämän valitusperusteen, joka koskee Euroopan unionin valtiontukisäännöksiä. 2. Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta. Perustelut 1. Kuntalain 90 :n 1 momentin nojalla valtuuston päätökseen haetaan muutosta kunnallisvalituksella hallinto-oikeudelta. Kuntalain 90 :n 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että: 1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä; 2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai 3) päätös on muuten lainvastainen. Kuntalain 90 :n 3 momentin mukaan valittajan tulee esittää valituksen perusteet ennen valitusajan päättymistä. Kuntalain 93 :n mukaan kunnallisvalitus on tehtävä 30 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista. Eklund on korkeimmalle hallinto-oikeudelle Espoon kaupunginhallituksen selityksen johdosta toimittamassaan vastaselityksessä vaatinut kaupunginvaltuuston päätöksen kumoamista sillä perusteella, että Espoon kaupunginvaltuusto olisi takauspäätöstä muuttaessaan rikkonut Euroopan unionin valtiontukisäännöksiä. Eklund ei ole valittanut mainitulla perusteella valtuuston päätöksestä hallinto-oikeudelle, vaikka kuntalain edellä tarkoitettujen säännösten mukaisesti valitusperusteet on esitettävä valituksessa hallinto-oikeudelle valitusajan kuluessa. Valitus on tämän vuoksi kuntalain 90 :n 3 momentin ja hallintolainkäyttölain 51 :n 2 momentin nojalla jätettävä vasta korkeimmalle hallinto-oikeudelle tehtynä tältä osin tutkimatta. 2. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallintooikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.
7 (8) Tätä kaikki asianomaiset noudattakoot. Korkein hallinto-oikeus: Anne E. Niemi Eija Siitari Alice Guimaraes-Purokoski Tuomas Lehtonen (t) Outi Suviranta Asian esittelijä, esittelijäneuvos Anneli Tulikallio
8 (8) Jakelu Päätös Jäljennös Pekka Eklund, oikeudenkäyntimaksu 226 euroa Helsingin hallinto-oikeus Espoon kaupunginhallitus