Vuosikirjanumero KHO:2013:24 Antopäivä 5.2.2013 Taltionumero 423 Diaarinumero 313/2/10 Nuoren viljelijän aloitustuki - Tilanpidosta vastaava maatalousyrittäjä - Tilanpidon aloittaminen - Aikaisemmin harjoitettu maataloustoiminta - Tuen maksamisen keskeyttäminen - Tuen myöntämisedellytys - Yhtiömuotoinen maatalouden harjoittaminen - Yrittäjätulo - Unionin tuomioistuimen ratkaisu Valittajalle oli hakemuksesta myönnetty nuoren viljelijän aloitustukea kotitilan hankinnan perusteella. Tukiviranomainen oli myöhemmin päättänyt tuen maksamisen keskeyttämisestä sillä perusteella, että tuen myöntämisen edellytykset eivät olleet täyttyneet. Valittaja oli aikaisemmin ollut vähemmistöosakkaana ja toimitusjohtajana osakeyhtiössä, jonka toimialaan oli kuulunut muun ohella lihasikojen kasvatus. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli ratkaistavana kysymys siitä, onko valittajalle myönnetyn aloitustuen maksamisen keskeyttämisestä voitu päättää sillä perusteella, että valittajan tukihakemus olisi tullut aikaisemman toiminnan perusteella hylätä, koska valittajan ei voitu katsoa olevan maatalousyrittäjä, joka ensimmäistä kertaa ryhtyy tilanpidosta vastaavaksi elinkeinonharjoittajaksi. Saatuaan unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisun muun ohella Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuesta maaseudun kehittämiseen annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 22 artiklan tulkinnasta korkein hallintooikeus kumosi Etelä-Pohjanmaan TE-keskuksen ja maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan aloitustuen maksamisen keskeyttämistä koskevat valituksenalaiset päätökset lainvastaisina. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen mukaan, kun aloitustuen myöntäminen osakeyhtiön osakkaana maataloutta harjoittavalle luonnolliselle henkilölle edellytti muun ohella määräysvallan hankkimista yhtiöstä, ei valittajana asiassa olleella A:lla 30 prosentin omistusosuuden perusteella ollut ollut riittävää määräysvaltaa X Oy:ssä. A:lla ei kyseisessä yhtiössä aikaisemmin toimiessaan ollut omistusosuutensa tai muutenkaan asemansa perusteella ollut sellaista tosiasiallista ja jatkuvaa päätäntävaltaa tilan ja sen hoidon suhteen, että hänen olisi voitu katsoa jo yhtiössä toimiessaan ryhtyneen tilanpidosta vastaavaksi maatalousyrittäjäksi. Se seikka, että A oli toiminut yhtiön toimitusjohtajana, ei antanut aihetta arvioida asiaa toisin. Kun otettiin huomioon se, että neuvoston asetuksen 22 artiklassa säädettyjä tukiedellytyksiä oli tarkasteltava yhdessä, myöskään A:n omistusosuutta vastaavalla osuudella X Oy:n tuloista tai A:n yhtiöstä saamilla palkkatuloilla ei ollut asian arvioinnissa ratkaisevaa ja itsenäistä merkitystä. Neuvoston asetus Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuesta maaseudun kehittämiseen (EY) N:o 1698/2005 20 ja 22 artikla Komission asetus (EY) N:o 1974/2006 Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuesta maaseudun kehittämiseen annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 13 artikla Laki maatalouden rakennetuista 3 1 momentti, 6 1 ja 3 momentti, 8 2 4 momentti ja 46 Valtioneuvoston asetus maatalouden investointituesta ja nuoren viljelijän aloitustuesta 3 1 momentti, 16 1 ja 3 momentti ja 18 Päätös, josta valitetaan Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta 17.12.2009 nro 197/1/2009 1. Asian aikaisempi käsittely Etelä-Pohjanmaan työ- ja elinkeinokeskus (jäljempänä TE-keskus) on päätöksellään 24.2.2009 myöntänyt A:lle nuoren viljelijän aloitustukena 5 000 euroa avustusta ja enintään 22 731,43 euroa korkotukea enintään 72 000 euron korkotukilainalle. Tuen perusteena oli kotitilan hankinta maatalousirtaimistoineen.
Etelä-Pohjanmaan TE-keskuksen 20.3.2009 suorittamassa hallinnollisessa tarkastuksessa on kiinnitetty huomiota tuen saajan aikaisemmin harjoittamaan maatalouteen. Etelä-Pohjanmaan TE-keskus on 12.6.2009 päätöksellään dnro 2759/3111-2008 keskeyttänyt nuoren viljelijän aloitustuen maksamisen. 2. Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan ratkaisu Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta on hylännyt A:n valituksen TE-keskuksen tuen maksamisen keskeyttämistä koskevasta päätöksestä. Valituslautakunta on perustellut päätöstään seuraavasti: Maatalouden rakennetuista annetun lain (1476/2007) 6 :n 1 momentin mukaan tukea tilanpidon aloittamista varten voidaan myöntää maatalousyrittäjälle, joka hakemuksen vireille tullessa on alle 40- vuotias ja joka ensimmäistä kertaa ryhtyy tilanpidosta vastaavaksi elinkeinonharjoittajaksi (nuori viljelijä). Saman pykälän 2 momentin mukaan nuoren viljelijän aloitustuki voidaan myöntää kiinteänä tasamääräisenä tukena tai prosentuaalisena osuutena tuettavan toimenpiteen hyväksyttävistä kustannuksista taikka näiden yhdistelmänä. Tuen muoto, taso ja enimmäismäärä voidaan määrittää kohdealueen, tuotannonalan tai tuen kohderyhmän perusteella ottaen huomioon 1 :ssä säädetyt tavoitteet, tuotannonalalla vallitseva markkinatilanne ja tuen rahoitukseen käytettävissä olevat varat. Tuki voidaan myöntää avustuksena tai korkotukena taikka näiden yhdistelmänä. Edelleen saman pykälän 3 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella säädetään tarkemmin aloitustuella tuettavasta toiminnasta, määräysvaltaa koskevasta edellytyksestä sekä tuen muodosta ja enimmäismäärästä Euroopan yhteisön lainsäädännön asettamissa rajoissa. Aloitustuen tasosta ja hyväksyttävistä kustannuksista voidaan säätää valtioneuvoston asetuksella edellä tarkoitetuissa rajoissa. Saman lain 8 :n 2 momentin mukaan tuen myöntämisen edellytyksenä on, että hakijalla on tuen kohteena olevaa yritystoimintaa koskeva riittävä ammattitaito. Lisäksi edellytyksenä on, että tuen kohteena olevalla yritystoiminnalla on olennaista merkitystä hakijan toimeentulon kannalta. Tällöin tarkastellaan yritystoiminnasta saatavien tulojen osuutta hakijan vuosittaisista kokonaistuloista. Saman pykälän 4 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella säädetään tarkemmin hakijan ammattitaitoa ja toimeentuloa sekä määräysvaltaa koskevista edellytyksistä. Maatalouden investointituesta ja nuoren viljelijän aloitustuesta annetun valtioneuvoston asetuksen (299/2008) 5 :n 1 momentin mukaan maatalouden yrittäjätulo lasketaan vähentämällä maataloudesta saatavista tuotoista maatalouteen kohdistuvat muuttuvat ja kiinteät kulut, poistot sekä velkojen korot. Maatalouden muuttuviin tai kiinteisiin kuluihin ei lueta hakijan omasta työstä aiheutuneita palkkakuluja. Saman asetuksen 18 :n 1 momentin mukaan tilanpito katsotaan aloitetuksi, kun hakija on luovutuskirjan tai kirjallisen vuokrasopimuksen perusteella saanut hallintaansa maatilan tai maatilan osan, jolla hakija on saavuttanut tai voi saavuttaa vähintään 10 000 euron vuotuisen maatalouden yrittäjätulon. Saman pykälän 2 momentin mukaan edellytyksenä tuen myöntämiselle tilanpidon aloittamiseen on, että maataloudesta saatavan yrittäjätulon osuus täyttyy elinkeinosuunnitelmassa esitettyjen tietojen perusteella viimeistään kolmantena kalenterivuotena tuen myöntämisestä. Valittajalle on myönnetty tukea nuoren viljelijän tilanpidon aloittamiseen Etelä-Pohjanmaan työ- ja elinkeinokeskuksessa 30.10.2008 vireille tulleen hakemuksen perusteella. Valittaja on hakenut avustusta 5 000 euroa ja korkotukea 72 000 euroa nuoren viljelijän tilanpidon aloittamiseen. Työ- ja elinkeinokeskus on myöntänyt kyseessä olevia tukia 24.2.2009 antamallaan päätöksellä siten, että avustusta on myönnetty yhteensä 5 000 euroa, lainan enimmäismäärä on enintään 72 000 euroa ja lainalle laina-aikana maksettava korkotuki enintään 22 731,43 euroa. Tuen perusteena on ollut kotitilan hankinta irtaimistoineen. Edelleen avustusta on maksettu 25.2.2009 annetulla päätöksellä yhteensä 2 500 euroa haetun mukaisesti.
Sittemmin Etelä-Pohjanmaan työ- ja elinkeinokeskus on 20.3.2009 suorittamassaan hallinnollisessa tarkastuksessa kiinnittänyt huomiota tuen saajan aiemmin harjoittamaan maatalouteen. Asiassa annetun selvityksen mukaan tuensaaja on ollut osakkaana 30 prosentin osuudella X Oy -nimisessä osakeyhtiössä. Yhtiön toimialana on ollut lihasikojen kasvatus sekä muut yhtiöjärjestyksessä ilmoitetut toiminnot. 1.3.2004 annetun kaupparekisteriotteen mukaan X Oy:n hallituksessa ovat kyseessä olevana päivänä olleet puheenjohtaja B, varsinainen jäsen A ja varajäsen C. Toimitusjohtajana on toiminut A. Sittemmin asiassa annetun selvityksen mukaan A on myynyt 30 kappaleen, oikeastaan prosentin, omistusosuutensa kyseessä olevasta osakeyhtiöstä B:lle 25.2.2008 kauppakirjalla. 7.5.2009 Etelä-Pohjanmaan työ- ja elinkeinokeskukselle antamassaan vastineessa A on ilmoittanut, että hänellä oli 30 prosentin osakkuus X Oy:n osakkeista eli vähemmistöosakkuus, eikä tilanpidosta vastaavalle kuuluvaa vastuuta eikä määräysvaltaa toiminnasta. Edelleen 29.3.2009 päivätty X Oy:lle tehty "Cashman" yrittäjätulolaskelma osoittaa maatalouden yrittäjätuloksi vuodelle 2006 64 617 euroa ja vuodelle 2007 7 420 euroa. Laskelmassa on myös kyseessä olevasta yrittäjätulosta vähennetty maatalouden palkkamenoja vuonna 2006 69 604 euroa ja vuonna 2007 111 786 euroa. Asiassa annettujen selvitysten mukaan osakeyhtiö on maksanut A:lle palkkaa tilikaudella 1.7.2005 30.6.2006 24 500 euroa ja tilikaudella 1.7.2006 31.12.2007 23 000 euroa. Valituslautakunta on katsonut, että kyseisessä tapauksessa valittajan ei voida katsoa olevan maatalousyrittäjä, joka ensimmäistä kertaa ryhtyy tilanpidosta vastaavaksi elinkeinonharjoittajaksi (nuori viljelijä) edellä mainitun maatalouden rakennetuista annetun lain (1476/2007) 6 :n 1 momentin tarkoittamalla tavalla. Valittajalla on ollut 30 prosentin osakkuus osakeyhtiöstä, jossa hän on kaupparekisteriotteen mukaan toiminut toimitusjohtajana ja siten osakeyhtiölain mukaisesti vastuussa yhtiön toiminnasta. X Oy:n yhtiöjärjestyksen 7 :n mukaan yhtiön toimitusjohtajalla on ollut muun muassa oikeus kirjoittaa toiminimi yksin. Kun otetaan huomioon asiassa esitetty selvitys ja edellä ja oikeusohjeissa mainitut säännökset valituslautakunta on todennut, että valittajan on katsottava aloittaneen tilanpidon jo viimeistään vuonna 2006. Asiassa ei ole katsottava olevan merkitystä sillä, että valittaja on myynyt omistusosuutensa osakeyhtiöstä 25.2.2008. Valituslautakunta on todennut myös, että valittaja on jo kyseisenä vuotena saavuttanut edellä mainitun maatalouden investointituesta ja nuoren viljelijän aloitustuesta annetussa valtioneuvoston asetuksessa säädetyn yrittäjätulon määrän. Edellä mainituilla perusteilla ja ottaen huomioon oikeusohjeissa mainitut säännökset valituslautakunta on tehnyt ratkaisulauselmasta ilmenevän päätöksen, eikä muuta valituksenalaisen päätöksen lopputulosta. Sovelletut oikeusohjeet Neuvoston asetus (EY) N:o 1698/2005 Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuesta maaseudun kehittämiseen 20 ja 22 artikla sekä liite 1 Komission asetus (EY) N:o 1974/2006 Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuesta maaseudun kehittämiseen annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 13 artikla Osakeyhtiölaki (624/2006) II osa, 6 luku, 17, 25, 26 ja 27 Laki maatalouden rakennetuista (1476/2007) 6 ja 8 Valtioneuvoston asetus maatalouden investointituesta ja nuoren viljelijän aloitustuesta (299/2008) 1 1 momentti, 5, 18, 40 1 momentti ja 50 Asian ovat ratkaisseet valituslautakunnan jäsenet Esa Bomström, Jukka Anttila ja Ari Vesikkala. Esittelijä Jouni Pynnöniemi. 3. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa A on valituksessaan vaatinut, että TE-keskuksen ja maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan valituksenalaiset päätökset kumotaan.
A on uudistanut asiassa aikaisemmin esittämänsä ja perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti: Tilanpidon aloittamisaikaa on spekuloitu tukipäätöksen tekijöiden taholta epäjohdonmukaisella tavalla. Valittaja on vuonna 2005 pyrkinyt hakemaan nuoren viljelijän aloittamistukea ryhtymällä vähemmistöosakkaaksi X Oy:öön. Kyseinen menettely ei silloin mahdollistanut tuen saamista. Sama viranomainen peruuttaa nyt jo tekemänsä tukipäätöksen kotitilan ostoon perustuvasta aloittamistuesta mainitun vähemmistöosakkuuden perusteella. Osakkuudesta on luovuttu 25.2.2008. Tukiviranomaisten menettely ei ole perusteltua. Nykyisen rakennetukilain "joka ryhtyy tilanpidosta vastaavaksi yrittäjäksi" -vaatimuksen täyttyminen kyseisen vähemmistöosakkuuden perusteella on kyseenalaista. Loput 70 prosenttia osakkeista omisti yksi osakas. Toimitusjohtajuus ei tuo omistusosuuteen verrattuna sellaista päätösvaltaa, jota kyseisessä lainkohdassa tarkoitetaan. Yleisesti on todettu vähintään 50 prosentin omistusosuuden täyttävän tilanpidosta vastaavan yrittäjyyden kriteerit. Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut lausunnon, jossa on viitattu asiassa aikaisemmin esitettyyn sekä 12.6.2009 annetun maksamisen keskeyttämistä koskevan päätöksen perusteluihin. A:lle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen. 4. Ennakkoratkaisun pyytäminen unionin tuomioistuimelta Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 23.11.2011 taltionumero 3386, pyydettyään A:n ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen lausunnot ennakkoratkaisupyynnön esittämisestä, päättänyt pyytää unionin tuomioistuimelta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan nojalla ennakkoratkaisun seuraaviin unionin oikeutta koskeviin tulkintakysymyksiin: 1. Miten neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 22 artiklan 1 kohdan a alakohtaa ("ryhtyvät ensimmäistä kertaa tilanpidosta vastaavaksi maatalousyrittäjäksi") ja komission asetuksen (EY) N:o 1974/2006 13 artiklan 4 ja 6 kohtaa on tulkittava tilanteessa, jossa maataloutta harjoitetaan osana yhtiömuotoista toimintaa? Kun arvioidaan sitä, onko henkilö ryhtynyt ensimmäistä kertaa tilanpidosta vastaavaksi maatalousyrittäjäksi, onko ratkaisevaa merkitystä aikaisemman toiminnan arvioinnissa annettava sille, että henkilöllä on osakeomistukseen perustuva määräämisvalta yhtiössä; sille, mikä on hänen maataloudesta saamansa tulon määrä; vai sille, onko hänen toimintansa yhtiössä erotettavissa toiminnallisesti ja taloudellisesti itsenäiseksi tuotantoyksiköksi? Vai tuleeko tilanpidosta vastaamista arvioida kokonaisuutena ottaen edellä mainittujen seikkojen lisäksi huomioon henkilön asema yhtiössä, sekä se, kantaako hän tosiasiassa yrittäjätoimintaan kuuluvan riskin? 2. Kun arvioidaan aikaisemman toiminnan merkitystä myönnettäessä tukea muun toiminnan perusteella, onko tilanpidosta vastaamista tulkittava samalla tavalla aikaisemman toiminnan ja tukihakemuksen perusteena olevan toiminnan osalta? Edellyttääkö neuvoston asetuksen 22 artiklassa tarkoitetun nuoren viljelijän aloitustuen epääminen aikaisemmin harjoitetun toiminnan perusteella, että aikaisempi toiminta olisi voimassa olevien säännösten mukaan lähtökohtaisesti ollut tukikelpoista toimintaa? 3. Onko komission asetuksen 13 artiklan 4 kohtaa tulkittava siten, että sen nojalla voidaan kansallisessa lainsäädännössä täsmentää tai tarkemmin määritellä ne edellä 1. kysymyksessä mainitut kriteerit, joiden nojalla henkilön katsotaan aloittaneen toiminnan tilanpidosta vastaavana yrittäjänä, vai oikeuttaako säännös ainoastaan määrittämään tilanpidon aloittamisajankohtaa? 5. Unionin tuomioistuimen tuomio Unionin tuomioistuin on 25.10.2012 asiassa C-592/11 antamallaan tuomiolla antanut vastaukset korkeimman hallinto-oikeuden ennakkoratkaisupyynnössään esittämiin kysymyksiin. Unionin tuomioistuin on lausunut tuomion kohdissa 33 63 seuraavasti: Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu Ensimmäinen ja kolmas kysymys
33. Ensimmäisellä ja kolmannella kysymyksellään, jotka on syytä tutkia yhdessä, kansallinen tuomioistuin pyrkii selvittämään yhtäältä, onko asetuksen N:o 1698/2005 22 artiklan 1 kohdan a alakohtaa ja asetuksen N:o 1974/2006 13 artiklan 4 ja 6 kohtaa tulkittava siten, että niissä esitetään tiettyjä kriteereitä, joiden perusteella tilanteessa, jossa henkilö aloittaa tilanpidon osakeyhtiön muodossa, voidaan katsoa, että hän ryhtyy ensin mainitussa säännöksessä tarkoitetulla tavalla ensimmäistä kertaa tilanpidosta vastaavaksi maatalousyrittäjäksi. Kansallinen tuomioistuin tiedustelee erityisesti, voidaanko tällaisina kriteereinä pitää henkilöllä yhtiössä olevaa osakeomistukseen perustuvaa määräämisvaltaa, hänen maataloudesta saamansa tulon määrää, sitä, että hänen toimintansa yhtiössä on erotettavissa toiminnallisesti ja taloudellisesti itsenäiseksi tuotantoyksiköksi, henkilön asemaa yhtiössä tai sitä, että hän kantaa yrittäjätoimintaan kuuluvan riskin. Kansallinen tuomioistuin pyrkii toisaalta selvittämään, onko unionin oikeutta ja erityisesti asetuksen N:o 1974/2006 13 artiklan 4 kohtaa tulkittava siten, että jäsenvaltiot ovat toimivaltaisia täsmentämään tällaiset kriteerit kansallisessa lainsäädännössään, ja jos näin on, niin missä määrin. 34. Näihin kysymyksiin vastaamiseksi on muistutettava ensinnäkin, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sekä unionin oikeuden yhdenmukainen soveltaminen että yhdenvertaisuusperiaate edellyttävät, että unionin oikeuden sellaisen säännöksen sanamuotoa, joka ei sisällä nimenomaista viittausta jäsenvaltioiden oikeuteen sisältönsä ja soveltamisalansa määrittämiseksi, on tavallisesti tulkittava koko unionissa itsenäisesti ja yhdenmukaisesti (katso muun muassa yhdistetyt asiat C-424/10 ja C-425/10, Ziolkowski, tuomio 21.12.2011, 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa). 35. On myös muistettava, että vaikka asetusten säännöksillä on niiden luonteen ja niillä unionin oikeuslähteiden järjestelmässä olevan tehtävän nojalla yleensä välitön oikeusvaikutus kansallisissa oikeusjärjestyksissä ilman, että kansallisten viranomaisten olisi ryhdyttävä täytäntöönpanotoimiin, asetuksen tiettyjen säännösten täytäntöönpano voi kuitenkin edellyttää, että jäsenvaltiot toteuttavat tällaisia toimia (katso muun muassa asia C-316/10, Danske Svineproducenter, tuomio 21.12.2011, 39 ja 40 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa). 36. Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä seuraa, että jäsenvaltiot voivat toteuttaa asetuksen täytäntöönpanotoimia, jos toimet eivät haittaa asetuksen välitöntä sovellettavuutta, jos niillä ei peitellä sitä, että kyseessä on yhteisön asetus, ja jos niissä täsmennetään kyseisessä asetuksessa jäsenvaltioille annetun harkintavallan käyttöä asetuksen säännöksissä asetetuissa rajoissa (edellä mainittu asia Danske Svineproducenter, tuomion 41 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). 37. Määritettäessä sitä, estävätkö, edellyttävätkö vai sallivatko asetuksen merkitykselliset säännökset sen, että jäsenvaltiot toteuttavat tiettyjä täytäntöönpanotoimia, ja etenkin viimeksi mainitussa tilanteessa sitä, kuuluuko asianomainen toimi kullekin jäsenvaltiolle annetun harkintavallan piiriin, perustana on käytettävä näitä säännöksiä, tulkittuna asetuksen tavoitteiden valossa (edellä mainittu asia Danske Svineproducenter, tuomion 43 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). 38. Näiden alustavien huomautusten valossa on ensimmäiseksi todettava, että asetuksen N:o 1698/2005 61 perustelukappaleesta ja 71 artiklan 3 kohdasta ilmenee, että menojen tukikelpoisuussäännöt kyllä vahvistetaan lähtökohtaisesti kansallisella tasolla, mutta näin on vain, jos muuta ei johdu samaisessa asetuksessa tiettyjen maaseudun kehittämistoimenpiteiden osalta säädetyistä erityisedellytyksistä. 39. Nuorien maanviljelijöiden aloitustuki on tällainen toimenpide, ja asetuksen N:o 1698/2005 22 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetty tukikelpoisuutta koskeva edellytys, jonka mukaan henkilön on ryhdyttävä ensimmäistä kertaa tilanpidosta vastaavaksi maatalousyrittäjäksi, on kyseistä toimenpidettä koskeva erityisedellytys. Näin ollen tämän tukikelpoisuutta koskevan edellytyksen merkityksen määrittämiseksi on ensisijaisesti kiinnitettävä huomiota mainitun säännöksen sanamuotoon, tarvittaessa tulkittuna osana asiayhteyttä, johon säännös kuuluu, ja asetuksen N:o 1698/2005 tavoitteiden valossa. 40. Asetuksen N:o 1698/2005 11, 13, 14 ja 16 perustelukappaleesta sekä 1 artiklan 2 kohdasta, 4 artiklan 1 kohdasta ja 20 artiklan a alakohdasta ilmenee, että asetuksen tavoitteena on puheena olevan tuen avulla auttaa nuoria viljelijöitä toiminnan aloittamisessa ja tämän jälkeen tilojen rakenteellisessa mukauttamisessa henkilökohtaisten toimintaedellytysten vahvistamiseksi ja maa- ja metsätalousalan kilpailukyvyn parantamiseksi ja näin myötävaikuttaa maaseutualueiden kestävän kehityksen varmistamiseen. Kuten samaisen asetuksen 23 artiklan 3 kohdan a alakohdassa säädetään, aloitustuen myöntäminen on eräissä tapauksissa edellytyksenä varhaiseläkettä koskevalle tuelle, jota voivat saada maanviljelijät, jotka päättävät lopettaa maataloustoiminnan harjoittamisen ja luovuttaa tilansa. Näillä kahdella tukitoimenpiteellä, jotka kuuluvat samaan toimintalinjaan joka määritellään asetuksen N:o
1698/2005 2 artiklan c alakohdassa siten, että sillä tarkoitetaan joukkoa johdonmukaisia toimenpiteitä, jotka edistävät yhtä tai useampaa asetuksen 4 artiklassa esitettyä tavoitetta, voidaan, kuten asetuksen 17 perustelukappaleesta ilmenee, yhdessä edesauttaa tilojen rakennemuutosta. 41. Toiseksi on kansallisen tuomioistuimen sekä Suomen ja Tšekin hallitusten tavoin todettava, että asetuksen N:o 1698/2005 säännökset eivät estä sen 20 artiklan a alakohdan ii alakohdassa tarkoitetun tuen myöntämistä luonnolliselle henkilölle, joka aloittaa tilanpidon nuorena maanviljelijänä oikeushenkilön muodossa. 42. On todettava, että asetuksen N:o 1698/2005 22 artiklan 1 kohdan a alakohdan sanamuodossa, jossa viitataan "henkilöihin, jotka ryhtyvät ensimmäistä kertaa tilanpidosta vastaaviksi maatalousyrittäjiksi", ei oteta kantaa tilan oikeudelliseen muotoon eli siihen, onko se yhtiömuotoinen vai ei (katso analogisesti asia C-162/91, Tenuta il Bosco, tuomio 15.10.1992, Kok., s. I-5279, 12 kohta). 43. On päinvastoin katsottava, että tilanpidon aloittavien nuorten maanviljelijöiden sulkeminen pois aloitustuen mahdollisten tuensaajien joukosta pelkästään siitä syystä, että he toteuttavat tämän oikeushenkilön muodossa, ei selvästikään vastaa asetuksen N:o 1698/2005 tavoitteita, sellaisina kuin ne esitetään tämän tuomion 40 kohdassa, eli sitä, että puheena olevan tuen avulla pyritään edesauttamaan henkilökohtaisten toimintaedellytysten parantamista ja tilojen rakenteellista mukauttamista maatalousalan kilpailukyvyn parantamiseksi ja näin varmistamaan maaseutualueiden kestävä kehitys. 44. Tällaisella poissulkemisella voitaisiin myös loukata SEUT 40 artiklan 2 kohtaan kirjattua syrjintäkiellon periaatetta (katso vastaavasti edellä mainittu asia Tenuta il Bosco, tuomion 16 kohta). 45. Kolmanneksi on tutkittava kysymys siitä, edellyttääkö puheena olevan tuen myöntäminen tilanteessa, jossa nuori maanviljelijä näin turvautuu oikeushenkilöön aloittaakseen tilanpidon, sitä, että hänellä on määräämisvalta kyseisessä oikeushenkilössä, ja missä mahdollisissa olosuhteissa tämä edellytys täyttyy. 46. Kuten ennakkoratkaisupäätöksestä ilmenee, korkeimman hallinto- oikeuden epätietoisuuden perusteena on se seikka, että pääasian valittaja oli aiemmassa ammattitoiminnassaan toiminut yhtäältä X Oy:n toimitusjohtajana ja toisaalta omistanut 30 prosenttia sen osakkeista, joista loput 70 prosenttia olivat olleet toisen henkilön omistuksessa. 47. Koska tämä epätietoisuus liittyy niihin kriteereihin, joiden perusteella voidaan katsoa, että nuori maanviljelijä ryhtyy asetuksen N:o 1698/2005 22 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetuksi "tilanpidosta vastaavaksi maatalousyrittäjäksi", heti alkuun on huomautettava, että asetuksessa ei määritellä tätä käsitettä eikä siinä ole mitään muita nimenomaisia mainintoja, joilla sitä täsmennettäisiin. 48. Myöskään asetuksessa N:o 1974/2006, jossa kuten sen kahdeksannesta perustelukappaleesta ilmenee tosin muun muassa täsmennetään eräitä edellytyksiä, joita sovelletaan nuorille maanviljelijöille myönnettävään tukeen, ei ole mainintaa siitä, mikä on "tilanpidosta vastaavan maatalousyrittäjän" käsitteen aineellinen sisältö, eikä siinä myöskään viitata jäsenvaltioiden lainsäädäntöön käsitteen määrittelemiseksi. 49. Asetuksen N:o 1974/2006 13 artiklan 4 kohdan ensimmäisellä virkkeellä, johon kansallinen tuomioistuin viittaa ensimmäisessä ja kolmannessa ennakkoratkaisukysymyksessään, on tarkoitus asettaa enimmäisaika, jossa yksittäinen päätös aloitustuen myöntämisestä on tehtävä, ja siinä todetaan tältä osin ainoastaan, että päätös on tehtävä 18 kuukauden kuluessa "tilanpidon aloittamisesta", siten kuin tilanpidon aloittaminen määritellään jäsenvaltioiden voimassa olevassa lainsäädännössä, mutta mainitussa virkkeessä ei viitata mitenkään "tilanpidosta vastaavan maatalousyrittäjän" käsitteeseen. Tällaisessa tilanteessa ei tätä säännöstä eikä myöskään saman asetuksen liitteessä II olevan A kohdan 5.3.1.1.2 alakohdan ensimmäistä luetelmakohtaa voida tulkita siten, että ne koskisivat viimeksi mainittua käsitettä. 50. Saman asetuksen 13 artiklan 6 kohdassa, johon kansallinen tuomioistuin niin ikään viittaa ensimmäisessä ennakkoratkaisukysymyksessään, ainoastaan täsmennetään, että aloitustukea voidaan myöntää myös, jos nuori viljelijä ei toimi tilan ainoana vastaavana maatalousyrittäjänä, ja säädetään tältä osin, että mahdollisesti sovellettavien erityisedellytysten on vastattava tilan ainoana tilanpidosta vastaavana maatalousyrittäjänä toimivalle nuorelle viljelijälle asetettuja edellytyksiä.
51. Edellä esitetyn valossa on muistutettava, että vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että niiden termien merkitys ja ulottuvuus, joita ei ole määritelty unionin oikeudessa, on määriteltävä sen merkityksen mukaan, joka niillä on yleiskielessä, ottaen samalla huomioon se asiayhteys, jossa niitä käytetään, ja sen säännöstön tavoitteet, johon ne kuuluvat (katso vastaavasti muun muassa asia C- 549/07, Wallentin-Hermann, tuomio 22.12.2008, Kok., s. I-11061, 17 kohta ja em. yhdistetyt asiat Ziolkowski, tuomion 34 kohta). 52. Käytetyistä termeistä on huomautettava, että "tilanpidosta vastaavan maatalousyrittäjän" käsitteen kaltaisen ilmauksen merkitys voi vaihdella sen mukaan, mitä erityisiä päämääriä kyseessä olevilla unionin oikeuden säännöillä tavoitellaan (katso analogisesti "tilan" käsitteestä asia 85/77, Azienda avicola Sant' Anna, tuomio 28.2.1978, Kok., s. 527, 9 kohta). 53. Edellä mainitun ilmauksen asetuksen N:o 1698/2005 22 artiklan 1 kohdan a alakohdassa käytetyn merkityksen selvittämiseksi on todettava, että 22 artiklan 1 kohdassa säädetyillä aloitustuen myöntämisen eri edellytyksillä yhdessä pyritään saavuttamaan tämän tuomion 40 kohdassa esitetyt tavoitteet. 54. Asetuksen N:o 1698/2005 22 artiklan 1 kohdan b ja c alakohdassa esitetyt vaatimukset siitä, että tuensaajan on oltava riittävän ammattitaitoinen ja esitettävä elinkeinosuunnitelma, ovat omiaan edesauttamaan henkilökohtaisten toimintaedellytysten parantamista ja tilan rakenteellista mukauttamista ja myötävaikuttamaan näin maatalousalan kilpailukyvyn parantamiseen ja maaseutualueiden kestävään kehitykseen. 55. Näissä olosuhteissa on todettava, että edellä mainitun 22 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädettyä edellytystä siitä, että henkilö ryhtyy "tilanpidosta vastaavaksi maatalousyrittäjäksi", on tulkittava siten, että siinä edellytetään, että samalla henkilöllä, joka on riittävän ammattitaitoinen, on myös oltava tosiasiallinen ja jatkuva päätäntävalta sekä tilan että sen hoidon suhteen, mikä itse asiassa on tae siitä, että henkilö ryhtyy tehokkaasti ja kestävällä tavalla kehittämään tilaa. 56. Vaikka jäsenvaltiot voivatkin tällaisessa tilanteessa täsmentää konkreettisesti niitä edellytyksiä, joiden täyttyessä tukea hakenutta henkilöä voidaan pitää "tilanpidosta vastaavana maatalousyrittäjänä", ja parantaa näin oikeusvarmuutta lisäämällä asetuksen N:o 1698/2005 22 artiklan 1 kohdan a alakohdassa asetetun vaatimuksen ennakoitavuutta, näillä edellytyksillä ei kuitenkaan voida ylittää niitä puitteita, joita edellytyksillä pyritään täsmentämään, ja niillä on täten mainittua säännöstä ja kyseisen asetuksen tavoitteita noudattaen varmistettava, että hakijalla on tosiasiallinen ja jatkuva päätäntävalta sekä tilan että sen hoidon suhteen (katso analogisesti asia C-113/02, komissio v. Alankomaat, tuomio 14.10.2004, Kok., s. I-9707, 19 kohta ja edellä mainittu asia Danske Svineproducenter, tuomion 49 ja 51 kohta). 57. Tähän liittyen on todettava, että erityisesti rakennetukilain 6 :stä ja aloitustukiasetuksen 3 :stä ilmenee, että kun tukihakemus koskee oikeushenkilön muodossa harjoitettua toimintaa, määräysvallan tulee olla luonnollisella henkilöllä, joka on alle 40-vuotias ja joka ryhtyy ensimmäistä kertaa tilanpidosta vastaavaksi elinkeinonharjoittajaksi, ja että määräysvalta edellyttää muun muassa sitä, että henkilöllä on yli puolet yhteisön osakkeista ja hänen omistamansa osakkeet tuottavat yli puolet yhtiön osakkeiden äänimäärästä. 58. On selvää, etteivät tällaiset edellytykset ole tämän tuomion 56 kohdassa esitettyjen vaatimusten vastaisia. 59. Pääasian suhteen on muistutettava, että vastatessaan X Oy:n hoidosta yhtiön toimitusjohtajana A omisti yhtiön osakkeista ainoastaan 30 prosenttia ja loput 70 prosenttia osakkeista oli muun henkilön omistuksessa. 60. Kaiken edellä esitetyn valossa on näin ollen todettava, että tällaisissa olosuhteissa ei voida katsoa, että asianomaisella henkilöllä olisi voinut olla tosiasiallinen ja jatkuva päätäntävalta sekä kyseisen tilan että sen hoidon suhteen, eikä hänen täten voida katsoa tämän toiminnan johdosta jo ryhtyneen asetuksen N:o 1698/2005 22 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetuksi "tilanpidosta vastaavaksi maatalousyrittäjäksi". Tästä seuraa myös, ettei edellä mainittu aiempi toiminta voi estää myöntämästä aloitustukea, jota hän on hakenut ryhtyessään jatkamaan kotitilaa.
61. Tässä tilanteessa ja ilman, että kansallisen tuomioistuimen ensimmäisessä ennakkoratkaisukysymyksessään esittämiä muita arviointiperusteita on tarpeen tutkia ensimmäiseen ja kolmanteen kysymykseen on vastattava, että asetuksen N:o 1698/2005 22 artiklan 1 kohdan a alakohtaa on tulkittava siten, että siinä esitetty vaatimus, jonka mukaan henkilön on ryhdyttävä ensimmäistä kertaa "tilanpidosta vastaavaksi maatalousyrittäjäksi", merkitsee tilanteessa, jossa hän aloittaa tilanpidon osakeyhtiön muodossa, sitä, että hänellä on oltava tosiasiallinen ja jatkuva päätäntävalta sekä tilan että sen hoidon suhteen. Vaikka jäsenvaltiot voivatkin täsmentää konkreettisesti ne edellytykset, joiden täyttyessä tukea hakenutta henkilöä voidaan pitää tällaisena tilanpidosta vastaavana maatalousyrittäjänä, näillä edellytyksillä ei kuitenkaan voida ylittää niitä puitteita, joita niillä pyritään täsmentämään, ja niillä on täten asetuksen N:o 1698/2005 tavoitteiden mukaisesti varmistettava, että kyseisellä hakijalla on tosiasiallinen ja jatkuva päätäntävalta sekä tilan että sen hoidon suhteen. Näiden vaatimusten mukaisia ovat pääasiassa kyseessä olevien kaltaiset kansalliset säännökset, joissa säädetään, että kun nuori maanviljelijä aloittaa tilanpidon oikeushenkilön muodossa, tuen saamisen edellytyksenä on muun muassa se, että hänellä on määräämisvalta kyseisessä oikeushenkilössä, mikä puolestaan edellyttää, että hänellä on yli puolet yhteisön osakkeista ja hänen omistamansa osakkeet tuottavat yli puolet yhtiön osakkeiden äänimäärästä. Toinen kysymys 62. Tämän tuomion 60 kohdassa esitettyjen toteamusten ja ensimmäiseen ja kolmanteen kysymykseen annetun vastauksen valossa kolmanteen, oikeastaan toiseen, kysymykseen ei ole tarpeen vastata. (---) Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kahdeksas jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti: Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuesta maaseudun kehittämiseen 20.9.2005 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 22 artiklan 1 kohdan a alakohtaa on tulkittava siten, että siinä esitetty vaatimus, jonka mukaan henkilön on ryhdyttävä ensimmäistä kertaa "tilanpidosta vastaavaksi maatalousyrittäjäksi", merkitsee tilanteessa, jossa hän aloittaa tilanpidon osakeyhtiön muodossa, sitä, että hänellä on oltava tosiasiallinen ja jatkuva päätäntävalta sekä tilan että sen hoidon suhteen. Vaikka jäsenvaltiot voivatkin täsmentää konkreettisesti ne edellytykset, joiden täyttyessä tukea hakenutta henkilöä voidaan pitää tilanpidosta vastaavana maatalousyrittäjänä, näillä edellytyksillä ei kuitenkaan voida ylittää niitä puitteita, joita niillä pyritään täsmentämään, ja niillä on täten asetuksen N:o 1698/2005 tavoitteiden mukaisesti varmistettava, että kyseisellä hakijalla on tosiasiallinen ja jatkuva päätäntävalta sekä tilan että sen hoidon suhteen. Näiden vaatimusten mukaisia ovat pääasiassa kyseessä olevien kaltaiset kansalliset säännökset, joissa säädetään, että kun nuori maanviljelijä aloittaa tilanpidon oikeushenkilön muodossa, tuen saamisen edellytyksenä on muun muassa se, että hänellä on määräämisvalta kyseisessä oikeushenkilössä, mikä puolestaan edellyttää, että hänellä on yli puolet yhteisön osakkeista ja hänen omistamansa osakkeet tuottavat yli puolet yhtiön osakkeiden äänimäärästä. 6. Asianosaisten kuuleminen unionin tuomioistuimen ratkaisusta Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle ja A:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen unionin tuomioistuimen ratkaisun johdosta. 7. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu Korkein hallinto-oikeus kumoaa valituksenalaiset Etelä-Pohjanmaan työ- ja elinkeinokeskuksen ja maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan tuen maksamisen keskeyttämistä koskevat päätökset. Perustelut 1. Sovelletut oikeusohjeet Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuesta maaseudun kehittämiseen annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 (jäljempänä neuvoston asetus) IV
osastossa säädetään maaseudun kehittämistä koskevasta tuesta. Osaston 1 luku koskee toimintalinjoja, luvun 1 jakso toimintalinjaa 1; Maa- ja metsätalousalan kilpailukyvyn parantaminen. Neuvoston asetuksen 20 artiklassa säädetään toimenpiteistä. Artiklan a alakohdan mukaan maa- ja metsätalousalan kilpailukykyä koskeva tuki sisältää toimenpiteet alan toimijoiden tietämyksen ja henkilökohtaisten toimintaedellytysten parantamiseksi seuraavin keinoin: (---) ii) nuorten viljelijöiden aloitustuki, (---). Saman neuvoston asetuksen 22 artiklassa säädetään nuorten viljelijöiden aloitustuesta. Artiklan 1 kohdan mukaan edellä 20 artiklan a alakohdan ii alakohdassa säädettyä tukea myönnetään henkilöille, jotka a) ovat alle 40-vuotiaita ja ryhtyvät ensimmäistä kertaa tilanpidosta vastaaviksi maatalousyrittäjiksi; b) ovat riittävän ammattitaitoisia; c) esittävät maataloustoimintansa kehittämiseksi elinkeinosuunnitelman. Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuesta maaseudun kehittämiseen annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun komission asetuksen (EY) N:o 1974/2006 (jäljempänä komission toimeenpanoasetus) 13 artiklan 4 kohdassa säädetään muun ohella, että yksittäinen päätös nuoren viljelijän aloitustuen myöntämisestä on tehtävä 18 kuukauden kuluessa tilanpidon aloittamisesta, siten kuin tilanpidon aloittaminen määritellään jäsenvaltioiden voimassa olevassa lainsäädännössä. Saman artiklan 6 kohdan mukaan, jos nuori viljelijä ei toimi tilan ainoana vastaavana maatalousyrittäjänä, voidaan soveltaa erityisedellytyksiä. Näiden edellytysten on vastattava tilan ainoana tilanpidosta vastaavana maatalousyrittäjänä toimivalle nuorelle viljelijälle asetettuja edellytyksiä. Maatalouden rakennetuista annetun lain (jäljempänä rakennetukilaki) 3 :n 1 momentin mukaan mainittua lakia sovelletaan Euroopan yhteisön osaksi rahoittamien tukien myöntämiseen, maksamiseen, seurantaan, tarkastukseen ja takaisinperintään, jollei Euroopan yhteisön lainsäädännöstä muuta johdu. Rakennetukilain 4 :n 1 momentin 2 kohdan mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan maatilalla viljelijän johtamaa yhden tai useamman kiinteistön tai kiinteistön osan tai tuotantorakennuksen ja sen maapohjan muodostamaa, maatalouden harjoittamiseen käytettävää toiminnallisesti ja taloudellisesti itsenäistä tuotantoyksikköä, jota hallitaan yhtenä kokonaisuutena omistuksen tai vuokrauksen perusteella. Rakennetukilain 6 :ssä säädetään nuoren viljelijän aloitustuesta. Pykälän 1 momentin mukaan tukea tilanpidon aloittamista varten voidaan myöntää maatalousyrittäjälle, joka hakemuksen vireille tullessa on alle 40-vuotias ja joka ensimmäistä kertaa ryhtyy tilanpidosta vastaavaksi elinkeinonharjoittajaksi (nuori viljelijä). Jos hakija on yhteisö, tulee määräysvalta yhteisössä olla yhdellä tai useammalla luonnollisella henkilöllä, joka täyttää edellä tarkoitetut edellytykset. Mainitun pykälän 3 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella säädetään tarkemmin aloitustuella tuettavasta toiminnasta, määräysvaltaa koskevasta edellytyksestä sekä tuen muodosta ja enimmäismäärästä Euroopan yhteisön lainsäädännön asettamissa rajoissa. Aloitustuen tasosta ja hyväksyttävistä kustannuksista voidaan säätää valtioneuvoston asetuksella edellä tarkoitetuissa rajoissa. Rakennetukilain 8 :ssä säädetään tuen saajaa koskevista edellytyksistä. Pykälän 2 momentin mukaan tuen myöntämisen edellytyksenä on, että hakijalla on tuen kohteena olevaa yritystoimintaa koskeva riittävä ammattitaito. Lisäksi edellytyksenä on, että tuen kohteena olevalla yritystoiminnalla on olennaista merkitystä hakijan toimeentulon kannalta. Tällöin tarkastellaan yritystoiminnasta saatavien tulojen osuutta hakijan vuosittaisista kokonaistuloista. Viimeksi mainitun pykälän 3 momentin mukaan, jos hakija on yhteisömuotoinen maatalousyrittäjä, tuen myöntämisen edellytyksenä on, että määräysvalta yhteisössä on yhdellä tai useammalla luonnollisella henkilöllä, joka täyttää 1 ja 2 momentissa säädetyt edellytykset. Jos hakija on nuori viljelijä, tuen myöntämisen edellytyksenä on, että tämä sitoutuu täyttämään hakijan ammattitaitoa koskevan edellytyksen tai tältä osin määräysvaltaa koskevan edellytyksen 36 kuukauden kuluessa tuen myöntämisestä. Jos hakija on maatalousyrittäjien yhteenliittymä, edellytyksenä on, että kaikki yhteisön osakkaat tai jäsenet täyttävät 1 ja 2 momentissa säädetyt edellytykset tai näiltä osin määräysvaltaa koskevat edellytykset. Pykälän 4 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella säädetään tarkemmin hakijan ammattitaitoa ja toimeentuloa sekä määräysvaltaa koskevista edellytyksistä.
Rakennetukilain 46 :ssä (1476/2007) säädetään muun ohella tuen maksamisen keskeyttämisestä. Pykälän 1 momentin 1 kohdan mukaan työvoima- ja elinkeinokeskus on velvollinen keskeyttämään tuen maksamisen, jos tuen myöntämisen tai maksamisen edellytykset eivät ole täyttyneet. Maatalouden investointituesta ja nuoren viljelijän aloitustuesta annetun valtioneuvoston asetuksen 3 :n 1 momentissa säädetään muun ohella, että henkilöllä katsotaan olevan määräysvalta osakeyhtiössä, jos hänellä on yli puolet yhteisön osakkeista ja hänen omistamansa osakkeet tuottavat yli puolet yhtiön osakkeiden äänimäärästä. Määräysvalta voi muodostua myös yhtä useamman henkilön omistamien osakkeiden ja osakkeiden tuottaman äänimäärän perusteella. Asetuksen 4 luvussa säädetään nuoren viljelijän aloitustuesta. Asetuksen 16 :ssä säädetään luonnollisesta henkilöstä aloitustuen saajana. Pykälän 1 momentin mukaan aloitustukea voidaan myöntää luonnolliselle henkilölle, joka on maatalousyrittäjänä ryhtynyt tai ryhtyy omaan lukuunsa harjoittamaan maataloutta. Aloitustukea voidaan myöntää myös luonnolliselle henkilölle, joka hankkii määräysvallan yhteisöstä ja ryhtyy yhteisön osakkaana tai jäsenenä harjoittamaan maataloutta. Maatilaa kohden voidaan myöntää yksi aloitustuki. Mainitun pykälän 3 momentin mukaan tukea ei myönnetä luonnolliselle henkilölle, jos hänelle on elinkeinonharjoittajana tai yhteisön osakkuuden taikka jäsenyyden perusteella jo aikaisemmin myönnetty nuoren viljelijän aloitustukea. Tuki voidaan kuitenkin myöntää, jos tuen saaja on luopunut jo myönnetystä tuesta eikä tuen maksamista ole aloitettu. Asetuksen 18 :n (299/2008) 1 momentin mukaan tilanpito katsotaan aloitetuksi, kun hakija on luovutuskirjan tai kirjallisen vuokrasopimuksen perusteella saanut hallintaansa maatilan tai maatilan osan, jolla hakija on saavuttanut tai voi saavuttaa vähintään 10 000 euron vuotuisen maatalouden yrittäjätulon. Pykälän 2 momentin mukaan aloittamisajankohta ratkaistaan sen hetken perusteella, jona hakija on allekirjoittanut luovutuskirjan tai vuokrasopimuksen ja saanut sillä hallintaansa mainitussa momentissa tarkemmin määritellyn maatilataloudellisen kokonaisuuden. 2. Rakennetukilain esitöistä Rakennetukilain 6 :ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan (HE 113/2007 vp) asetuksella on tarpeen tarkemmin määritellä ne tilanteet, joissa hakijan katsottaisiin ryhtyvän ensi kertaa tilanpidosta vastaavaksi maatalousyrittäjäksi. Tukea ei myönnettäisi sellaiselle hakijalle, jolle on aikaisemmin yhteisön jäsenyyden tai osakkuuden perusteella myönnetty tukea. Jos hakija, joka on luonnollinen henkilö, ryhtyy harjoittamaan yritystoimintaa yhteisön osana, on perustelujen mukaan tarpeen säätää niistä edellytyksistä, joilla tämän voidaan katsoa toimivan tilanpidosta vastaavana yrittäjänä. Komission toimeenpanoasetuksen 13 artiklan 6 kohdan mukaan tuen myöntämisen edellytysten on tällöin vastattava niitä edellytyksiä, joita sovelletaan, jos nuori viljelijä vastaa yksin tilanpidon harjoittamisesta. Tällöin aloitustuen kohteena olevan yritystoiminnan tulisi olla tuotantotoiminnan ja taloudenpidon kannalta erotettavissa yhteisön toiminnasta siten, että hakijan voidaan katsoa itsenäisesti vastaavan tilanpidon harjoittamisesta. Tarkoituksena on estää nuoren viljelijän aloitustuen siirtyminen sellaisille tahoille, jotka eivät täytä tuen saajaa koskevia edellytyksiä. 3. Tosiseikat Etelä-Pohjanmaan TE-keskus on päätöksellään 24.2.2009 myöntänyt A:lle nuoren viljelijän aloitustukena avustusta ja korkotukilainaa. TE-keskus on 20.3.2009 suoritetussa hallinnollisessa tarkastuksessa kiinnittänyt huomiota tuen saajan aikaisempaan toimintaan X Oy:ssä. Päätöksellään 12.6.2009 TE-keskus on keskeyttänyt aloitustuen maksamisen perusteella, että tuen maksamisen ja myöntämisen edellytykset eivät ole täyttyneet. TE-keskuksen päätöksen mukaan tuen saaja on X Oy:n osakkaaksi tullessaan aloittanut maatalouden harjoittamisen ensimmäisen kerran eikä hänelle näin ollen olisi tullut myöntää aloitustukea kotitilan hankintaa varten. Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen TE-keskuksen keskeyttämispäätöksestä. Asiakirjoista ilmenevän selvityksen perusteella A:lle tai X Oy:lle ei ole aikaisemmin myönnetty nuoren viljelijän aloitustukea. A on ollut yhtiön vähemmistöosakkaana 30 prosentin omistusosuudella, toiminut osakeyhtiön hallituksessa ja toimitusjohtajana. A on myynyt osakkeensa 25.2.2008. Asiakirjoihin liitetyn yhtiölle tehdyn laskelman mukaan yhtiön maatalouden yrittäjätulo vuonna 2006 on ollut 64 617 euroa ja vuonna 2007 7 420 euroa. A:lla on tilikausilla 1.7.2005 30.6.2006 ja 1.7.2006 31.12.2007 ollut palkkatuloa yhtiöstä.
4. Kysymyksenasettelu Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavana asiassa on kysymys siitä, olisiko A:n, tämän aikaisemmasta osakkuudesta X Oy:ssä huolimatta, tullut nyt kysymyksessä olevaa nuoren viljelijän aloitustukea myönnettäessä katsoa ryhtyvän ensimmäistä kertaa tilanpidosta vastaavaksi elinkeinonharjoittajaksi neuvoston asetuksen 22 artiklassa ja rakennetukilain 6 :n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla vai olisiko A:n hakemus aikaisemmin tapahtuneen maatalouden harjoittamisen perusteella pitänyt hylätä ja onko tällä perusteella voitu päättää tuen maksamisen keskeyttämisestä hallinnollisen tarkastuksen jälkeen. 5. Oikeudellinen arviointi Unionin tuomioistuimen asiassa antamasta ennakkoratkaisusta ilmenee, että menojen tukikelpoisuussäännöt vahvistetaan lähtökohtaisesti kansallisella tasolla. Näin on kuitenkin vain, jos muuta ei johdu tiettyjen maaseudun kehittämistoimenpiteiden osalta säädetyistä erityisedellytyksistä (katso tuomion kohta 38). Tuomiosta ilmenee edelleen, että nuorten viljelijöiden aloitustuki on mainitun kaltainen toimenpide ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 22 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetty tukikelpoisuutta koskeva edellytys, ensimmäistä kertaa tilanpidosta vastaavaksi maatalousyrittäjäksi ryhtyminen, on kyseistä toimenpidettä koskeva erityisedellytys (katso tuomion kohta 39). Näin ollen edellytyksen merkityksen määrittämiseksi on tuomioistuimen mukaan kiinnitettävä huomiota säännöksen sanamuotoon, tarvittaessa tulkittava sitä osana asiayhteyttä, johon säännös kuuluu, ja viimeksi mainitun neuvoston asetuksen tavoitteiden valossa. Viimeksi mainittuina neuvoston asetuksen tavoitteina tuomiossa on nostettu esiin nuorten viljelijöiden auttaminen toiminnan aloittamisessa, tilojen rakenteellinen mukauttaminen henkilökohtaisten toimintaedellytysten vahvistamiseksi ja maa- ja metsätalousalan kilpailukyvyn parantamiseksi sekä mainituin keinoin maaseutualueiden kestävän kehityksen varmistamiseen myötävaikuttaminen (katso tuomion kohta 40). Tilanpidosta vastaavan maatalousyrittäjän käsitettä ei ole nyt kysymyksessä olevissa maaseudun kehittämistoimenpiteitä koskevissa unionin oikeuden säännöksissä määritelty, eikä niissä ole sellaisia muita nimenomaisia mainintoja, joilla käsitettä täsmennettäisiin. Käsitteen aineellisen sisällön osalta ei ole myöskään viitattu jäsenvaltioiden lainsäädäntöön käsitteen määrittelemiseksi (katso tuomion kohdat 47 50). Unionin vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että sellaisten termien merkitys ja ulottuvuus, joita ei ole määritelty unionin oikeudessa, on määriteltävä sen merkityksen mukaan, joka niillä on yleiskielessä, ottaen huomioon se asiayhteys, jossa termejä käytetään sekä sen säännöstön tavoitteet, johon ne kuuluvat (katso tuomion kohta 52). Käsitteen merkityksen selvittämiseksi tuomioistuin on todennut, että neuvoston asetuksen 22 artiklan 1 kohdassa säädetyillä aloitustuen myöntämisen eri edellytyksillä yhdessä pyritään saavuttamaan edellä tarkoitetut tuomion kohdassa 40 mainitut tavoitteet. Unionin tuomioistuimen mukaan tilanpidosta vastaavaksi maatalousyrittäjäksi ryhtymistä koskevaa edellytystä on tulkittava siten, että samalla henkilöllä, joka on riittävän ammattitaitoinen, on myös oltava tosiasiallinen ja jatkuva päätäntävalta sekä tilan että sen hoidon suhteen, mikä itse asiassa on tae siitä, että henkilö ryhtyy tehokkaasti ja kestävällä tavalla kehittämään tilaa. Vaikka jäsenvaltiot voivatkin konkreettisesti täsmentää niitä edellytyksiä, joiden täyttyessä tukea hakenutta henkilöä voidaan pitää "tilanpidosta vastaavana maatalousyrittäjänä", näillä edellytyksillä ei kuitenkaan voida ylittää niitä puitteita, joita edellytyksillä pyritään täsmentämään ja täsmennyksillä on näin ollen varmistettava, että hakijalla on tosiasiallinen ja jatkuva päätäntävalta sekä tilan että sen hoidon suhteen (katso tuomion kohdat 53 56). Jos henkilöllä ei voida katsoa olleen tosiasiallista ja jatkuvaa päätäntävaltaa sekä tilan että sen hoidon suhteen, ei hänen tällaisen toiminnan perusteella voida katsoa ryhtyneen neuvoston asetuksen 22 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetuksi "tilanpidosta vastaavaksi maatalousyrittäjäksi". Tuomioistuimen mukaan tästä seuraa myös, ettei mainitun kaltainen aikaisempi toiminta voi estää myöntämästä aloitustukea, jota henkilö on hakenut ryhtyessään jatkamaan kotitilaa (katso tuomion kohta 60). Edellä tarkoitettuja kansallisia täsmennyksiä on säädetty muun ohella rakennetukilain 6 :ssä ja saman lain nojalla annetussa nuoren viljelijän aloitustukea koskevassa valtioneuvoston asetuksessa (299/2009). Mainitun asetuksen 16 :n mukaan aloitustukea voidaan myöntää luonnolliselle henkilölle, joka hankkii määräysvallan yhteisöstä ja ryhtyy yhteisön osakkaana harjoittamaan maataloutta. Saman asetuksen 3
:n mukaan määräysvalta osakeyhtiössä edellyttää yli puolta yhtiön osakkeista ja yhtiön osakkeiden tuottamasta äänimäärästä. Kun aloitustuen myöntäminen osakeyhtiön osakkaana maataloutta harjoittavalle luonnolliselle henkilölle edellyttää muun ohella määräysvallan hankkimista yhtiöstä, ei A:lla 30 prosentin omistusosuuden perusteella ole ollut riittävää määräysvaltaa X Oy:ssä. Asiakirjoista ilmenevän selvityksen perustella A:lla ei kyseisessä yhtiössä aikaisemmin toimiessaan ole omistusosuutensa tai muutenkaan asemansa perusteella ollut sellaista tosiasiallista ja jatkuvaa päätäntävaltaa tilan ja sen hoidon suhteen, että hänen voitaisiin katsoa jo tuolloin ryhtyneen tilanpidosta vastaavaksi maatalousyrittäjäksi. Se seikka, että A on toiminut yhtiön osakeyhtiölaissa tarkoitettuna toimitusjohtajana, ei tässä tapauksessa anna aihetta arvioida asiaa toisin. Asiassa ei ole myöskään esitetty sellaista nyt tarkoitettuun aikaisempaan toimintaan liittyvää tuotantotoiminnan ja taloudenpidon erotettavuutta koskevaa selvitystä, jonka perusteella A:n voitaisiin todeta vastanneen kyseisessä osakeyhtiössä tilanpidosta osaksikaan itsenäisesti rakennetukilain hallituksen esityksessä tarkoitetulla tavalla. Kun otetaan huomioon se, että neuvoston asetuksen 22 artiklassa säädettyjä tukiedellytyksiä on tarkasteltava yhdessä, A:n omistusosuutta vastaavalla osuudella X Oy:n tuloista tai A:n yhtiöstä saamilla palkkatuloilla ei ole asian arvioinnissa ratkaisevaa ja itsenäistä merkitystä. Aikaisempaa toimintaa on lähtökohtaisesti arvioitava samoin perustein kuin aloitustuen perusteena olevaa toimintaa. Edellä mainituilla perusteilla A:n ei ole hänen X Oy:ssä toimimisensa perusteella voitu katsoa neuvoston asetuksen 22 artiklassa ja rakennetukilain 6 :ssä tarkoitetuin tavoin toimineen yhtiössä tilanpidosta vastaavana maatalousyrittäjänä. Tarkoitettu aikaisempi toiminta ei siten ole ollut esteenä aloitustuen myöntämiselle kotitilan hankintaa varten. Näin ollen A:lle 24.2.2009 myönnetyn nuoren viljelijän aloitustuen maksamista ei ole voitu tällä perusteella rakennetukilain 46 :n nojalla keskeyttää. Tämän vuoksi Etelä-Pohjanmaan TE-keskuksen ja maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan aloitustuen maksamisen keskeyttämistä koskevat valituksenalaiset päätökset on lainvastaisina kumottava. Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Vapaavuori, Matti Halén, Eila Rother, Hannele Ranta-Lassila ja Timo Viherkenttä. Asian esittelijä Mia Ekman.