Ikärakenteen muutokseen varautuminen: tulevaisuusselonteon linjausten toteutuminen Valtioneuvoston kanslian raportteja 5/2009
Ikärakenteen muutokseen varautuminen: tulevaisuusselonteon linjausten toteutuminen Valtioneuvoston kanslian raportteja 5/2009
Julkaisija: VALTIONEUVOSTON KANSLIA Tekijä Valtioneuvoston kanslia, politiikka-analyysi-yksikkö KUVAILULEHTI 29.01.2009 Julkaisun laji Raportti Toimeksiantaja Valtioneuvoston kanslia Toimielimen asettamispäivä Julkaisun nimi Ikärakenteen muutokseen varautuminen: tulevaisuusselonteon linjausten toteutuminen Tiivistelmä Raportissa kuvataan Matti Vanhasen I ja II hallituksen ikääntymispolitiikkaan liittyviä toimenpiteitä vuoden 2008 lopulle saakka. Ikääntymispolitiikan alue määrittyy vuonna 2004 annetun tulevaisuusselonteon mukaisesti varsin laajaksi. Raportti liittyy talousneuvoston sihteeristön laatimaan ikääntymispolitiikan kokonaisarviointiin, jota koskeva loppuraportti julkisettiin 22.1.2009. Käsillä oleva raportti keskittyy toimenpiteiden tavoitteiden ja toimeenpanon kuvaamiseen. Toimenpiteiden vaikuttavuutta tai riittävyyttä tavoitteiden kannalta ei ole pyritty arvioimaan. Ikääntymispolitiikan riittävyyttä koskevat arviot sisältyvät edellä mainittuun loppuraporttiin. Avainsanat Ikääntyminen, ikääntymispolitiikka, tulevaisuusselonteko Muut tiedot Sarjan nimi ja numero ISSN ISBN (painettu) Valtioneuvoston kanslian raportteja 5/2009 Kokonaissivumäärä Kieli 47 Fi Kustantaja Valtioneuvoston kanslia Julkaisu PDF:nä: www.vnk.fi/julkaisut Lisätietoja: julkaisut@vnk.fi Julkaisun jakelu ja välitys julkaisut@vnk.fi Luottamuksellisuus julkinen ISBN (PDF) Taitto Iiris Koskela-Näsänen, talousneuvoston sihteeristö Painopaikka Valtioneuvoston kanslia
ESIPUHE Vuoden 2004 tulevaisuusselonteossa Matti Vanhasen I hallitus linjasi strategian ikääntymiseen varautumisesta. Selonteossa ikääntymispolitiikka ymmärrettiin laajasti. Politiikan tavoitteeksi asetettiin vaikuttaminen muun muassa väestönkehitykseen, eri ryhmiin kuuluvien terveyteen ja toimintakykyyn sekä talouden kantokykyyn (työllisyyteen ja tuottavuuteen). Selonteossa päätettiin toimenpidelinjausten ohella, että poikkihallinnollisessa seurannassa varmistetaan toimenpiteiden koordinaatio valtioneuvoston tasolla, arvioidaan miten ikärakenteen muutokseen varautumiseen tähtäävät toimet ovat edenneet ja vaikuttaneet. Tässä tarkoituksessa valtioneuvoston kanslia laati ministeriöiden tukemana seurantaraportin selonteon linjausten toteuttamisesta keväällä 2006 (Valtioneuvoston kanslian raportteja 5/2006). Selonteko velvoitti myös talousneuvoston sihteeristön laatimaan vuoden 2008 aikana laajemman kokonaisarvioinnin väestön ikääntymiskehityksestä, sen seurauksista ja vaikutuksista. Matti Vanhasen II hallitus puolestaan sitoutui ohjelmassaan arvioimaan ikääntymiseen varautumisen riittävyyttä niin, että tarvittaviin uudistuksiin voidaan ryhtyä vielä hallituskauden aikana. Näiden arviointien toteuttamiseksi pääministeri antoi talousneuvoston sihteeristölle tehtäväksi laatia ikääntymispolitiikasta kokonaisarviointi ennen hallituksen puolivälin tarkastelua helmikuussa 2009. Selvityshankkeen loppuraportti julkistettiin 22.1.2009. Samalla julkistettiin pääosa eri osahankkeiden raporteista. Käsillä oleva tulevaisuusselonteon linjausten toimeenpanoa koskeva 2. seurantaraportti liittyy tähän kokonaisuuteen. Seurantaraportissa keskitytään kuuteen laajaan vuoden 2004 tulevaisuusselonteossa esille nostettuun asiakokonaisuuteen. Raportissa ei ole pyritty arvioimaan toimenpiteiden vaikuttavuutta. Raportti on koottu valtioneuvoston kanslian Politiikka-analyysiyksikössä virkamiestyönä ministeriöiden ja politiikkaohjelmien toimittamien tietojen pohjalta. Vesa Vihriälä talousneuvoston sihteeristön päällikkö 5
SISÄLLYS ESIPUHE...5 1 VÄESTÖPOLITIIKKA...9 2 TERVEYDEN JA TOIMINTAKYVYN EDISTÄMINEN...16 3 LAPSISTA JA NUORISTA HUOLEHTIMINEN...23 4 TALOUDEN KASVUPOTENTIAALINEN VAHVISTAMINEN...26 5 ETUUSJÄRJESTELMIEN UUDISTAMINEN...36 6 ALUEELLISEN KEHITYKSEN JA PERUSPALVELUIDEN TURVAAMINEN...40
1 VÄESTÖPOLITIIKKA Tulevaisuusselonteon tavoitetilaksi on määritelty, että valtioneuvosto pyrkii omalla toiminnallaan vaikuttamaan siihen, että väestön ikärakenne kehittyy jatkossa ennusteita suotuisammin. Tulevaisuusselonteon mukaan väestökehityksen tulevat haasteet ja niihin varautuminen edellyttävät valtioneuvostontasoista strategiaa. Strategian tulee olla koordinoitu ja laajaalainen. Väestöpolitiikan osalta keskeisenä on pidetty sitä, että koko julkinen sektori toimisi siihen suuntaan, että toimet ovat eri sukupolvien ja sukupuolien sekä kokonaisuus huomioon ottaen oikeudenmukaisia. Olennaista on, että toimien kohteena on koko väestö ja tavoitteena on kaikkien ikäryhmien kannalta hyvä yhteiskunta. Väestöpolitiikalla tulee siis huolehtia sekä nuorempien sukupolvien tulevista kasvun ja hyvinvoinnin edellytyksistä että kasvavan vanhusväestön tarvitsemista palveluista. Edellytykset lapsiluvun kasvulle Tavoitteet Väestöpolitiikan lähtökohtana voidaan pitää syntyvyyden turvaamista. Selonteon mukaan syntyvyyden osalta tavoitellaan nykytason ylläpitämistä ja syntyvyyden nousun mahdollistamista muun muassa synnytysikää alentamalla. On tuettava sellaisten olosuhteiden kehittymistä, joissa yhä useampi perhe pystyy saamaan haluamansa määrän lapsia. Tavoitteena on turvata se, että vanhemmat voivat sekä tehdä työtä että toimia hyvinä vanhempina. Konkreettiset toimenpide-ehdotukset selonteon tässä kohdassa koskevat seuraavia kysymyksiä: Epätyypillisten työsuhteiden vähentäminen Työ- ja perhe-elämän yhteensovittaminen Lapsiperheiden asumisen ja toimeentulon helpottaminen Perhevapaiden käytön tukeminen Perhepoliittisten tukien kehittäminen Lisääntymisterveydestä huolehtiminen Toimintapolitiikka ja toteutetut toimenpiteet Suomen kokonaishedelmällisyysluku on noussut viime vuosina ja on suhteellisen korkea verrattuna EU:n keskitasoon. Lasten hyvinvoinnista huolehtimisella sekä syntyvyyden edellytysten vahvistamisella parannetaan osaltaan Suomen talouden kasvupotentiaalia pitkällä aikavälillä. Suomessa on 2000-luvulla erilaisissa virallisissa asiakirjoissa kiinnitetty huomiota lasten ja nuorten hyvinvointiin. Muun muassa eduskunnalle annetussa selonteossa (STM 2002:12) todettiin enemmistön suomalaisista lapsista voivan hyvin ja kiinnitettiin huomiota huonosti voivien syrjäytymisen ehkäisemiseen. Varhaista puuttumista, perhepoliittisten tulonsiirtojen kehittämistä sekä työn ja perhe-elämän yhteensovittamista pidettiin selonteossa, kuten monissa sen jälkeen laadituissa politiikkapapereissa keskeisinä toimenpiteiden kohteina. Vuonna 2003 valmistui sosiaali- ja terveysministeriön perhepoliittinen strategia, jonka keskeisenä tähtäimenä oli koota aineksia mahdolliselle lapsiperheitä koskevalle politiikkaohjelmalle. Lasten, nuorten ja perheiden hyvinvoinnin politiikkaohjelma perustettiin pääministeri Vanhasen toisen hallituksen ohjelmassa keväällä 2007 (ks. luku 6). 9
Matti Vanhasen I hallituksen kaudella valmisteltiin monia lasten ja nuorten asemaan liittyneitä selvityksiä, muun muassa lapsiperheiden taloudellisen tilanteen kehityksestä sekä lapsiperheiden asumisen muutoksista. Konkreettisena toimenpiteenä uudistettiin Nuorisolaki ja perustettiin vuonna 2005 lapsiasiainvaltuutetun toimisto. Perhepoliittinen tuki oli vuonna 2005 yhteensä noin 4,8 miljardia euroa. Suurimmat menoerät ovat lapsilisät ja lasten päivähoito. Lasta kohden laskettuna perhepoliittisen tuen kehitys on ollut vaihtelevaa viimeisen kymmenen vuoden aikana. 1990-luvun jälkipuoliskolla perheiden tukijärjestelmän painopistettä siirrettiin palvelujärjestelmän, erityisesti päivähoidon kuntoon saattamiseen lapsen subjektiivisena oikeutena. Samassa yhteydessä luotiin uusi tukimuoto, yksityisen hoidon tuki. Hallituskaudella 2003 2007 tehtiin tasokorotukset lapsilisiin ja pienten lasten hoidon tukiin. Silti lapsilisien reaaliarvo pysyi edelleen runsaan kymmenen vuoden takaista tasoa alempana. Hallituskaudella tehtiin myös lapsilisän yksinhuoltajakorotus ja elatustuen noin 10 prosentin korotus. Kotihoidon tuen sisarkorotus astui voimaan 1.4.2007. Lasten perhe-eläkkeiden yleistä asumistukea alentava vaikutus poistettiin vuoden 2007 alusta. Sairausvakuutuslain mukaisen vähimmäispäivärahojen tasoa korjattiin vuoden 2005 alusta. Vuoden 2005 aikana helpotettiin ansioperusteiselle äitiys-, isyys- tai vanhempainpäivärahalle pääsemistä niin sanottua pätkätyötä tekevien vakuutettujen ja ns. peräkkäisten synnytysten kohdalla. Osittaisen hoitorahan tasoa korotettiin ja tuen saamisoikeutta laajennettiin koskemaan 1. ja 2. luokalla olevan lapsen vanhempia sekä eräitä erityisryhmiin kuuluvien lasten vanhempia. Vanhempien työllistymistä on parantanut vuoden 2006 alusta työmarkkinatuen kehittäminen passiivisesta aktiiviseen tukeen. Tällä tuetaan työttömien työllistymistä ja ehkäistään työttömyyden pitkittymistä. Työ- ja perhe-elämän yhteensovittaminen on jatkuva haaste työelämän kehittämiselle. Työn ja perhe-elämän yhteensovitusta tukee toimiva päivähoitojärjestelmä ja joustavat lasten hoitoa tukevat etuudet. Kaikista alle kouluikäisistä lapsista päivähoidon piirissä on noin 46 prosenttia. Myönteistä kehitystä on tapahtunut myös miesten osallistumisessa alle kouluikäisten lasten hoitoon selvästi aiempaa enemmän. Laadukkailla, oikea-aikaisilla sekä helposti saavutettavilla palveluilla parannetaan merkittävästi lasten ja lapsiperheiden elämäntilannetta ja ehkäistään syrjäytymisriskejä. Tukipilareita järjestelmässä ovat päivähoidon lisäksi äitiys- ja lastenneuvolatoiminta, perheiden kotipalvelu, kasvatus- ja perheneuvonta sekä oppilas- ja kouluterveydenhuolto. Aamu- ja iltapäivätoiminta, jossa lapsille tarjotaan turvallinen ja virikkeellinen iltapäivä sekä välipala, edistää koululaisten hyvinvointia sekä helpottaa työn ja perheen yhteensovittamista. Esiopetuksen kuljetusten maksuttomuus on vahvistettu. Pääministeri Vanhasen ensimmäinen hallitus valmisteli vuonna 2006 ns. perhevapaapaketin, jolla kehitettiin vanhempainrahajärjestelmää isien vanhempainvapaiden pitämistä vahvistavaan ja muun muassa nuorten naisten työmarkkina-asemaa parantavaan suuntaan. Perhevapaauudistuksen valmistelussa tavoitteena on ollut lisätä vanhempien valintamahdollisuuksia siten, että molemmille vanhemmille syntyisi samankaltaiset oikeudet ja tosiasialliset mahdollisuudet osallistua lapsiin liittyvien perhevelvoitteiden hoitamiseen. Perhevapaiden käytön tasaisemmalla jaolla molempien vanhempien kesken pyritään vaikuttamaan myös perhe- 10
vapaiden käytöstä aiheutuvien kustannusten tasaisempaan jakautumiseen eri työnantajasektoreiden kesken. Perhevapaauudistuksella parannettiin perheiden toimeentuloa tilanteissa, joissa etuutta saavan äidin työnantaja ei maksa kyseiseltä ajalta palkkaa. Myös ns. isäkuukausi on tehty perheille nykyistä joustavammaksi. Perhevapaasäännösten ohella työ- ja perhe-elämän yhteensovittamisen mahdollisuuksiin vaikuttavat työpaikalla noudatettavat työaikajärjestelyt. Työn ja yksityiselämän yhteensovittamisen joustavuutta on lisätty mahdollistamalla muun muassa liukuva työaika, työaikapankkijärjestelyt sekä ylitöiden tai lomarahan vapaaksi vaihtamisen lisääminen. Keväällä 2005 voimaan tulleeseen vuosilomalakiin lisättiin mahdollisuus sopia 24 arkipäivää ylittävä osa vuosilomasta pidettäväksi lyhennettynä työaikana, joka voi niin ikään helpottaa työ- ja perhe-elämän yhdistämistä. Vuoden 2007 alusta voimaan tulleen uudistuksen taustalla oli vuonna 2005 tehty selvityshenkilöraportti, jonka esitysten mukaista laajempaa uudistusta ei kuitenkaan toteutettu. Työsopimuslain perhevapaasäännöksiin tehtiin vuonna 2006 muutoksia, jotka helpottavat erityistilanteissa olevien lasten vanhempien työ- ja perhe-elämän yhteensovittamista. Etävanhemmalle tuli oikeus jäädä hoitamaan äkillisesti sairastunutta alle 10-vuotiasta lasta ja adoptiovanhemmalle oikeus jäädä hoitovapaalle siihen saakka, kun lapseksiottamisesta on kulunut kaksi vuotta. Samassa yhteydessä vammaisen ja pitkäaikaissairaan lapsen vanhemman oikeutta osittaiseen hoitovapaaseen laajennettiin siihen asti, kun lapsi täyttää 18 vuotta. Sairaan tai vammaisen lapsen erityishoitorahaa nostettiin 15 eurolla kuukaudessa. Nykyisen hallituksen ohjelmaan sisältyy lasten yksityisen hoidon sekä lasten kotihoidon tuen tason nostaminen, kolmannesta lapsesta alkaen lapsilisän korotus sekä osittaisen hoitorahan nostaminen hallituskauden aikana. Nämä korotuksen toteutuivat 1.1.2009 lukien. Myös äitiys-, isyys- ja vanhempainpäivärahojen sekä sairauspäivärahojen vähimmäistasoa nostettiin 170 eurolla kuukaudessa vuoden 2009 alusta lukien. Isyysvapaata pidennetään hallitusohjelman mukaan kahdella viikolla. Vaalikauden aikana tarkoituksena on myös selvittää vanhempainvapaajärjestelmien laajemman uudistamisen mahdollisuus. PERHE-hanke toteutettiin vuosina 2005 2007 tavoitteenaan perhekeskustoiminnan kehittäminen. Julkisen ja kolmannen sektorin kumppanuushankkeena toteutettu hanke oli osa sosiaali- ja terveydenhuollon kansallista kehittämishanketta. Hankkeen aikana käynnistettiin perhekeskusten toimintaa 30 kuntahankkeessa, joihin kuului lähes sata kuntaa. Tavoitteena on ollut edistää lasten hyvinvointia ja ehkäistä ongelmien syntymistä muuttamalla peruspalvelujen toimintakulttuuria, kehittää perhelähtöisiä työkäytäntöjä ja luoda perhekeskuksista uuden tyyppinen ehkäisevän työn ja varhaisen tuen palvelurakenne. PERHE-hankkeen loppuraportti julkaistiin alkuvuonna 2008. Perhekeskusmallin edelleen kehittäminen on osa Vanhasen II hallituksen lasten, nuorten ja perheiden hyvinvoinnin edistämisen politiikkaohjelmaa. Varhaiskasvatuksessa on viime aikoina panostettu erityisesti erityispäivähoidon kehittämiseen sekä kuntatason laadullisen ohjausjärjestelmän rakentamiseen. Näin edistetään kodin ja päivähoidon yhteistyötä lapsen hoidossa, kasvatuksessa ja opetuksessa sekä tuetaan perheitä. Erityislastentarhanopettajien palveluiden saatavuutta kuntien päivähoidossa on parannettu. 11
Opetusministeriö on käynnistänyt pitkälle aikavälille ulottuvan toimenpidekokonaisuuden kouluhyvinvoinnin lisäämiseksi ja syrjäytymisen ehkäisemiseksi. Tässä painottuvat varhainen puuttuminen, koulupäivän rakenteen uudistaminen, osallisuuden lisääminen ja koulupudokkuuden ehkäisy. Seksuaali- ja lisääntymisterveyden ohjelma tähtää myönteiseen väestönkasvuun. Ohjelma valmistui pääministeri Vanhasen toisen hallituksen kauden alussa. Siinä määritellään seksuaali- ja lisääntymisterveyden edistämisen tavoitteet ja toimenpiteet vuosille 2007 2011 sekä toimeenpanovastuut eri hallinnon tasoilla. Ohjelma toteutetaan osana kuntien palvelurakenteen ja ehkäisevien palvelujen uudistamista. Vuonna 2009 järjestetään ohjelman valtakunnallinen seuranta- ja arviointiseminaari. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos arvioi ohjelman vuonna 2011 ja sosiaali- ja terveysministeriö päivittää sen viimeistään vuonna 2012. Nykyisen hallituksen yksityiskohtaiset asuntopoliittiset toimenpiteet esitetään valtioneuvoston asuntopoliittisessa toimenpideohjelmassa, joka hyväksyttiin 14.2.2008. Ohjelman suurin rahallinen panostus kohdistuu erityisryhmien asuntotarjontaan, jossa luodaan edellytykset 4 000 5 000 asunnon lisätarjontaan vuosittain. Lisätarjonta kohdistetaan heikoimpiin ryhmiin ja se mahdollistaa laitoshoidon vähenemisen. Kaavoitusprosessia nopeutetaan tontti- ja asuntotarjonnan lisäämiseksi. Vuokra-asuntotuotannon lisääminen nähdään yhtenä keskeisenä asuntopoliittisena haasteena. Hallitus kannustaakin jatkossa toimijoita useilla eri tavoilla vuokra-asuntojen tuotantoon. REIT -kiinteistörahastomalli (verovapaa osakeyhtiö) vuokra-asuntosijoittamisessa on tarkoitus ottaa käyttöön mahdollisimman nopeasti samoin kuin valtion täytetakaukset vapaarahoitteisessa vuokra-asuntotuotannossa. Vuokrapientalotuotannon edistämiseksi tehdään mahdolliseksi tuottaa vuokra-asuntojen korkotuella taloja, joissa vuokralainen voi lunastaa asunnon omakseen. Hallitusohjelmaan sisältyy myös pitkäaikaisasunnottomuuden vähentämisohjelma vuosille 2008 2011, toimenpideohjelma kohtuuhintaisen tonttitarjonnan lisäämiseksi sekä ohjelma lähiömäisten asuinalueiden viihtyvyyden parantamiseksi. Asuntopolitiikassa on varauduttava myös niihin vaatimuksiin, joita väestön ikääntyminen aiheuttaa. Työperusteisen maahanmuuton edistäminen Tavoitteet Pääministeri Matti Vanhasen II hallituksen maahanmuuttopoliittiset tavoitteet asetettiin tulevaisuusselonteon linjausten mukaisesti. Tavoitteiksi asetettiin kehittää aktiivista, kokonaisvaltaista ja johdonmukaista maahanmuuttopolitiikkaa, joka ottaa täysimääräisesti huomioon niin työvoiman tarpeen, maahanmuuttajien moninaiset lähtökohdat kuin kansainväliset velvoitteet. Hallitusohjelman tavoitteena on edistää työperäistä maahanmuuttoa. Maahanmuuttopoliittisen ohjelman toimenpidekirjaukset toteutetaan hallitusohjelman mukaan ja valmistellaan työperäisen maahanmuuton toimenpideohjelma. Suomi tarvitsee maahanmuuttajia väestön ikääntymisen vuoksi, mutta myös säilyttääkseen kansainvälistä kilpailukykyä. Siksi maahanmuuttoa Suomeen pyritään hallitusti edistämään ja luomaan kansainvälisesti kilpailukykyinen 12
maahanmuuttopolitiikka. Samalla on tärkeää, että maahanmuuttajat ovat yhdenvertainen osa suomalaista yhteiskuntaa. Ulkomaalaisten osuus Suomen väestöstä on ollut pitkään muihin Euroopan maihin verrattuna pieni ja Suomesta on tullut maahanmuuttomaa vasta parin viime vuoden aikana. Maahanmuuttajien määrä on kasvanut viime vuosikymmeninä sekä erityisesti parin viime vuoden aikana. Suomessa asui vuoden 2007 lopussa noin 133 000 ulkomaan kansalaista, joista työvoimaan kuuluu 60 prosenttia (suomalaisista 75 prosenttia). Työssä olevan ulkomaisen työvoiman määräksi on arvioitu vuositasolla noin 90 000 henkeä, joista noin 40 000 työskentelee Suomessa tilapäisesti. Yli puolet maahanmuuttajista asuu pääkaupunkiseudulla. Työperusteinen maahanmuutto on kasvanut eniten. Vuonna 2007 hakijoiden määrä kasvoi voimakkaasti, 65 prosenttia. Vuonna 2008 oleskeluluvanhakijoita oli (ennakkotieto) kaikkiaan vajaa 23 000. Kasvua edellisvuodesta oli 11 prosenttia, kun kasvuprosentti vuotta aiemmin oli 23. Oleskelulupahakemusten perusteena noin 30 prosentissa oli työnteko ja runsaassa 20 prosentissa opiskelu. Opiskeluperustein oleskelulupaa hakeneiden osuus oli yli viidennes enemmän kuin vuonna 2007. Vuoden 2008 ensimmäisen kolmanneksen aikana tehdyistä oleskelulupapäätöksistä 42 prosenttia tehtiin työnteon perusteella ja 33 prosenttia perhesiteen perusteella. Rekrytointiongelmia on ollut muun muassa teollisen työn, kuljetus- ja liikennetyön, palvelutyön sekä terveydenhuolto- ja sosiaalialan ammateissa. Perheside ja kansainvälinen suojelu ovat selkeästi olleet pääasiallinen peruste muuttaa Suomeen pysyvässä tarkoituksessa, joskin työn perusteella muuttavien osuus on ollut suhteellisesti kasvusuunnassa. Suomeen on arvioitu muuttavan seuraavan kahden vuosikymmenen aikana satojatuhansia, ennusteiden mukaan 300 000 400 000, maahanmuuttajia. Suomeen pysyvässä tarkoituksessa muuttavien lisäksi Suomen työmarkkinoille saapuu työvoimaa tilapäisiin ja lyhytaikaisiin työsuhteisiin. Vuonna 2007 Suomessa tilapäisesti työskentelevien määräksi on arvioitu 40 000 henkilöä. Suomessa asuvien ulkomaalaisten työttömyys vähentyi voimakkaasti 2000-luvulla. Vuonna 2001 ulkomaalaisten työttömyysaste oli yli 30 prosenttia, kun se vuonna 2007 oli noin 21 prosenttia. Samassa ajassa koko väestön työttömyysaste laski 9,1 prosentista 6,9 prosenttiin. Ulkomaalaisten työttömyysaste on edelleen kolminkertainen keskimääräiseen työttömyysasteeseen verrattuna. Taloudellisen taantuman vaikutuksia maahanmuuttoon ei voida tällä hetkellä arvioida pitävästi, mutta maahanmuuton arvioidaan jatkuvan. Maassa jo asuvien maahanmuuttajien työttömyysasteen voi arvioida kääntyvän nousuun kantaväestön työttömyysasteen nousua nopeammin. Työttömyyden kasvaessa tarve ulkomaisen työvoiman rekrytoinnille todennäköisesti vähenee ja poistuu taantuman tilanteessa. Taantuman vaikutus jäänee kuitenkin väliaikaiseksi, koska iso demografinen muutos ei poistu. Kansainvälistyminen joka tapauksessa jatkuu ja edellyttää avointa ja aktiivista politiikkaa, ettei työvoiman puute muodostu taantuman jälkeen uuden taloudellisen kasvun esteeksi. 13
Toimintapolitiikka ja toteutetut toimenpiteet Maahanmuutosta ja kotouttamisesta vastaava hallinnollinen kokonaisuus muodostettiin hallitusohjelman mukaisesti sisäasiainministeriöön vuoden 2008 alusta, kun maahanmuuttoa koskevat tehtävät siirrettiin työministeriöstä sisäasiainministeriöön. Ulkomaalaisvirasto muutettiin vuoden 2008 alussa Maahanmuuttovirastoksi, josta kehitetään hallitusohjelman hengen mukaisesti kaikkia maahanmuuton keskeisiä osa-alueita hallinnoiva keskusvirasto. Maahanmuuttohallinnon ja maahanmuuttoviraston toiminnan kehittämistä koskeva selvitysmies Ole Norrbackin raportti valmistui 6.5.2008. Selvitysmies ehdotti vuoden 2008 alusta toteutettuja muutoksia maahanmuuttohallintoon. Selvitysmies painotti peruslinjauksissaan työvoiman maahanmuuton lisäämisen ja kotouttamisen tehostamisen lisäksi maahanmuuttoviraston ja maahanmuuttohallinnon toimintakulttuurin uudistamista asiakaslähtöisesti palvelua parantamalla ja käsittelyprosesseja nopeuttamalla. Työ- ja elinkeinoministeriö, jolle kuuluu laajasti maahanmuuton toimeenpanotehtäviä, on laatinut omaa hallintoaan koskien maahanmuuttoasioiden toimintasuunnitelman. Työvoiman maahanmuuton toimenpideohjelmaa vuosille 2009 2011 valmistellaan ministeriöiden välisessä johtotason virkamiesryhmässä. Ohjelmassa määritellään toimijoiden vastuut ja yhteistoiminta ulkomaisen työvoiman rekrytoinnissa, selvitetään rekrytointiprosesseja ulkomailta, lähtömaassa toimivien opastusjärjestelmien mahdollisuuksia, ja kotouttamistoimenpiteitä, täsmennetään ulkomailla hankitun osaamisen tunnustamiseen liittyviä kehittämiskohteita ja toimenpiteitä ulkomaisten opiskelijoiden opiskelun ja työntekomahdollisuuksien edistämiseksi. Valmistelussa selvitetään myös toimenpiteiden edellyttämät rahoitus- ja lainsäädännön muutostarpeet. Ehdotus toimenpideohjelmaksi valmistuu alkuvuodesta 2009 niin, että se voidaan käsitellä osana hallituskauden puolivälin hallitusohjelman toteutumisen arviointia. Hallituksen selonteko kotouttamislain toimeenpanosta annettiin eduskunnalle syksyllä 2008. Siinä linjataan pidemmällä tähtäimellä kotouttamisen tehostamiseen liittyviä toimenpiteitä. Kotouttamislain (laki maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta) kokonaisuudistus käynnistettiin myös syksyllä 2008. Poikkihallinnollinen etnisten suhteiden ja kotouttamisen puiteohjelma tähtää maahanmuuttajien kotouttamisen tehostamiseen. Ohjelmaa on valmisteltu, mutta siitä ei ole päätetty hallituksessa. Kansalaisuuslain uudistus on valmisteilla. Uudistuksella pyritään lyhentämään hallitusohjelman mukaisesti kansalaisuuden myöntämiseksi vaadittavaa asumisaikaa ja helpottamaan Suomessa tutkinnon suorittaneiden opiskelijoiden kansalaisuuden saamista. Koulutuksen keinojen kehittäminen on keskeistä maahanmuuttajien kotoutumiselle ja työllistymiselle. Ulkomailla suoritettujen tutkintojen tunnustamista ja täydennyskoulutusta sekä maahanmuuttajien sivistysmahdollisuuksia kehitetään. Hallitusohjelmassa tarkoitettua maahanmuuttajien kotoutumisen ja työllistymisen pilottiohjelmaa valmistellaan pääkaupunkiseudun ja muiden keskeisten maahanmuuttopaikkakuntien (Turku ja Tampere) kanssa. Pilottiin liittyy muun muassa nopean työllistymisen mallin kehittäminen ja tuki. 14
Aiesopimuksen valmistelu pääkaupunkiseudun kuntien yhteistyöstä työhallinnon kanssa on käynnistetty osana metropolipolitiikkahanketta. Tavoitteena on nopean työllistymisen ja koulutuksen kokonaisjärjestelmän luominen. Aiesopimuksen solmiminen edellyttää lisää voimavaroja. Maahanmuuttajataustaisten lasten integroituminen suomalaiseen yhteiskuntaan onnistuminen riippuu paljon koulusta. Perusopetuksen valmistavan opetuksen laajentamiseksi on valmisteltu lainsäädäntöä tavoitteena syventää monikulttuurisuustaitojen opetusta osana esi- ja perusopetusta sekä ammatillista ja lukiokoulutusta. Opetusministeriö on kohdentanut valtionavustuksia monikulttuurisuustaitojen edistämiseksi esi- ja perusopetuksessa. Hyvä suomen tai ruotsin kielen taito on edellytys suomalaiseen yhteiskuntaan sopeutumiselle, opinnoissa menestymiselle ja työllistymiselle. Myös ammatilliseen koulutukseen osallistumista ja maahanmuuttajien mahdollisuuksia korkeakouluopintoihin edistetään muun muassa kehittämällä opiskelijavalintoja. Aikuiskoulutuksessa työperusteista maahanmuuttoa ja maahanmuuttajien työllistymistä tuetaan erityisesti rakennusalalla, metalliteollisuudessa, palvelualalla sekä terveydenhuollossa ja vanhustyössä. 15
2 TERVEYDEN JA TOIMINTAKYVYN EDISTÄMINEN Tavoitteet Terveydessä ja toimintakyvyssä tapahtuvat muutokset kytkeytyvät monin tavoin väestökehitykseen sekä edellytyksiin kehittää suomalaista yhteiskuntaa. Selonteossa on todettu toimintakyvyn ja terveyden heikkenevän iän myötä. Siksi ikärakenteen muutos väistämättä johtaa palvelutarpeen kasvuun. Toimintakyvyn alentumiseen voidaan kuitenkin sopeutua monin tavoin. Mikäli yhteiskunta toimii tervettä ja aktiivista ikääntymistä edistävällä tavalla, suurempi osa väestöstä saavuttaa hyvän terveyden tason ja säilyttää toimintakykynsä pidempään. Suomessa on koettu nopea keskimääräisen eliniän nousu. Vaikka väestön terveydentila on kohentunut ja elinikä kasvanut, suotuisa kehitys ei ole koitunut yhtäläisesti kaikkien väestöryhmien osaksi. Sukupuolten ja sosiaaliryhmien väliset sairastavuuserot ovat säilyneet ennallaan ja kuolleisuuserot ovat kasvaneet niin, että ne ovat suuremmat kuin useimmissa muissa Länsi-Euroopan maissa. Tulevaisuusselonteon 2004 linjauksen mukaan Suomessa on potentiaalia kohottaa ihmisten toimintakykyä ja terveiden elinvuosien määrää. Sukupuolten välisiä terveyseroja on kavennettava erityisesti miesten terveydestä huolehtimalla. Myös sosiaaliryhmien välisten terveyserojen kaventamiseen on pyrittävä määrätietoisesti. Terveyden ja toimintakyvyn edistäminen vaatii palvelurakenteiden muutosta ongelmien ehkäisyä ja itsenäistä suoriutumista tukevaan suuntaan. Asuin- ja elinympäristöjen sekä liikennepalvelujen ja niiden esteettömyyden kehittäminen on tärkeää. Koulutus-, kuntoutus- ja kulttuuripalveluilla on suuri merkitys ihmisten osallisuudelle, vireydelle ja elämänlaadulle. Terveyttä ja toimintakykyä on edistettävä elinkaariajattelun mukaisesti niin, että kaikki ikäryhmät ovat kohderyhminä. Yhteiskuntapolitiikan tehtävänä on luoda ihmisille terveyttä edistäviä ja terveellisiä valintoja tukevia ympäristöjä. Vanhasen II hallituksen toimenpiteet väestön terveyden ja toimintakyvyn tukemiseksi on koottu pääasiassa terveyden edistämisen politiikkaohjelman alle, mutta sen lisäksi on meneillään monia muita merkittäviä hankkeita. Toimintapolitiikka ja toteutetut toimenpiteet Keskeiset politiikkaohjelmat Terveyden edistämisen politiikkaohjelman yhteiskunnallisina vaikuttavuustavoitteina ovat terveyden edistämisen rakenteiden vahvistaminen, kansansairauksien ehkäisyyn vaikuttavien elintapamuutosten aikaansaaminen, terveitä elämäntapavalintoja edistävien työ- ja elinolosuhteiden kehittäminen, sosiaali- ja terveydenhuollon peruspalvelujen vahvistaminen ja terveyden edistämisen uusien työmuotojen kehittäminen ja järjestöjen toiminnan ja roolin vahvistaminen terveyden edistämisen, erityisesti osallisuuden ja yhteisöllisyyden tukena. Politiikkaohjelman strategiset painotukset ovat terveyden edistämisen yhteiskunnallisen ja taloudellisen merkityksen omaksuminen eri päätöksentekotasoilla ja terveyttä edistävän tiedon levittäminen, terveyden edistämisen rakenteiden vahvistaminen uudistettavassa lainsäädännössä ja kunta- ja palvelurakenneuudistuksen yhteydessä, olemassa olevan tiedon, parhaiden käytäntöjen ja tuloksellisimpien hankkeiden kokoaminen, tuotteistaminen, levittä- 16
minen ja juurruttaminen sekä terveyden edistämisen osaamisen vahvistaminen. Erityisiä tavoitteita ovat terveyserojen kaventaminen kohdentamalla erityistoimenpiteitä sosiaalisesti huono-osaisimpiin. Politiikkaohjelman toimenpiteisiin kuuluu muun muassa osallistuminen terveydenhuoltolain valmisteluun, johon ehdotetaan otettavaksi oma pykälä terveyden edistämisestä sekä osallistuminen PARAS-lainsäädännön toimeenpanoon siten, että uusissa hallinnollisissa ratkaisuissa terveyden edistämiselle luodaan rakenteet ja määritellään vastuusuhteet. KASTE-ohjelma on sosiaali- ja terveysministeriön lakisääteinen strateginen ohjausväline sosiaali- ja terveyspolitiikan johtamiseen. Valtioneuvoston 31.1.2008 hyväksymässä ohjelmassa määritellään Suomen vuosien 2008 2011 sosiaali- ja terveyspoliittiset tavoitteet, kehittämistoiminnan ja valvonnan painopisteet sekä niiden toteuttamista tukevat uudistus- ja lainsäädäntöhankkeet, ohjeet ja suositukset. Ohjelman tavoitteena on että: 1. Osallisuus lisääntyy ja syrjäytyminen vähenee 2. Hyvinvointi ja terveys lisääntyvät, hyvinvointi- ja terveyserot kaventuvat 3. Palveluiden laatu, vaikuttavuus ja saatavuus paranevat, alueelliset erot kapenevat Terveys 2015 -kansanterveysohjelma on valtioneuvoston periaatepäätöksen mukainen pitkän aikavälin terveyspoliittinen ohjelma, jonka taustana on Maailman terveysjärjestön WHO:n Terveyttä kaikille -ohjelma. Ohjelmassa esitetään kahdeksan kansanterveyttä koskevaa tavoitetta sekä useita toimintaa linjaavia kannanottoja, jotka sisältävät haasteita eri tahoille: kunnille, elinkeinoelämälle, järjestöille jne. Kaikki tavoitteet koskevat keskeisiä ongelmia, joiden korjaaminen on mahdollista vain eri tahojen yhteistyönä. Useat tavoitteista ovat konkreettisia ja mitattavissa. Tavoitteena on muun muassa vähentää nuorten miesten tapaturmaista ja väkivaltaista kuolleisuutta kolmanneksella sekä nuorten tupakointia siten, että vuonna 2015 enintään 15 prosenttia 16 18-vuotiaista tupakoi. Ohjelmassa painotetaan, että myös ikääntyneiden sairauksia voidaan ehkäistä, toimintakykyä edistää ja siten tukea itsenäisen elämän edellytyksiä. Uudet virastot ja laitokset Terveyden ja hyvinvoinnin laitos (THL) aloitti toimintansa vuoden 2009 alusta. Laitos on muodostettu Kansanterveyslaitoksen ja Stakesin yhdistämisellä. Sosiaali- ja terveysalan valvontavirasto (Valvira) aloitti valvontatoimen uutena virastona vuoden 2009 alussa. Se on muodostettu yhdistämällä aiemmat Sosiaali- ja terveydenhuollon tuotevalvontavirasto ja Terveydenhuollon oikeusturvakeskus. Vuoden 2010 alusta viraston vastuulle tulee myös sosiaalihuollon valtakunnallinen valvonta. Uutta lääkealan keskusta koskeva valmistelutyö aloitettiin vuonna 2008. Laitos aloittaa toimintansa syksyllä 2009 ja se sijoitetaan Kuopioon viiden vuoden siirtymäajalla. Terveyden edistäminen Kansallinen liikuntaohjelma hyväksyttiin joulukuussa 2008 ja se huomioidaan myös valmisteltaessa valtioneuvoston periaatepäätöstä terveellisestä ravitsemuksesta ja liikunnasta. Lisäksi Terveysliikunnan neuvottelukunta keskittyy muun muassa liikuntaolosuhteiden kehit- 17
tämiseen, lasten ja nuorten, perheliikunnan ja ikääntyneiden liikunnan monipuolistamiseen, työterveyshuoltoon, kuntien hyvinvointipolitiikan kehittämiseen, terveyttä edistävän liikunnan koulutukseen, tutkimukseen ja seurantaan. Ehdotus valtioneuvoston periaatepäätökseksi terveellisestä ravitsemuksesta ja liikunnasta valmistuu toukokuun loppuun mennessä. Alkoholiohjelma jatkuu vuosina 2008 2011. Ohjelma on alkoholihaittojen vähentämiseen tähtäävä yhteistyöprosessi. Monet yhteiskunnan toimijat voivat ratkaisuillaan ja toimintalinjoillaan vaikuttaa alkoholihaittoja vähentävästi. Alkoholiohjelma kokoaa yhteen merkittävän osan näistä toimijoista ja toiminnasta. Ohjelmaan sitoutuneet kansalaisjärjestöt, ammattijärjestöt, työmarkkinajärjestöt, kunnat, elinkeinoelämän edustajat ja peruspalveluministeri ovat allekirjoittaneet kumppanuussopimukset alkoholiohjelmasta. Matti Vanhasen I hallituksen alkoholipoliittinen ministerityöryhmä kokosi toimenpidepaketin, joka sisälsi eri hallinnonalojen toimenpiteitä alkoholihaittojen vähentämiseksi. Osin jo toteutettuja suosituksia olivat muun muassa lapsiin ja nuoriin suuntautuvan alkoholimainonnan rajoittaminen, olutpakkausten paljousalennusten poistaminen, alkoholimyynnin aloittamisen myöhentäminen alkamaan vasta klo 9.00 ja poliisin sekä alkoholitarkastajien yhteistyön lisääminen. Päihdetyön koulutuksen kehittämishankkeen (STAKES 2006 2008) avulla on autettu päihdetyön opettajien verkostoitumista sekä oppilaitosten ja opettajien päihdetyön koulutuksen kehittämistä. Terveyden edistämisen keskus toteuttaa vastaavan kehittämishankkeen järjestötoimijoille. Huumausainepoliittisen toimenpideohjelman (2004 2007) toimeenpanolla tehostettiin huumausaineiden käytön ehkäisyä sekä hoitoon liittyvää osaamista ja parannettiin hoitoon pääsyä. Toimenpideohjelman loppuraportissa todetaan että, vaikka huumausainetilanne on viime vuosina pysynyt vakaana, on käyttäjien hoitoon pääsy edelleen liian hidasta joillakin paikkakunnilla. Opiaattiriippuvaisille tarkoitetun korvaushoidon piirissä on alle tuhat asiakasta. Päihdehuoltolaki velvoittaa kunnat tarjoamaan riittävästi hoitoja, mutta niitä ei ole tarjolla kaikissa kunnissa. Huumausainepoliittisella toimenpideohjelmalla on vahvistettu syyttäjien, poliisin ja sosiaalihuollon yhteistyötä käyttäjien hoitoon ohjaamiseksi. Lisäksi ehkäisevää päihdetyötä on vahvistettu peruskouluissa, ammattikouluissa, lukioissa sekä nuorisotyössä. Vankien päihdekuntoutusta on myös lisätty. Huumeidenkäyttäjien terveysneuvontatoiminta on asetuksella säädetty pakolliseksi kaikissa kunnissa. Huomattavaa on myös, että työnantajat ovat laatineet enenevässä määrin päihdeohjelmia. TEROKA-hankkeessa kehitetään toimintatapoja ja kootaan tietopohjaa muun muassa Terveys 2015 -ohjelman terveyserojen kaventamistavoitteen saavuttamiseksi. Hankkeessa kootaan ja välitetään terveyseroja ja niiden kaventamista koskevaa tietämystä kansallisen tason toimijoille, kunnallisille päätöksentekijöille ja muille terveyden edistämistä harjoittaville tahoille. Keskeisten kansansairauksien ja päihteiden käytön vähentämistä koskevien toimenpiteiden vaikuttavuutta arvioitiin vuonna 2006 annetun sosiaali- ja terveyskertomuksen yhteydessä. Kertomuksessa todettiin, että väestön terveydentila on jatkuvasti kohentunut ja verenkiertoelinsairauksista ja tietyistä syöpätaudeista, erityisesti miesten keuhkosyövästä aiheutuva kuolleisuus ovat vähentyneet. Terveyttä vaarantavat kuitenkin väestön lihominen ja siitä seuraava tyypin 2 diabeteksen lisääntyminen, tupakointi ja päihteet. Myös astma ja allergiat ovat lisääntymässä. 18