LIIKENNE- JA VIESTINTÄMINISTERIÖ Muistio Liite 1 Viestintäneuvos 12.11.2015 Kaisa Laitinen VALTIONEUVOSTON DIGITAALISTA MAANPÄÄLLISTÄ JOUKKOVIESTINTÄVERKKOA KOSKEVAT TOIMILUPAPÄÄTÖKSET Toimiluvat ja hakijat Lähes kaikki antennitelevisiotoimintaan myönnetyt verkkotoimiluvat päättyvät vuoden 2017 alussa. Uudet toimiluvat tulisi myöntää hyvissä ajoin, koska päätökset vaikuttavat markkinaan merkittävästi ja alan toimijat tarvitsevat riittävästi aikaa valmistautua uuteen toimilupakauteen ja sen edellyttämiin toimenpiteisiin. Tällä hetkellä antennitelevision verkkotoimiluvat ovat Digita Oy:llä (A, B, C, D, E ja H), DNA Oy:llä (VHF A, VHF B ja VHF C) ja Anvia Oyj:llä (alueellinen kanavanippu Vaasan seudulla). Valtioneuvosto julisti 17.3.2015 haettaviksi verkkotoimiluvat verkkopalvelun tarjoamiseen digitaalisen maanpäällisen joukkoviestintäverkon UHF alueen kanavanippuihin A, B, C, D ja F ja VHF alueen kanavanippuihin VHF A, VHF B ja VHF C sekä Pohjanmaan alueelliseen kanavanippuun toimilupakaudelle 10.1.2017-10.1.2027. Toimilupien tavoitteena on hakuilmoituksen ja tietoyhteiskuntakaaren (917/2014) 1 :ssä säädetyn mukaisesti edistää palvelujen tarjontaa ja käyttöä viestintäverkoissa, turvata radiotaajuuksien tehokas käyttö, edistää kilpailua maanpäällisten televisioverkkojen tarjonnassa sekä varmistaa, että maanpäällisen television verkot ja palvelut ovat teknisesti kehittyneitä, laadultaan hyviä, toimintavarmoja ja turvallisia sekä hinnaltaan edullisia. Toimilupien hakuilmoituksessa oli erikseen mainittu lisäksi tavoite edistää laadukkaiden ja monipuolisten sisältöjen tarjontaa kattavasti ja edullisesti koko maassa ja edistää kilpailua antennitelevision lähetysmarkkinalla. Toimilupien tavoitteena on lisäksi edistää digitaalisessa joukkoviestintäverkossa teräväpiirtotelevision lähetysten tarjontaa. Toimilupaa hakivat Anvia (Pohjamaan alueellinen kanavanippu), DNA (VHF A, VHF B ja VHF C), Digita (A, B, C, D ja F) sekä Norkring As (A, B, C ja D). Anvia, DNA ja Digita ovat vakiintuneita toimijoita Suomen markkinoilla. Norkring olisi uusi toimija Suomessa. Norkring on suurin maanpäällisten digitaalisten lähetyspalvelujen tarjoaja Norjassa.
2 Tausta Haettavina olleiden verkkotoimilupien määräykset perustuvat pitkälti eduskunnalle selontekona annetun sähköisen median viestintäpoliittisen ohjelman (VNS 4/2012) ja maanpäällisen televisiotoiminnan seuraavaa teknologiasiirtymää käsittelevän työryhmän (liikenne- ja viestintäministeriön julkaisuja 33/2013) linjauksiin. Toimilupia myönnettäessä pyritään edistämään kilpailua televisiolähetyspalveluiden markkinoilla. Kattavan maanpäällisen televisiolähetysverkon rakentaminen vaatii lähes poikkeuksetta pääsyä korkeisiin lähetysmastoihin, mikä on muodostanut merkittävän markkinoille tulon esteen. Vuoden 2015 alusta voimaan tullut tietoyhteiskuntakaari mahdollisti tehokkaamman ennakollisen puuttumisen kilpailuongelmiin viestintämarkkinoilla. Viestintävirasto antoi Digitalle huhtikuussa 2015 täytäntöönpanokelpoisen päätöksen huomattavasta markkinavoimasta televisio- ja radiolähetyspalvelujen tukkumarkkinoilla. Päätöksessä Digitalle määrätyt velvoitteet mahdollistavat entistä paremmin uusien kilpailevien yritysten pääsyn markkinoille. Vuodesta 2017 alkavalla uudella toimilupakaudella antennitelevisioverkossa siirrytään nykyistä laajemmin teräväpiirtolähetykset mahdollistavan DVB-T2 jakelutekniikan käyttöön, koska se lisää kanavanippujen lähetyskapasiteettia eli mahdollistaa joko useampien perustasoisten televisiokanavien lähettämisen tai lisääntyneen teräväpiirtolähetysten määrän ja mahdollistaa televisiotoiminnan harjoittamisen nykyistä suppeammalla taajuusalueella. Yhdessä, koko väestön kattavassa kanavanipussa, joka on ensisijaisesti varattu Yleisradion ja kaupallisten yleisen edun kanavien käyttöön, tulee kuitenkin käyttää vuoteen 2026 saakka ainoastaan perustasoiset lähetykset mahdollistavaa DVB-T teknikkaa, jollei valtioneuvosto vuonna 2020 tekemässään välitarkastelussa näe perusteltua syytä määrätä kanavanippua käyttämään uudempaa lähetystekniikkaa jo aikaisemmin. Esitys Toimiluvat myönnettäisiin päätöksistä ilmenevin perustein ja ehdoin seuraavasti: Anvia Oyj:lle toimilupa Pohjanmaan alueelliseen kanavanippuun (Liite 2) DNA Welho Oy:lle toimilupa VHF alueen kanavanippuihin VHF A, VHF B ja VHF C (Liite 3) Digita Oy:lle toimilupa UHF alueen kanavanippuihin A ja F (Liite 4) Norkring As:lle toimilupa UHF alueen kanavanippuihin B, C ja D (Liite 4)
3 Päätösten rakenne Päätösten perustelut jakautuvat useaan osaan. Taustatiedoissa selvitetään muun muassa maanpäällistä lähetysverkkoa, antennitelevision käyttämiä taajuuksia ja jakelutekniikkaa, voimassa olevia toimilupia ja markkinatilannetta. Asian käsittelyä koskevassa osassa kuvataan toimilupamenettelyn vaiheet. Hakemuksia koskevassa osassa kuvataan hakijayrityksiä ja hakemuksen sisältöä. Sovellettavia säännöksiä koskevassa osassa selostetaan voimassa olevan oikeuden sisältö. Tämän jälkeen selostetaan säännösten soveltaminen hakijoihin ja perustellaan ratkaisun lopputulos. Toimiluvat valitusosoituksineen sekä toimilupien hakuilmoitusluonnos on päätösten liitteenä. Sovellettavat säännökset Tietoyhteiskuntakaaren 6 :n 1 momentin mukaan radiotaajuuksia edellyttävän verkkopalvelun tarjoaminen digitaalisessa maanpäällisessä joukkoviestintäverkossa tai matkaviestinverkossa, jossa harjoitetaan yleistä teletoimintaa, edellyttää toimilupaa. Lain 7 :n mukaan valtioneuvoston on julistettava toimilupa haettavaksi valtioneuvoston asetuksella vahvistetun taajuussuunnitelman mukaisesti kun toimilupaa edellyttävään teletoimintaan vapautuu teknisesti ja taajuuksien tehokkaan käytön kannalta tarkoituksenmukaisia taajuuksia. Lain 8 :n mukaan valtioneuvosto myöntää verkkotoimiluvat 6 :n 1 momentissa tarkoitettuun teletoimintaan vastikkeetta siten kuin lain 10 :ssä säädetään. Lain 10 :n mukaan toimilupa on myönnettävä, jos hakijalla on riittävät taloudelliset voimavarat huolehtia verkkoyrityksen velvollisuuksista eikä lupaviranomaisella ole perusteltua syytä epäillä hakijan rikkovan tietoyhteiskuntakaaren säännöksiä ja toimilupaviranomaisella ei ole erityisen painavia perusteita epäillä toimiluvan myöntämisen vaarantavan ilmeisesti kansallista turvallisuutta. Pykälän 2 momentissa on viranomaisverkkoa koskeva säännös, jonka sisällöllä ei ole nyt käsillä olevan asian kannalta merkitystä. Pykälän 3 momentin mukaan toimilupa on myönnettävä niille hakijoille, joiden toiminta parhaiten edistää tietoyhteiskuntakaaren 1 :ssä säädettyjä tavoitteita, jos toimilupaa ei voida radiotaajuuksien niukkuuden vuoksi myöntää kaikille hakijoille.
4 Tietoyhteiskuntakaaren 1 :n mukaan lain tavoitteena on edistää sähköisen viestinnän palvelujen tarjontaa ja käyttöä sekä varmistaa, että viestintäverkkoja ja viestintäpalveluja on kohtuullisin ehdoin jokaisen saatavilla koko maassa. Lain tavoitteena on lisäksi turvata radiotaajuuksien tehokas ja häiriötön käyttö sekä edistää kilpailua ja varmistaa että viestintäverkot ja palvelut ovat teknisesti kehittyneitä, laadultaan hyviä, toimintavarmoja ja turvallisia sekä hinnaltaan edullisia. Lain tavoitteena on myös turvata sähköisen viestinnän luottamuksellisuuden ja yksityisyyden suojan toteutuminen. Lain 16 :n mukaan valtioneuvosto myöntää verkkotoimiluvan määräajaksi, enintään 20 vuodeksi. Verkkotoimiluvassa voidaan määritellä teleyrityksen maantieteellinen toimialue sekä verkon peittoalue. Toimilupaan voidaan 16 :n 3 momentin mukaan liittää: 1) lain 1 :ssä säädettyjä tavoitteita edistäviä vaatimuksia; 2) lain 243 :ssä säädettyjä vaatimuksia tai 244 :ssä tarkoitettuja Viestintäviraston teknisiä määräyksiä täydentäviä ehtoja, jotka koskevat viestintäverkkojen teknisiä ominaisuuksia tai taajuuksien tehokasta käyttöä; 3) ehtoja, jotka koskevat ohjelmistoluvan haltijalle varattavan kapasiteetin määrää taikka ohjelmistoluvan haltijoiden yhteistyötä kapasiteetin jakoon tai sähköiseen ohjelmaoppaaseen liittyvissä kysymyksissä; 4) lähetystekniikkaa tai lähetysten salaamista koskevia ehtoja; 5) ehtoja, jotka koskevat toimiluvan haltijan velvollisuutta poistaa toiminnastaan muulle määräysten mukaiselle radioviestinnälle aiheutuvat häiriöt, sekä näiden häiriöiden poistamisesta aiheutuvien kustannusten korvaamista. Pykälän 4 momentin mukaan verkkotoimilupa, joka koskee verkkopalvelun tarjoamista maanpäällisessä joukkoviestintäverkossa, voidaan myöntää sillä ehdolla, että toimiluvanhaltija omalta osaltaan huolehtii siitä, että Yleisradio Oy sekä lain 22 :ssä ja radio- ja televisiotoiminnasta annetun maakuntalain 3 :n 1 momentissa tarkoitetun ohjelmistotoimiluvan haltija saavat käytettäväkseen toiminnan harjoittamiseen tarvittavan kapasiteetin. Pykälän 5 momentin mukaan valtioneuvoston on edellä mainituilla toimilupaehdoilla huolehdittava siitä, että 4 momentissa mainitut televisio- ja radiotoiminnan harjoittajat saavat kaikissa tilanteissa käytettäväkseen toiminnan harjoittamiseen tarvittavan kapasiteetin. Toimilupaa koskeva ratkaisu on muutoksenhakukelpoinen päätös ja siitä valitetaan korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Esityksen perustelut Hakijayhtiö Anvia täyttää toimiluvan myöntämiselle säädetyt yleiset edellytykset. Anvia oli ainoa Pohjanmaan alueellisen kanavanipun toimilupaa hakenut yritys.
5 Valtioneuvosto myöntäisi Anvia Oyj:lle toimiluvan Pohjanmaan alueelliseen kanavanippuun. Hakijayhtiö DNA täyttää toimiluvan myöntämiselle säädetyt yleiset edellytykset. DNA oli ainoa VHF -alueen kanavanippujen VHF A, VHF B ja VHF C toimilupaa hakenut yritys. Valtioneuvosto myöntäisi DNA:lle verkkotoimiluvan VHF alueen kanavanippuihin VHF A, VHF B ja VHF C. Digita on ainoa yritys, joka on hakenut toimilupaa kanavanippuun F. Koska hakijayhtiö täyttää toimiluvan myöntämiselle säädetyt yleiset edellytykset, valtioneuvosto myöntäisi Digitalle toimiluvan kanavanippuun F. Toimilupaa kanavanippuihin A, B, C ja D hakivat Digita ja Norkring. Kummatkin hakijayhtiöt täyttävät toimiluvan myöntämiselle säädetyt yleiset edellytykset. Lupa on myönnettävä siten, että tietoyhteiskuntakaaren tavoitteet toteutuvat parhaalla mahdollisella tavalla. Kummankin hakijan esittämät suunnitelmat verkkojen teknisestä toteuttamisesta ovat teknisesti tarkoituksenmukaisia ja toteuttamiskelpoisia ja edistävät tavoitetta verkkojen ja palvelujen teknisestä kehittyneisyydestä ja hyvästä laadusta. Kummankin hakijan hakemuksessaan esittämät suunnitelmat verkkojen teknisestä toteuttamisesta mahdollistavat myös taajuuksien tehokkaan ja häiriöttömän käytön. Lisäksi kumpikin hakija on esittänyt uskottavat suunnitelmat siitä kuinka verkkojen toimintavarmuus ja turvallisuus voidaan taata. Erityisesti kilpailun edistämistä koskevat näkökohdat huomioon ottaen toimiluvat olisi tarkoituksenmukaista myöntää sekä olemassa olevalle että uudelle toimijalle. Toimiva kilpailu markkinoilla vaikuttaa televisiolähetyspalvelun hintaan ja laatuun ja palvelee sekä ohjelmistoyrityksiä että kuluttajia. Kilpailua voidaan edistää parhaiten siten, että markkinoilla on riittävästi tasavahvoja yrityksiä. Jotta markkinoilla olevat yritykset olisivat riittävän tasavahvoja, niille tulisi myöntää riittävästi taajuuksia. Erityisesti uuden yrityksen tulisi saada myös liiketoiminnallisesti riittävän suuri kokonaisuus saavuttaakseen investointien, palvelujen ja markkinoinnin mittavakaavahyödyt. Toimiluvat kanavanippuihin A, B, C ja D olisi tarkoituksenmukaista myöntää siten, että kummallakin yrityksellä on vuonna 2017 alkavalla toimilupakaudella mahdollisuus tarjota jakelukapasiteettia ohjelmistoyrityksille sekä perustasoiset lähetykset mahdollistavalla DVB-T jakelutekniikalla että teräväpiirtolähetykset mahdollistavalla DVB-T2 jakelutekniikalla. Kum-
6 mallakin yrityksellä olisi käytössään yksi yleisradion ja yleisen edun kanavien lähetyksille ensisijaisesti varattu kanavanippu. Norkringin esittämät suunnitelmat olemassa olevan Digitan verkkoinfrastruktuurin hyödyntämisestä mahdollistavat sen, että televisiolähetysten vastaanottajien ei tarvitse tehdä muutoksia antennijärjestelmiinsä. Norkringille myönnettäisiin toimilupa kanavanippuihin B, C ja D ja Digitalle toimilupa kanavanippuun A. Valtioneuvosto myöntäisi toimiluvan Digitalle myös kanavanippuun F, johon se oli ainoa hakija. Lisäksi Digitalla on vuodesta 2017 alkavalla toimilupakaudella voimassa oleva toimilupa kanavanippuun E. Päätösten vaikutukset Päätöksellä ei ole välittömiä valtiontaloudellisia vaikutuksia. Kilpailutilanne markkinoilla vaikuttaa ohjelmistoyrityksille suunnattuun hinnoitteluun. Hinnoittelulla on suora vaikutus ohjelmistojen laatuun ja saatavuuteen kuten kotimaisiin sisältöihin. Kilpailun lisääminen voi myös lisätä uusia teknisiä innovaatioita ja palveluja. Uuden toimijan markkinoille tulo ei edellytä kuluttajilta muutoksia antennijärjestelmiin. Päätöksellä ei ole vaikutusta nykyisten digitaalisten televisiolähetysten näkyvyyteen. Toimilupien myöntäminen ei siten edellytä kansalaisilta uusien päätelaitteiden hankkimista tai muita toimia nykyisten televisiokanavien katsomiseen ennen vuotta 2017. Voidakseen katsoa teräväpiirtolähetykset mahdollistavalla DVB-T2 tekniikalla toteutettuja lähetyksiä kuluttaja tarvitsee DVB-T2 virittimellä varustetun laitteen. Vuonna 2017 alkavalla toimilupakaudella yhdeksästä kanavanipusta kuudessa tulee käyttää edellä mainittua tekniikkaa. Kuitenkin yhdessä kanavanipussa, joka on varattu ensisijaisesti Yleisradion ja yleisen edun kanaville tulisi käyttää vuoteen 2026 saakka vain standarditasoiset lähetykset mahdollistavaa DVB-T tekniikkaa. Noin kolmanneksella antennikotitalouksista on tällä hetkellä DVB-T2 vastaanotin. Päätelaitteiden määrän odotetaan kuitenkin lisääntyvän tulevaisuudessa. Toimilupien muut vaikutukset perustuvat uuden viestintätekniikan käyttöönoton aiheuttamiin välillisiin myönteisiin yhteiskuntavaikutuksiin.