HARKINTAA TARPEEN MUKAAN VAI TARPEELLISTA HARKINTAA? Tarveharkintainen työmarkkinatuki työttömyysturvajärjestelmän osana RAITTINEN KIRSI Tampereen yliopisto Sosiaalipolitiikan ja sosiaalityön laitos Sosiaalipolitiikan pro gradu tutkielma Marraskuu 2005
Tampereen yliopisto Sosiaalipolitiikan ja sosiaalityön laitos KIRSI RAITTINEN: Harkintaa tarpeen mukaan, vai tarpeellista harkintaa? Tarveharkintainen työmarkkinatuki työttömyysturvajärjestelmän osana Pro gradu tutkielma, 73 s. Sosiaalipolitiikka Marraskuu 2005 --------------------------------------------------------------------------------------- Asiasanat: työttömyysturva, tarveharkinta, huoltovelvollisuus, työssäoloehto, työmarkkinatuki, hyvinvointivaltiomallit Tiivistelmä: Pro gradu -tutkielmani tarkoituksena on kartoittaa tarveharkintainen työmarkkinatuki osana suomalaista työttömyysturvajärjestelmää sekä siihen tehtyjä muutoksia. Työttömyysturvajärjestelmän taustalta löytyy aina myös jokin hyvinvointivaltiomalli. Tutkielmani alussa selvitän erilaisia hyvinvointivaltiomalleja ja niihin liittyviä perusteluja. Erilaisia malleja ovat esimerkiksi angloamerikkalainen malli, mannereurooppalainen malli ja pohjoismainen malli. nämä erilaiset mallit ovat lyöneet leimansa myös työttömyysturvajärjestelmiin, ja osia niistä löytyy myöskin suomalaisesta järjestemästä, minkä tutkielmassani osoitan. Pääpaino tässä tutkielmassani on tarveharkintaisessa työmarkkinatuessa. Selvitän, minkälaiseen yhteiskunnalliseen tilanteeseen järjestelmä syntyi 1990-luvulla ja mitä siltä odotettiin. Millainen järjestelmä luotiin? Seuraavaksi selvitän tarveharkinnan laskentaperiaatteisiin tehtyjä muutoksia, missä minulla oli apuna muun muassa Kelan osastoohjeet. Tarveharkintaiseen työmarkkinatukeen on tehty lukuisia muutoksia sen kymmenvuotisen historian aikana. Muutoksissa pääpaino on ollut tarveharkinnan lieventämisessä erityisesti huoltovelvollisilla työmarkkinatuen saajilla. Yksinäisten työmarkkinatuen saajien laskentamalliin ei juurikaan muutoksia ole tehty. Tutkielmaani liittyy myös pienimuotoinen tilasto-otanta, jonka olen poiminut Kelan etuustiedoista. Tarkoituksena oli selvittää mitä tarveharkinta käytännössä sisältää, minkälaisia ihmisiä tarveharkinta koskettaa. Johtopäätöksenä tilasto-otannasta voidaan todeta, että tarveharkinta koskettaa nimenomaan huoltovelvollisia henkilöitä ja tarveharkinnassa puolison tulo on yleensä se, joka tulee kyseeseen ja joka tuen määrään vaikuttaa.
SISÄLLYSLUETTELO 1. JOHDANTO...3 2. TUTKIMUSONGELMA JA AINEISTO...6 3. HYVINVOINTIVALTIO TULONSIIRTOJEN TAUSTALLA...11 2.1 Angloamerikkalainen, tarveharkintaan perustuva, perifeerinen malli...12 2.2 Mannereurooppalainen, ansaintaperiaatteen malli...13 2.3 Pohjoismainen hyvinvointivaltiomalli...14 2.4 Tulonsiirrot suomalaisessa yhteiskunnassa...16 4. KELAN MAKSAMA TYÖTTÖMYYSTURVA...18 3.1 Työssäoloehto ja peruspäiväraha...18 3.2 Työmarkkinatuki ja tarveharkinta...21 3.3 Soviteltu työttömyysetuus...23 5. TYÖMARKKINATUKIJÄRJESTELMÄ SYNTYY...24 5.1 Suomi, Pohjolan talousihme ainakin melkein...24 5.2 Järjestelmälle asetetut tavoitteet...27 6. TARVEHARKINTA TYÖMARKKINATUESSA...32 6.1 Mitä on tarveharkinta?...32 5.2 Tulojen vaikutus työmarkkinatuessa vuonna 2004...34 5.3 Tarveharkintaan vaikuttavien tulojen muutokset...35 5.4 Tarveharkintainen työmarkkinatuki ja vähennettävä sosiaalietuus...36 7. TULON KÄSITE TYÖMARKKINATUEN TARVEHARKINNASSA...37
2 7.1 Palkkatulo tarveharkinnassa...39 7.2 Elinkeinotoiminnan tulo...39 7.3 Maatalouden tulo...41 7.4 Pääomatulot...42 8. MUUTOKSET TARVEHARKINNASSA...44 9. TILASTO-OTANTA TARVEHARKINTAISEEN TYÖMARKKINATUKEEN...49 9.1 Otannan taustamuuttujista...51 9.2 Perhesuhteet...54 9.3 Tarveharkinnan tulot...57 9.4 Yksinäisen tarveharkinnan tulot...60 9.5 Mitä kautta tarveharkinnan piiriin?...61 10. YHTEENVETO SUHTEESSA KIRJALLISUUTEEN...63 11. LOPPUSANAT...68 LÄHTEET...73
3 1. JOHDANTO Työskentelen Kansaneläkelaitoksen (myöhemmin Kela) Urjalan toimistossa. Omaan toimenkuvaani kuuluu erityisesti yleisen asumistuen ja työttömyysturvan neuvonta-, valmistelu- ja ratkaisutyö. Näitä etuuksia määrittäviä normeja, lakeja ja ohjeita on valtava määrä. Niihin on myös tehty runsaasti muutoksia viime vuosina. Työssämme muutoksista ilmoitetaan yleensä lähellä sitä ajankohtaa, jolloin ne tulevat voimaan. Oma mielikuvani asiasta on, että muutoksia on ollut paljon, ne ovat olleet usein etuuden laskentaperusteisiin kohdistuvia muutoksia ja eri etuuksien muutokset eivät välttämättä ole olleet toisiinsa loogisessa suhteessa, tai jostakin syystä ajoitus on aiheuttanut kahden eri etuuden muutostilanteessa hallitsemattomuuden tunteen. Lähes päivittäin törmää tilanteisiin, joissa työttömyysturva on asiakkaan mielestä riittämätön tai ainakin ratkaisu on jotakin muuta, kuin mitä hän odotti. Vuosien ratkaisutyön jälkeen hämmästelen itsekin mielestäni ilmeisiä epäkohtia tai ainakin kummallisuuksia jotka ovat sisään rakentuneet työttömyysturvajärjestelmäämme. Joskus kuulee myös vanhempien työtovereiden muisteloita siitä, miten helppoa työttömyysturva ennen oli kun oli vain yksi raha ja sekin samanlainen kaikille. Muun muassa edellä mainitut seikat herättivät uteliaisuuteni järjestelmää kohtaan. Näiden puhtaasti henkilökohtaisten intressien lisäksi työttömyys on aiheena edelleen ajankohtainen. Maatamme 1990-luvulla kohdannutta lamaa, sen seurauksia ja siitä selviytymistä on tutkittu runsaasti. Oma lamatietämykseni perustuu paitsi lukemiini teoksiin, myös Heikki Lehtosen luentosarjaan Tampereen Yliopistolla (kevät 2005) 1990- luvun lamasta ja sosiaalipolitiikasta.
4 Esimerkiksi tutkija Antti Parpo on tutkimuksissaan keskittynyt tulo- ja kannustinloukkuihin sekä niiden aiheuttajiin. Hän nimeää neljä kannustavuuden kannalta erityisen hankalaa tulonsiirtoa: tuloverot, toimeentulotuki, asumistuki ja työttömyysturva (mm. Parpo 2004). Jos työttömyysturvajärjestelmämme on esimerkiksi kannustavuuden näkökulmasta hankala, niin millainen se sitten on? Mitä sen taustalla on? Löytyykö taustalta vahva pohjoismainen hyvinvointivaltioko? Hyvinvointivaltio, jonka tehottomuutta ja kannustamattomuutta on kritisoitu erityisesti 1990 luvun laman jälkeen. Kannustinloukkuja on tutkittu erilaisten työryhmien voimin, ja niiden poistamiseksi tai ainakin vähentämiseksi on tehty lukuisa joukko toimenpiteitä, esimerkiksi sosiaalietuuksien laskentaperusteita on useaan kertaan muutettu. Tulonsiirtojen taustalta löytyy yleensä erilaisia yhteiskuntamalleja. Miten nämä erilaiset mallit näkyvät suomalaisessa, erityisesti Kelan maksamassa työttömyysturvassa? Mihin työttömyysturvamme perustuu? Perustuuko se kenties tasa-etuun, tarveharkintaan vaiko ansaintaperusteeseen? Oma käsitykseni on, että Kelan maksama työttömyysturvan kenttä on laaja, erilaisin perustein maksettavista työttömyysetuuksista koostuva, ehkä sekavaltakin vaikuttava. Pyrinkin lähemmässä tarkastelussani osoittamaan muun muassa sen, että kyse ei suinkaan ole yhdestä kokonaisuudesta, vaan useasta erilaisesta järjestelmästä yhden kattonimittäjän alla. Yksi tällainen osa järjestelmää on tarveharkintainen työmarkkinatuki. Näitä eri osajärjestelmiä määrittävät erilaiset myöntämisperusteet, joten ei liene ihme, että järjestelmämme vaikuttaa usein sekavalta. Tulonsiirtojen taustalla olevat hyvinvointivaltiot on perinteisen jaottelun mukaan jaettu kolmeen päämalliin. Marginaalinen eli residuaalinen sosiaalipolitiikka kytkeytyy aatteellisesti liberalismiin. Tämän ajattelumallin mukaan hyvinvoinnin tulee perustua markkinoihin (yksilön oma aktiivisuus) sekä perheen ja lähiyhteisön tukeen. Ansio- eli
5 suoritusperusteisessa mallissa sosiaaliturvan perustana on ensisijaisesti työsuhde ja sosiaaliturva rahoitetaan vakuutusmaksuin. Mallia kutsutaan myös korporatiiviseksi malliksi ammattiliittojen ja työnantajien keskeisen roolin mukaisesti. (Helne 2003,52.) Sosiaalidemokraattiset ihanteet löytyvät universaalisen eli institutionaalisen mallin taustalta. Mallin tavoitteena on tasa-arvoinen yhteiskunta. Sosiaalipoliittinen malli korjaa markkinoiden toimintaa, sillä markkinoiden katsotaan tuottavan eriarvoisuutta ja yhteiskunnallisia epäkohtia. (Helne 2003, 53.) Seuraavassa luvussa (luku 2) esittelen tarkemmin tutkimusongelmani ja tutkielmassani käyttämäni aineistot. Kolmannen luvun tarkoituksena on luoda katsaus erilaisiin hyvinvointivaltiomalleihin, joita tulonsiirtojen taustalta voidaan tunnistaa. Tarkoituksena on osoittaa, että harjoitetulla hyvinvointipolitiikalla on merkitystä muun muassa tulonsiirtoihin. Neljäs luku on omistettu Kelan työttömyysturvajärjestelmälle yleensä, näin lukijalle muodostuu kokonaiskäsitys siitä työttömyysturvan kentästä, jota Kela Suomessa hoitaa. Viidennessä luvussa tarkastellaan ensin yhteiskunnallista tilannettamme 1990-luvulla ja sitten työmarkkinatukijärjestelmän syntyä. Luvussa kerron, mikä oli se yhteiskunnallinen tilanne, mihin työmarkkinatuki luotiin, ja mitä odotuksia siihen järjestelmänä kohdistui. Luvut kuusi ja seitsemän pureutuvat työmarkkinatuen olennaiseen piirteeseen, tarveharkintaan. Ensin selvitän, mitä tarveharkinta tarkoittaa työmarkkinatuessa ja miten sitä tulkitaan (luku kuusi). Sitten kerron tulokäsitteestä nimenomaan tarveharkinnan näkökulmasta, tarkoituksenani on osoittaa, mitkä tulot ja miten vaikuttavat tarveharkintaan. Tutkielmani kannalta olennaista on selvittää muutokset, joita tarveharkintaan on tehty. Muutokset selviävät luvussa kahdeksan. Luvussa yhdeksän kerron omasta tilastootannastani ja siinä esiin tulleista seikoista. Luvut kymmenen ja yksitoista ovat niin sanottuja yhteenvetolukuja, luvussa kymmenen peilaan tutkielmani tuloksia alan
6 kirjallisuudessa esitettyihin näkökulmiin ja viimeisessä luvussa esitän vielä lyhyen yhteenvedon tutkielmastani. 2. TUTKIMUSONGELMA JA AINEISTO Tutkielmassani erityishuomio kiinnittyy työttömyysturvajärjestelmistä tarveharkintaiseen työmarkkinatukeen. Millaisiin olosuhteisiin järjestelmä muodostettiin? Mitä siltä odotettiin? Onko se muuttunut kymmenen vuoden aikana? Muutoksista erityisesti tarveharkintaan tehdyt muutokset ovat tämän tutkimuksen kannalta tärkeitä. Miten muutokset ovat vaikuttaneet tarveharkintaisen työmarkkinatuen saajiin? Onko tarveharkinnan muutoksista nähtävissä jokin kehityssuunta ja voidaanko tästä kehityssuunnasta vetää yleisempiäkin johtopäätöksiä suomalaisesta perusturvajärjestelmästä? Millaiseen hyvinvointivaltiomalliin ylipäätään kuuluu tarveharkinta sekä residuaaliseen että ansioperustaiseen malliin. Mitä työmarkkinatuen tarveharkinta ja sen muutokset kertovat suomalaisen hyvinvointivaltion muutoksesta? Eli lyhyesti sanottuna tutkimusongelmani on: Mikä on tarveharkintainen työmarkkinatuki ja miten tarveharkinta on muuttunut? Luon aluksi katsauksen erilaisiin hyvinvointivaltiomalleihin edelläkin jo mainitun jaottelun mukaisesti. Tämän katsauksen jälkeen määrittelen sitä yhteiskunnallista tilannetta, johon työmarkkinatuki kehitettiin. Tämän yleisellä tasolla olevan tarkastelun jälkeen pureudun työmarkkinatuen tarveharkintaan. Tarkoitukseni on selvittää, mistä tarveharkinta koostuu ja miten se on muuttunut työmarkkinatuen olemassa ollessa (1994-2004). Miten tarveharkintaan tehdyt muutokset ovat vaikuttaneet esimerkiksi työmarkkinatuen maksuihin? Onko tehdyillä muutoksilla saavutettu lama-aikana peräänkuulutettuja säästöjä? Syvä lama 1990 luvulla pakotti yhteiskuntamme sopeutumaan erilaisin keinoin.
7 Mihin nämä sopeutumiskeinot johtivat? Onko suomalainen malli muuttunut on varmasti, mutta mihin suuntaan ja kuinka paljon? Tarkoitukseni on siis tiimalasimallin mukaisesti keskittyä ensin yleisen tason asioihin. Tämän jälkeen otan työmarkkinatuen tarveharkinnan erityistarkasteluun ja jälleen tämän jälkeen tutkielmani lopussa laajennan tarkastelun yleiselle tasolle niin, että erityistarkastelun kautta voin vetää yleisempiä johtopäätöksiä. Vertaan tekemiäni johtopäätöksiä kirjallisuudessa esitettyihin ajatuksiin muun muassa hyvinvointivaltiomallin muutoksista. Käyttämäni aineisto jakautuu kolmeen osaan: yleisiin lähdeteoksiin, tarveharkinnan muutoksista kertoviin lähteisiin sekä tilasto-otantaan. Yleisiä lähdeteoksia olen käyttänyt teoreettisen viitekehyksen ja yhteiskunnallisen taustan hahmottamiseen. Niiden avulla olen luonut sen taustan, jota vasten tarveharkintaista työmarkkinatukea tulee tarkastella. Tarveharkinnan sisältö ja ohjeistus sen arvioimiseen löytyi Kelan etuusohjeista. Etuusohjeet ovat jokaisella toimihenkilöllä käytössä olevat käytännönläheiset ohjeet, joissa käsitellään etuuden sisältöä ja toimeenpanoa. Tarveharkinnan muutoksien jäljittämiseen olen käyttänyt erilaisia Kela-aineistoja. Yhtenä aineistonani oli Kelan osasto-ohjeet. Osasto-ohjeet ovat Kelan eri osastojen laatimia numeroituja ohjeita, tulkinnan täsmennyksiä ja lainmuutostiedotuksia toimistoille. Niiden tarkoituksena on ohjata päätöksien yhdenmukaisuutta ja oikeellisuutta. Osasto-ohje ilmestyy noin kymmenen kertaa vuodessa. Vuodesta 1997 lukien toimistoille on lähetetty vain sellaisia osasto-ohjeita, joiden tunnus on P. Tällöin käytöstä poistettiin ETT-, TT- ja Y-tunnukselliset osasto-ohjeet. P-tunnuksella jaettavat ohjeet sisältävät sekä terveys- ja toimeentuloturvaosaston että eläke- ja toimeentuloturvaosaston tai etuusosastojen ohjeita
8 tai tietohallinto-osaston ohjeita. (Osasto-ohje P 1/1997.) Tästä muutoksesta johtuen ovat lähdeviittaukset hieman erilaiset riippuen osasto-ohjeen ajankohdasta. Tarkoitukseni on poimia osasto-ohjeista työmarkkinatuen tarveharkinnan muutoksista kertovat ohjeet ja näin paikallistaa muutosten ajankohta ja vaikutusalue. Olennaisia tietoja ovat ainakin seuraavat: tiukentaako kyseessä oleva ohje tarveharkintaa vai lieventääkö se sitä, koskeeko ohjeen tarveharkinnan muutos hakijan vai puolison tuloja sekä mistä peruste ohjeeseen tulee (onko kyseessä tulkinnan muutos vai lainmuutos, eli onko kyseessä Kelan sisäinen sääntömuutos vai eduskunnan säätämä muutos). Jonkinlainen kronologinen jaottelu on myös tarpeen, jotta nähdään, onko löydettävissä jokin suunta, esimerkiksi aaltoliike ensin tiukennetun tarveharkinnan löysentämiseksi. Kronologisen tarkastelun yhteydessä on myös mielenkiintoista peilata muutoksia työmarkkinatuen saajien lukumäärän muutoksiin. Lukumäärätietoja löytyy runsaasti myös valmiiksi tilastoituna, esimerkiksi Kela julkaisee lukuisan joukon erilaisia etuustilastoja vuosittain. Tukena osasto-ohjeista saataville tiedoille käytän myös Kelan vuosittain julkaisemia etuusesitteitä. Esitesarja tunnetaan nimellä Tunne perusturvasi. Muiden muassa Stakesin tutkija Virpi Kosunen on tutkinut sosiaaliturvan leikkauksia 1990- luvulla. Samat näkökulmat soveltuvat mielestäni oivasti myös muutosten tutkimiseen. Hänen mukaansa leikkauksia voidaan teknisesti toteuttaa eri tavoin. Tarkastelun voi aloittaa myös tarkastelemalla sosiaalimenojen suuruuteen vaikuttavia tekijöitä. Tällaisia tekijöitä ovat sosiaaliturvan kattavuus (etuuden piiriin kuuluvat henkilöt tai maksetut etuudet), maksuaika ja etuuden taso. Turvan kattavuus ja maksuajan pituus muodostavat määrällisen volyymin, kun taas etuuden suuruus kertoo etuuden reaalitasosta. Leikkaus (muutos) voi siis kohdistua joko turvan kattavuuteen, maksuaikaan tai etuuden reaalitasoon. (Kosunen 1997, 51.)
9 Etuuden reaalitasoon eli rahaosatekijään voidaan vaikuttaa lainsäädäntöä muuttamalla. Etuuksien reaalitaso laskee jos 1. Etuuden markkamäärää alennetaan. Etuuden tasoa voidaan laskea tai jättää esimerkiksi indeksikorotus tekemättä. 2. Etuuden laskentatapaa voidaan muuttaa. 3. Tarveharkintaa etuuden myöntämisessä lisätään. 4. Kompensaatiotasoa pudotetaan. 5. Etuuden kokoonpano muuttuu, esimerkiksi lapsikorotukset poistetaan. Etuuden määrällisiin osatekijöihin eli etuuden lukumäärään ja kestoon voidaan vaikuttaa 1. Rajaamalla etuuteen oikeutettujen määrää esimerkiksi ikärajoja muuttamalla. 2. Etuuden määräytymisperusteita tai rakennetta muuttamalla, esimerkiksi suositaan työntekoa 3. Etuuden piiriin siirtymistä rajaamalla. 4. Etuuden maksuaikaa lyhentämällä tai 5. omavastuuaikaa pidentämällä. Leikkausten (muutosten) jako rahaosatekijöihin tai määrällisiin osatekijöihin kertoo sosiaaliturvan kehityssuunnista. Reaalitasoon eli rahaosatekijöihin vaikuttamalla muutetaan saavutettua hyvinvoinnin tasoa, kun taas muuttamalla määrällisiä osatekijöitä vaikutetaan etuuden selektiivisyyteen. Selektiivisyyden (taloudellisen toimintakyvyn, maksukyvyn ja työsuorituksen) korostuminen kertoo loitontumisesta universaalista tai institutionaalisesta hyvinvointimallista. (Kosunen 1997, 51-53.)
10 Jo nopea työmarkkinatukeen tehtyjen muutosten silmäily osasto-ohjeiden kautta antaa käsityksen muutosten määrällisestä runsaudesta. Muutosten hahmottamisen tekee vaikeaksi myös se tosiseikka, että muutoksia on tehty useisiin rahaosatekijöihin sekä määrällisiin osatekijöihin. Kosusen jaottelusta olikin olennainen apu, jotta pystyin hahmottamaan erilaiset muutokset omiksi ryhmikseen. Vaikka jaottelua ei tässä tutkielmassa lopputulosten kannalta erityisesti vaadittukaan (kaikki tutkimani muutokset kuuluvat samaan ryhmään), helpotti Kosusen tekemä jaottelu aineiston (osasto-ohjeiden) alkukäsittelyssä. Oma mielenkiintoni keskittyy siis tässä tutkimuksessa tarveharkinnassa tapahtuneisiin muutoksiin. Tarveharkinta kuuluu Kosusen jaottelussa rahaosatekijöiden muutoksiin. Tarveharkinnan muutokset vaikuttavat siis etuuden reaalitasoon, siihen määrään mikä asiakkaalle myönnetään. Rahaosatekijöihin vaikutetaan lainsäädäntöä muuttamalla. Tarveharkintaa koskevat etuusohjeet perustuvat siis lainmuutoksiin, eivät tulkinnanmuutoksiin. Tutkielmani loppupuolella on pieni tilastokatsaukseni, jossa aineistona ovat Kelan omaan käyttöön tuotetut listat henkilöistä, joilla on työmarkkinatuessa tarveharkinnan tuloista tieto. Katsauksesta selviää muun muassa millaisia tulolajeja tarveharkinnan tulot sisältävät, ovatko tarveharkintaista työmarkkinatukea saavat miehiä vai naisia, minkä ikäisiä he ovat, ja onko tarveharkinnalla vaikutusta maksettavan työmarkkinatuen määrään. Saadut tulokset toivottavasti tukevat aiemmin ohjeiden perusteella tekemiäni päätelmiä muutosten suunnasta ja vaikutuksista tarveharkintaiseen työmarkkinatukeen.
11 3. HYVINVOINTIVALTIO TULONSIIRTOJEN TAUSTALLA Politiikan tutkijat kuvailevat hyvinvointivaltiota yritykseksi löytää kolmas tie kapitalismin ja sosialismin välillä. Sen keskeisinä arvoina pidetään tasa-arvoa, vapautta, demokratiaa, solidaarisuutta, turvallisuutta ja taloudellista tehokkuutta (Uusitalo 1993, 62). Hyvinvointivaltion tunnuspiirteitä määrittävät sekä arvot että tosiasiat, varsinkin kun kyseessä on valtion toiminnan laajuus ja toimivuus. Yleisesti mainittuja seikkoja ovat tasaarvon aste ja sosiaalisten oikeuksien tila. Tasa-arvon astetta voidaan tarkastella suhteessa hyötyjen ja taakkojen jakoon. Tavoitteena ei ole tasajako, vaan tasa-arvon lisääminen uudelleenjaon avulla. Huomio on kiinnittynyt erityisesti eri tuloryhmien ja yhteiskuntaluokkien välisen tasa-arvon lisäämiseen, mutta myös alueellisen ja sukupuolten välisen tasa-arvon lisäämisen merkitys on kasvanut. Sosiaalisilla oikeuksilla tarkoitetaan kansalaisten oikeuksia sosiaalisiin tulonsiirtoihin ja palveluihin. Oikeudet voidaan turvata joko valtiollisesti, yksityisesti tai työmarkkinasopimuksin. Hyvinvointivaltio on käsitteenä laaja ja sisältää tiettyjä yhteisiä piirteitä ja arvoja. Kuitenkin hyvinvointivaltioissa on myös paljon eroja. Näiden erojen perusteella valtioita on pyritty jakamaan eri kategorioihin. Hyvinvointivaltion tehtävistähän voivat huolehtia yksityinen sektori, valtio ja työmarkkinasopimukset. Hyvinvointivaltiomallista riippuu, minkä painoarvon eri toimijat saavat. Tarkastelen seuraavassa kolmea erilaista jaottelumallia ja pyrin löytämään niistä yhteneväisiä piirteitä. Tanskalainen Gösta Esping-Andersen erottelee kolme hyvinvointikapitalismin maailmaa: angloamerikkalaisen, mannereurooppalaisen sekä pohjoismaisen hyvinvointivaltion. Suurin ero Esping-Andersenin mallien välillä on valtion, markkinoiden, perheen ja erilaisen kansalaistoiminnan osuudessa hyvinvointivaltion luomisessa.
12 Haatajan vastaava jako on tarveharkintamalli, ansioperiaatteeseen nojautuva malli sekä tasaetumalli (Haataja 1998). Haataja perustaa jaottelunsa siihen, millä perusteella uudelleenjakoa yhteiskunnassa suoritetaan. Omassa tutkimuksessaan Kosonen puolestaan jakaa länsieurooppalaiset valtiot neljään erilaiseen luokkaan; pohjoismaiseen, mannereurooppalaiseen, perifeeriseen ja brittiläiseen hyvinvointivaltiomalliin (Kosonen 1995). Erona aiemmin mainittuihin jakoihin on brittiläisen mallin erottaminen omaksi ryhmäkseen. Malleja toisistaan erottavina tekijöinä Kosonen on käyttänyt sosiaalimenojen osuutta bruttokansantuotteesta, hyvinvointipolitiikan universalismin (kaikkien kansalaisten oikeus suhteellisen korkeatasoisiin etuisuuksiin) astetta, tasa-arvoisuuden astetta tulonjaossa sekä rahoitustapojen eroja. 2.1 Angloamerikkalainen, tarveharkintaan perustuva, perifeerinen malli Angloamerikkalaisessa mallissa sosiaalista turvallisuutta tuottavat erityisesti markkinat ja vakuutuslaitos. Markkinoilta ostetaan vakuutukset, myös perheen vastuu on suurempi. Valtio tulee mukaan vasta, kun muut keinot on käytetty. Etuuksien taso on alhainen ja niitä myönnetään tarveharkinnan perusteella. Tasa-arvo on lähinnä mahdollisuuksien tasaarvoa. (Kosonen 1995, 76). Etelä-Euroopan perifeeristen maiden (esimerkiksi Kreikka) sosiaalimenot ovat kasvaneet viime vuosikymmeninä. Sosiaaliturvassa on kuitenkin vielä suuria aukkoja, esimerkiksi työttömyysturvan taso on alhainen, eivätkä kaikki pääse sen piiriin (Kosonen 1995, 44). Tulonsiirroissa pääpaino on tarveharkintaisissa etuuksissa ja tiukat ehdot aiheuttavat leimautumista. Tulonsiirrot ovat laaja-alaisia mutta tasoltaan alhaisia (Kosonen 1995, 21).
13 Tarveharkintaan perustuva malli noudattaa vain kahta periaatetta. Se tarjoaa residuaalista apua vain kaikkein suurimassa hädässä oleville ja alhaisia ansioturvaetuja työssäkäyville. (Haataja 1998, 39-40.) Esping-Andersenin luonnehtimat angloamerikkalaiset mallit edustavat Haatajan tutkimuksessa liberaalin sosiaalipolitiikan mallia, esimerkkimaana Yhdysvallat. Tällaisissa maissa työttömyysturva rahoitetaan sosiaalivakuutuksin. Työttömyysvakuutuksen piiriin kuuluminen vähentää köyhyysriskiä. Politiikkamalli tuottaa vain niukan perusturvan. Työttömyysturvassa on myös ansiokatto ja taso saattaa riippua huollettavien määrästä. Perusturvan maksuaika on suhteellisen lyhyt, se vaihtelee 26 viikosta 52 viikkoon.(haataja 1998, 182.) 2.2 Mannereurooppalainen, ansaintaperiaatteen malli Mannereurooppalainen malli nojaa perheeseen ja erityisesti työsuhteeseen. Ammattiliitoilla ja työnantajilla on merkittävä rooli sosiaaliturvan sopijaosapuolina. Tästä syystä mallia kutsutaan myös korporatiiviseksi malliksi. Valtion rooli on vähäisempi, se ei myöskään tuota sosiaali- ja terveyspalveluja. Solidaarisuus liittyy ammattiin, riskit tasataan ammateittain. (Kosonen 1995, 77-78.) Universaaleja, kansalaisuuteen perustuvia sosiaalietuuksia ei joko ole ollenkaan tai sitten ne tarjoavat vain vähäisen turvan (Uusitalo 1993). Manner-Euroopan maita voidaankin pitää niin sanottuina jakovaltioina, eli niiden hyvinvointipolitiikassa pääpaino on (samoin kuin perifeerisen mallin maissa) tulonsiirroissa. Saaduilla tuloilla voidaan sitten ostaa palveluja markkinoilta. Yksityisten palveluntuottajien osuus hyvinvointipalvelujen tuottajista on suuri, mutta kuitenkin kokonaissaatavuus jää
14 pieneksi. Palvelujen tuottajana kirkolla ja vapaaehtoisjärjestöillä on suuri merkitys. (Kosonen 1995, 22.) Tämä korporatiivinen malli tuottaa liberaalia mallia korkeammat etuudet, mutta tuloeroja se tasoittaa vähemmän kuin pohjoismainen malli eli malli ei ole kovinkaan uudelleenjakava. Etuudet ovat tiukasti kytkettyjä luokka- ja perheasemaan, jolloin sosiaalivakuutukset rahoitetaan työnantaja- ja työntekijämaksuin. Etuuksien määrä riippuu työurasta ja ansioista. Sosiaaliturvalla on kuitenkin pitkät perinteet ja sosiaalimenojen taso on varsin korkea. (Kosonen 1995, 23-24). Lasten ja vanhusten hoito on usein naisten varassa, niinpä naisten työhön osallistuminen on vähäisempää kuin pohjoismaisessa mallissa ja naiset harvoin pääsevät työperusteisen ansioturvamallin piiriin. Mallissa yleinen yhden elättäjän perhemalli edellyttää työssäkäyvältä suhteellisen korkeaa ansiotasoa. Esimerkiksi Saksassa työttömyysvakuutus perustuu pakolliseen vakuutukseen ja sosiaaliavustukseen. Ansioperusteisen työttömyysturvan taso on noin 60-67 % nettoansioista, työttömyysavustus puolestaan on tasoltaan 53-57 % nettoansioista. Vakuutukseen perustuvan työttömyysturvan pituus riippuu työhistoriasta, kesto vaihtelee 6 kuukaudesta 32 kuukauteen. Avustuksen kestolla ei ole ylärajaa. (Haataja 1998, 182.) 2.3 Pohjoismainen hyvinvointivaltiomalli Pohjoismaisessa mallissa valtion rooli painottuu ja vastaavasti markkinoiden ja kansalaisyhteiskunnan merkitys on vähäisempi. Solidaarisuus merkitsee julkisen vallan kautta toteutuvaa yhteisvastuuta. Pohjoismaisessa sosiaaliturvassa yhdistyy korkeatasoinen perusturva ja työpanokseen perustuva ansiosidonnainen turva. Laajan ja kattavan sosiaaliturvan lisäksi valtio huolehtii koulutuksesta, työllisyydestä, asumisesta ja
15 vapaa-ajasta. Lähes kaikki kansalaiset ovat jossakin elämänsä vaiheessa hyvinvointivaltion asiakkaina. Pohjoismaista mallia kritisoitaessa korostetaan sen liiallisen holhoavaa ja valvovaa otetta. Toisaalta väitetään, että etuisuuksia käytetään väärin. (Kosonen 1995, 74-75.) Haataja luonnehtii pohjoismaista mallia laaja-alaiseksi malliksi. Tähän on hänen mukaansa päädytty tasaetu- ja tarveharkintamallien kautta. Sosiaalivakuutusohjelmat ovat pääasiassa ansiosidonnaisia ja työssäkäynnin estyessä ne kompensoivat toimeentuloriskejä. Universaalit ohjelmat ovat elämänvaiheisiin liittyviä ja kohdentuvat kaikille samalla tavalla. Tarveharkintaiset tulonsiirrot tulevat kuvaan vasta, kun muut tulonlähteet ovat pettäneet. Malli on uudelleenjakava ja se vähentää köyhyyttä tehokkaammin kuin mannereurooppalainen malli. Olennainen osa laaja-alaista mallia on suuri hyvinvointisektori. Se on luonut paljon työpaikkoja, erityisesti naisille. Kattavan päivähoitojärjestelmän kautta se on myös edesauttanut naisten työelämään siirtymistä. Tämä taas on saattanut myös naiset ansaintaperusteisen sosiaaliturvan piiriin toisin kuin esimerkiksi Saksassa. (Haataja 1998, 41.) Pohjoismaisessa mallissa työttömyysturva perustuu sekä vapaaehtoiseen vakuutukseen että asumisperusteiseen perusturvaan. Ansioon suhteutetussa työttömyysturvassa ei ole Suomessa ansiokattoa, Ruotsissa ja Tanskassa kylläkin. Korvauksen taso vaihtelee, ollen 60 90 % tuloista. Vapaaehtoisiin vakuutuksiin perustuvaa työttömyysturvaa maksetaan vain rajallinen aika, avustuksella ei aikarajaa ole. (Haataja 1998, 182.) Tosin jo vuoden 2006 alusta lukien työmarkkinatuki saattaa muuttua vastikkeelliseksi, kun tietty määrä työttömyyspäiviä on maksettuna. Asian käsittely on vielä tässä vaiheessa kesken.
16 2.4 Tulonsiirrot suomalaisessa yhteiskunnassa Suomen on perinteisesti katsottu kuuluvan pohjoismaiseen malliin. Sosiaaliturvamme on laajaa ja universaalia. Yhteiskunnassamme on myös laaja ansioperusteinen sosiaaliturva, joka muistuttaa jossakin määrin mannereurooppalaista mallia. Toisaalta sosiaaliturvassamme on myös angloamerikkalaisia piirteitä. Etuudet ovat osittain tasoltaan hyvin matalia ja niihin kohdistuu tiukka tarveharkinta. Suomalaista mallia on myös kritisoitu. Yhteiskuntaa on moitittu tehottomaksi. Palveluntuottajia kilpailuttamalla saataisiin kriitikoiden mukaan aikaan tehokkuutta, ja palvelut ja etuudet ovat kaiken kaikkiaankin liian laajoja ja kattavia. Suomalaiselle mallille ovat ominaisia myös monenlaiset tulonsiirrot, joilla tuloja jaetaan uudelleen. On hetkellisiä, perhetilanteeseen liittyviä tulonsiirtoja (esimerkiksi äitiys- ja vanhempainraha sekä kotihoidon tuki), elämäntilanteeseen liittyviä tukia (esimerkiksi työttömyysturva ja sairauspäiväraha), asumiseen liittyviä tukia (esimerkiksi yleinen asumistuki) sekä joukko muita tukia. Tukiviidakon sekavuutta lisää entisestään se seikka, että tuet ovat usean eri tahon myöntämiä. Tällaisia tahoja ovat muun muassa Kela, työttömyyskassat, kuntien sosiaalitoimet ja eläkelaitokset. Tiedonsiirto ei ole aukotonta eikä reaaliaikaista, joten päällekkäisyyksiltä ja viivytyksiltä ei voida välttyä. Yksittäisen kansalaisen on lähes mahdotonta tietää, miten erilaiset muutokset (esimerkiksi perhesuhteissa tai tuloissa) vaikuttavat hänelle maksettaviin tulonsiirtoihin. Toimeentulon turvaamiseksi luodut etuudet vaihtelevat monella tavalla rahoituspohjan, tulosidonnaisuuden, etuuksien saantioikeuden ja harkinnanvaraisuuden suhteen. Toisesta näkökulmasta tarkasteltuna osa etuuksista on tulosidonnaisia, eli ne ansaitaan työelämässä ja toisaalta taas osa etuuksista on tulovähenteisiä, eli pienikin lisätulo vähentää etuuden määrää. (Simpura 2003, 135.) Kun vielä muistetaan, että valtaosa sosiaalietuuksista on veronalaista tuloa, on sosiaalietuutta/-etuuksia saavan henkilön
17 nettotulojen määrää muutostilanteessa lähes mahdoton ennustaa. Kyseessä on siis todellinen welfare mix, hyvinvointisekoitus. Toimeentuloturvan riittävyydestä on keskusteltu paljon. Varsinkin tasoltaan alhaisempien etuuksien (joihin myös Kelan maksama työttömyysturva kuuluu) määrä puhuttaa. Toisaalta taas väitetään, että toimeentulon turva voi olla joskus myös liian hyvä. Kysymys nousee esiin, kun vertaillaan sosiaaliturvan ja työllä hankittavan toimeentulon välisen eron suuruutta. Kannustinkysymys pohtii tilannetta, jossa liian hyvä sosiaaliturva ei kannusta työhön. Joissakin tilanteissa siis sosiaalietuudet tarjoavat myös työttömille niin hyvän toimeentulon, ettei työn vastaanottaminen ole taloudellisesti järkevää. (Simpura 2003, 136.) Antti Parpo kartoittaa tulonsiirtojärjestelmän toimivuutta kannustavuuden näkökulmasta muun muassa työttömyysloukkuja tutkiessaan. Työttömyysloukuksi hän kuvaa tilannetta, jossa sosiaaliturvaetuudet takaavat kotitaloudelle sen tasoiset tulot, että työhön ei kannata mennä. Tämä johtaa siihen, että korkea sosiaaliturva katsotaan kannustamattomaksi. (Parpo 2004, 86.) Tulonsiirtojen ongelmat kannustavuudessa ilmenevät usein pienten lisäansioiden hankinnan kannattamattomuutena. Merkittävä syy kannustinloukkujen syntyyn on kokonaisuudessa, jonka muodostavat työttömyysturva, asumistuki ja toimeentulotuki. Kyse on yhtäaikaisesti saatavista etuuksista ja niiden samanaikaisesta pienenemisestä tulojen nousun myötä. Ansiotulot otetaan eri tavoin huomioon eri etuuksissa, ja tämä taas ylläpitää vaikeasti ymmärrettävää ja määräytymisperusteiltaan sekavalta vaikuttavaa järjestelmää. Työttömällä työnhakijalla ei tällaisessa tilanteessa voi olla käsitystä tulonnousun jälkeisestä nettotulostaan. Siirtyminen epävarmaan tilanteeseen edellyttää häneltä riskinottoa, hyppyä epävarmuuteen. Epävarmuuteen siitä, paljonko tulot muuttuvat
18 ja epävarmuuteen siitä, koska päätös muuttuneista tuloista annetaan (käsittelyajat). Järjestelmien selkiyttäminen on olennainen tavoite uudistuksia tehtäessä. (Parpo 2004, 143.) Työttömällä pienet lisäansiot muuttavat työttömyyskorvauksen määrää sovittelujärjestelmän kautta, eivätkä ne vaikuta varsinaisesti tarveharkintaan. 4. KELAN MAKSAMA TYÖTTÖMYYSTURVA 3.1 Työssäoloehto ja peruspäiväraha Suomalaisessa hyvinvointivaltiossa Kela hoitaa omalta osaltaan työttömän perusturvaa, jonka tarkoituksena on turvata vähimmäistoimeentulo työttömyyden aikana. Kyseessä on etuus, jonka taso on niin alhainen, että lähes väistämättä yksin vuokralla asuva henkilö saa työttömyysturvan lisäksi myös toimeentulotukea. Työttömyysturvaa maksetaan viideltä päivältä viikossa, 21,5 päivältä kuukaudessa ja sen määrämuotoinen veroprosentti on 20 eli kuukaudessa käteen jää noin 398 euroa, kun vastaavasti jo toimeentulotuen perusosa on noin 360-377 euroa kuukaudessa asuinpaikasta riippuen. Voidaan siis todeta että kyseessä on perifeerisille hyvinvointivaltioille tai brittiläiselle mallille tyypillinen matalatasoinen etuus. Etuus on myös periaatteessa tasasuuruinen kaikille, 23,16 euroa (vuoden 2004 taso) päivässä lisättynä mahdollisilla lapsikorotuksilla. Mutta tämä pätee vain periaatteessa, koska on suuri joukko tilanteita, jossa etuus jää jostakin syystä täyttä määrää pienemmäksi, mutta koskaan myönnettävä työttömyysetuus ei ole edellä mainittua määrää suurempi. Työttömyyskassoihin kuuluvat henkilöt voivat saada ansiopäivärahaa omasta kassastaan tietyin edellytyksin. Kelan kautta maksettavia työttömyysetuuksia ovat peruspäiväraha ja työmarkkinatuki sekä erilaiset koulutuksien ajalta maksettavat työttömyyskorvaukset.