TALOUSVALIOKUNNAN LAUSUNTO 20/2003 vp Valtioneuvoston kirjelmä ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi (kaivannaisteollisuuden jätehuolto) Suurelle valiokunnalle JOHDANTO Vireilletulo Eduskunnan puhemies on 14 päivänä marraskuuta 2003 lähettänyt valtioneuvoston kirjelmän ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi (kaivannaisteollisuuden jätehuolto) (U 55/2003 vp) käsiteltäväksi suureen valiokuntaan ja samalla määrännyt, että talousvaliokunnan on annettava asiasta lausuntonsa suurelle valiokunnalle. Asiantuntijat Valiokunnassa ovat olleet kuultavina - neuvotteleva virkamies Klaus Pfister, ympäristöministeriö - vanhempi hallitussihteeri Anja Liukko, kauppa- ja teollisuusministeriö - apulaisjohtaja Matti Viialainen, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry - ympäristönsuojelujohtaja Matti Koponen, Outokumpu Oyj edustaen Kaivannaisteollisuusyhdistystä - toimialapäällikkö Tuomo Laitinen, Suomen Maarakentajien Keskusliitto ry. Lisäksi kirjallisen lausunnon on antanut Teknologiateollisuus ry. VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ Ehdotus Euroopan yhteisöjen komissio julkaisi 2 päivänä kesäkuuta 2003 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi kaivannaisteollisuuden jätehuollosta (KOM(2003) 319 lopullinen). Direktiiviehdotus perustuu komission tiedonantoon "Turvallinen kaivostoiminta - viimeaikaisten kaivosonnettomuuksien jälkeiset toimet" (KOM(2000) 664 lopullinen). Tiedonannon taustalla ovat vuonna 1998 Espanjassa ja vuonna 2000 Romaniassa tapahtuneet vakavat kaivosonnettomuudet. Direktiivissä määriteltäisiin kaivannaisteollisuuden jätealueiden suunnittelua, toimintaa, käytöstä poistamista ja jälkihoitoa koskevat vähimmäisvaatimukset. Erityisesti pyrittäisiin varmistamaan jätealueiden pitkän aikavälin vakavuus sekä ehkäisemään tai vähentämään happamien tai emäksisten valumien ja raskasmetallien huuhtoutumisen aiheuttamaa veden tai maaperän pilaantumista. Direktiivillä pyrittäisiin lisäksi tukemaan luonnonvarojen kestävää käyttöä kannustamalla ja ohjaamalla toiminnan harjoittajia toiminnassa syntyvien jätteiden hyödyntämiseen. Yhteneväisin yhteisötason vaati- U 55/2003 vp Versio 2.0
muksin pyrittäisiin myös takaamaan tasapuoliset toimintaedellytykset kaivannaisteollisuudelle. Tämä on komission näkemyksen mukaan erityisen tärkeää EU:n tulevaa laajentumista silmällä pitäen, kun otetaan huomioon kaivosten lukumäärä ja kehitystarpeet useissa ehdokasmaissa. Direktiivi olisi jätteistä annetun neuvoston direktiivin 75/442/ETY (jätedirektiivi) tytärdirektiivi. Se täydentäisi ja täsmentäisi kaivannaisteollisuuden osalta jätedirektiivin yleisiä vaatimuksia jätteiden määrän ja haitallisuuden vähentämisestä, jätteiden hyödyntämisen edistämisestä ja vastuullisen jätehuollon järjestämisestä. Direktiivissä säädettäisiin kaivannaisjätteen jätehuoltoa koskevista yleisistä vaatimuksista, joiden olisi perustuttava parhaaseen käytettävissä olevaan tekniikkaan siten kuin käsite on määritelty ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämiseksi annetussa neuvoston direktiivissä 96/61/EY (IPPC-direktiivi). Vaatimusten järjestelmälliseksi toteuttamiseksi toiminnan harjoittajien olisi laadittava kaivannaisjätteiden sijoittamista, käsittelyä ja hyödyntämistä koskeva suunnitelma, jonka tavoitteet ja sisältö yksilöitäisiin direktiivissä. Direktiiviehdotuksen sisältö on yksityiskohtaisesti selvitetty valtioneuvoston kirjelmässä U 55/2003 vp. Valtioneuvoston kanta Direktiivillä pyrittäisiin parantamaan kaivannaisteollisuuden ympäristönsuojelua, vähentämään toimintaan liittyviä onnettomuusriskejä ja luomaan alalle tasapuoliset toimintaedellytykset koko yhteisössä. Ehdotuksen tavoitteita on pidettävä kannatettavina. Valtioneuvosto ei ole kuitenkaan vakuuttunut siitä, että ehdotetuilla toimilla saavutettaisiin kaikkia asetettuja tavoitteita. Direktiivillä yhtenäistettäisiin lähinnä kaivannaistoiminnan jätehuollon ohjaukseen liittyviä menettelyllisiä säännöksiä. Tekniset ja ympäristönsuojelua koskevat vaatimukset olisivat sen sijaan hyvin yleisluonteisia. Vaadittavat ympäristönsuojelutoimet jäisivät siten pitkälti toimivaltaisten kansallisten viranomaisten harkintaan. Tällä tavoin voitaisiin ottaa huomioon kunkin kaivannaistoiminnan erityispiirteet ja olosuhteet. Toisaalta olisi epävarmaa, täyttäisivätkö tällaiset pääosin tapauskohtaiseen harkintaan perustuvat lupapäätökset aina korkean ympäristönsuojelun tason vaatimuksia. Eri jäsenvaltioissa voitaisiin päätyä poikkeaviin vaatimustasoihin, jolloin myöskään direktiivin tavoite tasapuolisista toimintaedellytyksistä ei toteutuisi. Yksityiskohtaisten ympäristönsuojelutoimia koskevien vaatimusten puuttuessa komission valvontatoimet eivät olisi tehokkaita. Ehdotuksella on yhtymäkohtia, kytkentöjä ja ristiinviittauksia poikkeuksellisen moneen ympäristöalan EY-säädökseen. Se koostuu elementeistä, joilla on nykyisten direktiivien piirteitä, mutta jotka yksityiskohdissaan kuitenkin monasti poikkeavat näistä säädöksistä ja niissä säädetyistä velvoitteista. Tästä aiheutuisi helposti päällekkäisiä, toisistaan poikkeavia tai jopa ristiriitaisia vaatimuksia, mikä vaikeuttaisi säädöksen täytäntöönpanoa ja soveltamista. Ehdotetun kaltaisella, pääasiallisesti alan jätehuoltokysymyksiä sääntelevällä direktiivillä ei toteutettaisi muilla toimialoilla yleisesti sovellettavaa periaatetta ympäristön eri kuormitustekijöiden yhtenäisestä tarkastelusta ja vähentämisestä. Menettelyllisiä seikkoja hyvin yksityiskohtaisesti määrittelevänä direktiivi ei olisi sopusoinnussa yleisten kehittämistavoitteiden kanssa, joiden mukaan yhteisön lainsäädäntöä olisi pyrittävä virtaviivaistamaan ja yksinkertaistamaan. Valtioneuvoston käsityksen mukaan olisi edellä mainituista syistä harkittava, voisiko jatkovalmistelun lähtökohdaksi ottaa ensi sijassa asiaankuuluvien nykyisten säädösten kehittäminen. Tämä tarkoittaisi esimerkiksi IPPC-direktiivin liitteen laitosluetteloiden täsmentämistä siten, että ympäristönsuojelun kannalta merkityksellinen kaivannaistoiminta olisi yksiselitteisesti yhtenäisen ympäristölupamenettelyn piirissä ja siihen sovellettaisiin muun muassa parhaan käytettävissä olevan tekniikan vaatimuksia. Lupaehtojen yksilöinnissä käytettäisiin apuna alaa koskevia BAT-viiteasiakirjoja. Myös kaatopaikkadirektiiviin voitaisiin tarvittaessa tehdä tarkistuksia, jos sen nykyinen joustavuus 2
katsottaisiin riittämättömäksi, tai täydennyksiä, joilla parannettaisiin varautumista ympäristöonnettomuuksiin. Tällaiset muutokset palvelisivat samalla sellaisten muiden teollisuuden toimialojen tarpeita, joilla myös syntyy suuria määriä tasalaatuista, kaatopaikalle sijoitettavaa jätettä. Vastaavalla tavalla tarkistettaisiin tarvittaessa muitakin asiaankuuluvia säädöksiä, kuten niitä, joissa säädetään yleisön osallistumismahdollisuuksien lisäämisestä tai rajan ylittävistä ympäristövaikutuksista ilmoittamisesta. Lisäksi olisi otettava huomioon Seveso II -direktiivin vireillä oleva muutos, joka osaltaan parantaa varautumista kaivosonnettomuuksien torjuntaan. Tällaista lähestymistapaa puoltaisi myös se, että kaivostoiminnasta aiheutuneet ympäristöongelmat ja -vahingot sekä onnettomuudet ja vaaratilanteet eräissä maissa eivät valtioneuvoston näkemyksen mukaan ole aina johtuneet nykyisen lainsäädännön puutteista, vaan pikemmin säännösten puutteellisesta täytäntöönpanosta. Nykyiset ympäristöalan direktiivit sääntelevät varsin monipuolisesti ja kattavasti myös kaivannaistoiminnan jätehuoltoa. Eräät ympäristöalan säädökset ovat varsin uusia, eikä niiden soveltamisesta ja vaikutuksista ole vielä juurikaan kokemuksia. Sen sijaan on mahdollisesti tarpeen täsmentää ja yhtenäistää turvallisuussääntelyä. Edellä esitetyistä syistä on valtioneuvoston mielestä tarpeen jatkovalmistelussa vielä tarkastella kaivannaistoiminnan jätehuoltoon liittyvien nykyisten direktiivien kehittämistarpeita ja -mahdollisuuksia sekä niiden ja ehdotetun direktiivin keskinäisiä suhteita. Lähtökohtana olisi, että ensi sijassa pyrittäisiin kehittämään nykyisiä säädöksiä ja että niihin tehtävät tarkistukset olisivat yleisiä ja koskisivat periaatteessa kaikkia asiaankuuluvia aloja. Tällöin vastaavia säännöksiä ei tarvitsisi sisällyttää ehdotettuun direktiiviin. Näin olisi mahdollista yksinkertaistaa ja rajoittaa ehdotetun direktiivin sisältöä sekä välttää päällekkäisiä tai ristiriitaisia vaatimuksia. Ehdotetussa direktiivissä säädettäisiin kaivannaistoiminnan jätehuollon kehittämisen kannalta välttämättömistä täydentävistä vaatimuksista. Sen lisäksi, että direktiivin sisältö tulisi pyrkiä rajoittamaan tarpeellisiin täydentäviin lisävaatimuksiin, on valtioneuvoston käsityksen mukaan tarpeen kiinnittää huomiota erityisesti ehdotukseen sisällytettyjen suunnittelu-, lupa- ja muiden menettelyjen yleiseen keventämiseen ja joustavuuden lisäämiseen. Samoin on kiinnitettävä huomiota siihen, että ympäristönsuojelutoimia ja turvallisuutta koskevat vaatimukset olisivat riittävän yksilöityjä ja että niistä voitaisiin toimivaltaisen viranomaisen päätöksellä tapauskohtaisesti poiketa, mutta vain direktiivissä määritellyin edellytyksin. Tällä tavoin varmistettaisiin, että asetettavat vaatimukset täyttäisivät tietyn ympäristönsuojelun perustason, mutta että ne olisivat samalla riittävän joustavia siten, että toiminnan erityispiirteet voitaisiin ottaa huomioon. Ehdotuksessa on lisäksi useita säännöksiä, jotka vielä edellyttävät lisäselvityksiä ja kehittämistä. Tällaisia ovat muun muassa soveltamisala (artikla 2), käsitteen mineraalivarat määritelmä (artikla 3), suuronnettomuuksien torjuntaa koskevien toimien (artikla 6) kytkentä lupamenettelyyn (artikla 7), jätealueiden luokittelujärjestelmä (artikla 9 ja liite III), vakuuden suuruuteen vaikuttavat seikat (artikla 14), komitologiamenettelyssä ratkaistavat asiat (artikla 20) ja siirtymäkausi (artikla 22). VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut Valtioneuvoston kirjelmästä ilmenevistä syistä ja saamansa asiantuntijaselvityksen perusteella valiokunta pitää valtioneuvoston tavoin direktiiviehdotusta tavoitteeltaan hyväksyttävänä. On kuitenkin huomattava, että kaivannaisteollisuuden onnettomuusriskin vähentämiseen tähtäävällä ehdotuksella on mitä ilmeisimmin arvaamattomia vaikutuksia kaivannaisteollisuuden kustannuksiin ja kilpailukykyyn. Valiokunta 3
katsoo, että ehdotus tulee tämän vuoksi valmistella huolellisesti siten, että direktiivin varsinainen tarkoitus voidaan täyttää ilman mainittuja vaikutuksia. Suomen kaivannaisteollisuus on erittäin voimakkaiden haasteiden edessä muun muassa pitkien etäisyyksien ja niistä aiheutuvien korkeiden kustannusten vuoksi. Alan tuotteiden hintakilpailukyky ja maamme houkuttelevuus sijoituskohteena eivät kestä aiheettomia lisärasituksia. Valiokunta korostaa sitä, että kaivannaisteollisuuden toimintaympäristö vaihtelee voimakkaasti jäsenmaasta toiseen. Suomessa kaivannaisteollisuus keskittyy suhteellisen harvaan asutuille alueille, eikä toiminnan tuottamien sivutuotteiden osalta ole olemassa vastaavaa riskiä ihmisten terveyden tai ympäristön suojelun kannalta kuin tiheän asutuksen maissa. Kaivannaisteollisuus on hyvin monimuotoinen ala. Se kattaa metalli-, kaivos- ja mineraaliteollisuuden sekä raakakivi-, kiviaines- ja luonnonkiviteollisuuden. Alan monimuotoisuus sekä tuotannosta syntyvien sivutuotteiden ja jätteiden erilaisuus on otettava direktiiviehdotuksessa täysimääräisesti huomioon. Mitä tulee ehdotetun direktiivin varsinaiseen sisältöön, valiokunta yhtyy valtioneuvoston kantaan. Direktiiviehdotus on osittain päällekkäinen muiden jätehuoltoa koskevien säännösten kanssa, mikä luo vaaran toisistaan poikkeavista ja ritiriitaisista normeista. Ehdotukseen liittyvät lupa- ja suunnittelumenettelyt ovat monimutkaisia. Niitä tulee keventää ja joustavoittaa. Uudessa direktiivissä tulisi antaa määräyksiä vain ehdotuksen tarkoituksen kannalta välttämättömistä täydentävistä lisävaatimuksista. Valiokunnan käsittelyssä on kiinnitetty erityistä huomiota direktiivissä omaksuttuun jätteen määritelmään, joka perustuu jätehuollon puitedirektiivin määräyksiin. Teollisuuden ja palkansaajajärjestöjen edustajat ovat katsoneet, että puitedirektiivin mukainen jätteen määritelmä yhdistyneenä direktiiviehdotuksen mukaisiin suunnittelu- ja lupamenettelyihin nostavat alan kustannuksia Suomessa siinä määrin, että uuden kaivostoiminnan aloittaminen maassamme vaikeutuu, jopa estyy. Valiokunnalle on välitetty huoli myös jo toimivien laitosten alasajosta. Alan edustajien kannanotoissa onkin esitetty, että nyt käsittelyssä olevan direktiiviehdotuksen puitteissa jätteen määritelmää muutettaisiin siten, että tiettyjä kaivannaisteollisuuteen liittyviä sivutuotteita, kuten pintamaata, mursketta ja sivukiveä, ei enää määriteltäisi jätteeksi. Valiokunta yhtyy kantaan, jonka mukaan käsittelyssä olevan direktiiviehdotuksen kautta ei voida puuttua jätteen määritelmään. Yleissäädöksessä olevan määritelmän muuttaminen erityisdirektiivissä vaarantaisi sääntelyn yhtenäisyyden ja selkeyden. Sen sijaan kauppa- ja teollisuusministeriö ehdottaa, että tässä direktiivissä tulisi pyrkiä selkeyttämään jätetulkintojen soveltamista viittaamalla direktiivin johdantokappaleissa Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön. Oikeuskäytännössä on yhtäältä vahvistettu jätteelle laaja määritelmä, mutta samalla on täsmennetty, että tuotantoprosessissa voi syntyä sivutuotteita, joita ei tapauskohtaisessa harkinnassa ole pidettävä jätteinä, jos niillä on varmaa, välitöntä, ympäristöturvallista ja yksilöityä käyttöä sellaisenaan. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on viitattu EY:n tuomioistuimen oikeuskäytäntöön osin ristiriitaisella tavalla. Kauppa- ja teollisuusministeriö katsoo, että se luo yllä kuvatulla tavalla lisäjoustomahdollisuuksia. Vastaavasti Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry:n 27.11.2003 päivätyssä muistiossa viitataan osin samoihin oikeustapauksiin osoituksena siitä, että jätemääritelmä on liian laaja ja että tämä johtaa joustamattomaan tulkintaan myös hallintokäytännössä. Valiokunnan piirissä on pyritty perehtymään mainittuihin oikeustapauksiin, erityisesti tapauksiin ARCO ja Epon (C-418/97 ja 419/97) sekä niiden pohjalta ratkaistuihin kaivannaisteollisuutta koskeneisiin suomalaistapauksiin Paulin Granit (C-9/00) ja AvestaPolarit (C114/01). Tuomioissa teoriassa tunnustetaan se mahdollisuus, että sivutuotteita ei pidettäisi jätteinä. AvestaPolarit-tapauksessa tämä tulkinta osin vahvistetaan myös käytännössä. Tästä huolimatta jätteelle annetaan erittäin laaja määritelmä, josta voi poiketa vain erittäin tarkoin edellytyk- 4
sin. Poikkeusmahdollisuuksia lisäksi tulkitaan hyvin tiukasti. Nykyisessä oikeuskäytännössä jätehuollon puitedirektiiviä tulkitaan hyvin pitkälti sen tavoitteiden eli ihmisten terveyden ja ympäristön suojelemisen kannalta korostaen suojelun korkeaa tasoa sekä ennalta varautumisen ja ennalta ehkäisemisen periaatteita. Jätteen käsitettä ei tuomioistuimen mukaan voida tulkita suppeasti. Jätteen määritelmään ei vaikuta se, onko kyseessä oleva aines kaupallisesti hyödynnettävissä taikka ympäristön tai ihmisen kannalta vaaratonta. Jätteeksi voidaan lähinnä jättää luokittelematta sivutuotteet, joita voidaan tai jopa täytyy käyttää välittömästi uudelleen tuotantoprosessissa, kuten AvestaPolarit-tapauksessa katsottiin osittain olevan. Jätteeksi voidaan jättää luokittelematta myös sivutuotteet, joilla on varmaa ja varsin välitöntä taloudellista uudelleenkäyttöä ilman varastointia, kuten Paulin Granit -tapauksessa ei katsottu olevan. Valiokunnan mielestä tulkinta ei tältä osin ota riittävästi huomioon kaivannaisteollisuuden toimintaedellytyksiä. Valiokunta yhtyy alan teollisuuden ja palkansaajajärjestöjen esittämään huoleen alan kilpailukyvystä Suomessa. Valiokunnan käsityksen mukaan jätteen käsitteen laajasta määritelmästä ja sen aiheuttamasta mahdollisesta kustannusvaikutuksesta huolestuneiden kannalta EY:n tuomioistuimen oikeuskäytäntö on pikemminkin lisähuolta herättävää kuin joustomahdollisuuksia tuottavaa. Valiokunta pitää tärkeänä, että jätteen määritelmään kiinnitetään vakavaa huomiota joko tämän direktiivin käsittelyn yhteydessä tai, kuten kauppa- ja teollisuusministeriön kannanotossa todetaan, komission jätteiden syntymisen ehkäisemisen ja kierrätyksen teemakohtaista strategiaa koskevan tiedonannon jatkokäsittelyssä. Joka tapauksessa kaikki mahdollisuudet jätteen määritelmän tulkinnalliseen joustavoittamiseen tulee käyttää hyväksi jo nyt käsittelyssä olevaa direktiiviä säädettäessä. Samoin on pyrittävä entisestään keventämään ja porrastamaan jätteeksi tulkittavia, mutta ihmisille ja ympäristölle vaarattomia maa-aineita koskevia vaatimuksia ja menettelyitä. Kansallisille viranomaisille on jätettävä riittävästi harkinnanvaraa, jotta toiminnan kansalliset erityispiirteet voidaan myös käytännön hallintopäätöksissä ottaa huomioon. Tämä joustovara on myös käytettävä hyväksi silloin, kun niin voidaan ihmisten terveyden ja ympäristön suojelun vaatimuksia vaarantamatta tehdä. Lausunto Lausuntonaan talousvaliokunta ilmoittaa, että edellä esitetyin huomautuksin valiokunta yhtyy asiassa valtioneuvoston kantaan ja että valiokunta pitää välttämättömänä, että valtioneuvosto huolehtii siitä, että kaivannaisteollisuuden jätehuoltoa koskevien vaatimusten yhteisvaikutus ei vaaranna alan toimintaedellytyksiä maassamme. 5
Helsingissä 12 päivänä joulukuuta 2003 Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. vpj. jäs. Jouko Skinnari /sd Jari Leppä /kesk Mikko Elo /sd Sari Essayah /kd Merikukka Forsius /vihr Reijo Kallio /sd Esko Kiviranta /kesk Miapetra Kumpula /sd vjäs. Seppo Lahtela /kesk Jere Lahti /kok (osittain) Klaus Pentti /kesk Antti Rantakangas /kesk Martin Saarikangas /kok Sari Sarkomaa /kok Juhani Sjöblom /kok Roger Jansson /r. Valiokunnan sihteerinä on toiminut valiokuntaneuvos Pekka Nurminen. 6